D. — LE DELTA

Le Delta possède trois grands ports commerciaux : Bonny, Brass et Noun près d'Akassa qui est l'entrepôt général des Anglais.

(1) PiLLET, La liberté de navigation du Niger {Rev. de droit intet^at. puolic, 1896, no 2, p. 200, note).

Lorsque l'Acte de Berlin fut rédigé en 1885, on croyait que les embouchures du Congo étaient toutes comprises entre Tembouchure du Bénin et celle du Bonny. On croyait que les lagunes communiquant avec la mer qui s'étendent tout le long des côtes du golfe de Guinée, étaient sans communication entre elles. Or, de récentes explorations ont démontré que le Niger se déverse par un nombre considérable de bouches s'étendant jusqu'à la rivière Lagos et même jusqu'à Kotonou, d'un côté, et de l'autre jusqu'à la rivière Kameroun. « Ainsi la France à l'Ouest et T Allemagne à l'Est, peuvent entretenir des rapports avec le Moyen et le Haut-Niger, par le moyen de canaux intérieurs ménageant l'accès des trois grandes branches du delta du fleuve (Forcados, Noun, rivière Bonny), sans sortir du domaine de la liberté fluviale (1) »,

A propos de la navigabilité générale du Niger, le commandant Galliéni écrivait dès 1892 (2) : « En résumé, la navigabilité du Niger est probable dans le Haut-Niger, certaine dans le Niger inférieur. De plus, on est en droit de penser que la mise en communication des trois bassins est réalisable ». Ces indications furent reconnues exactes quatre ans plus tard, par la mission Hourst.

(1) PiLLET, La liberté de navigation du Niger {Rev. de droit internat, public, 1896, n« 2, p. 2^).

(2) Mission dans le Haut-Niger. Bulletin de la Société de géographie de Paris, 4" trimestre 1892.

L'Acte de navigation du Niger (art. 29) avait parlé de travaux, routes, canaux, chemins de fer à exécuter dans le but de suppléer en certains endroits à Tinnavigabilité du fleuve. Jusqu'à présent rien n'a été exécuté. Il me semble au contraire que la Puissance maîtresse du bas-fleuve se soit ingéniée à accumuler les diflicultés et les formalités qui entravent à un tel point la navigation internationale que plusieurs incidents diplomatiques se produisirent.

§ III. — La Royal Niger Company et la navigation

internationale du Niger.

La Compagnie Royale du Niger, Compagnie à Charte, a exercé, pour le compte de la Grande-Bretagne, des droits de souveraineté sur le bas-fleuve (1). C'est par conséquent entre ses mains qu'a été remise, en fait tout au moins, l'administration et la surveillance de la navigation ; c'est elle qui a été chargée de veiller à l'observation de l'article 30 de l'Acte du Niger, par lequel la Grande-Bretagne s'engage à appliquer au fleuve et à ses affluents les principes de liberté énoncés dans les articles 26, 27, 28, 29. Or il est arrivé ce qui est toujours arrivé aux xvii® et xviii® siècles lorsque l'on a créé de grandes Compagnies de colonisation : la

(i) Suprà, historique de cette Compagnie dans notre première partie chapitre II.

PILUA8 9

Compagnie a abusé des droits de soiiverainelé qui lui avaient été conférés ; elle a pris en considération seulement ses propres intérêts, elle a exploité son monopole, et la politique du dividende a été sa seule ligne de conduite. Si de nos jours, les choses ont été moins loin qu'aux siècles derniers où des guerres européennes sanglantes ont éclaté à ce sujet, cela tient à la modération dont firent preuve à différentes reprises les Gouvernements en cause.

La Royal-Niger C^ a d'abord prétendu qu'elle avait assuré sa domination d'une façon solide, jusqu'en amont des chutes de Boussa. Puis, le 5 août 1890, la Grande-Bretagne signa avec nous un Traité très avantageux pour elle, qui lui donnait le cours du Niger jusqu'à Say. Notre Ministre des Affaires étrangères, défendant le Traité devant la Chambre, déclara le 4 novembre 1890, que « les Anglais remontent jusqu'à Say ; ils y sont fortement installés, y ont établi leur influence, et ils ont eu la prétention de pousser leur reconnaissance jusqu'à la boucle du Niger, c'est-à-dire jusqu'à 800 kilomètres de Say, à Bouroum, d'où ils pouvaient menacer Tombouctou ». Or, il n'en était rien : les forces anglaises dans le Bas-Niger étaient au Nord du littoral. « Tous les jours il apparaît plus clairement à quel point nous avons été trompés, lorsqu'on nous opposait, pour nous arrêter, les efforts et les progrès faits vers le Nord par la Compagnie du Niger. A la vérité, cette dernière en est encore à faire des

opérations sur le bas-fleuve, en aval du confluent de la Bénoué » (1).

Nos premiers démêlés sérieux avec la Compagnie, datent de 1890. A cette époque, le lieutenant Mizon reçut le commandement d'une expédition organisée par le Comité de l'Afrique française et la Société d'Economie industrielle et commerciale (2; ; monté sur la chaloupe à vapeur le René Caillé^ il entra dans la bouche de Forcados et l'Ouaré. Là, il fut attaqué et blessé par les indigènes, sujets de la Compagnie. Mizon réclama l'assistance de celle-ci; deux mois se passèrent en pourparlers dans lesquels on lui dit qu'en vertu des lois et règlements de la Compagnie, s'il voulait continuer sa route, il devait demander une permission. Le directeur lui écrivit même une lettre dans laquelle se trouve ce passage : « Je dois aussi vous dire que la navigation est libre ; mais que si vous n'êtes pas muni de l'autorisation en question, il me sera impossible de vous laisser toucher terre à aucun endroit dans les territoires ». Or, le faible tonnage des embarcations rend indispensable les ravitaillements en vivres, en bois et en charbon ; et la nécessité d'une autorisation est manifestement contraire aux articles 26, 27, 28, 29, 30 qui établissent une liberté absolue.

L'opinion publique s'émut en France; M. Deloncle

(!) Bulletin du comité de V Afrique française^ mars 1899, p. 95. (2) Récit de l'expédition Mizon, Société de géographie, séance de réception, Juillet 1892 ; — Laxier, lAfrique^ p. 471.

interpella le Ministre des Affaires étrangères, qui était alors M. Ribot, sur Tapplication du Traité de Berlin au Niger, le 4 novembre 1890 (1). Le prince d'Arenberg posa aussi plusieurs questions au sujet de la navigation commerciale dans ces régions.

M. Ribot adressa une réclamation au Gouvernement anglais. 11 lui fut répondu que la navigation était libre; mais que Ton devait se soumettre aux règlements de la Compagnie pour communiquer avec les rivages. Toutefois, Tordre fut envoyé de laisser passer Mizon .

La France n'eut pas seule le privilège de s attirer les témoignages de jalousie et de rancune de la Compagnie. Le 3 février 1891, au Reichstag allemand, M. Ham mâcher rappela la question pendante des réclamations du négociant Hœnigsberg, contre la Royal Niger C°, qui Ta abusivement contraint à payer des droits de douane sur un point situé en amont du confluent du Bénoué et du Niger (2).

En 1892, le lieutenant Mizon recommença une seconde expédition ; Tagent de la Compagnie anglaise lui fit un accueil froid, mais courtois. La mission remonta le Bénoué avec deux petits vapeurs le Sergent Malamine et la Mosca. Mais devant Yola, des vexations telles furent imposées, qu'il fallut se retirer. Le Sergent Malamine demeura seul en gage

(1) Archives diplomatiques ^ 1891, p. 37, 72.

(2) Archives diplomatiques^ 1891, p. 367.

aux mains de la Compagnie pour payer des droits que Mizon refusa énergiquement d'acquitter.

En 1894, la Royal Niger G^, publia le Règlement qu'elle venait d'édicter. Ce Règlement fut arrêté par le Conseil de la Compagnie, le 19 avril 1894. Il porte le nom de « The Niger Navigation Régulation, 1894 », c'est le Règlement N^ 40 de 1894 (1).

Sans nous arrêter ici sur le point de savoir si la Compagnie avait bien le droit et la qualité nécessaires pour édicter un Règlement imposable à des Puissances ayant pris part à la rédaction de TActe de Berlin (2), nous constaterons qu'elle reproduit les prétentions exposées déjà dans la lettre du directeur au lieutenant Mizon, à savoir que les navires transitant, avaient à faire une déclaration lors de leur entrée sur le territoire de la Compagnie, et qu'ils ne pouvaient demander du combustible, des provisions et d'autres objets indispensables dans les ports d'entrée ou dans les autres stations à bois, qu'en exhibant les certificats de transit, (paragraphes B. C. D. E du règlement).

N'était-ce pas en exigeant de telles formalités, rendre illusoire la pleine et entière liberté de navigation du Niger, décrétée par l'Acte de Berlin ? N'était-ce pas d'une façon indirecte, introduire un système d'étape ou de relâche forcée?

(1) Voir le texte de ce Règlement, Pillet, Rev. de droit intomat. public y 1896, no 2, p. 212, note.

(2) PiLLET, Rev. de droit internat, public^ 1896, n«» 2, p. 219.

La Compagnie prescrit en plus la nécessité du plombage pour les marchandises en transit (alinéa H). Enfin, s'appuyant sur l'Acte général de Bruxelles de 1800 qui « impose des conditions et des restrictions pour l'importation et le transit des armes à feu et des munitions dans et sur les territoires africains compris entre le 20® parallèle de latitude Nord et le 22® parallèle de latitude Sud » (1), la Compagnie du Niger ordonne aux commandants des navires marchands de déclarer les armes et munitions de guerre se trouvant à bord, qui ne franchiront le territoire britannique, qu'avec une autorisation écrite du Gouvernement (alinéa I).

Plusieurs personnes ont argué de ce dernier texte, pour essayer de démontrer que la navigation du Niger était interdite aux navires de guerre étrangers, car ces navires transportent des armes. Nous avons indiqué, plus haut, les motifs pour lesquels il nous semble que les eaux du Niger sont accessibles aux navires de guerre (2). Quant à l'argument en sens contraire, tiré de l'interdiction du transport des armes, nous ferons remarquer que le Règlement de la Compagnie ne parle que des bâtiments de commerce, gardant le silence sur les bâtiments de guerre,, ce qui impliquerait que ceux-ci ne sont soumis à aucune formalité. De plus, le Congrès de Bruxelles, auquel se réfère la Compagnie,

(Ij Deuxième attendu du préambule du Règlement. (2) Suprà^ deuxième partie, chap. II.

a seulement voulu interdire la vente et le trafic des armes, et le Règlement lui-même n'a certainement eu en vue que les actes de commerce dont celles-ci pourraient être l'objet : il les a envisagées comme des marchandises. La preuve en est qu'il en parle seulement à propos de l'acquillement des droits de douane. Et quelle personne oserait soutenir que les navires de guerre d'un Etat ont pour mission principale de se livrer au trafic des armes qu'elles portent à bord ?

Cetle question du droit de navigation des bâtiments de guerre dans les eaux du Niger devait donner bientôt lieu à des incidents qui auraient pu avoir de fâcheuses conséquences (1). Rappelons brièvement les faits : Au mois de novembre 1894, le lieutenant de vaisseau d'Agoult, commandant l'aviso V Ardent^ remonte le cours du Niger; son bâtiment s'échoue, le 10 décembre, dans le Bas-Niger. Pour se ravitailler, il emploie un petit vapeur, le Faji, appartenant à une Compagnie allemande de Lagos, vapeur qui fut monté par l'enseigne Weyer. Les agents de la Compagnie du Niger s'emparèrent de ce bateau et le retinrent dix-sept jours. En Angleterre , l'opinion publique approuva ces agissement, et le Times du 11 mai 1895 contient ces lignes : a La France et l'Angleterre sur

(1) DuCHÊNE, Le droit de navigation dans le Niger {Rev. de droit international public, 1895, n» 4, p. 439) ; — Pillet, Rev. de droit internat, public, 1896, no 2, p. 190 ; — Orbax, Etude de droit fluvial conventionnel, p. 313.

le Niger, — L'attitude extraordinairement agressive des expéditions françaises qui, à ce qu'on rapporte, ont franchi la frontière des territoires britanniques du Niger et qui sont en train de conclure des traités avec les chefs locaux, ou de fortifier des postes dans Tintérieur de la sphère britannique, serait à peine croyable, n'était l'agression déjà connue de la canonnière V Ardent dans les eaux anglaises du Bas-Niger, agression pour laquelle le Gouvernement français a présenté des excuses et qu'il a répudiée (1) ».

Le Règlement du Niger de 1894, œuvre de la Compagnie anglaise, n'avait donné satisfaction à personne ; les incidents qui en résultèrent en sont la meilleure des preuves. Après 1896, les deux Gouvernements anglais et français s'entendirent pour faire cesser cet état de chose et pour rédiger un Règlement commun. Une Commission composée de deux délégués de la Grande-Bretagne, MM. Howard et Himming, et de deux délégués français MM. Roume et Larrouy se réunit dans ce but à Paris au mois de février (2). Deux ans plus tard, lors de la rédaction du Traité du 14 juin 1898, entre la France et l'Angleterre, on prit soin d'indiquer qu'un nouveau Règlement de navigation serait fait après concertation. « Les conditions dans lesquelles s'effectuera le transit des marchandises sur le cours du Niger, de ses affluents, de ses embran-

(1) DucHÉNE, Rev. de droit internat, public^ 1895, ii" 4, p. 439.

(2) PiLLET, Rev. de droit internat, public^ 1896, n*» 2, p. 217, note.

LA NAVIGATION AGTUELLR SUa LE NIGER. 137

chements et issues, ainsi qu'entre le terrain ci-dessus mentionné, situé entre Léoba et le confluent de la rivière Moussa (Mochi) et le point à désigner par le Gouvernement de la République française sur la frontière française, feront Tobjet d'un règlement dont les détails seront discutés par les deux Gouvernements immédiatement après la signature du présent protocole » (art. 8, in fine).

L'article 9 ajoute « A l'intérieur des limites tracées. . ., les citoyens français et protégés français, les sujets britanniques et protégés britanniques. . . jouiront pendant trente ans du même traitement pour tout ce qui concerne la navigation fluviale, le commerce, le régime douanier et fiscal, et les taxes de toute nature ». Le même jour, 14 juin, sir E. Monson écrivit à M. Hanotaux, alors Ministre des Affaires étrangères, pour lui demander à examiner de concert avec le Gouvernement français, le Règlement de navigation du Niger et de ses tributaires, existant actuellement, en vue de supprimer toute restriction préjudiciant au commerce français qui serait reconnue étant en désaccord avec les termes de l'Acte de navigation du Niger contenus dans l'Acte général de Berlin du 26 février 1885 (1).

Le 29 juin, sir E. Monson communiqua à M. Hanotaux <( les bases de règlement de transit pour le Niger »

(1) Bulletin du comité de V Afrique française, supplément de janvier 1899, p. 94.

établies d'accord avec les Commissaires français le 9 juin 1898. Ce Règlement est intitulé : « Transit des bateaux marchands et marchandises sur le Niger ». Tout bateau et marchandises transitant entre la mer et un endroit au delà du territoire britannique du Niger, devra faire déclaration, les marchandises seront plombées, et il hissera un pavillon spécial. Il ne pourra aborder que pour y prendre du combustible, vivres. . . Aucun droit de douane ne sera payé, mais des droits pour services rendus seront acquittés.

Remarquons que les navires français sont toujours astreints à faire une déclaration, et à remplir certaines formalités ; mais celles-ci sont du droit commun, et à l'avenir, elles seront remplies vis-à-vis d'agents du Gouvernement britannique et non plus vis-à-vis des employés d'une Compagnie privée étrangère, investie d'un monopole.

M. Delcassé répondit le 19 août 1898, que le Gouvernement français adhérait. Ce Règlement que nous venons d'étudier, est en vigueur en ce moment. Gomme il est l'œuvre des deux Puissances, il s'applique au fleuve tout entier, que ses eaux coulent sur le territoire français ou sur le territoire anglais. C'est un acte synallagmatique, à l'encontre du Règlement de la Compagnie du Niger, qui émanait de ses seuls directeurs, et pour la rédaction duquel la France n'avait été nullement consultée.

La lettre de sir E. Monson, datée du 29 juin, infor-

mait en outre notre Ministre que le Gouvernement de sa Majesté prendrait les mesures nécessaires pour dessaisir la Compagnie royale du Niger de Tadministration des territoires qu'il assurerait à Tavenir luimême.

Comme nous l'avons vu, ceci fut exécuté; la Compagnie a disparu en juillet 1899, en tant que Compagnie souveraine; elle subsiste comme Compagnie commerciale ; mais elle n'aura plus aucun droit de contrôle sur la navigation du Niger. Pendant les débats qui accompagnèrent la révocation de sa Charte, le chancelier de l'Echiquier fit, le 3 juillet, à la Chambre des Communes, son historique, et montra « qu'elle avait remporté des succès commerciaux, en même temps qu'elle avait conservé pour l'Angleterre la grande artère fluviale du Niger *>. Voilà qui est net, et nous ne sommes pas pour contredire le chancelier de l'Echiquier. « Mais, a dit sir Michael Hicks-Beach, la situation a été, à une certaine époque, très tendue et très dangereuse entre la France et l'Angleterre dans cette région. C'est que la Charte qui servait à la Compagnie pour régler les rapports avec les indigènes n'est pas convenable pour permettre à l'Angleterre de remplir ses obligations envers les nations civilisées, ses voisines. Les agents d'une Compagnie ne peuvent avoir la même ampleur de vues que des fonctionnaires impériaux » (1).

(1) Journal des débats du 5 juillet 1899.

Maintenant, il y a lieu d'espérer que toute difficulté va être évitée et qu'aucune cause de conflit ne surgira plus dans l'application, par les fonctionnaires britanniques, du nouveau Règlement de navigation de 1898. Alors, on pourra dire que les travaux de la Conférence de Berlin ont véritablement assuré la navigation internationale du Niger, et que les dispositions libérales contenues dans l'Acte de Berlin de 1885 n'ont pas été une vaine promesse.

Ici s'arrête notre étude.

Nous avons vu dans quelle mesure on a appliqué au Congo et au Niger les règles du droit fluvial conven» tionnel antérieur. Il n'est pas permis de dire qu'elles aient été observées à la lettre : le Congo et le Niger ont eu chacun un régime spécial. Celui du Congo assure au fleuve une liberté plus complète que celle d'aucun autre fleuve, même le Danube. En attendant la constitution de sa Commission internationale, chacun des riverains veille à l'application de l'Acte de Berlin de 1885, et jusqu'à présent, tout le monde s'en est bien trouvé.

Quant au Niger, il jouit également d'un régime exceptionnel : l'Angleterre et la France se sont engagées chacune de leur côté, séparément, à faire appliquer l'Acte de navigation de Berlin ; et si ces deux pays en sont arrivés récemment à rédiger un Règlement commun, il n'y a aucune autorité mixte, aucun pouvoir central chargé de veiller à son application.

La Conférence de Berlin a élargi le domaine du droit fluvial conventionnel en édiclant des règles

nouvelles plus libérales que les anciennes : ainsi, elle a fait entrer sous le même régime juridique que les eaux du Congo et du Niger, les travaux destinés à suppléer à leur innavigabilité, et elle a appliqué à ces deux fleuves, une neutralité pleine et entière.

Là s'est arrêtée l'œuvre de la Conférence de Berlin qui n'a pas internationalisé deux autres grands fleuves africains, le Zambèze et le Nil (1).

Le Zambèze est régi par qn Accord signé entre TAngleterre et le Portugal, le H juin 1891 ; en exécution de cet Accord, un Règlement portugais relatif à la navigation du Zambèze, a été publié le 18 mai 1892 (2) : la navigation est libre pour les embarcations de toute espèce et de toute nationalité à la condition de se soumettre aux prescriptions des règlements. Mais c'est là une disposition de législation inlérieure et non internationale. Aussi ne peut-on pas dire que le Zambèze est entré dans le domaine du droit international public.

Le Nil a pour riverains : l'Egypte, le Soudan, l'Etat indépendant du Congo et l'Est africain allemand. Mais l'Angleterre a refusé d'admettre pour ce fleuve un régime international. Lors de récents événements à la suite desquels il fut un instant question d'accorder

(1) PiLLBT, Quel iloH être le régime des fleuves africains? (Rev. de droit internat, public^ décembre 1898, janvier 1899).

(2) No 138 du 22 juin 1892, du Diario do governo (Journal ofOcicl du gouvernement portugais).

à la France un accès sur le Haut-Nil, TAnglelerre ne voulut jamais entendre parler d'internationaliser ce cours d'eau.

Il n'y a donc aujourd'hui en Afrique que deux fleuves internationaux : le Congo et le Niger.

Vu:

Le Président de la thèse,