La législation budgétaire en France comparée avec celle des autres états

La législation du budget français comparée avec celle des budgets étrangers, tel sera aujourd’hui, Messieurs, l’objet de ma leçon.

Nous étudierons d’abord les divers éléments qui entrent dans la composition du budget; la nature et la valeur de chacun de ces éléments ; — dans une seconde partie nous verrons suivant quelles règles le budget est préparé, présenté au Parlement, discuté et voté; quels sont, en pareille matière, chez nous et ailleurs, les droits respectifs du Gouvernement et du Pouvoir législatif, de la Chambre des députés et de la Chambre haute. — En dernier lieu nous ferons sommairement connaître les modifications qui peuvent être apportées à la loi de finances, après qu’elle a été votée et promulguée.

Le budget général de l’Etat se divise en quatre parties ou plutôt en quatre budgets distincts ; c’est à savoir :

1° Le budget ordinaire ; — budget des dépenses nor-

males de l’Etat, couvertes au moyen des fonds dits généraux ou sans affectation spéciale.

Ces dépenses comprennent:

1° La dette publique, les dotations et les dépenses des pouvoirs législatifs ;

2° Les services généraux des ministères (personnel, matériel et dépenses diverses);

3° Les frais de régie et de perception des impôts ; les achats de matière première pour la fabrication du tabac, les dépenses des manufactures ;

4° Les remboursements, les restitutions, les primes et les non-valeurs (1). •

Les fonds sans affectation particulière, servant à couvrir les dépenses ordinaires, sont : le principal des contributions directes, — les centimes additionnels généraux, — les taxes assimilées aux contributions directes, — toutes les taxes indirectes, — les revenus domaniaux, — les contributions et produits de l’Algérie, — divers autres produits.

Lorsque ces ressources ne suffisent pas, il est pourvu aux dépenses ordinaires au moyen d’un emprunt sur les fonds de la dette flottante.

(t) Les remboursements supposent des taxes indirectes indûment perçues : comme ces taxes ont été à tort portées en recette, le l’emboursement en est porté en dépense. — Les restitutions concernent des amendes perçues par le Trésor pour le compte des communes et de certains établissemuts publics : c'est encore là une dépense de pure forme. — Les non-valeurs désignent des taxes spéciales assimilées aux contributions directes, qu'on a portées sur les rôles, mais qu’on n’a pas pu recouvrer. Généralement en matière de contributions directes, les non-valeurs sont imputées sur un fonds ad hoc ; mais comme il n’existe pas de fonds de ce genre pour compenser les nonvaleurs en matière de taxes assimilées, on les classe parmi les dépenses ordinaires, imputables sur fonds généraux. — Enfin par primes il faut entendre le remboursement de quelques taxes de consommation intérieure perçues sur une marchandise plus tard exportée; par exemple, des droits sur le sel employé à la préparation des viandes qu'on destine à l’étranger.

Les crédits demandés pour l’ensemble des dépenses ordinaires, dans le budget proposé pour 1883, s’élèvent à une somme d’environ trois milliards (2.972.314.861 fr.)

2° Le budget des dépenses sur ressources extraordinaires , — c’est-à-dire sur des fonds d’emprunt annuellement obtenus dans la mesure des besoins, par l’émission d’une rente 3 0/0 amortissable, qu’a créée la loi du 1 er juin 1878. Ce budget qui d’abord n’avait été formé que pour l’exécution d’un vaste programme de travaux publics embrasse de plus aujourd’hui les dépenses extraordinaires du ministère de la guerre, de celui de la marine et de plusieurs autres ministères.

Il s’élève pour 1883, d’après les propositions ministérielles, à la somme de 621.697.800 fr.

3° Le budget des dépenses sur ressources spéciales. Chacune de ces dépenses est exclusivement imputée sur un fonds qui lui est propre ; et ce fonds, d’autre part, ne saurait en aucun cas recevoir d'autre emploi, de sorte que s’il laisse un excédant à la fin de l’exercice, on le reporte au même compte dans l’exercice suivant.

Le budget des dépenses sur ressources spéciales est presque en totalité formé soit de sommes que le Trésor perçoit pour le compte de budgets locaux, et qu’il met ensuite à la disposition de qui de droit ; soit de sommes dont il fait simplement l’avance et qui lui sont ensuite remboursées.

Ainsi l’on y voit figurer les centimes additionnels et les produits éventuels départementaux avec les dépenses 'départementales ; les ressources et les dépenses des écoles mormales primaires : ce sont là, en réalité, des recettes et des charges locales. Le produit des centimes communaux y figure également, porté en recette et en dépense. Ces

centimes en effet passent par les mains des agents du Trésor, intermédiaire entre les contribuables et les communes. — Ce n’est aussi que pour ordre que l’on porte au même budget les frais de contrôle et de surveillance sur les chemins de fer, les tramways et divers établissements. Le Trésor en effet n’en a que la charge provisoire ; il en est ensuite indemnisé par les compagnies et les établissements qui les ont occasionnés.

Cependant les sommes portées au budget des dépenses sur ressources spéciales ne présentent pas toutes le même caractère. Ainsi les secours, les dégrèvements, les remises, les pertes en matière de contributions directes, les frais de confection de rôles spéciaux, les frais de premier avertissement ne sont rien moins que des dépenses fictives. Elles sont payées au moyen de taxes additionnelles qui aggravent très réellement les charges des contribuables.

Ce troisième budget s’élève à la somme de 417,075,229 francs.

4° Le budget ou plutôt les budgets annexes rattachés pour ordre au budget général. Il s’agit là des recettes et des dépenses relatives aux services suivants : la Fabrication des monnaies et médailles, dépendant du Ministère des Finances ; l’Imprimerie nationale et la Légion d’honneur, dépendant du Ministère de la Justice ; la Caisse des Invalides de la Marine, dépendant du Ministère de la Marine; l’Ecole centrale des Arts et Manufactures, rattachée au Commerce; les chemins de fer de l’Etat, rattachés aux Travaux publics.

Ces services sont en définitive de véritables services publics au même titre que les autres, mais présentant ces particularités qu’ils ont chacun, non seulement son administration spéciale, mais ses ressources propres, et quel-

quefois même une caisse distincte. Ils ont donc une sorte d’individualité dans la masse des services de l’Etat, et donnent lieu à la formation d’autant de budgets particuliers à côté du budget général. Mais il faut se garder de prendre au pied de la lettre les mots que ces budgets particuliers sont rattachés pour ordre à celui de l’Etat. On est tenté de conclure de ces mots que les services dont il s’agit, ne sont pas des charges réelles pour le pays. Maisce serait là une erreur. Sans doute dans quelques-uns des budgets annexes, spécialement dans celui de la Fabrication des monnaies et dans celui de l’Imprimerie nationale, on peut relever un certain nombre de dépenses d’ordre proprement dites. Mais dans leur généralité, les dépenses des budgets annexes constituent de véritables dépenses nationales. Parcourez, par exemple, les charges de la caisse des Invalides de la Marine, celles de la Légion d’honneur ou des Chemins de fer de-l’Etat : rien dans leur nature ne s’opposerait à ce qu’elles fissent partie soit de la Dette publique, soit des dépenses générales du Ministère de la Marine, du Ministère de la Justice ou des Travaux publics. De même les recettes

de ces budgets prendraient place très naturellement parmi

les produits divers du Trésor (1).

On n’aperçoit pas bien au premier abord en quoi les dépenses de cette quatrième catégorie, — celles des services annexes, — se distinguent des dépenses de la première catégorie, c’est- à dire des dépenses sur ressources

(l) Il n’y aurait d’exception que pour les rentes inscrites au Grand-Livre au nom de la Légion d’Honneur, et pour les subventions allouées à la Légion d’Honneur et à la caisse des Invalides par le Trésor, rentes et subventions qu’il n’est possible de considérer comme de vraies recettes que dans le système arbitraire qui sépare les budgets de ces services du budget ordinaire de l’État.

spéciales. Elles en diffèrent pourtant, — notamment en deux points: 1° si les recettes sont insuffisantes, les services annexes peuvent recevoir des subventions sur les fonds généraux; 2° s’il y a un excédant, au contraire, cet excédant est quelquefois attribué au Trésor.

L’ensemble des budgets, rattachés pour ordre au budget général, s’élève à la somme de 84,5*12,338 fr.

Tels “Sont les divers budgets, de très inégale importance, dont la réunion forme le budget général. On a bien fait de sectionner ainsi les charges et les ressources publiques, au lieu de les fondre dans un - même compte et dans un môme total. Ces catégories de dépenses ne présentent point en effet le même caractère, ne sont pas soumises aux mêmes règles, et à chacune d’elles sont attribuées des recettes déterminées. La multiplicité des budgets répond donc à une réalité, en même temps qu’elle simplifie et facilite l’étude de la comptabilité publique.

En faisant la somme de tous les budgets réunis dans la loi de finances, on arrive au chiffre de 4,095,640,228 fr. Un pareil chiffre donne le vertige, et cependant il ne renferme pas toutes les dépenses ayant un caractère national; par exemple, les dépenses des lycées. Cela tient à ce qu’un certain nombre de comptabilités spéciales de l’État ne sont point soumises, — ce qui est regrettable, selon nous, — au contrôle des Pouvoirs législatifs.

Mais, en sens inverse, il convient de réduire ce chiffre colossal dans d’assez grandes proportions. Nous avons vu, en effet, qu’un certain nombre de dépenses, qui concourent à le former, ne sont en définitive qu’apparentes, admises à titre de dépenses dans les écritures du Trésor en vertu de règles arbitraires. Telles sont quelques dépenses,

en très-petit nombre, des services rattachés pour ordre. Telles sont encore presque toutes les dépenses sur ressources spéciales. Telles sont encore, on se le rappelle, dans le budget ordinaire, les dépenses désignées par ces mots : Remboursements, Restitutions... 11 y en a d’autres. Ainsi, il est évident que les^ achats de matières premières pour la fabrication du tabac ou de la poudre destinée à la chasse ou à l’industrie, ne sont en définitive que des avances pour le Trésor. En analysant d’une manière minutieuse chacun des éléments du budget, on n’aurait pas de i>eine 'à découvrir d’autres dépenses n’ayant pas plus de réalité.

Toutefois même après ces réductions, le chiffre des dépenses effectives reste encore très respectable. L’impression qu’on en ressent ne change pas, si on le rapproche soit des budgets antérieurs, soit des budgets d’autres pays d’Europe. Arrêté seulement à trois milliards, il est le sextuple du budget de 1789, le triple du budget de la Restauration, plus du double des budgets de 1847 et de 1853. Il dépasse d’un tiers le budget de 1873 (1). D’autre part le budget français est supérieur à ceux des autres États. Il excède de beaucoup, bien entendu, le budget de l’Empire allemand qui va un jDeu au-delà de 600 millions de marcs, et le budget des États-Unis, qui est environ de 360 millions de dollars (2), mais qui ne représentent l’un et l’autre qu’une partie des charges pesant sur les États confédérés ; — le budget italien qui est entre 13 et 1400 millions ;

il dépasse le budget anglais qui ne va guère au-delà de

82 millions de livres sterling, y compris les charges du

(1) Nous ne rapprochons que des budgets votés, et non des budgets réglés.

(2) Y compris l’amortissement de la dette.

fonds consolidé ; et môme le budget russe qui monte environ à 650 millions de roubles.

Mais quelle conséquence convient-il de tirer de ces rapprochements? Voilà un point sur lequel nous devons nous arrêter un moment.

De la progression rapide des dépenses publiques en France, il ne faudrait pas conclure que nos finances aient eu le déplorable privilège d’être gérées depuis un siècle par des mains inhabiles ou prodigues. Carie fait n’est point particulier à notre pays. Il peut être également constaté dans l’histoire financière de presque tous les États Européens, non seulement des plus grands, comme l’Angleterre ou la Russie, mais des plus joetits.

Voici, par exemple, la Belgique dont on peut suivre aisément les budgets depuis l’origine jusqu’à ce jour, grâce aux tableaux comparatifs fournis soit par les publications du Cobden-Club , soit par le Bulletin de statistique du Ministère des finances. En 1835 le budget belge n’excédait guère 87 millions ; vingt ans plus tard en 1855 il dépassait 146 millions ; en 1875 il atteignait 256 millions ; le budget de 1882 a été fixé à près de 297 millions, sans compter 1,650,000 fr. de dépenses sur ressources spéciales ou extraordinaires.

Il existe donc des causes générales à ce développement incessant des charges nationales. Une rentre pas dans une étude toute théorique de les rechercher. Nous en signalerons deux cependant qui sont incontestables : c’est à sa’voir le développement de la richesse publique et la dépréciation du signe monétaire. L’individu qui devient plus riche, donne une satisfaction plus large à ses besoins; d’autre part, lorsque les métaux précieux ont perdu de leur

valeur, chacun de nous n’obtient les mêmes services qu’à un prix plus élevé. Ce qui est vrai des particuliers, l’est ' également d’une nation.

Les causes d’ordre économique que nous venons d’indiquer, servent à expliquer, au moins en partie, l’accroissement des budgets européens ; en même temps elles enlèvent à ce fait beaucoup de sa valeur. Elles font comprendre qu’un budget peut avoir doublé ou triplé, dans l’espace d’un demi-siècle par exemple, sans peser d’un poids deux ou trois fois plus lourd sur la génération actuelle que sur la génération précédente.

Nous n’attacherons pas a priori beaucoup plus d’importance a ce fait que le budget de la France dépasse ceux des autres Etals. Il ne suffit pas, en effet, de rapprocher deux budgets pour être en mesure d’apprécier comparativement les charges qui pèsent sur deux pays, même supposés d’une égale importance économique. Car il faudrait d’abord s’assurer que ces deux budgets sont formés suivant les mêmes principes de comptabilité. Ici, — et c’est le cas du budget français, — les recettes et les dépenses de forme entrent pour une grande part; là, elles n’ont qu’une moindre importance. Il faudrait savoir surtout si ces budgets répondent à un même système administratif. Voici, par exemple, un pays où les chemins de fer sont exploités par l’Etat lui-même : les bénéfices et les charges résultant de cette exploitation grossiront son budget d’un chiffre énorme. En voici un autre, au contraire, où les chemins de fer sont aux mains des Compagnies concessionnaires: il est possible que pas un centime ne figure de ce chef à son budget ; c’est le cas de l’Angleterre. Il ne s’ensuivra pas d’ailleurs que, dans le premier pays, le public supporte une charge dont il est absolument affranchi dans le second; la seule différence

est que là il verse les droits de péage dans les caisses du Trésor, et qu’ici il les verse dans les caisses d’une Compagnie. En France les grandes routes, l’instruction, en partie l’assistance publique. sont au nombre des services de l’Etat ; ailleurs ces services sont à la charge des localités, ou même abandonnés à l’initiative privée. Mais sous une forme ou sous une autre, générale ou communale, publique ou privée, forcée ou volontaire, la déx3ense se retrouve partout où le même besoin collectif reçoit une satisfaction.

Quelle est donc la commune mesure qui permet de comparer sûrement plusieurs budgets entre eux ?

M. Leroy-Beaulieu l’indique, avec sa netteté ordinaire, dans son savant Traité des finances : « Il faut se poser », dit-il, « les deux questions suivantes :1° les budgets de » l’époque actuelle imposent-ils aux contribuables des » charges plus lourdes que les budgets d’autrefois, c’est-à- » dire prélèvent' ils une plus forte proportion de l’ensemble » des revenus du pays ? 2° les budgets actuels ne rendent- » ils pas, en échange de ces sacrifices, une plus grande » somme de services que les budgets anciens? » C’est au moyen de questions analogues qu’on arriverait à juger l’un par rapport à l’autre les budgets de plusieurs États.

Après avoir posé ces questions, M. Leroy-Beaulieu entreprend de les résoudre. Nous n’avons pas à le suivre dans cette voie, qui nous mènerait très loin du véritable objet de la présente leçon.

Je n’ai pas en effet à aborder l’examen critique de nos budgets; je dois seulement vous apprendre à le faire vousmême.

Autre chose est de les étudier dans le passé, en his-

torien ; autre chose, de discuter la loi de finances à la tribune ou dans la presse, au moment où elle est présentée au Pouvoir législatif. Dans ce cas-ci, le but est de maintenir nos charges publiques à la fois dans une sage proportion avec les facultés du pays et dans les limites de l’utilité sociale. A ce point de vue/il importe de savoir séparer d’a-^A-' bord, dans un projet de budget, les demandes de crédits acceptées d’avance et placées en dehors du débat, des demandes sur lesquelles la discussion peut s’engager d’une manière plus ou moins utile.

Jt

Sont en dehors de tout débat, ou à peu près, les services dits rattachés pour ordre au budget général, qui ont leurs ressources particulières, et dont les dépenses sont presque invariables ;

Les dépenses sur ressources spéciales, presque toutes de forme, ainsi que nous le savons ;

Dans le budget ordinaire, toute la dette publique, — tous les frais de perception des impôts ou revenus publics, les dépenses de trésorerie, — les remboursements et les restitutions. — Voilà déjà dans le budget ordinaire, près de 1700 millions absolument irréductibles. C’est plus de la moitié. Il ne reste guère plus de 1300 millions. Sur cette somme la guerre et la marine prennent 785 millions ; l’ensemble des services civils 515 millions, dont 150 environ forment les traitements et frais accessoires du personnel central et du personnel des diverses administrations. Les demandes de réduction peuvent sans doute porter sur les chapitres entre lesquels ces services sont répartis. Le remaniement des cadres administratifs, l’augmentation des dépenses du personnel, le développement des services doivent toujours fixer l’attention des Commissions. Mais leur tâche consiste moins à resserrer les limites du budget ordinaire qu’à em-

pêcher qu’elles ne s’étendent. Et cela même ne dépend pas toujours d’elles. Dans beaucoup de cas en effet la dépense n’est que le résultat de quelque loi antérieure et spéciale qui a créé le service. C’était au moment où cette loi était en discussion qu’il fallait prévoir et peser les charges financières qu’elle entraînerait. Une fois qu’elle est votée, il n’y a plus à discuter la dépense devenue pour ainsi dire obligatoire. Tel est le caractère de presque toutes les dépenses du budget ordinaire : elles sont en quelque sorte obligatoires.

Sur quelle partie du budget, 'sur quelles demandes de crédits peuvent donc s’exercer efficacement les pouvoirs des Commissions d'abord, celui des Chambres ensuite ?

1° Sur le budget extraordinaire. Ce n’est pas que les dépenses extraordinaires ne puissent avoir leur utilité, et quelquefois même leur nécessité ; mais en général elles peuvent être ajournées, sans q.u’il y ait péril en la demeure, et en tout cas sans que la marche des services publics en souffre.

2° Sur les demandes de crédits supplémentaires. Après le vote du budget, la source des dépenses publiques n’est pas fermée. Viennent alors les demandes de suppléments de crédits. Aucune proposition ne doit être accueillie avec plus de réserve que ces demandes, surtout lorsqu'elles sont d’initiative parlementaire. A peine l’exercice est-il ouvert qu’on les voit se produire et se multiplier, arriver assez promptement au chiffre de 100 ou 150 millions, et mettre en péril l’équilibre du budget. C’est un flot débordant, auquel il faut savoir résister, lorsqu’on ne veut pas se préparer pour l’avenir de graves embarras financiers.

Nous connaissons les éléments divers qui concourent à former la loi de finances. Demandons-nous maintenant, comment cette loi est préparée; puis, quelle en est la forme et la distribution.

Chaque ministre dresse tous les r ans pour Tannée suivante son budget particulier, en prenant pour base le dernier budget voté. Si quelque modification dans les services publics, si quelque fait nouyo|t,u <3oit avoir pour conséquence d’augmenter ou de réduire tel ou tel chapitre de dépenses, le ministre a le soin de faire ressortir la diffj rence et d’en indiquer la cause. ' —

Tous ces états sont centralisés aux mains du ^pgg^e des Finances. Celui-ci chargé de maintenir l’équîl^a?] les charges et les ressources du Trésor, c crédits demandés avec l’évaluation des voies ^l53Bj>yens, propose à ses collègues, s’il y a lieu, des rçnucl sur quelques-uns de ces crédits ; finalement, avoir joint aux états partiels qu’il a reçus, celui de ses propres dépenses, ainsi que l’état des recettes, il forme de tous ces budgets partiels le budget général de l’Etat. Le projet en est définitivement arrêté en Conseil des ministres. Sous l’Empire, il devait être, comme tout autre projet de loi, communiqué au Conseil d’Etat; aujourd’hui cette communication est simplement facultative pour le Gouvernement.

Le budget général se compose : 1° d’un exposé des motifs ; 2° du texte de la loi de finances; 3° de divers tableaux annexés à la loi et qui en font partie; 4° de documents généraux. — Il est accompagné à' annexes .

La loi se divise en autant de titres qu’il y a dê budgets distincts. . '

Le premier concerne les dépenses générales. Il fixe

en bloc le crédit pour chacune des quatre grandes catégories entre lesquelles ces dépenses se partagent. Les dispositions qui suivent ont pour objet d’autoriser les impôts et autres droits destinés à couvrir les dépenses générales.

Le second titre concerne les dépenses extraordinaires. Il en fixe également le crédit en bloc, et il détermine les voies et moyens.

Le troisième et le quatrième titres regardent l’un les dépenses sur ressources spéciales ; l’autre, celles des services rattachés au budget général.

Dans un. dernier titre enfin, sous cette rubrique : dispositions générales et moyens de service, le législateur, afin de fournir au Ministre des Finances les fonds nécessaires pour faire face aux dépenses, en attendant la rentrée des recettes budgétaires, l’autorise à émettre, jusqu’à concurrence de 400 millions, des bons du Trésor portant intérêt et remboursables à courte échéance.

Les articles de la loi renvoient fréquemment à des états ou tableaux annexés désignés par des lettres. Ces états qui complètent la loi et en font partie, ont pour but de décharger son texte d’une masse de chiffres qui l’encombreraient et la rendraient obscure.

Par exemple, la loi fixe d’abord, comme nous l’avons dit, un crédit total pour chaque grande catégorie de dépenses générales. Mais ces crédits ne vont pas être soumis en bloc au vote législatif. Ils sont répartis entre un grand nombre de chapitres. On ne compte pas moins, pour le seul budget ordinaire, de 501 chapitres, dont chacun sera l’objet d’un vote spécial. La nomenclature de ces chapitres, la portion de crédit afférente à chacun se trouvent dans l’état A.

Les dispositions de la loi relatives aux recettes du budget ordinaire ne renferment pas la fixation des contributions directes en principal et en centimes additionnels : elles renvoient à cet égard au tableau B. L’état G fixe le contingent de chaque département dans le principal de chacun des impôts de répartition. — - Quant aux taxes assimilées aux contributions directes, aux impôts indirects et autres produits du budget ordinaire, la loi des finances se borne à en autoriser la perception conformément aux lois en vigueur ; les états D, E, F, G en donnent l’énumération et l’évaluation.

L’état H est le tableau général des voies et moyens. Il présente l’ensemble des produits du budget ordinaire répartis dans les tableaux précédents, et en fait connaître le montant supposé, — montant qui doit, autant que possible, être au moins égal à la somme des crédits demandés pour les dépenses du même budget.

D’autres états correspondent aux autres titres de ia loi.

Puis viennent les documents généraux. Nous n’en mentionnerons qu’un, c’est à savoir un tableau général de comparaison du budget proposé pour l’exercice suivant et du dernier budget voté.

Enfin treize annexes accompagnent le projet de loi. Ce sont tous les budgets particuliers préparés dans les différents ministères et ayant servi à la formation du budget général. Le budget particulier des recettes décompose les chiffres présentés par la loi de finances, dans des états détaillés et comparatifs établis par branche de revenu. Les budgets particuliers de dépenses subdivisent en articles les crédits demandés par chapitres. On a là sous les yeux, le budget général dans ses éléments primitifs. Suivant qu’on, prend les annexes pour point de départ ou pour

point d’arrivée, rien n’est plus aisé que de reconstituer les milliards, ou, en sens inverse, de descendre des milliards aux francs et aux centimes.

Il résulte de ce qui- précède que l’établissement des recettes et des dépenses publiques donne lieu à la formation de plusieurs budgets, mais que tous ces budgets sont réunis dans une seule loi de finances, et que cette loi de finances est annuelle.

Nous avons précédemment approuvé le système des budgets multiples. Nous ne trouvons pas moins bon qu’ils soient présentés simultanément, et dans un même texte, au vote législatif. A d’autres époques nous avons eu plusieurs lois de finances. Ainsi avant 1852 nous avions, d’un côté, la loi des recettes, et de l’autre, celle des dépenses, système qui prête à la critique; car il ne semble pas bien rationnel de séparer dans la préparation, la discussion et le vote, deux choses aussi inséparables que les crédits et les voies et moyens. De 1863 à 1870 nous avions la loi du budget ordinaire et la loi du budget extraordinaire. Nous ne croyons pas qu’il y ait grand intérêt à rappeler les objections auxquelles donna lieu ce dernier budget, ni même à faire connaître en quoi il différait du budget extraordinaire d’aujourd’hui. Bornons-nous à dire d’une manière générale, qu’il nous paraît utile et loyal de placer en même temps, dans iun même document, sous les yeux de la nation, l’ensemble des charges qu’elle devra supporter.

Pourtant c’est un système tout contraire qui est suivi chez un peuple dont la sagesse ne saurait être plus contestée en matière financière qu’en matière politique. Dans le Royaume-Uni l’ensemble du budget n’est point commu-

niqué aux Chambres. Celles-ci ne le connaissent que par l’exposé fait annuellement par le Chancelier de l’Echiquier, et ayant pour objet de mettre sous leurs yeux les résultats financiers de l'exercice précédent, et les évaluations de recettes et de dépenses pour l’année courante. Il y a autant de bills séparés que de chapitres de dépenses et d’impôts particuliers.

Nous verrons que la multiplicité des bills de finances est également la règle aux Etats-Unis. Mais ce qui est le trait particulier et remarquable de la pratique suivie en Angleterre, c’est qu'une partie seulement des dépenses et des taxes publiques revient chaque année devant le Parlement et exige le vote annuel. Le reste, c’est-à-dire presque la moitié des dépenses, ainsi que les impôts destinés à y pourvoir, ont un caractère permanent et invariable. Elles comprennent la dette publique, la liste civile votée en ISST pour la Reine Victoria, les traitements du Président de la Chambre des Communes, des ambassadeurs et des agents diplomatiques, des juges des cours supérieures, certaines pensions, et quelques autres dépenses de moindre importance. Telles sont les charges de ce qu’on appelle le fonds consolidé formé des impôts les plus importants et les plus productifs. A vrai dire les charges du fonds consolidé ne sont pas soustraitesau pouvoir des Chambres. Mais elles ont été rendues indépendantes de la discussion annuelle du budget par des lois spéciales; il faudrait d’autres lois spéciales pour les réduire, les supprimer, les augmenter.

Les autres dépenses du Royaume-Uni, répondant à des besoins variables, sont celles de l’armée, de la marine, la perception des impôts, les dépenses comprises sous le nom générique de services civils. Elles forment quatre classes, ou pour parler plus exactement quatre budgets partiels,

préparés par le Bureau delà Trésorerie, et successivement votés par le Parlement. On y subvient au moyen de deux sortes de ressources : 1° avec le reliquat du fonds consolidé ; 2° avec un certain nombre de taxes, dont la quotité varie suivant les nécessités de l’exercice.

« 'Li'incomc-taxe est le principal impôt d’appoint, parce » qu’on peut l’augmenter sans accroître les frais de per- » ception, et que, d’autre part, il est possible d’en calculer » le produit avec une certitude presque mathématique, qui » permet de le proportionner aux charges publiques. — De » ces deux sources de recettes, l’une est permanente, l’autre » ne l’est pas ; mais, malgré la différence de leur origine,

» elles relèvent l’une et l’autre du Parlement, en ce sens » que la somme laissée disponible par les dépenses qui » sont à la charge du fonds consolidé, ne peut pas plus » être employée sans l’autorisation des Chambres que le » produit des taxes soumises au vote annuel (1). »

Le système anglais offre un avantage incontestable, celui de ne pas remettre perpétuellement en question des dépenses intéressant le crédit de l’État et son organisation politique. Il avait frappé Mirabeau, qui réclama devant l’Assemblée Constituante la j>ermanence de l’impôt destiné à l’acquittement de la dette nationale. Il passa même dans notre législation financière, en 181*7, sous le ministère de M. de Corvetto ; mais ce fut pour peu de temps. Le budget spécial de la dette publique, avec les ressources affectées à ce service, disparut après la Révolution de 1830.

On ne peut nier que la constitution d’un fonds consolidé apporte une grave restriction aux droits du Parlement j et

(l) Bulletin de la Société de législation comparée, note de M. Georges Louis.

vous vous étonnerez sans doute qu’elle n’ait pas soulevé d’objections à ce point de vue en Angleterre. Mais c’est précisément dans la patrie de la liberté politique qu’elle devait en rencontrer moins qu’ailleurs ; là où depuis longtemps personne ne peut ni ne veut entreprendre sur les droits de la nation, et où le Parlement peut limiter l’exercice de son pouvoir sans rien sacrifier de sa légitime autorité et de son influence.

Le système des budgets biennaux, c’est-à-dire établis pour deux années successives, est pratiqué dans quelques États d’Allemagne, en Bavière, en Saxe, dans le duché de Bade et dans le Wurtemberg ;'jmais il ne doit pas être rattaché aux mêmes motifs que le système anglais. Il est né de la défiance des Gouvernements à l’égard d’un régime politique nouveau et mal assis, et qui doit quelquefois encore se défendre contre les tentatives du pouvoir personnel. t)n se rappelle qu’en 1862, le ministère prussien, se fondant sur un article assez vague de la Constitution, leva les impôts au moyen de simples ordonnances royales. Ces mesures violentes se renouvelèrent chaque année, jusqu’en 1866, c’est-à-dire jusqu’à l’époque où les événements extérieurs ramenèrent l’entente entre la Couronne et les Chambres.

L’année dernière, les mêmes tendances se manifestaient de nouveau au sein du Parlement impérial, — avec beaucoup moins de gravité, il est vrai, — dans une proposition de réforme constitutionnelle, ayant pour objet de rendre bisannuelles les réunions du Conseil fédéral et du Reichstag, et de faire voter le budget de l’Empire pour une période de deux ans. Les organes de la Couronne cherchèrent à en dissimuler la véritable portée sous des raisons d’ordre pratique, insistant particulièrement sur la difficulté

de discuter concurremment le budget général et les budgets particuliers des divers États. Mais ces prétextes ne pouvaient faire illusion à personne, et au cours de la discussion, un membre du parti conservateur livrait la pensée du Gouvernement, en disant que la réforme proposée avait le mérite de diminuer les embarras de plus en plus grands, causés par le régime parlementaire : « Cette forme de gou- » vernement, ajoutait-il, est une plante étrangère qui, sur » le sol allemand, manque évidemment de vitalité. Le pays » est pour ainsi dire saturé de parlementarisme ; on ne va »> plus voter, tant on vote souvent, et c’est là un grand pé- » ril pour la vie constitutionnelle de l’Allemagne. » — Malgré l’intervention du Chancelier dans la seconde discussion,

le x>rojet échoua au Reichstag.

A quelles époques ont lieu la présentation et l’adoption de la loi de finances ? En France, elles ont généralement lieu dans la première partie de l’année qui précède l’exercice, et l’exercice s’ouvre le I e * janvier. Cependant les budgets de 1873, 1874 et 1877 n’ont pu être promulgués que dans les derniers jours de l’année, et l’on pourrait en citer d’autres qui, par suite de diverses circonstances, n’ont été rendus exécutoires, et môme n’ont été déposés que l’exercice déjà commencé. Lorsque la loi de finances subit ainsi un retard considérable, on a soin, en général, d’en distraire les contributions directes et de les faire voter à part. Mais ce sont là des faits exceptionnels. Le plus souvent le projet est déposé dès le mois de janvier sur le bureau de la Chambre des Députés, le gouvernement désirant en obtenir l’adoption avant les vacances parlementaires (qui se prennent en été), de façon à se trouver en mesure de faire répartir les contingents de contributions directes par les

Conseils généraux au mois d’aout, et de faire procéder de bonne heure à la confection des rôles.

Mais cette pratique offre un bien grave inconvénient qui est de mettre un intervalle très long entre la préparation de la loi de finances et sa mise à exécution. La préparation d’un budget qu’on présente au mois de janvier a dû commencer dès le mois de septembre ou d’octobre de l'année antérieure. Or, comment est-il possible de dresser sérieusement l’état des recettes et des dépenses d’un exercice quinze ou seize mois avant son ouverture ? Le budget rectificatif, les crédits supplémentaires sont les conséquences de cette pratique. Ajoutez que si, comme cela arrive quelquefois, le projet ne sort pas des mains de la Commission avant la prorogation des Chambres, le but qu’on se proposait, n’est pas atteint, et aux inconvénients que j’ai signalés, s’ajoute celui d’une discussion écourtée entre la reprise des travaux parlementaires et le 1 er janvier.

La réforme à opérer a depuis longtemps et souvent été indiquée. Il suffirait de retarder le commencement de l’année financière jusqu’au 1 er avril, ou jusqu’au 1 er juillet, si l’on croyait que l’élaboration du budget exigeât un délai aussi long. Déposée, discutée et votée pendant la session d’hiver, la loi de finances pourrait alors être mise en exécution presque aussitôt après avoir été promulguée. Cette réforme en exigerait une seconde : il faudrait modifier en même temps le système de nos impôts de répartition.

Partout où l’exercice part du l or janvier, les mêmes inconvénients se sont produits et le même remède est proposé. En Italie, par exemple, où les Chambres ont l’habitude de n’aborder la discussion du budget qu’au retour des vacances, l’un des journaux les plus compétents en matière de finances, VOpinione s’exprimait ainsi sur la

question, il y a quelques années : « Il est regrettable » que la discussion du budget soit reportée à la fin de la » session, et que l’on n’y consacre que quatre semaines » environ. Sans ffoute les différentes parties du budget

sont présentées aux Chambres avant les vacances, et une » Commission spéciale est nommée pour en faire l’examen ; » mais les membres de cette Commission , comme les » autres Députés, ont l’habitude de prendre leurs vacances » en été, et ils ne reviennent qu’à la fin de l’automne pour » discuter à la hâte et rédiger précipitamment leurs rap- » ports. . . Il suffirait pour faire cesser cette précipitation » funeste, de reporter le commencement de l’année finan- » cière au 1 er avril. »

C’est à cette date que l’année financière s’ouvre en Angleterre et en Prusse. En Angleterre, comme dans les autres Etats, les budgets de dépenses sont en général votés avant l’exercice ; mais il n’en est pas ainsi du budget des recettes ; il est discuté, l’exercice étant déjà en cours ; et, pour assurer les services publics, la Chambre vote, mois par mois, des douzièmes provisoires ; et, vers la fin de la session, un acte général des voies et moyens, appelé Mil d' appropriation , récapitule, en les énumérant, toutes les allocations accordées, et indique l’affectation de chacune

d’elles. — C’est là d’ailleurs une pratique que nous signalons, sans la recommander.

En France, le projet de loi portant fixation des recettes et des dépenses du prochain exercice est déposé par le ministre des finances sur le bureau de la Chambre des Députés.

Il est l’objet d’une première discussion dans les bureaux entre lesquelles membres delà Chambre sont répartis. Cette discussion sommaire permet aux députés qui désirent faire

partie de la Commission du budget, de produire leurs candidatures, et à chaque bureau de choisir les commissaires en connaissance de cause. Elle n’a pas d’autre but. C’est à cette Commission qu’est réservé l’examen approfondi. Ses pouvoirs sont très-étendus. Ministres et chefs de service sont à sa disposition ; aucun renseignement ne peutlui être refusé. Elle peut remanier le projet de fond en comble. % En fait elle le retient longtemps entre ses mains, pénètre dans les plus intimes détails, tend à se substituer au gouvernement dans l’administration, et à enlever à la Chambre elle-même sa liberté d’examen et de discussion. Elle se rapproche de plus en plus des Commissions permanentes du Congrès américain. « Et pourtant », dit M. Leroy-Beaulieu, « on ne peut pas dire qu’elle introduit » beaucoup d’économie dans la gestion des finances publi- » ques. Elle rend seulement plus fréquents les crédits sup- » plémentaires , et plus grand l’écart entre le budget » voté et le budget réalisé (1). »

Le système des Commissions présente d'autres défauts :

1° elles sont formées par l’esprit de parti, qui en écarte les hommes compétents ; 2° la discussion n’y est pas publique.

A ces deux points de vue la pratique suivie en Angleterre est bien préférable. L’examen des divers bills concernant les dépenses variables et les impôts destinés à y pourvoir n’est point confié à une Commission spéciale. C’est l’affaire de la Chambre entière, constituée en Comité, tantôt en Comité des dépenses (Committee of supply) , tantôt en Comité des voies et moyens, sous la direction, non du président habituel, speaher , mais d’un président spécial,

(l) Traité de Finances , t. II, p. 44.

chairman of ways and ôn^ns. Les séances du Comité diffèrent des séances ordinaires par le ton de la discussion qui est plus familier. Elles sont, en outre, moins nombreuses, les membres particulièrement compétents ayant seul l’habitude de s’y rendre. Aussitôt que la séance ordinaire reprend son cours, le chairman fait connaître les décisions prises en Comité, par un rapport qui sert de base à de nouvelles discussions d’un caractère plus général. Puis l’on passe au vote du bill.

Le budget des recettes, comme vous le savez, n’est pas voté par la Chambre des Communes en une seule fois. De là des douzièmes provisoires accordés mensuellement, et vers la fin de la session, le bill d' appropriation, dont nous avons précédemment parlé. Après avoir passé par trois lectures ce bill est envoyé à la Chambre des Lords.

Quel que soit l’intérêt de cette procédure parlementaire, ce n’est pourtant pas là la partie la plus importante de la législation budgétaire chez nos voisins. Le Parlement ne peut-il, en matière d’impôt ou de dépense, que ratifier ou rejeter les propositions du bureau de la Trésorerie? Quels sont, en matière de finances , les droits respectifs du Gouvernement et des Chambres ? Nous voici arrivés au point de rencontre de la question financière et de la politique.

En principe, dans un pays où la liberté politique est reconnue et pratiquée, on ne saurait sérieusement contester au Pouvoir qui consent l’impôt, le droit d%ttifi£tércomme il l’entend. Mais à consulter les faits, il est rare que l’intérêt public se trouve bien de ces théories absolues. Surtout, lorsqu'il s’agit de finances, nous croyons que l’expérience est favorable au système qui, en 11e mettant aucune limite au contrôle des représentants de

la nation, réserve l’initiative au Gouvernement, mieux placé pour connaître les besoins et les facultés du pays, et qui porte le poids de la responsabilité.

A ce point de vue, il ne sera pas sans intérêt de rapprocher deux pays où règne également la liberté, mais dont les législations budgétaires offrent des types opposés, l’Angleterre et les États-Unis. Il est difficile de se rendre compte de la législation financière en vigueur dans chacun de ces pays, sans se rendre compte d’abord de la constitution politique. M. G. Louis a admirablement expliqué l’une par l’autre, dans le travail court et substantiel que nous avons déjà cité. Nous n’aurons qu’à le suivre.

Aux yeux de beaucoup de gens, qui dans leurs études sur la Constitution britannique en sont restés au chapitre que Montesquieu écrivait au xvm e siècle sur ce sujet, l’Angleterre est toujours le parfait modèle des Pouvoirs séparés et équilibrés. Depuis lors pourtant, toute une révolution s’est faite chez nos voisins, lente, continue, semblable à une révolution organique qui ne change rien aux lignes extérieures d’un corps, mais qui en modifie profondément l’état intérieur. On peut dire sans exagération que le pouvoir exécutif, comme le pouvoir législatif, est aujourd’hui dans le Parlement, et que le Parlement est dans la Chambre des Communes'. Celle-ci gouverne par les Ministres. Mais de ce que le Cabinet anglais n’est en quelque sorte que le Comité exécutif des communes, il n’en faudrait pas conclure qu’il ait une situation subordonnée et inférieure. A la condition de représenter fidèlement dans leur politique extérieure et dans leur administration, la majorité d’où ils tirent leur origine et leur force, les Ministres, en Angleterre, sont investis d’une immense autorité. Et le jour même où cette majorité semble se retirer d’eux , ne leur

paraît plus assez stable pour assurer la marche des affaires publiques, ils ont encore la suprême ressource de dissoudre l’assemblée populaire elle-même, et de faire appel au jugement de la nation. Dans aucun pays libre, le Chef du Cabinet n’a la liberté d’action dont jouit le premier lord de la Trésorerie. Mais nulle part aussi le Pouvoir législatif n’exerce sur le Gouvernement un contrôle plus effectif. Les deux Pouvoirs agissent l’un sur l’autre sans jamais se neutraliser.

La Constitution anglaise ainsi modifiée présente deux grands avantages, entre beaucoup d’autres : le conflit n’est guère possible entre la Couronne et le Parlement, et s’il surgit, il ne peut durer ; 2° il y a une grande unité dans la direction des affaires publiques.

Tout autre est le système politique en vigueur aux Etats- Unis. Ce système n’est autre, au fond, que l’ancienne Constitution britannique, adaptée à la forme républicaine ; la Constitution britannique prise à l’époque où la Royauté n’était pas encore un simple cérémonial, où les Ministres eux-mêmes ne représentaient pas toujours fidèlement l’opinion des Chambres, où il existait enfin un certain équilibre entre le Roi, les Lords et les Communes.

Aux Etats-Unis il n’y a pas subordination du pouvoir exécutif au pouvoir législatif. Ces deux pouvoirs sont juxtaposés, renfermés chacun dans le cercle de ses attributions respectives, indépendants l’un de l’autre et armés pour la résistance. Elu par le Congrès, le Président n’est pas tenu de déférer à l’opinion des Chambres. Il agit à sa guise : le Gouvernement, c’est lui. Les ministres sont de simples agents ; il n’y a pas de responsabilité ministérielle. D’autre part, le Congrès est permanent. Il peut être appelé dans l’intervalle des sessions, par le Président ; il ne peut

être ni prorogé ni dissous. Si bien séparés qu’ils soient, cependant les deux Pouvoirs ne le sont pas complètement. D’une part, le Pouvoir législatif agit sur le Pouvoir exécutif par l’intermédiaire du Sénat, qui participe aux actes de gouvernement et d’administration ; d’autre part, le Pouvoir exécutif agit sur les deux Chambres au moyen du veto. — Ajoutons que les rapports du Sénat, et des Représentants sont réglés dans le même esprit que ceux du Président et du Congrès. Les deux assemblées peuvent s’opposer l’une à l’autre une résistance efficace. Elles n’ont aucun moyen de s’obliger à ratifier leurs décisions respectives. Il y a entre elles égalité.

On voit combien diffèrent l’une de l'autre les deux constitutions. Là, le Gouvernement gravite autour des communes; ici les pouvoirs sont divisés et indépendants. Entre eux l’accord n’est pas obligé; il est librement consenti, et s’il ne se fait pas, la marche régulière du gouvernement est arrêtée jusqu’au jour où les Electeurs présidentiels et sénatoriaux se mettent d’accord avec les Electeurs des Représentants.

La différence si tranchée qui existe entre les régimes politiques des deux pays se fait sentir dans leurs règlements respectifs en matière de finances.

La Chambre des Communes peut réduire les crédits demandés par le Gouvernement; mais elle n’use de cette faculté qu’avec une réserve extrême. De 1854 à 1860, les réductions de crédits n’ont pas atteint 500,000 fr. En tout cas, son droit s’arrête là ; elle ne peut proposer ni une augmentation de dépenses ni une augmentation de taxes. Illimitée en toute autre matière, le droit d’initiative du Parlement anglais est restreint en matière de finances ; « Le Gouvernement a seul l’initiative des

w demandes de crédits. Sans l’assentiment du Parlement il » ne peut ni lever un impôt, ni faire une dépense ; mais à » l’inverse, le Parlement ne peut voter ni une dépense ni « un impôt sans une proposition préalable du Cabinet. » L’un propose, l’autre accorde. Dans un pays où en réa- » lité le Gouvernement est élu par la Chambre basse, ce » système présente d’incontestables avantages. Pour rester » en place il faut que le ministère gouverne selon l'esprit » qui l’a nommé. On peut donc être assuré qu’il ne se fera » pas faute de demander dans la mesure du possible, les » crédits que rend nécessaires la politique qu’il repré- » sente. Lorsqu’il s’abstient de provoquer de nouvelles dé- » penses ou l’établissement de nouveaux impôts ou une >' refonte des impôts existants, c’est que le sentiment de » sa responsabilité lui inspire une prudence qne les » membres d’une assemblée irresponsable possèdent ra- » rement au même degré (1). »

Il nous reste à fixer un point non moins intéressant que les droits respectifs des ministres et du Parlement : il s’agit des droits respectifs des deux Chambres qui forment le Parlement ; il s’agit du vote de la Chambre des Lords dans les questions financières.

Dans l’examen et le vote des bills de finances, la priorité appartient à l’Assemblée qui représente la masse des contribuables. Ce privilège de la Chambre élective n’a rien d’ailleurs de particulier à la Constitution britannique : on le retrouve aujourd’hui dans toutes les Constitutions. Nous savons que les Communes, si elles n’ont pas l’initiative en matière de taxes et de dépenses, peuvent du moins repousser ou réduire les propositions du Gouvernement. La

(l) M. Georges Louis.

Chambre des Lords, à son tour, peut-elle soit rejeter, soit amender les bills votés par la Chambre des Communes 1 En théorie, il parait bien que la question peut être discutée. Lord Brougham, dans son Commentaire sur la Constitution anglaise , observe que les Lords n'ont jamais renoncé au droit d’initiative et d’amendement en matière de budget. Mais, en pratique, ils n’en usent jamais et l’acte ({'appropriation ne fait en quelque sorte que passer sous leurs yeux. Ils doivent 1’accepter dans son ensemble ou le rejeter en bloc. Une pareille alternative fait de l’examen et du vote de la Chambre haute une simple formalité.

Il ne s’est donc jamais élevé de difficultés à propos du budget proprement dit. Mais il s’en est élevé au sujet de ce qu’on appelle les Money Mils , c’est-à-dire les bills relatifs aux impôts qui doivent être annuellement votés. La Chambre haute se reconnaît le droit non-seulement de les rejeter, mais même de les amender, et elle en a fait usage quelquefois. Les Communes n’ont ni contesté ni reconnu cette prétention des Lords. Généralement elles éludent la question. Elles considèrent comme repoussé le bill amendé et par conséquent, elles le discutent et en votent un autre, comme si le premier n’avait jamais existé.

Cependant il est arrivé quelquefois que le conflit a pris un caractère plus accentué ; en 1860, par exemple, à l’occasion d’un bill présenté par M. Gladstone pour l’abolition de l’impôt sur le papier, adopté par les Communes à la majorité de cinq voix seulement, et rejeté par la Chambre des Lords. Le vote des Lords eut un très grand retentissement et dans le Parlement et dans la Presse. L’année suivante M. Gladstone atteignit son but par un moyen habile : il intercala la disposition abolissant l’impôt du papier

dans la loi de finances, plaçant ainsi la Chambre des Lords, qui n'a pas le droit d’amender le budget, dans cette alternative ou de le rejeter tout entier ou de l’adopter y compris la clause litigieuse. Ainsi finit le différend. De pareils conflits sont bien rares. Celui de 1860 est le seul peut-être qui offre quelque importance.

La législation budgétaire des Etats-Unis forme un contraste frappant avec celle que nous venons d’exposer.

Aux Etats-Unis le budget n’est plus seulement examiné et voté par le Congrès ; il est tout entier son œuvre. Le travail se fait dans des Comités permanents de la Chambre des Représentants, c’est-à-dire dans des Commissions spéciales. Pour les questions de finances on en compte treize. La préparation du budget est spécialement confiée à la Commission des dépenses et à celle des voies et moyens. Les Ministres n’y prennent pas une part directe. Ils sont appelés dans les Commissions, y font des propositions de vive voix ou par écrit; mais en aucun cas ils ne saisissent immédiatement la Chambre des Représentants, par la raison bien simple qu’ils n’ont pas entrée au Congrès. Ce système doit nécessairement amener des conflits perpétuels entre le Secrétaire du Trésor et les Commissions. Il en résulte aussi que le budget, œuvre collective, n’engage aucune responsabilité.

Dans la Chambre des Représentants, les propositions budgétaires sont d’ailleurs examinées, comme dans la Chambre des Communes, d’abord en Comité général sous la présidence du Cliairman ; puis en séance ordinaire. On fait autant de lois spéciales qu’il y a de départements ministériels. Le bill voté par les Représentants passe au Sénat. Toutes les parties du budget peuvent être modifiées par lui ; car, sauf la priorité en matière de bill de finances, les

droits des deux Chambres sont absolument égaux. En cas d’amendement, le bill revient à la Chambre des Représentants, et si celle-ci rejette les modifications introduites, une transaction devient nécessaire. En conséquence dix commissaires nommés en nombre égal par chaque Chambre, se réunissent en conférence. Les conclusions de la conférence ne sont-elles pas accueillies par les deux assemblées législatives? 11 y a lieu à des conférences nouvelles. Ainsi de suite jusqu’à ce que l’entente se fasse.

Le bill voté parle Congrès est adressé au Président de la République. Celui-ci peut, comme pour tout autre bill, refuser sa signature. La conséquence du veto est que le bill, pour devenir définitif, exige un vote nouveau de chacune des Chambres, à la majorité des deux tiers des membres présents.

Voilà, il faut l’avouer, une machine bien compliquée. Les Américains ont pris soin de nous renseigner souvent sur la manière dont elle fonctionne. Il suffira de citer ces quelques lignes d’un message présidentiel adressé au Congrès en 18T7 : « L’ajournement du dernier Congrès » sans voter lescrédits pour l’entretien de l’armée pendant » la présente année fiscale a rendu nécessaire une suspen- » sion de paiements- aux officiers et soldats, des sommes » qui leur sont dues pour les services rendus après le

» 30 juin dernier Nous avons en conséquence une

» armée en service autorisée par la loi et ayant droit » d’être payée, mais sans fonds disponibles pour cet objet. »

De cetlfe Législation qui <^esae dans la confection du budg^’âucùne part au Gouvernement, il y a peu de chose à retenir pour un pays où la responsabilité ministérielle est à la base des institutions politiques.

Revenons, pour ne plusla quitter, à la législation budgétaire de la France.

0 ^. Le budget revient devant la Chambre accompagné des rapports faits au nom de la Commission. Il est d’abord l’objet d’une discussion générale; puis chaque article de la loi de finances est discuté en particulier et soumis au vote. Toutefois une observation capitale doit être faite touchant les articles qui concernent les dépenses. Vous savez déjà que les crédits sont inscrits en bloc dans les articles de la loi : pour chacun des quatre budgets, il n’y a qu’un chiffre, représentant le total de la dépense. Mais ces crédits énormes sont répartis en plusieurs centaines de chapitres dans les tableaux annexés. Sur quoi va porter le vote de la Chambre ? Se bornera- t-elle à voter les totaux qui sont dans le texte de la loi? Ira-t-elle, au contraire, jusqu’à voter un à un les chapitres si nombreux présentés dans les tableaux ? Le système qui consiste à accorder les crédits au gouvernement par grandes masses, est connu sous le nom de système de la généralité des crédits ; celui qui consiste à les diviser, à*en déterminer l’emploi d’une manière précise, est le système de la spécialité. Suivant que l’un ou l’autre de ces systèmes est en vigueur, le régime politique qui prévaut est toutdifférent;

et M. Troplong a pu dire avec raison que dans cette

matière c’est tout le principe du gouvernement qui est en jeu. Aussi le mode de votation des dépenses publiques a-t-il varié avec nos institutions politiques.

Sous le premier Empire le Corps législatif vote le budget en bloc. Puis tout-à-coup, en 1815, on voit une assemblée plus royaliste que le Roi, et plus parlementaire que la Charte, pénétrer dans les plus infimes détails du budget et le refaire entièrement selon son esprit. Une loi

du 25 mars 1817 admet un terme moyen. On votera désormais les crédits par ministère. Les Chambres traiteront ainsi * comme à forfait, passeront une sorte d'abonnement avec chaque ministre; elles alloueront à chaque ministre une somme avec laquelle il se chargera de pourvoir à tous les services de son département. Il faut se garder cependant de croire que cette somme soit fixée aveuglément par les Chambres. Pour l’obtenir le ministre est tenu d’en justifier le montant par le détail des charges qui lui incombent ; il en fait d’avance la répartition oralement ou dans des documents joints à la loi de finances. Mais cette répartition ne lui impose qu’une obligation morale ; légalement le ministre reste maître de l’emploi. — La loi de 1817 eut de fréquentes attaques à soutenir de la part des partisans de la prérogative parlementaire. A la fin de la Restauration un pas fut fait vers la spécialité, les crédits furent alloués par section, c’est-à-dire par branche principale de service; et le nombre des sections établi par l’ordonnance du l or septembre 1^27 était de 94. Avec la Révolution de 1830 triomphe complètement la spécialité. La loi du 29 janvier 1831 porte que « le budget des dépenses de chaque ministère sera à » l'avenir divisé en chapitres spéciaux ; — et que chaque » chapitre ne contiendra que des services corrélatifs ou de » même nature. »Le nombre des chapitres s’accroît promptement, en 1832 il n’était que de 150 ; dix ans plus tard il s’élève à 300. Le système de la spécialité se maintient jusqu’à 1852. Le retour du Gouvernement personnel a pour conséquence un retour au système delà généralité ; le budget doit être voté par ministère.

Plus tard lorsque l’Empire tente de transformer ses institutions dans un sens libéral, on voit en même temps la législation budgétaire se modifier dans le même esprit-: à

partir de 1862 le budget est voté par section et à la fin de 1866 il est voté par chapitre. La loi du 16 septembre 18T1 a également consacré la spécialité par chapitre. Mais observorts que le système actuel ne reproduit pas exactement celui qui avait prévalu dans les dernières années de l’Empire. Il est beaucoup plus large. En 1866 le nombre et la nomenclature des chapitres était fixé invariablement par un sénatus-consulte, c’est-à-dire par un acte constitutionnel, tandis qu’aujourd’hui les divisions du budget n’ont rien de définitivement arrêté; et la Chambre ou le gouvernement, peut toujours soit les modifier, soit les multiplier.

Ce rapide historique vous a déjà appris quel est le système qui convient à un régime de liberté politique. La spécialité est celui de l’Angleterre, des Etats-Unis, de l’Italie, de tous les pays de gouvernement représentatif.

En effet, ce système est une conséquence nécessaire du droit de consentir l’impôt. M. Royer-Collard n’avait pas de peine à le démontrer’ dans le discours célèbre qu’il prononça sur la question en 1822. Comment les mandataires du pays pourraient-ils exercer ce droit sérieusement et consciencieusement, si, en votant l’établissement des taxes publiques, ils ne prenaient pas soin d’en bien déterminer la destination ?

Nous connaissons l’objection. On prétend qu’avec cette théorie on livre l’administration au Pouvoir législatif. Mais cette objection s’adresse à l’abus du système et non au système lui-même. Sans doute je reconnais qu’il est difficile d’indiquer le point où doit s’arrêter le morcellement du budget. Il existe pourtant, et le bon sens public saura toujours le trouver: c’est celui après lequel l’administration ne pourrait plus se mouvoir ; après lequel les ministres n’auraient plus d’autre mission que d’effectuer et d’ordon-

nancer la dépense; après lequel enfin la liberté d’action cesserait d’exister, et partant la responsabilité. Nous croyons d’ailleurs très-sage que le Pouvoir parlementaire n’aille pas jusqu’à la limite extrême de son droit, et nous partageons à cet égard l’avis qu’exprimait M. Tliiers en 1830 : « Il faut en toute matière, pour que l’action soit » possible, un grand contrôle après, mais un peu de con- » fiance avant. »

Voilà pour le mode de votation. Mais la Chambre n'at-elle qu’à voter sur les propositions qui lui sont faites par le Gouvernement? Le droit d’initiative ne lui appartient-il pas en matière de budget, comme en toute autre matière ? Sur ce point la législation française ne reproduit ni celle des Etats-Unis qui refuse au Gouvernement le droit do saisir directement le Congrès d’une proposition financière quelconque, ni malheureusement celle de l’Angleterre, d’après laquelle les Communes peuvent toujours refuser ou réduire les charges que le Cabinet propose d’imposer au pays, mais ne peuvent jamais les aggraver. Chez nous le droit d’initiative, en matière d’impôts comme en matière de dépenses, appartient à la Chambre des députés sans restriction comme au Gouvernement. Et ce n’est pas seulement au moment de la présentation du budget ; c’est à toute époque, pendant comme avant l’exercice, que tout membre de l’Assemblée peut lui soumettre l’établissement d’une taxe nouvelle ou la suppression d’une taxe ancienne, une augmentation de dépense ou bien une dépense entièrement nouvelle. I.es inconvénients résultant de l’initiative des députés en matière de finances ont été signalées bien souvent et à toute époque, par les hommes les moins suspects dans leurs sentiments à l’égard des franchises parlementaires. En 1848, M. Duchàtel reprochait à la Chambre des députés

d’introduire dans le budget moins d’économies que d’accroissements de charges; et il justifiait son reproche en rappelant que dans la session précédente, il y avait eu des amendements de réduction pour 600.000 fr., et des amendements d’augmentation pour plus de 4 millions. Cette critique est toujours vraie.

Pas plus en France qu’ailleurs la Chambre haute ne peut avoir la priorité dans l’examen et l’adoption d’une loi de finances. Le budget n’est donc soumis au Sénat qu’après qu’il a été voté par la Chambre des députés. Mais la différence entre le droit des deux Assemblées se borne-t-elle à cette question de priorité? Le Sénat, saisi d’une loi de finances, est-il renfermé dans cette alternative de l’adopter ou de la rejeter tout entière? Ne peut-il simplement réduire les crédits accordés par l’autre Chambre? rétablir des crédits refusés? introduire des dépenses ou même des augmentations de taxes ? Vous n’ignorez pas que c’est là une des questions de droit constitutionnel qui ont le plus préoccupé les pouvoirs publics depuis quelques années.

L’article 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875, sur lequel porte la controverse, est ainsi conçu : « Le « Sénat a, concurremment avec la Chambre des Députés, » l'initiative et la confection des lois ; toutefois, les lois de » finances doivent être en premier lieu présentées à la » Chambre des Députés et votées par elle. » Ce texte présente-t-il vraiment quelque ambiguité ? Il n’y a désormais aucun intérêt à le rechercher, puisqu’en fait depuis 1876, le Sénat l’a plusieurs fois interprété favorablement à son autorité, et que la Chambre des Députés n’a pas cru pouvoir lui opposer une interprétation contraire. La jurisprudence parlementaire ayant fixé le sens de l’article ; les pouvoirs budgétaires du Sénat ne pourraient être modifiés

que par un acte du Congrès révisant la Constitution. La question est donc aujourd’hui toute politique, et je n’en dirais rien de plus, si la thèse favorable à la restriction des droits du Sénat n’avait fréquemment cherché un point d’appui dans la Constitution anglaise. Mais nous ne pouvons pas laisser passer dans une étude de législation comparée, l'analogie hasardée qu’on voudrait établir entre la Chambre des Lords et le Sénat français.

Il y a entre les deux Chambres hautes, cette différence capitale, que la première est fondée sur le principe héréditaire, né doit aucun compte de ses votes, et que la seconde est élective et doit compte à ses mandants. Là môme où les membres de la première Chambre sont nommés, le droit d’initiative ne leur est pas toujours refusé : on peut citer l’exemple de l’Italie où les sénateurs sont nommés à vie par le Prince, et celui de l’Autriche, où les membres de la Chambre des Seigneurs sont les uns à vie et les autres héréditaires. Quant aux pays où la première Chambre procède du principe électif, on peut dire que la règle générale est l’égalité des droits entre les deux assemblées ; et peu importe d’ailleurs qu’elle ait les mêmes électeurs que la seconde Chambre, comme en Belgique et dans les différentes républiques de l’Union américaine ; ou qu’elle soit issue du suffrage à deux degrés, comme en Espagne et en Danemark ; ou qu’elle soit élue par les Conseils provinciaux comme en Suède ; par les assemblées cantonales comme en Suisse ; enfin par les législatures des États particuliers, comme aux Etats-Unis.

Nous nous sommes précédemment arrêtés sur les institutions de la grande République américaine, et nous en avons indiqué les côtés faibles ;■ mais les inconvénients nombreux qu’elles présentent ne doivent pas faire perdre

de vue leurs avantages, et en les comparant avec la Constitution anglaise nous n’avons pas prétendu dire que celle-ci conviendrait parfaitement à une démocratie. Nous croyons, au contraire, qu’elle y offrirait les plus grands dangers, parce qu’elle donnerait à l’assemblée prépondérante une omnipotence absolue. Il faut un frein au pouvoir d’une assem-. blée comme au pouvoir d’un homme. Le frein de la Cham bre des Communes, c’es't l’influence modératrice des hautes classes ; c’est le prestige des institutions qui ont donné à l’Angleterre son admirable développement. Dans] une démocratie, le frein ne peut-être que dans l’existence d’une assemblée rivale.

«Nous avons suivi l’élaboration du budget jusqu’au moment où il est adopté par les Chambres. Il nous reste pour terminer à vous faire connaître sommairement les modifications dont il peut être l’objet au cours de l’exercice.

Il est bien difficile qu’un budget si varié et si vaste, préparé si longtemps d’avance, n’ait pas à en subir. Disons un mot d’abord de certains crédits régis par des règles particulières de comptabilité. Je veux parler des crédits pour dépenses sur ressources spéciales, — dépenses départementales, versement des centimes communaux aux mains des receveurs municipaux, et autres dépenses de la même catégorie dont je vous ai fait connaître la véritable nature. Ces crédits ne sont fixés au budget que d’une manière provisoire. Ils doivent être nécessairement égaux à la recette destinée à y faire face. Iis varient donc avec elle, et ce n’est qu’à la fin de l’exercice, alors qu'on connaîtra le montant véritable des droits à percevoir, que le

crédit pourra être irrévocablement arrêté. La fixation définitive en sera faite dans la loi de règlement.

D’autres crédits, par exemple, les crédits pour remboursement et restitutions, pour remises aux comptables... sont également provisoires par nature et dépendent de faits éventuels.

Mais même pour la généralité des crédits, — sauf les crédits essentiellement fixes comme pour la dette et les traitements, — que de faits peuvent venir déranger les prévisions ! Un péril de guerre, une inondation, une simple augmentation générale des prix suffira pour bouleverser l’économie de la loi de finances. Lorsqu’il se produit ainsi un besoin auquel il n’est pas possible de subvenir avec le budget, comment y sera-t-il pourvu?

Il est évident que si les Chambres sont en session, c’est à elles qu’il faudra s’adresser. Sur la proposition des ministres ou même d’un simple député (lorsque la Constitution admet l’initiative parlementaire), elles voteront, s’il y a lieu, un crédit supplémentaire ou extraordinaire , suivant que la dépense à faire rentre ou ne rentre pas dans les chapitres ouverts au budget.

Mais si les Chambres sont séparées, que faut-il faire ?

Doit-on attendre? On ne l’a point pensé, et sous tous les

régimes, comme dans presque tous les Etats, le Gouvernement estautorisé à ne pas laisser les services en souffrance.

Deux moyens peuvent être mis à sa disposition, le virement et l’ouverture d’un crédit. Le virement consiste à transporter un crédit ‘budgétaire d’un chapitre à un autre chapitre. Il diffère du crédit supplémentaire en ce qu’il n’ajoute rien à la somme des dépenses votées : il change seulement la destination des crédits. Mais ce fait est très grave sous un régime parlementaire, beaucoup plus grave

qu’un accroissement de dépenses ; car il est destructif du système de la spécialité. Aussi sauf sous l’Empire, de 1861 à 1870, la législation financière n’a jamais autorisé le Gouvernement à modifier l’affectation des crédits. Elle a préféré lui accorder le droit d’ouvrir des crédits nouveaux à titre p rovisoireet sous sa responsabilité.

Ce droit fut reconnu au gouvernement dès le commencement de la Restauration par la loi du 25 mars 1817. Cette loi et l’ordonnance du 1 er septembre 1827 laissèrent même sur cette matière une assez grande latitude aux ministres.

Mais à partir de 1830 jusqu’en 1852, la législation devint en cette matière de plus en plus restrictive. En 1852, les restrictions disparaissent ; dès lors, il est fait un tel usage des crédits supplémentaires et extraordinaires qu’en neuf ans, à la fin de 1861, la somme totale s’élève à 2 milliards 851 millions : c’est en moyenne une somme de 316 millions par an. En présence de la situation financière qui résultait d’un pareil accroissement de dépenses, le Ministre des Finances, M. Fould, dans une lettre célèbre adressée à l’Empereur et rendue publique, demanda que le Gouvernement renonçât de lui-même à sa prérogative.

A la suite du sénatus-consulte du 31 décembre 1861, le chef de l’Etat n’eut, plus que le droit de virement, qu’il conserva jusqu’à la fin de l’Empire.

En 1871, la loi du 16 septembre supprima le droit de virement et restitua au Gouvernement le droit d’ouvrir

des crédits en cas de prorogation de l’Assemblée nationale,

mais en ayant soin de renfermer ce droit dans des limites très étroites. Les crédits supplémentaires ne sont autorisés, en effet, que pour certains services déterminés; ils ne peuvent être ouverts qu’au moyen d J un décret, délibéré en Conseil des Ministres, rendu en Conseil d’Etat, et enfin

soumis à l’approbation de l’Assemblée nationale, dans la première quinzaine de la plus prochaine session. La loi du 8 février 1878, qui est aujourd'hui en vigueur, a maintenu cette législation, en y introduisant deux restrictions nouvelles : 1° elle interdit absolument l’usage des crédits extraordinaires ; 2° les suppléments de crédits peuvent être ouverts par le Gouvernement en cas de prorogation de la Chambre des Députés, jamais en cas de dissolution.

Malheureusement les obstacles mis à la faculté d'ajouter aux charges du budget n’ont jamais eu beaucoup d’efficacité. Il est instructif de parcourir dans les comptes généraux de l’administration des finances, les résultats de chaque exercice, depuis la Révolution de juillet: c’est à peine si l’on peut y relever quelques années où les crédits primitifs n’ont pas été dépassés. Aussi, votés en équilibre, les budgets sont-ils réglés avec un déficit ; c’est la règle presque invariable jusqu’en 1875. Depuis, il est vrai, les budgets se sont soldés même avec un excédant de recetles ; mais cela tient aux plus-values d’impôts, et non à la modérationdans l’usage des crédits supplémentaires ou extraordinaires. Pour l’année 1879, en effet, ils dépassent 250 millions ; ils s’élèvent pour l’année 1880 au chiffre de 126 millions, et ce n’est pas le dernier mot; en 1881, ils atteignent 192 millions, et en 1882, dès le mois de janvier, l’on était déjà en présence de 72 millions votés ou proposés C’est un véritable entraînement.

Dans l’exposé des motifs du budget de 1883, M. le Ministre des Finances signale la gravité de ces faits, et en rejette, dans une certainemesure,la responsabilité sur le Parlement. Après avoir expliqué la composition des dépenses ordinaires, il ajoute que son but a été « d’arrêter l’accrois- » sement annuel des crédits supplémentaires..., qui

» finiraient par compromettre les excédants de nos budgets, ;> ou tout au moins la régularité de notre comptabilité » budgétaire. » Et plus loin: « Il convient d'indiquer som- » inairement les principales causes de cette augmentation : » 1° Les lois d’ouverture de crédits votés l’année dernière » hors budget, soit sur l'initiative des membres du Par - » lement, soit sur les propositions du Gouvernement, cê- » dant parfois à cette initiative,.,. 2°... »

Le mal vient donc de ce que le budget échappe de plus en plus au Gouvernement. M. le Ministre le signale d’une manière discrète. Il indique le remède avec non moins de discrétion dans une note publiée en décembre dernier, dans le Bulletin de statistique sur les suppléments de crédits en Angleterre. Tandis que depuis cinquante ans nous ne savons pas nous maintenir dans les limites d’un budget primitif, chez nos voisins, la règle générale est que les dépenses faites restent inférieures aux dépenses autorisées. M. Leroy-Beaulieu assigne trois causes à ces heureux résultats : 1° le crédit supplémentaire est un fait assez exceptionnel. L’esprit public, qui est fait à la pratique des affaires, considère la rigueur budgétaire comme une règle de premier ordre ; 2° les Ministres ont seuls, en Angleterre, le droit de proposer des crédits; 3° le budget est présenté et voté à une époque beaucoup plus rapprochée de l’ouverture de l’exercice. Je crois. Messieurs, que nous ferions sagement de nous inspirer, dans notre droit public, et de ces mœurs et de cette législation.