MINISTÉRIELLE

Il n'y a point de lecteur français qui eût com-« pris, il y a une vingtaine d'années, qu'on mît en question la responsabilité ministérielle et qui n'eût laissé de côté avec quelque dédain, comme oiseuse et superflue, toute démonstration à l'appui d'une doctrine si évidente par elle-même. Mais c'est le propre du temps où nous vivons que de réduire ceux qui écrivent ou qui parlent sur la politique à prouver l'évidence, et nous ne pouvons omettre d'établir en passant que la responsabilité ministérielle est indispensable à l'existence d'un gouvernement libre.

Personne n'ose d'abord prétendre que la responsabilité ne doit exister nulle part pour les actes du gouvernement et pour la conduite générale des affaires de la nation. Le doute ne peut donc être soulevé que sur la personne et sur les fonctions auxquelles cette responsabilité doit s'attacher de préférence. Est-ce au souverain dans une monarchie héréditaire, au Président d'une république à l'exclusion de ses ministres, ou enfin aux ministres seuls sous la forme monarchique, ou bien encore aux ministres et au Président tout ensemble sous la forme républicaine?

Parlons de la première hypothèse, celle de la responsabilité concentrée sur la tête d'un souverain héréditaire à l'exclusion de ses ministres. Si cette responsabilité unique pouvait réellement exister, on démontrerait d'abord, sans beaucoup de peine, qu'elle est injuste dans l'application ; car il est matériellement impossible à un seul homme, même avec la jouissance du pouvoir le plus absolu, de conduire les affaires du dedans

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et du dehors avec une vigilance assez soutenue et assez éveillée pour qu'il soit à bon droit responsable de toutes les fautes. La politique étrangère d'un grand État peut être, à la rigueur, livrée à une seule main et conduite avec assez d'autorité pour que la responsabilité de cette direction repose, sans trop d'injustice, sur une seule tête. Mais que la même personne exerce en même temps sur l'administration intérieure du pays une surveillance assez attentive et assez éclairée pour répondre à bon droit des fautes commises en toute matière et sur tous les points de ce vaste théâtre, c'est ce qu'il est impossible de concevoir; de sorte que la seule responsabilité vraiment encourue par celui qui revendique un tel rôle, avec ses privilèges et avec ses périls, c'est d'avoir entrepris sciemment une tâche qui dépasse les forces humaines.

Cette responsabilité exclusive du souverain serait donc tout d'abord une injustice, si elle était appliquée; mais, comme elle est évidemment inapplicable dans la pratique, il est impossible de

la considérer autrement que comme une fiction destinée à couvrir le pouvoir absolu d*une ombre d'équité en le décorant d'une apparence de garantie. Quand il s*agit du pouvoir suprême, les termes mêmes d'hérédité et de responsabilité s'excluent, puisque l'une de ces deux choses ne peut exister qu'aux dépens de Tautre. Qu'est-ce que l'hérédité, et que devient la stabilité qu'on y recherche, si la mise en action de la responsabilité du souverain peut à tout moment venir l'interrompre? et comment, d'autre part, cette responsabilité pourrait-elle être appliquée sans porter atteinte au droit héréditaire? De plus, cette responsabilité est si évidemment fictive, qu'il n'est jamais entré dans Tesprit de personne d'en prévoir et d*en réglementer l'exercice. Une loi pour la mise en accusation du souverain encore régnant, un accusateur, des juges, l'exécution d'un tel arrêt, quel qu'il fut, sans bouleversement dans l'État, sont de telles chimères, que nul législateur jouissant de sa raison n'y arrêtera sa pensée; et pourtant, sans ces stipulations explicites, cette

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responsabilité est-elle autre chose qu'une parole vide? Faut-il donc l'entendre uniquement en ce sens, qu'après une révolution victorieuse, le souverain peut être jugé et ne peut, dans cette situation, prétendre' en droit, comme le faisait l'infortuné Louis XVI, à l'inviolabilité monarchique? Mais ce détail n'a que bien peu d'importance, car c'est l'opération préparatoire, au jugement, c'est-à-dire la révolution elle-même et la chute du trône qui seraient alors la véritable application de la responsabilité royale ; et donner expressément à un peuple, comme principale garantie contre l'abus du pouvoir, le droit de se révolter, s'il le peut, contre le souverain, et le droit de le juger ensuite, c'est arrivera une conclusion si extraordinaire, si contraire à la fois à la raison et à l'intérêt public, qu'on ne peut en faire l'objet d'une discussion sérieuse.

Sans conduire à une conclusion aussi insoutenable, la responsabilité d'un Président de république, à l'exclusion de ses ministres, entraîne des inconvénients très-graves que l'expérience

itO LA FRANCE NOUVELLE.

des États-Unis nous permet déjà d'apprécier.

Et pourtant le premier magistrat de la république américaine a si peu de pouvoir, que sa responsabilité, contenue , comme ce pouvoir même, dans les plus étroites limites, semble ne devoir jamais être mise en jeu. Il ne peut ni faire la guerre ou la paix, ni traiter sans Taveu du Congrès, ni

choisir ses principaux agents, ambassadeurs et ministres, sans Tassentimentdu Sénat, et en l'absence du droit de dissolution, le ve^o suspensif est la seule arme que la Constitution lui ait laissée pour tempérer l'ascendant presque absolu du Congrès fédéral. En voyant si peu de pouvoir, et, par conséquent, si peu de responsabilité attribuée à la présidence, on pouvait penser que l'Amérique ne sentirait guère l'inconvénient d'avoir un chef de gouvernement qui , élu pour quatre années; serait en même temps responsable. L'exécution des lois étant le seul domaine de ce fonctionnaire, il semble qu'il ne peut guère faillir. Et cependant, nous avons vu le Congrès hésiter longtemps, en 1867, entre le grave inconvénient

de troubler l'Etat s'il appliquait la responsabilité présidentielle, et l'inconvénient non moins fâcheux de supporter pendant quatre années un Président ouvertement hostile au Congrès et en lutte déclarée avec cette Assemblée au sujet de Texécution des lois.

La solution du problème serait plus aisée, sans être excellente, si un ministère, présent aux Chambres et investi des mêmes pouvoirs que sous la monarchie constitutionnelle (comme pendant notre seconde république), venait couvrir et diminuer d'autant la responsabilité présidentielle. Mais, comme il paraît équitable que la responsabilité soit proportionnelle au pouvoir, on courrait le risque, avec cet arrangement, de voir le Président s'appli-

quer constamment à exagérer sa responsabilité, afin d'étendre son pouvoir. Au lieu d'accepter une responsabilité strictement bornée à l'exécution régulière des lois et au maintien de l'ordre public, le Président se prétendrait obstinément responsable de la direction générale des aCFaires et du sort même de la nation, afin d'avoir un juste

sujet de plaintes contre les prudentes limites, apportées à son influence. « Les ministres prétendent gouverner, dirait-il, et pourtant je suis responsable ; j'ai les mains liées pour le bien et , je réponds du mal. » Déguiser le désir du pouvoir sous la revendication de la responsabilité, c'est donner habilement à l'ambition personnelle la forme la plus respectable et, par conséquent, la plus dangereuse chez un peuple très-sensible à l'idée de la justice et particulièrement sensible à la générosité du caractère. Le seul moyen de déjouer cette ruse périlleuse sous le régime d'une république présidentielle , c'est de définir avec clarté et de limiter avec rigueur la responsabilité du Président et de la borner aux devoirs qui relèvent dii^ctement de son office, en laissant au cabinet toute la responsabilité de la politique générale, afin de lui assurer tout son pouvoir. Une bonne loi sur la responsabilité présidentielle est donc la plus urgente et la plus indispensable des institutions d'une république naissante ; mais cette loi est difficile et délicate à faire, puisqu'elle

doit distinguer soigneusement et surtout explicitement entre le genre particulier de responsabilité qui incombe au Président, et la responsabilité générale et plus efficace qui doit demeurer au ministère.

En revanche, rien de plus simple que la responsabilité ministérielle sous la monarchie constitutionnelle dont elle est le principal ressort, et ce mécanisme est devenu si familier dans notre siècle aux esprits éclairés, que l'expliquer est presque inutile. Tout le monde a vu dans le roi des Belges, Léopold P', et tout le monde peut voir encore aujourd'hui dans la reine Victoria rimage accomplie d'un souverain constitutionnel, absolument dégagé de la lutte des partis, unicpiement chargé d'enregistrer et de légaliser leurs victoires, en appelant au pouvoir les chefs d'une majorité triomphante, ou en renvoyant cette majorité devant le pays, s'il y a lieu de croire qu'elle a cessé de représenter l'opinion générale*

Dans ce système de gouvernement, le ministère est homogène en même temps que respon-

sable. II a pour chef un président du conseil qui, investi de la confiance de la majorité, a librement choisi ses collègues. Nous avons exposé dans le chapitre III de ce second livre les raisons qui nous feraient paraître utile que ce chef du cabinet fût directement élu par la Chambre pour un temps indéterminé, avec l'obligation cependant, pour la Chambre, de procéder à une nouvelle élection, d'où le même nom pourrait sortir, si cette épreuve était demandée par le tiers des membres de la représentation nationale.

Constitué de la sorte, administrant les affaires publiques sous la direction de son chef et soumis, pour l'ensemble et le détail de sa conduite, au contrôle quotidien du Parlement, il nous semble que le ministère offrirait à la fois au pays les avantages du gouvernement lé plus fort qu'on pût concevoir et toutes les garanties inséparables pour le respect de la liberté générale. D'unepart, ce cabinet appuyé sur la majorité parlementaire, pourrait tout faiie, excepté^ selon le dicton constitutionnel de nos voisins, changer un homme

en femme d'autre part, il aurait pour frein constant et puissant, l'entier exercice de la liberté parlementaire et a surveillance jalouse du parti qu'il a remplacé au pouvoir et qui aspire à l'y remplacer à. son tour.

Il faut laisser quelque chose à la sagesse humaine et c'est à l'instinct public qu'il appartient dans un gouvernement constitutionnel de presser ou de retarder la chute des ministères. Si ces chutes sont trop fréquentes, l'instabilité qui en résulte dans le gouvernement et dans la conduite des affaires publiques est un mal ; si ces chutes sont trop rares et si le même parti, représenté par les mêmes hommes, se maintient trop longtemps au pouvoir, deux inconvénients graves sont la suite de cette lenteur dans le jeu du mécanisme constitutionnel ; le premier, c'est d'aigrir et d'envenimer le parti et les hommes tenus ainsi à l'écart du pouvoir, au point de leur faire perdre de vue le bien public et de les pousser quelquefois à des résolutions extrêmes; le second inconvénient, c'est d'enlever au gouvernen;ent

ministériel un de ses principaux avantages qui est d'amener, parla chute opportune des cabinets, un rafraîchissement de l'atmosphère politique et l'apaisement salutaire de ces griefs inévitables que l'exercice le plus sage et le plus modéré du pouvoir produit toujours parmi les hommes. Le gouvernement personnel n'a aucun moyen d'échapper au poids toujours croissant de ces griefs accumulés sur une seule tête, et doit tôt ou tard y succomber; le gouvernement ministériel offre au contraire, par la chute des cabinets, une satisfaction j presque périodique à ces mécontentements inévitables, et, du même coupt, il apaise les ressentiments et éveille les espérances.

C'est la chute des cabinets bien plutôt que leur mise en accusation qui est la véritable sanction de la responsabilité ministérielle et le principal ressort du gouvernement parlementaire. Toutefois, il peut être nécessaire et salutaire de mettre des ministres en accusation, et alors on pourrait choisir èans inconvénient pour tribunal suprême, soit la haute Cour telle qu'on l'avait constituée en 1848,

soit la Chambre haute telle que nous proposons de la constituer ici (liv. II, ch. iv.), car elle est composée à peu près des mêmes éléments que la haute Cour républicaine.

C'est un usage utile à conserver que l'adjonction transitoire au cabinet de commissaires spéciaux, choisis par le cabinet lui-même pour le seconder dans la discussion de certaines lois, soit devant les commissions législatives, soit même devant les Chambres, pourvu que la distinction soit bien nette et reste marquée entre ces interprètes et auxiliaires passagers des départements ministériels et les chefs responsables de ces mêmes départements.

Il serait, d'autre part, salutaire d'habituer les ministres français à considérer l'hôtel des ministères comme un lieu de travail et non point comme leur habitation particulière. Si nos ministres prenaient l'habitude, comme les ministres anglais, de ne rien changer à leur existence, de garder leur demeure habituelle et d'aller au • ministère comme le font leurs employés, ils

s'attacheraient moins au pouvoir; ils s'accoutumeraient à en sortir sans peine et à y rentrer sans empressement; ils considéreraient enfin les révolutions ministérielles comme des événements ordinaires, dans la carrière d'un homme politique, et non plus comme des triomphes ou des catastrophes dans leur vie privée. Mais cette dernière réforme est du ressort des mœurs plutôt que dé la loi.