CHAPITRE PREMIER

LE BILLET DE BANQUE CONVERTIBLE

Uq a déjà dit que îe billet de banque était, normalement, un effet de commerce portant promesse de payer une somme d'argent en espèces métalliques et à vue, ayant quelquefois le caractère de monnaie légale, dont l'émission pouvait être libre mais pouvait aussi être monopolisée au profit d'une ou de plusieurs banques privilégiées ou même de l'État. On a dit également que, dans certains pays et à certaines époques, les banques de circulation ou l'État étant dispensés par la loi de l'obligation de rembourser leurs billets en espèces métalliques, ces billets inconvertibles devenaient une véritable monnaie de papier.

Il ne sera question dans le présent chapitre que du billet de banque remboursable en espèces.

L'émission du billet de banque résulte, d'une part, de l'escompte du papier de commerce et des avances, d'autre part, des apports de numéraire faits par le public.

De ces deux causes, la première a été longtemps la plus active. C'est en partie pour faciliter l'escompte que les premières banques de circulation ont été créées, et la négociation du papier de commerce était à l'origine une des principales opérations de ces établissements. Dans cette période de leur histoire, les banques de circulation peuvent être justement comparées aux ateliers monétaires, dont la mise en marche ou le chômage dépendent des besoins du public. Aux époques de grande activité commerciale, lorsque, par suite de l'extension des affaires, des lettres de change plus nombreuses étaient créées, la circulation se gonflait en même temps que le portefeuille. Dans les périodes plus calmes, le volume de la cir-

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culation se réduisait en même temps que diminuaient les escomptes.

Les mouvements de la circulation ont une bien moindre amplitude depuis que s'est développé Tusage des comptes courants et des chèques. L'escompte ne donne plus lieu nécessairement à une émission de billets. Il a pour suite ordinaire une inscription au crédit d'un compte courant, dont il sera ultérieurement disposé par un mandat de virement ou par un chèque. Dans ces conditions^ l'émission du billet de banque est plutôt la contre-partie des apports de numéraire du public. Ces achats d'espèces contre billets ont pris en France un développement considérable dans les dernières années ; c'est l'émission des billets qui a permis à la Banque de détourner vers ses caisses l'or américain et de porter son encaisse de métal jaune à 3 milliards et au delà. La répugnance du public à se servir de monnaies qu'il juge incommodes est aussi une cause permanente de rémission des billets ; c'est ainsi que les écus de 5 francs sont constamment refoulés vers la Banque et sont remplacés dans la circulation par des billets.

On ne s'étonnera donc ]>as que l'écart entre la circulation et l'encaisse soit désormais très faible, c'est ce que l'on voit en France, par exemple. Il est même arrivé chez nous, à de certains moments, lorsque par suite de la stagnation des affaires l'escompte était de peu d'importance, que la circulation fût à peu près couverte par l'encaisse.

Dans presque tous les pays, la loi réglemente l'émission des billets de banque. Le plus souvent, le législateur n'a eu d'autre préoccupation que d'assurer la convertibilité du billet. Parfois,, le résultat qu'il s'est proposé est plus cornplexe : il a voulu, par exemple, empêcher les banques de fournir au Trésor public des ressources occultes qui échapperaient au contrôle du Parlement, ou au contraire associer les banques au placement des fonds d État.

La réglementation établie en vue d'atteindre ces buts divers varie suivant les pays et parfois, dans un même pays, suivant les banques. Elle est tantôt fort simple, tantôt plus ou moins compliquée.

C'est ainsi qu'une seule restriction est imposée a la faculté

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d'ëmission de la Banque de France : sa circulation ne doit pas dépasser un certain maximum, dont le chiffre d'ailleurs a été maintes fois relevé. On n'a pas jugé utile de l'astreindre légale^ ment à maintenir un rapport fixe entre le montant de son encaisse et celui de ses billets : on a fait confiance à la sagesse de ses administrateurs. La Banque de l'Algérie a été placée soua un régime semblable par la loi du 5 juillet 1900. Une réglementation d'apparence plus rigoureuse, mais qui peut aboutir au même résultat pratique, a été adoptée en Norvège, en Suède, au Japon ; la circulation non couverte par l'encaisse métallique ne peut excéder un certain chiffre ou contingent, fixé législativement. Au Canada, la loi ne contient aucune disposition relative à l'encaisse métallique des banques ; elle leur interdit seulement d'émettre des billets pour une valeur supérieure au chiffre de leur capital versé et intact.

La plupart des autres banques d'émission jouissent d'une moindre latitude-

Beaucoup de lois, donnant force obligatoire aune règle empirique autrefois posée par Gilbart, limitent au triple de rencaisse le montant de la circulation. Tel est le régime des Banques de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane, de la Réunion, de l'Indochine, de l'Afrique Occidentale, de la Banque nationale de Bulgarie, de la Banque d'Espagne, de la Banque internationale de Luxembourg, de la Banque impériale Ottomane, de la Banque du Maroc, de la Banque de Haïti. Dans plusieurs pays, la proportion exigée est supérieure au tiers. Elle est des deux cinquièmes pour la Banque nationale de Roumanie, la Banque nationale privilégiée du royaume de Serbie, la Banque nationale Suisse ; de moitié pour la Banque nationale de Dane^ mark, de moitié pour la Banque impériale de Russie jusqu'à 600 millions de roubles, chaque rouble-crédit émis en plus devant être gagé par un rouble-or.

Il est parfois tenu compte des engagements à vue autres queceux résultant de l'émission. Ainsi, l'encaisse de la Banque de Belgique doit représenter le tiers des billets et autres dettes exigibles ; l'encaisse de la Banque de Portugal, le tiers de la circulation et des dépôts à vue ; l'encaisse de la Banque néerlandaise, les deux cinquièmes de la circulation et des soldes des

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comptes courants; l'encaisse de la Banque nationale de Grèce, les deux tiers de la circulation et des dépôts à vue ; les encaisses des banques mexicaines, la moitié du montant des billets et des dépôts à vue ou à trois jours. D'autres lois^ après avoir fixé le rapport minimum de rencaisse métallique aux billets, établissent un second rapport entre certains éléments de l'actif des banques et le montant cumulé de leurs billets et de leurs autres engagements. D'après une disposition des actes relatifs aux banques de nos colonies autres que l'Algérie, la somme des billets en circulation, des comptes courants et des autres dettes ne peut dépasser le triple du capital social et des fonds de réserve. La loi grecque porte que le total de la circulation et des dépôts ne doit pas être supérieur à l'encaisse et au double du capital et des réserves,

La loi allemande combine le système du contingent et celui du triplement. Elle établit de la sorte deux maxima successifs. Le premier est déterminé en ajoutant au montant de rencaisse une certaine somme, fixée pour chacune des banques d'émission ; le second est égal au triple de rencaisse. Quand la circulation dépasse le premier maximum l'excédent est frappé d'un impôt. La même combinaison est appliquée à la Banque austrohongroise^ avec cette différence que le second maximum est fixé à deux fois et demie l'encaisse, celle-ci devant représenter les deux cinquièmes de la circulation. La loi italienne, très compliquée, s'inspire du même principe.

Dans les banques dont il a été question jusqu'à présent la partie de la circulation non couverte par l'encaisse métallique a généralementpour gage le portefeuille d'escomptes et d'avances. Les valeurs admises à remplir cet office sont parfois limitativement déterminées. C'est pour la Banque austro-hongroise l'actif bancable : lettres de change, warrants, titres escomptés; prêts sur gage ; titres et coupons échus remboursés ; traites et billets étrangers. La loi helvétique ne mentionne que les effets de change sur la Suisse ou sur l'étranger. Trois législations, celle de la Banque d'Angleterre, celle de la Banque d'Égypte et celle des banques nationales des Etats-Unis, excluent le papier commercial. La somme jusqu'à concurrence de laquelle la Banque d'Angleterre peut émettre des billets non couverts par du numé-

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raire, est représentée dans son actif par l'ancienne dette de l'État et par des consolidés. La Banque d'Egypte doit de même gager par des titres son émission non couverte. Enfin, aux États-Unis^ la circulation tout entière est garantie par un dépôt d'obligations fédérales.

Parmi tous ces régimes d'émission, ceux de la Banque de France, de la Banque d'Angleterre, des banques allemandes et des banques des États-Unis doivent particulièrement retenir l'attention^ soit à raison de la puissance économique des pays où ils fonctionnent, soit parce qu'ils constituent des types dont l'étude détaillée peut servir à fonder des conclusions générales sur la valeur pratique des divers modes de réglementation ^

I 1 . — Le billet de la Banque de France

La loi du 21^ décembre 1911 limite à la somme fixe de 6,800 millions de francs le montant de la circulation de cet établissement.

Jusqu'en 1870, aucune limite n'avait été fixée à la circulation de la Banque de France, sauf pendant la période où ses billets avaient eu cours forcé, du mois de mars 1848 au mois d'août 1850. La limitation de l'émission fut supprimée en même temps que le cours forcé par la loi du 6 août 1850. Établie pour prévenir la dépréciation qui aurait pu résulter d'une émission exagérée de papier à cours forcé, elle disparaissait logiquement avec le rétablissement du paiement en espèces.

La loi du 12 août 1870, qui, au début de la guerre francoallemande, donna de nouveau cours forcé aux billets de la Banque de France, fixa, comme en 1848, un maximum d'émission. Le chiffre en fut d'abord de 1,800 millions, puis dès le 14 août, en vertu d'une seconde loi, de 2^400 millions. 11 fut élevé, au moment où la Banque donnait son concours à l'État pour le paiement de l'indemnité de guerre, à 2,800 millions par la loi du 29 décembre 1871 (emprunt des 2 milliards) et à 3,200 millions par la loi du 15 juillet 1872 (emprunt des 3 milliards) .

1. Le régime dès banques italiennes, celui de la Banque impériale de Russie et celui de la Banque austro-hongroise sont exposés au chapitre suivant, à propos de l'histoire du cours forcé.

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La loi du 3 août 1875, aux termes de laquelle les paiements en espèces devaient être repris dès que la dette de l'État envers la Banque serait réduite à 300 millions, laissa subsister le cours légal et la limitation des émissions.

Dans le projet de budget sur ressources extraordinaires de l'exercice 1884, le gouvernement proposa de faire disparaître ce dernier vestige des lois sur le cours forcé. Cette modification fut rejetée par le Sénat. M. Léon Say, M. Denormandie firent vainement valoir tous les inconvénients que présentait au point de vue de la circulation le maintien du maximum de 3;,200 millions. Le billet de banque, disait ingénieusement M. Léon Say, c'est le compte courant des simples particuliers et des petits commerçants. Les gens riches évitent l'emploi du numéraire en prenant un carnet de chèques; les autres peuvent se ménager une espèce de compte courant à la Banque de France en prenant des billets. Cet instrument de circulation est particulièrement utile dans un pays où existe une forte proportion de monnaie d'argent : il permet de reléguer dans les caves de la Banque ces espèces lourdes et incommodes, dont il mobilise la valeur. D'autre part, en imposant un maximum, on gêne les escomptes. A ce point de vue, le chiffre de 3^200 millions est un maximum nominal. En réalité, la Banque ne peut obéir à la loi qu'en limitant sa circulation à 3 milliards ou 3,100 millions. Elle ne peut arrêter l'émission dans ses 180 succursales ou bureaux au moment précis où la limite légale est atteinte. II faut donc qu'elle se ménasre une marge de 100 ou 200 mil« lions : c'est autant de perdu pour l'escompte. Enfin, lorsque, par suite du développement des affaires et de l'augmentation des lettres de change, la circulation aura atteint le maximum, faudra-t-il réduire les bordereaux, faudra-t-il élever le taux de l'escompte, alors que ni la situation du marché de l'argent, ni la condition du change étranger ne le commanderont? Faudrat-il puiser dans l'encaisse d'or, gage précieux de toute notre circulation ? On ne s'y résoudra pas ; on élèvera le maximum de rémission. La mesure pourra n'être pas sans dangers. Peut-être la nécessité en sera-t-elle démontrée au moment d'une crise, c'est-à-dire au moment le plus inopportun pour opérer des modifications qui, mal comprises du public, peuvent provo-

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quer une panique. En réalité, concluait M. Léon Say, ces limites empiriques n'ont aucune valeur rationnelle. La quantité de billets que le pays peut absorber varie incessamment. Elle peut augmenter ou diminuer sans que la circulation empire ou s'améliore. C'est le change sur l'étranger qui permet seul d'apprécier la qualité de la monnaie fiduciaire.

Le Parlement n'en maintint pas moins la limitation de l'émission, dans la crainte que le gouvernement ne fît, par l'intermédiaire de la Banque, des emprunts à la circulation pour lesquels il aurait profité du bas prix de l'escompte. Néanmoins^ la loi du 30 janvier 1884, pour tenir compte des observations faites au cours de la discussion, porta le maximum de l'émission de 3,200 à 3,500 millions.

Le 31 janvier 1884, la circulation s'élevait à 3,162 millions. Elle se réduisit bientôt, par suite de l'état peu florissant des affaires et descendit, dans les mois suivants, au-dessous de 3 milliards. Elle se maintint à ce niveau jusqu'au mois de novembre 1889. A partir de ce moment l'émission augmenta. On relève comme maxima, 3,198 millions, le 30 janvier 1890; 3,222 millions le 15 janvier 1891 ; 3,171 millions le 14 janvier 1892 ; 3,473 millions, le 12 janvier 1893. A cette dernière date, il s'en fallait de 27 millions seulement que la limite d'émission ne fût atteinte.

Sur ces 3,473 miilions, 2,9o8 millions correspondaient à l'encaisse et 515 millions à la circulation à découvert. En 1884, la circulation totale était de 3,162 millions et l'encaisse de 1,952 millions ; l'émission non couverte représentait 1,210 millions. Cette dernière partie de la circulation avait ainsi diminué de 695 millions. Ce n'était donc pas par suite du développement de l'escompte que la Banque avait été amenée à émettre presque autant de billets que la législation existante le lui permettait. Mais, d'une part, la Banque avait profité de la situation favorable des changes pour grossir sa réserve d'or, qui, au 12 janvier, atteignait le chiffre inconnu jusqu'à ce moment de 1,700 millions; ses achats de métal jaune avaient absorbé des sommes considérables en billets de banque. D'autre part, le public prenait de plus en plus l'habitude de se servir de billets et de reléguer à la Banque une portion consi-

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dérable du stock métallique, notamment la grosse monnaie d'argent.

La marge de 27 millions qui existait encore, au 12 janvier 1893, entre la circulation effective et son maximum légal, était beaucoup trop étroite pour que la Banque pût continuer la délivrance de ses biUets sans s'exposer à enfreindre la loi. Il fallait donc qu'elle elîectuàt ses paiements en espèces. Les inconvénients de la limitation des émissions apparurent de nouveau, comme en 1884. Le commerce réclama des billets. La Banque, de son côté, voyait dans l'élévation du maximum le moyen de maintenir et même d'accroître son encaisse d'or. Le ministre des finances, M. Tirard^ préoccupé surtout de ne pas laisser entamer une réserve métallique qui est incontestablement une force pour le pays, déposa ,1e 14 janvier, un projet de loi élevant à 4 milliards le chiffre maximum des émissions. Ce projet fut voté et devint la loi du 23 janvier 1893.

C'est le même chiffre de 4 milliards que fixait l'article 10 du projet de loi sur le renouvellement du privilège de la Banque de France, déposé le 24 janvier 1891 ^. La loi du 17 novembre 1897, portant prorogation du privilège de la Banque jusqu'au 31 décembre 1920, éleva la limite au chiffre de 5 milliards.

La circulation atteignit le chiffre de 4 milliards (4,043.7 millions) le 30 novembre 1899. A partir de 1903, elle ne fut jamais inférieure à ce chiffre. Le 4 janvier 1906, elle s'éleva jusqu'à 4,905.3 millions. A la même date, l'encaisse se montait à 3,916.8 millions, dont 2,851.3 millions d'or. La circulation non couverte ne dépassait donc pas 998.5 millions. Si la marge d'émission se trouvait réduite à 94.7 millions, la cause en était dans les achats d'or que la Banque avait continué de poursuivre systématiquement. Il fallut les suspendre, faute de pouvoir émettre de nouveaux billets. Cessant d'acheter au pair, la Banque préleva pendant quelque temps un escompte, afin d'arrêter les apports -. Mais bientôt la loi du 9 février 1906 porta le maximum de la circulation de 5 milliards à 5,800 millions, et il fut loisible à la Banque de reprendre la politique de renforcement de sa réserve de métal jaune.