SUÈDE

Nous connaissons déjà la Constitution suédoise dans son contenu littéral et à Fétat de repos ; il nous reste à voir comment elle fonctionne et quelle est la vie politique qui s'est développée dans ses limites. Il n'est pas rare que cet élément vivant s'éloigne du texte de la loi. C'est aussi ce qui s'est passé en Suède. La Constitution de 1809, notre texte fondamental, demeure, malgré la réforme parlementaire de 1866 et malgré d'autres innovations indiquées plus haut^ à peu près intacte DOD seulement dans son esprit et dans son essence, mais encore dans ses paragraphes. Les institutions q[ui règlent la vie de l'État sont les mêmes, ainsi ijue leurs relations mutuelles au point de vue juridique. Ce qui a changé, ce sont les relations

réelles entre les deux pouvoirs qui dominent la Constitution suédoise, le Roi et le Riksdag. Et ce changement de fait, qui se poursuit encore, arrivera sans aucun doute à réagir sur la loi elle-même et, — s'il ne subit pas d'arrêt, — à bouleverser finalement le régime tout entier. Cette constatation est par elle-même inquiétante et donne lieu à des réflexions diverses. Mais ce qu^il y a de plus inquiétant peut-être, c'est que tout ce revirement se produit sans que nous en ayons conscience. Mais je ne veux pas anticiper sur Texposé qui va suivre, et je répondrai d'abord à la première question que Ton doit se poser quand on examine le parlementarisme moderne : Quelle est la base sociale de la vie politique, autrement dit, comment s'organisent les partis et quel rôle jouent-ils ?

La Suède, comme nous l'avons vu, a possédé autrefois un vaste système de partis Ce qu'il y avait de caractéristique pour ces partis du xvui° siècle, c'est avant tout qu'ils étaient politiques et représentaient des opinions ; ils luttaient pour le pouvoir et l'exerçaient à tour de rôle. Naturellement les questions personnelles intervenaient aussi dans la constitution de ces partis, et il s'y joignit même, surtout dans la dernière période, des questions sociales. Mais il n'en était pas ainsi à Torigine : cela est d'autant plus remarquable que

SUÈDE : LES PABTIS. %i&

la société par ailleurs était dominée par le régime des classes ou « états » et cela nous prouve aussi que des facteurs tout difiérents des intérêts économiques et des distinctions sociales intervenaient dans Torganisation des partis. Mais si la véritable opposition entre les partis était de* nature politique, et s'il est vrai que ceux ci étaient des partis de gouvernement, réduits au nombre de deux, comment se fait-il que ce gouvernement de partis n'ait pas évolué vers un parlementarisme de majorité analogue à celui de TAngleterre ? En faisant valoir que le coup d'État de Gustave III en 1772 vint interrompre cette évolution, on ne donne qu'une réponse incomplète à notre question; car la seule raison qui rendit possible ce coup d'État libérateur, c'est précisément que le gouvernement de parti n'était pas inûr pour son rôle et s'était montré incapable de diriger le pays.

Les raisons de cet échec complet, — celles qui satisfont à la q ues ti on posée plu^ haut, — sont les uHTes extérieures^ les autres intérieures et inhérentes à la Constitution. Les causes intérieures, c'est d'abord que le Conseil, affaibli par le régime despotique précédent, n'avait plus la force gouvernementale nécessaire et devint le jouet des états qui se l'asservirent ; c'est ensuite le système des comités qui s'emparèrent complè-

tement du gouvernement. Ces deux circonstances réunies firent que la Suède, au lieu d'un gouvernement de Cabinet soutenu par une majorité parlementaire, eut un Parlement gouvernant, ce qui est le pire de tous les gouvernements, — à la fois tyrannique et faible, tyrannique au dedans et faible au dehors. Quant aux causes extérieures de la chute de ce régime, il faut les chercher dans le voisinage dangereux que formaient pour la Suède, le Danemark et la Prusse d*un côté, et la Russie de Tautre. Une pareille situation exigeait \xufi fermeté et une unité de gouvernement que seul un monarque pouvait assurer à notre pays* Telles sont les circonstances intérieures et extérieures qui étouffèrent ces germes de parlementarisme ministériel que contenait en elle Torganisation des partis suédois.

Après 1809 et jusqu'en 1866, on ne vit apparaître aucun parti politique digne d'intérêt. £n effet, les divers états, bien que constituant des groupements d'intérêts, ne formaient pas chacun pour soi un parti ; et l'opposition que rencontrait le roi aux séances du Riksdag était, avant tout^ l'expression de la défiance exercée par l'un des deux pouvoirs sur l'autre, — chose qui dérive de la Constitution elle-même, mais qui ne saurait servir de point d^ départ à une organisation de

;|>artis. Le seul véritable antagonisme de partis ^Ul soit possible de mentionner pendant cette période, c'est l'antagonisme général entre les libéraux et les conservateurs. Après 1866, cette opposition poursuit son développement, et s'il fallait la retrouver à l'heiire actuelle, ce serait entre ce qu'on appelle le « parti de concentration » [samlingspartiet), — si vraiment ce groupe peut passer pour l'héritier de l'ancien parti libéral, — et d*autre part la première Chambre et les éléments dont elle est composée. Les deux partis, libéral et conservateur, ne sont pas fondés sur des intérêts, bien que certains de leurs membres puissent songer principalement à leurs avantages personnels, ce qui se produit partout où il y a des partis. Ce ne sont pas non plus à l'origine des partis sociaux, car ils appartiennent tous les deux aux mêmes classes de la société. Mais par suite de leurs relations avec d'autres partis, ils ont peu à peu emprunté à ceux-ci quelque chose de leur caractère. Ainsi les libéraux, renonçant à leur indépendance^ se sont joints comme avantgarde ou cpmme arrière-garde, — suivant qu'on envisage les choses, — au parti agrarien d'abord et maintenant au parti ouvrier. Cette attitude a eu nécessairement son contre-coup sur celle du parti conservateur, qui apris lui aussi une certaine^

238 Parlementarisme dualiste.

nuance sociale et représente aujourd'hui de préférence les intérêts des hautes classes. Mais, malgré tout^ ils ont conservé tous les deux ew majeure partie leur caractère primitif^ qui était d*ètre des partis d'opinions*.

Il en va autrement des deux autres partis qui sont nés après 1866^ ou du moins qui n'ont pris d'influence qu'après cette date, et qui ont fini par déborder complètement les deux autres ; ce sont le parti des paysans ou parti agrarien {landtmannapartiet) et le parti ouvrier. Quant aux partis qui se sont constitués sur une question unique, qu'il s'agisse de la politique commerciale, de la tempérance ou des églises indépendantes, nous pouvons les laisser de côté : quelle que soit l'agitation qu'ils aient pu produire, ils sont par leur nature même des partis de circonstance, recrutés dans toutes les classes et sans importance pour l'ensemble de la vie politique. En revanche, le parti agrarien, qui est l'ancienne classe des

1. Pour juger le parti conservateur suédois, il sufût de se rappeler qu'en 1901, répondant à l'appel qui lui était fait, il a accepté sans murmures un impôt sur le revenu dont voici les conditions les plus importantes : Cet impôt laisse de côté les petits revenus inférieurs à 1 000 couronnes (1380 francs)^ il reste dégressif jusqu'à un revenu de 4000- 6000 couronnes, et 11 est alors de 1 V© ; après quoi il devient progressif et va de 1 Vo à 4 o/o depuis un revenu de 8 000 couronnes et au-dessus. L'impôt sur le revenu s'applique aussi bien aux compagnies par actions qu'aux particuliers.

paysaos et qui s'est renforcé de quelques parti • sans pris parmi les propriétaires fonciers, a vraiment dominé pendant une période la vie politique, bien que naturellement il n*ait pas gouverné. Or ce parti est, ou plutôt était, — car il donne tous les signes d'une désagrégation complète depuis que rinopôt foncier et d'autres questions intéressant les campagnes ne sont plus là pour le cimenter, — ce parti était, dis-je, purement et simplement un parti d'intérêts et de classe, mais d'ailleurs un parti fort raisonnable. On ne peut pas adresser le même éloge au parti ouvrier qui est maintenant en marche et qu'on a appelé « le cinquième état ». Il est, bien plus exclusivement et bien plus étroitement que le « landtmannapartiet » le représentant de certains intérêts et d'une certaine classe. On n'a jamais vu en Suède un parti social aussi excessif^ bien que, d'autre part, la justice nous commande de ne pas le juger d'après sa fraction la plus avancée et la plus bruyante, les « social-démocrates ».

On comprend qu'envisagés au point de vue constitutionnel, les partis suédois ne soient pas qualifiés pour être des partis de gouvernement. Sans doute conservateurs et libéraux ne sont pas arrivés à un grand développement en tant que partis de classes et d'intérêts ; mais ils le sont

pourtant dans une certaine mesure, et d'ailleurs ils sont beaucoup trop faibles. Quant ^ux autres partis^ ils sont par leur essence même impropres au rôle gouvernemental. En eflfet, là où les partis gouvernent, là où ce système fonctionne à l'avantage du pays, il faut que les partis, si divisés qu'ils puissent être quant à la solution de certaines questions spéciales, ne cessent pas cependant de représenter tout le pays avec tous ses intérêts et ses classes, et nop des classes et des intérêts particuliers. Ainsi manque à la Suède la première condition d'un gouvernement parlementaire de style anglais, à savoir des partis luttant pour le pouvoir sans représenter les intérêts d'une catégorie soci.ale.

Ajoutez à cela que d'autres circonstances donnent aux partis suédois une situation toute particulière. D'abord, notre constitution est tout aussi peu que l'américaine disposée pour un gouvernement de parti. Le partage du pouvoir entre différentes mains, qui est le fondement de la Constitution, ne saurait se concilier avec un gouvernement majoritaire exercé par un parti. Il s'ensuit que la constitution suédoise ne réclame nullement l'existence de partis organisés (nous parlerons plus loin de leur importance pour la solution des questions soumises aux Chambres). En Angle-

ai^rre et dans d^autres États de gouvernement lÉinajoritaire les partis sont un élément de la Gons-r E^îtution et par suite ils sont nécessaires ; mais ils Jsont superflus dans les pays où' règne le parlei4n)entarisme dualiste. Si le système des partis aux j États-Unis a un rôle constitutionnel à remplir, [^ceci tient uniquement à la disposition constituer» iionnelle qui veut que le chef de l'État soit élu par le >l peuple. Mais en Suède, où ne se présente ^aucune filtâche de ce genre^ le système des partis n'a Q^aucune raison d'être au point de vue de la r Constitution.

il Ce fait capital^ dont on doit tenir compte C lorsqu'on juge l'organisation des partis suédois^ a été aussi négligé qu'une foule d'autres traits i- caractéristiques de notre constitution. On aperçoit ^ très bien la place importante que tiennent les partis r dans l'économie de l'État anglais ainsi que dans beaucoup d'autres États, et l'on se figure aussitôt que le cas doit être le même chez nous. Mais tout aussi sûrement que TÉtat anglais subirait bientôt les changements les plus profonds si les partis venaient tout à coup à lui faire défaut, un pareil événement survenant en Suède ne laisserait pas de traces sensibles dans le cours de la vie politique ni dans le domaine de la Constitution. Et la cause de ce fait est celle que nous venons de dire

242 PARLEMENTARISMR DUALISTE.

et qui réside dans le régime lui-même. Le seul rôle public qui revienne aux partis en Suède et dans le Parlement suédois, c est de représenter les grands intérêts du pays et de plaider leur cause. Dans les anciens temps la représentation^ n'avait pas d'autl*e but que d'exposer les différents besoins de la société d'alors. De nos jours elle est devenue avant tout un organe de gouvernement^ le second pouvoir suivant le droit public suédois. Mais sa fonction primitive, bien que reléguée au second plan, n'a pas disparu complètement ; et c'est précisément cette fonction d'interprète qui peut encore donner aux partis suédois une certaine importance générale. Il y a en effet un danger à ce que les principaux besoins sociaux ne soient pas suffisamment pris en considération. Mais autre chose est de prendre la parole au nom des intérêts qu'on représente, autre chose est de les amener au pouvoir et de dominer avec eux. Or cette ambition, qui est celle de tous les partis d'intérêts et de classes, contient évidemment un grand péril. Si les partis suédois arrivent à la réaliser, leur utilité publique, — d'ailleurs assez restreinte, — descendra par là- même au-dessous de zéro et par contre ils seront un grand mal pour la nation.

Aux traits généraux que nous venons de signa-

1er se rattachent toutes les autres particularités des grands partis suédois. Le but de leurs efforts n'est pas d'arriver au gouvernement comme en Angleterre ni de s'emparer des fonctions publiques comme aux États-Unis^ mais simplement de réaliser leurs desiderata économiques et sociaux, lesquels sont en dehors du domaine constitutionnel. Ainsi donc leur groupement est déterminé exclusivement par ces desiderata et leur force de cohésion est proportionnelle à celle de leur programme. Si celui-ci a reçu satisfaction, comme c'est maintenant le cas pour le parti agrarien, le lien se dissout et le parti s'en va à vau-l'eau. Une autre conséquence du caractère social de nos partis, c'est que le Riksdag ou plus spécialement la seconde Chambre se trouve occupée par les éléments sociaux qui luttent avec le plus d'énergie pour la réalisation de leurs vœux. Ainsi, lorsque eut lieu la réforme de la représentation, en 1866, la seconde Chambre fut peuplée en grande partie par des paysans ; et il semble bien que le suffrage universel doive y amener en grand nombre des ouvriers ou leurs hommes de confiance. Ce n'est donc pas comme en Angleterre, où les réformes électorales de 1867 et de 1884 n^ont modifié en aucune façon la composition de la Chambre des Communes. D'ailleurs, ce résultat

dîfiférent tient aussi à deux circonstances particulières à la Suède': c'est que les membres de la seconde Chambre reçoivent une indemnit*^ et ensuite que les élections ne sont pas influencées par les classes riches et ne coûtent rien. En Angleterre et aux États-Unis les élections sont dirigées en fait par les représentants du capital et il en résulte que les élus appartiennent exclusivement aux classes supérieures. Les choses ne se passent pas de même en Suède, où la seconde Chambre donne au contraire une image fidèle de la société suédoise, du moins autant que le permet le droit de suffrage et aussi la représentation majoritaire. C'est avec Faide des indications précédentes qu'il convient de juger la question maintenant si débattue en Suède de la r e pr é se n t a tion plro p o rtionnelle. Dans un pays comme TAngleterre, avec ses partis de gouvernement et son parle» meniarisme unitaire, ce mode de représentation est tout à fait incompatible avec la Constitution, comme on Ta vu précédemment. Mais en Suède, où les partis sont avant tout des partis d'intérêts et de classes, et où règne un parlementarisme dualiste dans lequel les partis sont chose inutile ou du moins indifférente au point de vue constitutionnel^ rien ne s'oppose au vote proportionnel, au cas où celui-ci serait jugé utile. Or, son

utilité parait en train de se manifester dans notre pays, par suite des modifications qu^on a fait subir au type constitutionnel primitif en étendant Tasage du vote par les deux Chambres simulta* nément : ainsi s'est trouvé menacé en fait le principe ancien de Pégalité des deux assemblées, principe qui avait son fondement intime dans la Constitution. Ce qu'on attend de la représentation proportionnelle, c'est qu'elle empêche un parti, — en l'espèce le parti ouvrier, — d'établir sa domination dans la seconde Chambre et, grâce au vote en commun, dans le Riksdag tout entier. Pour ces raisons à la fois parlementaires et politiques, le système du vote proportionnel est plus à sa place dans une réforme électorale en Suède que dans tout autre pays, à moins toutefois qu'on ne préfère modifier les conditions du vote commun ou bien le limiter^ ce qui serait plus conforme à Tesprit de la Constitution \

1. Du reste, en ce qui concerne la représentation proportionnel le, on a craint que si on Pintroduisait dans les élections h. la seconde Chambre, elle n'eût pour conséquence une nouvelle « ère de la liberté > et ne laissât le champ libre à la domination des partis. Ces craintes me paraissent mal fondées. L^organisation que le nouveau système exige des partis a pour objectif unique les élections. Grâce à lui, les électeurs qui ont déjà pris position dans un parti peuvent «•unir pour le vote dans une action commune. Et c'est tout. Ce système oe crée pas les partis, car ceux-ci ne doivent

246 Parlementarisme dualiste.

Mais laissons cette question pour examiner de plus près le fonctionnement de la Constitution et le parlementarisme qui a germé sur elle. Nous avons tout d'abord à nous demander comment se sont développées les relations entre les deux pouvoirs, Roi et Riksdag.

Lorsque les hommes de 1809 s'apprêtèrent à donner au pays une Constitution nouvelle, ils avaient encore présents à l'esprit les souvenirs de deux régimes entièrement opposés : d^une part la domination parlementaire exercée pendant « Fère de la liberté », et d'autre part la royauté de 1789 où Ton retrouvait quelque chose de Tabsolutisme royal tel qu'il florissait un siècle auparavant. A l'extérieur, ces deux régimes avaient mis le pays à deux doigts de sa perte, et à l'intérieur tous les deux avaient établi la tyrannie. Il s'agissait de tirer parti de ces expériences diverses et de trouver une Constitution qui empêchât tout empiétement de la part des deux pouvoirs

leur existence qu^à des divergences d^intérêts et d'opinions, et non pas à un système de vote. Mais ce qu'il y a de plus important, c^est que cette méthode ne favorise pas la naissance de partis gouvernants, comme peut le faire le vote majoritaire. Or c'est là précisément ce qui donne surtout à la vie des partis ses passions et sa violence exaspérée. Tout considéré, le vote proportionnel me semble appelé à produire un résultat opposé à celui que Ton redoute

sxnèDB : roi bt biksdacî. 247

et mit fin pour toujours à l'absolutisme soit du Roi soit du Riksdag'. On y parvint en partageant entre eux, en deux portions aussi égales que possible, la puissance de FÉtat dont chacun d'eux avait abusé lorsqu'il Tavait détenue à lui tout seul. On n'adopta pas pour cette répartition le même principe que les hommes d'État avaient suivi de l'autre côté de l'Atlantique lorsqu'ils divisaient le pouvoir d'après les fonctions de l'État : fonction executive et législative^ y compris la fonction fiscale. Au lieu de cela on s'efforça de répartir entre chaque main chacune de ces diverses fonctions, mais en prenant garde que chacun des deux pouvoirs eût sa tâche principale, le Roi étant chargé de gouverner le pays, le Riksdag de lui en donner les moyens tout en le surveillant et de déterminer avec lui les principes à suivi'C pour ce gouvernement.

L'idée très nette que les auteurs eux-mêmes de la Constitution se formaient du partage des rôles ressort parfaitement des termes par lesquels ils caractérisent, d'accord avec la théorie de Montesquieu, les détenteurs du pouvoir : « La commission, disent-ils, a cherché à fonder un pouvoir exécutif agissant selon certaines formes déterminées, avec unité de décision et puissance entière pour l'exécution ; un pouvoir législatif, lent et

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faible pour Faction mais ferme et bien armé pour la résistance. » On se représentait le gouvernement comme la force d'impulsion dans la vie politique suédoise et le Riksdag comme un élément plutôt passif. Or c'est l'inverse qui s'est produit, en même temps que se produisait un important déplacement de puissauv^îe de l'une à l'autre des deux personnes actives de ce duo politique^ le Roi et le Riksdag.

Nous constatons d'abord un semblable transfert en ce qui concerne les finances et l'économie publique et par suite la liberté d'action du gou-^ vernement. Ce fait s'explique avant tout par la modification intervenue dans le rapport entre les revenus ordinaires, dépendant en partie du roi, et les impôts (bevillningar)^ fixés par le Riksdag tout seul. Alors que les premiers constituaient en 1809^ y compris les prestations en nature^ la grande masse des revenus de TEtat^ ne laissant aux seconds qu'une place restreinte, Taccroissement de la population et de la fortune, joint à la réduction des anciennes charges foncières, ont amené peu à peu les choses à ce point que les revenus ordinaires comparés aux impôts ne représentent pas plus de la septième partie du budget totaP,

1. Pour Tannée 1904, on évalue en chiffres ronds les revenus « ordinaires » à 28, 7 millions de couronnes et le produit des « bevillningar » à 137 millions.

SUÈDE : ROI BT RIKSDAG. 249

Mais d*autres circonstances ont eu une impor^ tance encore plus grande pour l'extension de la puissance parlementaire : je veux dire la spécialisation des dépenses et la limitation du droit laissé au roi de disposer des économies budgétaires. Les paragraphes 62 et 64 de la Constitution décident que le Riksdag réglera l'emploi de certaines sommes affectées à des buts déterminés dans les divers chapitres du budget. Ces paragraphes ne visaient originairement que les revenus fixés par le Riksdag [bevillaingar) ; ils ne s'appliquaient non plus, dans la pensée des législateurs, qu'aux sommes totales des huit chapitres principaux dont se composait le budget de TEtat. Si cette dernière conception avait prévalu, le roi aurait eu pleine liberté pour donner aux sommes laissées à sa disposition l'emploi qu'il aurait jugé le meilleur. C'est ce que fit aussi tout au début le roi Charles-Jean XIV. Mais grâce au droit de contrôle du comité du budget et grâce aux réviseurs du Riksdag, il s'est opéré ensuite, et surtout depuis que les Riksdags devinrent annuels, une spécialisation de plus en plus grande des crédits suivant les divers chapitres du budget ; ce fait, joint au règlement de 1841 sur le droit royal de disposer des économies^ a enlevé au roi

280 PARLEMENTARISME DUAUSTE.

sa liberté d'a^ction en tout ce qui concerue les dépenses publiques. Or, comme toutes ou à peu près toutes les affaires de TÉtat exigent de l'argent, le Riksdag ou plutôt le comité du budget peut intervenir dans tous les domaines de Texécutif. Le comité du budget, qui est le pins important du Riksdag, ou plus exactement les huit membres (quatre pour chaque Chambre) qui président à ses travaux peuvent en fait être considérés comme formant à côté du gouvernement proprement dit un autre gouvernement, celui-là invisible et irresponsable. Nous retrouvons là comme un retour à Thégémonie parlementaire du xv!!!"" siècle. Il faut beaucoup de prudence et de tact politique pour que cette situation ne donne pas lieu à des incidents capables d'ébranler la Constitution.

La seconde mutation de pouvoirs qui s'est produite porte sur l'initiative en inaltéré législative et le travail de réformes qui s'y rattache. Le pouvoir croissant du Riksdag en cette matière tient tout d'adord à ce qu il a son origine dans le peuple, à ce qu'il représente la nation aux mille volontés et à ce que chaque représentant a une tendance naturelle à se faire l'écho des désirs et des réclamations populaires. Mais, en outre, nous voyons là une conséquence du droit illimité

SUÈDE : ROI ET RIKSDA0. 2ol

de motion et du trop d^empressemeot du Riksdag à transformer ces motions en adresses au roi. Tant que les Riksdags n'étaient pas annuels, Tînitiatire des états n'était pas prédominante ; elle s^est développée avec l'abrègement des périodes législatives, en 1845 et en 1866. A partir de cette dernière date, le second pouvoir de TÉtat a complètement débordé le premier en matière d'initiative tout de même qu'en matière budgétaire. Il est vrai que le gouvernement maintient son initiative en ce qui concerne les crédits nouveaux pour des institutions déjà existantes ; et même il semble que, de plus en plus, le Riksdag lui reconnaisse dans ce domaine une autorité exclusive. Mais pour les questions de législation et pour les nouveaux règlements de toute espèce, — qu'ils nécessitent ou non des crédits, — le Riksdag a depuis longtemps distancé le gouvernement. La masse des projets de ce genre, provenant du Parlement, donnent tant de travail au gouvernement, que celui-ci trouve difficilement le temps de se livrer lui-même et d'une façon indépendante à une semblable tâche. R ne peut même pas, avec les forces qu'il a à sa disposition, venir à bout de la tâche que lui impose le Riksdag. Pour cette raison, ainsi que poer d'autres, le gouvernement se décharge d'une