CHAPITRE VIII

Il ne nous reste plus qu'à esquisser Forganisation actuelle de la justice administrative.

D'après le décret du 25 janvier 1852, la section du contentieux est chargée de diriger l'instruction écrite et de préparer le rapport de toutes les affaires contentieuses, ainsi que des conflits d'attributions entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. Elle est composée d'un président de section, de cinq conseillers d'État et d'un certain nombre de maîtres des requêtes et d'auditeurs. Elle ne peut délibérer si quatre au moins de ses membres ayant voix délibérative ne sont présents. Les maîtres des requêtes ont voix consultative dans toutes les affaires, et voix délibérative dans celles dont ils sont rapporteurs. Les auditeurs ont voix consultative dans les affaires dont ils font le rapport.

Trois maîtres des requêtes, désignés par l'empereur, remplissent les fonctions de commissaires du gouvernement. Ils assistent aux délibérations de la section du contentieux.

Les affaires instruites par la section sont ensuite portées non plus devant l'assemblée générale du Conseil, comme le voulait la loi de 1845, mais dans une assemblée com-

OIUÎANISATION ACTUKLLi:. \HU

posée (l'abord (l(!S iiHMuhrcs do hi s(;ction, et, on oiitro, diî dix membres ])ris <mi nombres rf^al dans cliîKîiine d(;s autres sections, (^^es derniers S(Md, (b'^sif^urs par l'(wnp(;r('iji" rt renouvelés par moitié tons les deux ans. ToiiteCois Irs membres du Conseil d'Etat ne peuvent participer aux délibérations relatives aux recours dirigés contre la décision d'un ministre, lorsque cette décision a été préparée par une délibération de section à laqu(dle ils ont pris part. Cette assend)lée siège publiquement pour écouter le rapport de la section, les observations de l'avocat, s'il y a lieu, et, en tout cas, les conclusions du ministère public. Elle est présidée par le vice-président du (Conseil d'Etat, ou, en son absence, par le président de la section du contentieux. L'assemblée ne peut délibérer si onze membres au moins ayant voix délibérative ne sont présents. Contrairement à la règle constante de tous les corps judiciaires, le décret donne au président voix prépondérante en cas de partage.

Telle est la règle, mais elle souffre exception à l'égard des affaires pour lesquelles il n'y a pas eu constitution d'avocat. Elles ne sont portées en séance publique que si ce renvoi est demandé par l'un des conseillers d'État de la section, ou par le commissaire du gouvernement auquel elles sont préalablement communiquées, et qui donne ses conclusions. Cette exception au principe de la publicité se justifie par le besoin d'une rapide expédition des affaires; et les parties ne peuvent d'ailleurs s'en plaindre, puisqu'il dépend toujours d'elles de s'assurer le débat public en constituant un avocat.

La délibération n'est pas publique. L'assemblée rédige un projet de décret qui est transcrit sur le procès-verbal des débbérations, avec mention des membres présents ayant délibéré. L'expédition du projet est signée par le

président de la section du contentieux et remise à Tempereur par le vice-président du Conseil d'Etat. Le décret qui intervient est contre-signe par le garde des sceaux, ministre de la justice. Ce décret peut n'être pas conforme au projet proposé par le Conseil d'État. Dans ce cas le décret doit être inséré au Moniteur et au Bulletin des lois, mais l'avis conforme du Conseil des ministres n'est plus exigé, comme il l'était sous l'empire de laloidel84S.

Au-dessous de cette juridiction suprême dont nous venons d'esquisser l'état actuel, viennent se ranger toutes les juridictions dont nous avons raconté l'histoire. Rappelons-les en peu de mots :

Le contentieux administratif en première instance se partage à peu près entièrement entre les ministres et les Conseils de préfecture. Ces derniers sont encore composés aujourd'hui comme ils l'étaient en l'an YIIL Ils sont restés juges d'attribution. Dans le silence de la loi, la compétence appartient de droit aux ministres.

De toutes les juridictions administratives il n'en est pas qui ait été plus vivement critiquée que celle des ministres. Aucune, en effet, ne présente au même degré l'inconvénient de faire l'administrateur à là fois juge et partie ; mais, si l'on veut y regarder de près, cet inconvénient paraîtra inévitable. Il a d'ailleurs son correctif dans le recours au Conseil d'Etat, auquel sont soumises sans aucune exception toutes les décisions ministérielles. Les parties sont donc assurées d'avoir des juges au moins en seconde instance; c'est là l'essentiel et cela suffit. Quant à remettre aux Conseils de préfecture la compétence ministérielle, ce serait un expédient plus spécieux que praticable. Les matières dans lesquelles les ministres jugent sont en

OlUiANISATION ACTUKLLK. îOl

^^iMii'ral crlliîH dîiii.slrH(|ii(5ll<!S ils udiiiinislroiit. Lf's limilns (lu pouvoir (liscivIioriTKiirc, juî soiil pas loujoiirs 1h(îii iracoos. 11 suit de là (juc lo raraclèro d(;s aririés uiiiiist«'Ti<'ls est flOUV<ml. doutrux. Le iccours au (îousnii d'Klat sulfit pour garantir les droils dos jjaiiios ; un n'cnurs piY'alahifî au (lonsoil do prorocture no forait (juc; ralentir la nicirohe des aÏÏairos au détriment des parties elles-mêmes et conduirait iuiailliblementà l'extension du pouvoir discrétionnaire. Les actes des ministres ne peuvent pas être mis en question devant un Conseil de prélecture; ils no peuvent être appréciés que par l'autorité supérieure du Conseil d'État.

Après ces deux juridictions viennent les Conseils piivés ou Conseils d'administration des colonies. ]ls sont restés tels, à peu de chose près, que la Restauration les avait créés*. Il y a des cas où, par exception, et à raison de l'éloignement, les décisions des Conseils privés sont en dernier ressort, par exemple, lorsqu'il s'agit du contentieux des contributions.

Rappelons ensuite les Commissions spéciales des travaux publics, créées par la loi du 16 septembre 1807. Leur organisation n'a pas varié depuis, et elles jugent toujours, sauf recours au Conseil d'Etat.

Une pratique constante autorise le législateur ou même le gouvernement à créer des Commissions temporaires pour liquider ou répartir des indemnités. Ces Commissions peuvent être créées avec ou sans recours au Conseil d'Etat, maisleurs décisions, même en dernier ressort, peuvent

' Sénatus-consiilte du 3 mai 18o4, art. 9 ; décret du 29 août \Soù, art. 5. Ces dispositions ne sont applicables qu'à la Martinique, à la Guadeloupe et à la Réunion. Les autres colonies sont soumises à des règlements particuliers, quoique analogues.

toujours être déférées au Conseil d'État pour incompétence ou excès de pouvoir.

Nous ne parlons ici que pour mémoire du Conseil des prises, que le gouvernement institue en cas de guerre maritime et qui juge sauf recours au Conseil d'État, car ce recours n'est pas considéré comme un appel ordinaire et n'est pas déféré à la section du contentieux. C'est une juridiction toute politique, dont nous n'avons pas à nous occuper ici \

Rappelons enfin les Conseils de révision pour l'armée de terre et de mer, les Conseils de recensement et les jurys de révision pour la garde nationale. La composition de ces deux dernières jm-idictions a été modifiée par le décret du 11 janvier 1852, qui a remis au gouvernement la nomination de leurs membres. Les décisions des Conseils et jurys de révision ne peuvent être déférées au Conseil d'État que pour incompétence ou excès de pouvoir.

En dehors de ces juridictions il y a encore un certain nombre de cas où le jugement n'a pu être séparé de l'action administrative. C'est ainsi qu'il y a encore une juridiction des maires, des sous-préfets, des préfets soit seuls, soit en Conseil de préfecture, des préfets maritimes, des Conseils de l'instruction publique, et de la Commission des monnaies. Mais ce sont là des anomalies que les progrès de la législation feront peu à peu disparaître et qui n'ont d'ailleurs aucune importance réelle. Contre les décisions de ces juges exceptionnels, diverses voies de recours sont ouvertes, soit au ministre et ensuite au Conseil d'État, soit au Conseil d'État directement. Quelquefois la décision est en dernier ressort et ne peut être déférée

* En Angleterre même, où la justice administrative n'existe paS;, le recours contre les décisions des amirautés en matière de prises maritimes se porte au Conseil privé.

OIKiANlSAIION A< rLKLLK. 1 Îi3

au (!ons(Ml il'Étal qiio [)ourincoiiii)ùlcnco ou oxcl's dv. |K)Uvoir.

Tour Im-minor cv, fahlciui, il no nous rcsto plus h parler quo do la Cour dos comptes. L*orf,Mnisalion d(î cett(i(loiir n'a pas varie depuis 1807, sauf une faible augmentation do personn(îl ; mais ses attributions se sont étendues. Pendant les dix premières années de son existence, la Cour ne jugeait que des comptes collectifs présentés pour ordre par les directeurs généraux des régies financières. Depuis l'introduction du régime représentatif, tous les comptables ont été peu à peu soumis au contrôle direct et immédiat de la Cour. Les comptes des services spéciaux de l'État, ceux des matières appartenant à l'État ont été renvoyés à la même juridiction. Quant aux matières de consommation et de transformation, notamment dans les services de la guerre et de la marine, la Cour en contrôle les comptes, sinon par voie de jugement, du moins par voie de déclaration*.

La comptabilité des communes et des établissements de bienfaisance est réglée par la Cour, en premier et dernier ressort, si les recettes ordinaires de la commune dont il s'agit se sont élevées à 30,000 francs pendant trois années consécutives. Dans le cas contraire, les comptes sont réglés par les Conseils de préfecture, sauf recours à la Cour des comptes.

1 Loi du 6 juin 1843, art. 14; ordonnance du 16 août 1844. Les exigences de la discipline militaire, à laquelle sont soumis les comptables de l'armée et de la marine, n'ont pas paru permettre de soumettre directement ces comptables à la juridiction de la Cour. C'est donc au ministre qu'il appartient de statuer. 11 peut même décharger les comptables soit avant la déclaration de la Cour, dans le cas de force majeure, soit même après cette déclaration. C'est ce qui a été expliqué dans la discussion de la loi de 1843.

Enfin les travaux judiciaires do la Cour sont résumés et complétés chaque année par ses déclarations générales de conformité et son rapport annuel à l'Empereur. Par ses déclarations elle constate et certifie, d'après le relevé des comptes individuels et les pièces justificatives produites par les comptables, l'exactitude des comptes généraux publiés par le ministre des finances et par chaque ministre ordonnateur. Ces déclarations, prononcées en audience solennelle et publique de la Cour, sont imprimées et communiquées au Corps législatif avant le règlement définitif du budget du dernier exercice. Le rapport annuel à l'Empereur a pour objet de faire connaître le résultat général des travaux de la Cour et ses vues de réforme et d'amélioration dans les divers services de la comptabilité. Il est également imprimé et distribué aux Chambres.

La Cour des comptes fait ainsi ce que les anciennes Chambres des comptes ne pouvaient pas faire. Elle exerce un contrôle sérieux sur l'ensemble de la gestion financière du pays. Seule de toutes les juridictions administratives, elle a l'inamovibilité ; mais, par une étrange anomalie, elle ne juge qu'à huis clos, sans que les parties puissent jamais être autorisées à présenter des observations orales à l'audience, soit par elles-mêmes, soit par le ministère d'avocat. Le jugement des comptes soulève cependant de fréquentes questions véritablement contentieuses. Pourquoi dès lors refuser le débat oral et public aux parties ? Le temps n'est plus où le secret paraissait nécessaire dans les finances publiques, et oii le relieur et même l'huissier de la Cour ne devaient pas savoir lire.

Nous avons déjà dit que les arrêts de la Cour des comptes peuvent être déférés au Conseil d'État pour violation de la loi, incompétence ou excès de pouvoir.

OHdANIHATION ACIUELLE. iUlS

'IVIIo <'s( rorj^^aiiisîilion iu^tucîlhj (1« lajuHticii adiiiinislraliv<M'ii KraiuM^ Oïl voit assez coinhion ollo (llir^în*. di» (M^llo dv raiicini r^f^inu»,. Sous rauricti lY^f^nmo \o. coiitriiticiix admiiiislralir rtwil jiif^r |>ar radmiiiistralcm- liiiïiK^iHf^ L(^ nirmc inlriidaiit qui avait pris iiik; mnsur(3 statuait sur U^s réclanuilions soulevées par cette mesure. Au defj^n'^ su])érieur, le uiiuistre jouait le itu'îuio rôle, sous le nom du (louseil d'Ktat. Aujourd'hui la justice administrative est en fi^énéral remise !\ des Conseils qui ne prennent pas une ]KU't directe ti l'administration active, et forment des tribunaux spéciaux , intermédiaires entre les tribunaux ordinaires et l'administration. Autrefois l'institution de la justice administrative était une arme fournie aux ministres contre les Parlements. Aujourd'hui c'est une garantie donnée aux citoyens contre l'arbitraire administratif. Ainsi constituée, la justice administrative a cet immense avantage qu'elle permet de distinguer nettement les deux voies de recours ouvertes contre les actes administratifs, l'un par la voie gracieuse, l'autre par la voie contcntieuse, le premier devant l'administrateur luimême, le second devant le juge institué par la loi ; en d'autres termes, les simples pétitions et les pourvois.

Faut-il aller plus loin encore, et remettre simplement aux tribunaux ordinaires le jugement du contentieux administratif ? Nous ne le pensons pas, et peut-être avons-nous assez montré déjà que cette apparente simplification ne serait en France ni praticable ni utile. Mais nous reviendrons sur ce point dans la seconde partie de cet ouvi'age.

Disons seulement dès à présent qu'il y a en cette matière trois systèmes possibles : le contentieux de l'administration peut être remis ou aux tribunaux ordinaires, ou à l'administration elle-même, ou à des juges adminis-

tratifs. Notre législation a adopté ce terme moyen; et cet exemple a été suivi dans presque toutes les législations de l'Europe. Au siècle dernier, l'Espagne et l'Italie avaient des intendants comme la France. Au commencement de ce siècle les attributions contentieuses de ces intendants ont été remises à des Conseils, Conseils provinciaux en Espagne % Conseils d'intendance à Naples et en Piémont, avec recours à un Conseil d'État pour les premiers et aux Cours des comptes pour les seconds \ On trouve aussi des tribunaux administratifs dans la plupart des États secondaires de l'Allemagne, mais l'organisation de ces tribunaux laisse beaucoup à désirer, et, par une conséquence sur laquelle on ne saurait trop insister, il s'en faut de beaucoup que le recours par la voie contentieuse soit ouvert aussi largement qu'en France. Les recours de ce genre sont portés devant les administrations collectives (régences, ou directions de cercle). En dernière instance elles aboutissent ou à un Conseil d'État, comme en Bavière % ou simplement, comme en Saxe\ au ministre assisté d'une Commission qui se compose de deux employés du ministère et de deux magistrats. C'est seulement dans le grand-ducbé de Hesse que la justice administrative a

1 Colmeiro, Derecho administralivo Espanol, in-S"; Madrid, 18o0. }IL\nuio\ij Portugal und seine Kolonieenim Jahr 1854; Stuttgard, 1855.

^ Vivien^, Mémoire sur la statistique de la justice civile dans les Etats sardes (séances et travaux de T Académie des sciences morales et politiques, Paris, 1853). Arcieri, Storiadel dritlo,per servire d'introduzione alla studio délie leggi civili e del dritto amministrativo, Naples, 1853. Une loi piémontaise, de 1859, a supprimé la juridiction d'appel de la royale Chambre des comptes, et renvoyé le contentieux administratif à un conseil d'Etat organisé sur le modèle du Conseil d'Etat français.

^ Pœzl, Lehrhuch des hayerischenVerfassungs-und Verwaltungsrechts , Munchen, 1854-1856.

* Handbuch der Kœnigl. Sœchsischen Gesetzgebung vom 28 und 30 Januar 1835 ilher Competenzverhœltnisse.

OUdANISATifhN ACTIJIXLK. \U1

riM'u uiH' ()r;^jiiiis;ili(»fi ('niiH)lM(i '. Drjmis \H'.V2 i'.Wv. ajjparliiMîf. iï un (rilmnal s|M'xiiil [Adinlnislrativjustizhof )^ dont h's (It'u'isions jHMivi'iit Atro d6f('a*(''M\s, suivant, los cas, au iiiinisfro do riiiirriour ou au Conseil d'hllat.

Il y a rcjx'udanl plus d'un jniys eu Europe où lajusiico adniiiiistnilivo n'oxislo pas. ( \v\\v pcîul tenir à deux causes : ou bien leconlenlioux deradniinislrafiou est remis à l' administration même, et se confond alors plus ou moins avec le recours par la voie gracieuse ; c'est ce qui a lieu en Prusse* et surtout en Autriche. Ou hien il est renvoyé aux tribunaux ordinaires : c'est le système que suivent l'Angleterre, l'Amérique et quelques cantons suisses, et dont la Belgique et la Hollande se rapprochent de plus en plus. Le contentieux administratif ne comprend plus dans ces deux derniers pays que les difficultés relatives aux élections, aux contributions, au service de l'armée et de la garde civique. Il est jugé par les députations permanentes des Conseils provinciaux, sauf recours au roi ou à la Cour de cassation \ La Hollande a en outre des syndicats chargés de l'entretien des digues, et un Conseil des monnaies. Mais ces juridictions ont un caractère exceptionnel, et, d'après la Constitution, toute contestation doit être portée devant les juges ordinaires, à moins d'une disposition expresse écrite dans la loi.

' Voir un article de M. Beck, conseiller de gouvernement à Darmstadt, sur la justice administrative dans le grand-duché de Hesse (Archiv der politischen OEkonomie und Polizeiwissenschaft, t. V, Heidelberg, 1843).

"^ Rœnne, Preussischcs Staatsrecht, Berlin, 1857.

* Voir un article de M. Nypels^ professeur à Liège, sur les institutions politiques de la Belgique ( Revue de droit français et étranger, année i848, p. 346 ), et un article de M. Thimus sur le contentieux administratif en Belgique dans la Revue de V administration et du droit administratif en Belgique, Liège, 1856. Ploos van Amstel, De jurisdictione quœ dicitur adminislrativa in patria nostra, Amsterdam, 1847.

Nous avons déjà fait pressentir les conséquences de ces divers systèmes. Ce n'est pas encore le moment d'insister et de conclure. Après avoir raconte l'histoire et décrit l'organisation de la justice administrative, il faut encore montrer quelles actions sont portées devant elle, et quelles règles elle doit leur appliquer. Ce sera l'objet de notre seconde partie.