La notion de l'Etat aux Etats-Unis

iPartout, rindividualisine est en discrédit, dan^, rprârà 1:)olitique comme dans Tordre économique^ Partout, Topinioii publique encourage le gouvernement à se concevoir comme père ou tuteur, à se persuader qu'il a plus ou moins charge des corps et des âmes, et â s'assigner des devoirs qui justi-^ fient une activité et des pouvoirs nouveaux. Cette dispositlon des esprits prêtera peut-être quelque intérêt à l'étude iue j'entreprends ici. Il s'agit de dégager l'idée que leâ Américains se font de l'État. J'ai, en aboi'daçit cette question, ^'autorité et la sécurité d'un accord général de vues avec ' is deux hommes qui possèdent, en ce qui touche Tor^ ganisation politique des États-Unis, la maîtrise la plus incontestée, MM. James Bryce et Woodrow Wilson. L'un des résultats de cette analyse pourra être d'établir sur uû point capital, — * la nature et le rôle de l'État — une propo-^ sition qui se vérifierait probablement sur beaucoup d^autreS) et que le penseur politique, en quête d'enseignements et et d'exemples à travers le monde^ doit avoir constatnmeni présente. C'est quelles États européens et la grande RépU-^ bUqu^ américaine appartiennent oonstitutionnellement à 1 ux espèces ou familles naturelles distinctes, dont le déve^ loppement ne s'est pas accompli dans les mêmes conditions i a pas traversé les mêmes phases> et ne présente aucun gré correspondance, en sorte que tranBplatitation>'^?

greffes, boutures et provignages, d'un côté à l'autre de l'Atlantique, ont beaucoup.rjde chances de rester stériles. La Constitution des Etats-Unis est un exemplaire individuel et indivisible qui ne se prête pas plus à des emprunts partiels qu'à une imitation en bloc. Elle doit rester pour nous comme un cristal naturel, dont la beauté et Teurythmie, liées à la forme d'ensemble, périssent dans chaque molécule qu'on en détache.

Est-ce à dire qu'elle ne contienne aucun enseignement pour les .peuples de ce continent? Non, assurément. Nos hommes d'État ne doivent pas se flatter d'y trouver des expédients pratiques directement applicables à telle ou telle de nos fins spéciales. Mais ils peuvent, de ce modèle concret, tirer des leçons de politique abstraite.

L'industriel qui reproduit exactement dans son usine les appareils do fabrication employés avec succès dans un autre établissement, et qui en attend les mêmes résultats^ s'expose à de cruels mécomptes. En général, toute l'ordonnance doit être concertée et réglée à nouveau, d'après la sviperfîcie disponible, ià force des moteurs, la qualité et le prjix des combustible^ la cherté de la main-d'œuvre, latem- IDérature mo3^enne et mainte autre circonstance particulière. L'instruction à tirer est dans l'adaptation des appareils aux conditions ambiantes, non dans la structure même et la disposition de ces ai^iDareils. Une série de rapports variables et la loi de leurs variations, voilà ce qui est à dégager et à retenir.

Nous sommes dans un cas analogue à Tégard de la Constitution des États-Unis. Non seulement par l'énormité des dimensions de l'État, mais par l'extrême particularité des conditions géographiques, économiques, historiques et sociales d'où l'organisation politique procède, elle n'a pour novis de valeur et de sens qu'à titre d'expérience théorique ; elle est suggestive plutôt que démonstrative. Nous n'avons rien à y prendre, nous avons beaucoup à y apprendre. Et

i la leçon n'est pas contenue dans les dispositions expresses > du texte, mais dans les causes permanentes, physiques et i morales qui les ont inspirées et qui en font la convenance, [ la vertu et reflTicâcité. A cetteyjiauteur, les institutions de ' la grande République américaine jettent une vive lumière

sur la loi d'évolution des sociétés politiques, et, si elles ne î peuvent pas nous fournir des solutions toutes faites à notre

usage, elles nous fournissent une méthode pour en in-^

venter,

Ij" État, au sens ou iious Teritendons iaei, est uiie puissantô personne morale, constituée en autorité sur un important groupe d'hommes, pour leur salut et leur avantage communs. Cette personne reçoit- son iuv-estiture^ soit d'une désignation divine et d\in .conseil providentiel svipposés^ soit de la volonté de tous, expresse ou tacite, une fois poui^ toutes ou périodiquement déclarée. Elle prend corps danâ un gouvernement qui a juridiction reconnue sur toutes les parties d'un territoi7^e défini, et Tobli^^ation de lui obéir s'étend à tous ceux qui, habitant ce territoire^ rappellent leur patrie et ont conscience de former ensemble une sec-^ tion distincte de l'humanité : une nation. Ajoutons que l'État délègue, au besoin, à des autorités locales ou spéciales, tout ou partie de ses pouvoirs, y compris le droit de contraindre et de punir, sanction nécessaire de ses actes et marqiie distinctive de sa présence. On voit que les notions concrètes de territoire, donation, de patrie, de gouverne-^i ment^ précèdent et préparent l'idée de l'État qui est, en quelque sorte, leur expression abstraite commune. Elles se développent lentement, en sorte que les notions de temps et d'hérédité entrent presque toujours avec elles dans l'équation. A son tour, l'idée d'État, graduellement con-^ î densée soiis le couvert des trois idées de nation, de patrie,- 1 de gouvernement^ les soutient de sa solidité abstraite;

comme le noyau durci soutient dans le fruit mûr les parties vivantes et molles qui ont enveloppé sa croissance.

Je n'ai pas Tintention de remonter ici jusqu'aux notion» de territoire, de peuple et de patrie. Je Tai fait ailleurs. J'aborderai d'emblée la notion du gouvernement ; c'est le dernier et le plus étroit des cercles concentriques que l'analyse resserre graduellement autour de l'idée d'État. J'ai dit que l'État n'est en un sens que le gouvernement, conçu abstraitement comme le siège de la plus haute conscience et des volontés stables de la nation. Il vaut la peine de pénétrer dans cette région et de l'explorer ; elle présente aux États-Unis une configuration orip^inale et des accidents inattendus que les Américains eux-mêmes n'ont pas relevés et dont la carte est encore à faire. La notion maîtresse qui en occulte le centre, l'idée de l'État^ est l'œuvre du temps et des circonstances. Notre premier soin doit être d'en retrouver la genèse. L'Amérique est ici en contraste déclaré avec l'Europe, et l'essence de ce contraste, c'est que le principal agent de l'unité nationale dans les pays de ce continent, la royauté, s'est trouvé absent et impuissant dans l'autre.

En F'rance^ c'est la royauté qui a fait la nation, c'est la nation qui a fait ou façonné l'individu (1). Au plus loin qvie

(1) On peut voir dans un travail de M. Lavîsse (voy. la Revue deê Deux Mondes du octobre 1890), par quels dons de justesse générale et de précision microscopique dans les vues, de volonté brutale et lourde pôur accomplir, de suite et de ténacité monotone dans le conseil, d'application soutenue, de sévérité pour autrui après avoir commencé par soimême, le second des rois de Prusse a fait une nation et un Ëtat de ses provinces éparses. Ses successeurs ont continué son œuvre. C'est ici comme le type extrême du genre. En France, le monarque et ses légistes agissent efficacement, mais n'agissent pas seuls ; on croit sentir la force des choses qui les seconde j on lit d'avance une grande destinée nationale

nous regardions paraît la figure du roi. Envahisseur éï conquérant, il est subrogé dès Torigine à la prérogative de l'empereur dans les Gaules. Plus tard, Tassiette territoriale et Texercice direct du pouvoir lui échappent peu à peu par . le malheur des temps, sans que le principe romain de la souveraineté soit entièrement aboli et que la continuité de -la tradition impériale soit rompue. Elle persiste à travers tout le moyen âge, comme une veine minérale enfouie sous les décombres et les ronces et qui affleure çà et là. I^e jour venu, les juristes n'auront pas grand efiort à faire pour l'exhumer, la dégager, et elle revêtira d'elle-même la majesté d'un droit séculaire. Cependant le roi, par conquête, achat, échange, héritage, mariage, à recomposé le territoire province à province. Chacune s'est trouvée à son tour, faible et dénuée, en face de ce pouvoir grandissant et a fini par se fondre sous sa main dans une unité plus étendue. Sur ce territoire, le peuple se condense par la convergence de toutes les aspirations vers le trône, fontaine de justice ; la patrie se dégage par la communauté d'une glorieuse histoire dont le prince est le coryphée. L'individu chétif n'a pas eu de part consciente dans ce prodigieu3fH;ravail ; il l'a subi, il en a été enveloppé de la même façon que l'insecte aujour^ d'hui fossile a été pris dans la masse lentement refroidie et rétractée d'une couche géologique. Adhérences énergiques, profonde solidarité, presque tout lui est venu de plus haut que lui, s'est appesanti sur lui, l'a façonné. Ces pressions extérieures ont formé les plus riches veines de sa vie impersonnelle, déterminé les plus nobles plis de sa nature morale.

En Amérique, le roi n'a pas créé le territo ire, pas davantage la nation, et celle-ci, sauf une exception, n'a pas

écrite sur la carte. De l'autre côté du Rhin, ce sont les HohenzoUer n qu| font tout. La Prusse est en quelque sorte un objet d'art industriel, de fabrication roi/ale.

façonné le citoyen par la pression du gouvernement et de la loi. La royauté n'est (l'abord intervenue que pour concéder une charte à une compagnie privilégiée, un fief à un favori, à peu près dans les conditions où les puissances se partagent aujourd'hui l'Hinterland de l'Afrique équatoriale. Elle leur donnait à prendre ce qu'elle ne possédait pas. Les concessions n'étaient au fond que des titres nus octroyés à quelques individus qui, sans quitter TAngleterre, tiraient de leur monopole le plus dei3rollt possible pour eux-mêmes. I^es garanties inscrites dans la charte ne visaient que les concessionnaires. I>es colons, il n'était pas question, ou seulement pour mémoire. Ce sont ces tiers surérogatoires, publiés au contrat, qui, sa^s^aide, sans direction, sans titre ont arraché le sol aux Indiens, l'ont conquis sur l'inconnu, sur la friche, ont fait entrer dans Vo dans l'enceinte

de la terre habitée, la forêt et la f)rairie illimitée, jusque là res nullius. Ils ont conscience d'avoir fait et enclos le territoire national.

Le rai n'a pas davantage fait la nation. L'histoire de l'Amérique anglaise.n'a point â enregistrer de grands efforts collectifs, accomplis saus Timpulsion et seloai les vues d'un; pouvoir national, qui prête son nom à la gloire commun e, et qu'elle couronne d'un pxestige. Les plus hautes sources de la vie morale ne viennent pas du centre et n'invitent pas l'imagination à y remonter. Tout ce qu'il y a d'énergique et de mémorable ai)partient ici à la vie individuelle et à l'esprit d'aventure, dont le premier efîet est de disperser, d'isoler, nullement de resserrer, d'agréger et de confondre. Ce sont des pointes en avant d'un homme ou d'un groupe ^ ohétif qui se séparent de la masse, des dangers obscurénient bravés, de longues épreuves sans témoin pour les.:, redire, une impression d'abandon, le sentiment qu'on n'à (^'aide à attendre que, de soi-même, un labeur inouï, et à la :^n la création çn pays perdu d'un petit çorps politique W>\%, ^-utojipnie^^ ^XïK% T.^Ky l'épublique Qt démocï:atiQ. taiit

ensemble (comment pourrait-ce être autre chose ?) qui seulement alors regarde en arrière, songe à se rapprocher des autres corps politiques semblables, fondés dans la même région, et se met dans V ombre du nom d'une monarchie lointaine.

L'autorité centrale n'a point de part dans ces audacieuses entreprises qu'elles ne connaît qu'achevées. Ce n'est ni la royauté, aperçue de loin dans son i3alais de Saint-James, ni les pouvoirs provinciaux, comme elle sans force, Sc),iî^ instruments et sans vues d'ensemble, qu'on trouve i-ci au point de départ comme premiers agents de la formation sociale. A regarder au delà des chartes et des droits écrits, la société commence ici par l'individu, et par un individu complet, conscient, autonome, comme si l'hypothèse du contrat social était pour une fois réalisée. Cela se voit surtout dans la Nouvelle-Angleterre, la seule province avec la Virginie qui, à la fin du xviu* siècle, ait été le siège d'vme véritable conscience politique, et qui présente alors quelques-uns des caractères çl'un État. Des hommes égaux et libres se sont d'abord groupés ^n tozàyiship^-^^^^ toicnships éiçaux et libres ontwolontairement organisé l'État colonial pour leur siireté -et leur commodité.^;^ - la fin, des États égaux et libres ont volontairement, et dans un intérêt non mxîins positif^ organisé l'État fédéral. Ils auraient pu ne pas le constituer ; ils se souviennent de l'avoir constitué. Ils l'ont^ doté à leur convenance et d'une main avare. Ainsi, eiT i Europe, c'est l'État qui a fait ou mesuré la part de l'individu ; raison sufllsante pour que l'État se soit cru plus \ d'une fois autorisé à remanier le partage. En Amérique, c'est l'individu qui a fait et mesuré la part de l'État. Dans certains États particuliers, il a pu la faire nominalement assez grande, excessive même à certains égards, dépouiller parfois, pour la grossir, les autorités locales, leurs aînées. Il n'en a pas moins été, même à son détriment, le souverain répartiteur ; il n'a jamais perdu la conscience ni quitté Tattitude de ce rôle prépondérant.

ACADEMIj: DES SCIENCES MORALES ET POLITIQUES,

Je voudrais justifier par quelques faits cette conceptioi^ ^es origines de TÉtat en Amérique. Que l'individu en soit le premier auteur conscient et libre, cela se voit clairement dans la nouvelle Angleterre et se laisse plus ou moins deviner ailleurs. Qu'y a^t-il de plus significatif que le Covenant signé entre les pèlerins encore à bord du Maïf Flotcery pour l'organisation d'un « corps politique » (c'est leur ex-s pression même), avec la a gloire de Dieu » et le « dévelop-^ pemeiit du christianisme y> comme fin suprême, le « bien commun » comme but plus immédiat, des « lois et des ordonnances '5>^^comme moyen^ V « obéissance et la souinis- Blon » comme le devoir et rengagement de chacun. La notion de TÉtat est là au complet. Rien ne montre mieux que les Anglo-Saxons sont essentiellement des Zwa TréXtTty^i qui conçoivent TÉtat et engendrent le self governemenb ^ partout où ils sont plusieurs réunis (1) ». Et cette proposition n'est nullement contredite parle fait que les pUgrim^ ^athe7^Sy qui ont constitué avec cette maîtrise une société politique, y avaient été préparés par Thabitude de vivre et àe se gouverner en congrégations religieuses indépen-. liantes. Car le congrégationnalisme peut être réputé lui--.

(1) I»^ même aptitude à créer un gouvernement, à en comprendre les^ conditions et à en subir la contrainte se rencontre aujourd'hui che? les pionniers de PQueat, dans les camps de mineurs, sous les huttes de» l)ûcherons at des débardeurs. Ils n'attendent pas que des fonctionnaires leur soient envoyés d'une capitale, pour constituer des assemblées régulières, un pouvoir, une justice. Franz Lîeber a signalé le fc^it qua ^ur un paquebot, des Américains, sans autre but que l'agrément de la société, s'organisent comme un parlement, avec un bureau et des Stan- (^ing orders. Les formes du gouvernement p^rlementOsire sont coname iïupri^mées dans leur substance cérébrale ; elles ressortent à tout propos^ %X m^me hori? d^ pro^oS} çoTT\n\Q Véçrituro, ûj^ d,e§sQv\s d'ua ç^Ui^p^e^t^^

même, en partie, l'effet d'une aptitude et d'une yoca^tion éminente de la race au self govei^nenient. — Un peu plua tard, c'est avec le même sérieux que les vingt-deux compagnons de Roger Williams prononceront le môme mot de « corps politique », sq déclareront loyaux siy ets du roi Charles, soumis à ses lois, à la Constitution britannique et aux coutumes du royaume < en tant que conformes à la justice », et conviendront d'élire à la majorité un magistrat et des juges pour les gouverner et les juger, aussi « selon la jus-» tice ». Pour ces hommes, l'État n'a pas besoin de grandes dimensions pour justifier son nom; il est partout où les individus voient distinctement leur intéi'êt commun et contractent entre eux librement et de bonne foi pour s'en assurer la possession.

Voilà comment et par quelle convention effective et volontaire le township de la Nouvelle-Angleterre s'est constitué en organisme politique complet. Plus tard, les tovonships se sont rapprochés; ils ont senti la nécessité d'une coopération contre les Indiens, et aussi d'une entente pour la jouissance èt la défense des droits et privilèges déclarés communs par une charte à tous les habitants futurs d'un segment géographique déterminé. En Nouvelle^ Angleterre, ils ont positivement oréé « la colonie », le futur Coyytmonwealth.

Pour Rhode-Island, UmesufHra de deux preuves. Aux ter-* îpaes de lacharte de 1647, premier pacte signé entre les quatre toions indépendants, l'assemblée n^ètait saisie des projets de loi qu'après que chaque toion pour son compte les avait votés. Le gouvernement colonial n'avait donc qu'un pou-* voir de ratification et de révision, comme le Conseil des Anciens de notre Constitution de Fan III ; l'initiative conti-^ nuait d'appartenir aux localités. Un second trait significatif est qu*à plusieurs reprises, le pacte se desserre ou « se dénàue, et alors on retombe sur des confédérations par-tîQUes des towns deux à deux comme en 1651, ou t^ien»

comme en 1686, l'assemblée se dissout après avoir rendu à chaque town le soin de se gouverner lui-même isolément. L'union est si peu soutenue par le sentiment public qu'elle semble touîours près de fléchir.

En Connecticut, on sait que la colonie fut formée d'abord par la réunion des bourgs de Hartford, de Wetherfield et de Windsor, puis par la fusion de ce premier groupe avec -New-Haven. En Massachusetts, il est remarquable que longtemps après l'union, il n'y ait pas eu d'autre organisation politique au-dessous de l'État que les toicnsJiips. Point district plus étendu qui en réunisse plusieurs, point de Villes incorporées jusqu'en 1821. Le toivnship est la cellule, l'élément organique de ce tissu social uniforme. Jusqu'en 1857, dans le même État, et encore aujourd'hui en Conriecticut, les towns demeurent la base de la représentation parlementaire. ^

Dans les États du Sud, ce n'est pas le toicnsJiip, mais la plantation et la caste qui sont les éléments organiques. La caste, formée d'éléments analogues à la gent7^u anglaise, dont elle est pour une grande part issue, trouve son cadre dans l'État (le Commonivealth), et celui-ci acquiert par là de bonne heure une suprématie qui sera plus lente à s'établir dans les colonies du Nord. Les plantations sont établies ^ur le bord des grands fleuves ; presque toutes ont des quais inTmenses où les vaisseaipc viennent à même chercher leur frêt qu'ils transportent en Europe. Chacun de ces latifundia, avec son unique habitation centrale, où un seul patef^familiàs vit au milieu de ses esclaves et de ses clients,' foi^^me un tout à lui seul. Les plantations se groupent pour quelques objets communs, et une partie de leur vie passe au comté qui, sans avoir jamais l'activité du toxonsUip, fait néanmoins quelque flgure en face du gouvernement de l'État.

Lorsque tombent avec la souveraineté Britannique les chartes octroyées par elle aux différentes colonies, il y a un moment d'incertitude. On ne sait à qui revient et par qui

js'exercera le pouvoir politique. « Le peui^le, dît M. Albert Small, n'eut pas d'abord d'idée bien définie et d'opinion unanime sur les sphères respectives des autorités des towns, des comtés et des colonies. » Cela se vit bien dans la nomination des délégués au Congres de 1774. Tandis que le New-Hampshire et les autres États de l'Est procèdent comme des confédérations de towns, ce furent les comtés qui, dans les États de New-Jersey, de Maryland, de Virginie, élisent séparément des commissions et celles-ci les députés. Dans rÉtat deJNew^York, à côté des délégués proposés par la ville de New-York et ratifiés généralement par les campagnes, le comté de Suflolk nomme un représentant dis-tinct, le comté d*<â!range un peu plus tard élit son député, q^i se présente au Congrès et produit le certificat de son élection par ledit comté. La Géorgie, fort tiède au commencement de la guerre, ne se fait pas représenter au Congrès jusqu'au 15 juillet 1775, Mais cela n'emiDÔche pas la paroisse de Saint-John (1) d'envoyer un délégué qui est admis au Congrès. Ce qio^prouve bien que le comté a conservé una conscience politique distincte, rest^ de Tépoque où il était effectivement un petit État, c'est qu'il est tout préparé à le rédevenir, lorsque les circonstances le pressent : c'est ainsi qu'en 1775, le comité du comté de Mecklembourg, dans la Caroline du Nord, considérant que la Constitution des difféyentes provinces se trouve suspendue et que le Congrès provincial de chacune est, selon la recommandation du grand Congrès continental, investi de tout le pouvoir exécutif et législatif; considérant, d'autre part, que toutes les lois antérieures ne sont plus en vigueur et que le Congrès provincial n'en a pas élaboré d'autres, j.uge nécessaire à la conservation du bon ordre d'édicter des prescriptions et des règlemeuts pour le gouvernement intérieur de

in

(1) Lu paroisse dans le 3ud est l'aûaloguô du. couïtéu

x^e comté, en attendant que le Congrès provincial y pour-^ voie (1).

Une déclaration du juge Brown de New-York(dans le procès JPeoplej V. Draper) résume tout ce qui précède : « A Tépoque où fut faite la présente Constitution, dit-il, le territoire entier de l'État était divisé et distribué en circonscriptions représentant des personnes civiles : comtés, villes et towns^ hips. Ces circonscriptions sont aussi ancienneis que le gouvernement. L'État n'a pas existé un jour sans elles. Toutes les pensées et toutes les notions que nous avons sur le gouvernement civil sont associées avec les comtés, les villes et les township^. Ce sont des éléments permanents dans la charpente du gouvernement ; ce sont des institutions d'État. L'État, dans son ensemble, est et a toujours été une agrégation de ces corps locaux (2) ».

L'État a, en France, une autre source de prestige. Le gouvernement a été pendant des siècles, au dehors, le défenseur des biens et do^ libertés de tous contre les agressions de l'étranger, au dedans, le destructeur des monstres, le redresseur des torts. Il pourrait justement réunir et croiser sur son écusson la massue d'Hercule et Tépée de Miltiade. Si nous regardons à sept ou huit siècles en arrière

(1) Dans la première Constitution du Maryland, les comtés étaient représentés également dans la Chambre basse, indépendamment de leur étendue et du chiffre de leur population ; le Sénat était nommé par un collègue d*électeurs du secondf degré fourni à raison de deux par comté. Cela rappelle ou plutôt annonce le système des élections sénatoriales et présidentielle que consacrerais Constitution fédérale de 1787. Les comtés jouent ici dans la colonie le même rôle que les Etats joueront dans rUnion. L'égalité entre eux est même plus parfaite et semble procéder plus directement de Tidée d^autonomie et de souveraineté.

(2) Our whole sygtemy dit Judson S. Landon (^thô Consiit. History of

LA NOTION DE L'ÉTAT AbX iïTATS-UNÏS. 13

dans notre his^toire, nous voyons chaque homme â la merci d'une razzia qui le massacre ou l'emporte, d'une invasion qui le dépouille ou l'asservit, La royauté rallie contre ce risque perpétuel toutes les forces dispersées ; elle en fait une masse profonde et une ligne continue qui résistent à l'envahisseur. Au dedans, quelques hommes puissants vexent et rançonnent tous les autres. Ceux-ci apparaissent courbés, craintifs, n'osant plus espérer, respirant à peine. La royauté les prend sous sa protection ; elle corrige et punit les abus de force les plus criants. Elle crée un ordre tolérable et maintient une paix intermittente* A tous ces titres, elle fixe les regards et obtient aisément à son profit quelques sacrifices ; Topprirné qui les consent, les juge sans doute moins onéreux que les maux écartés à ce prix. Un penchant héréditaire se forme qui porte inconsciemment l'homme à se tourner vers le roi, à lui céder, à le considérer comme l'agent de tout bien général dans une société orga* nisée.

Rien de pareil en Amérique» Même à l'origine, l'immigrant, sur ce territoire qui nourrira à la fin de ce siècle cent millions d'hommes^ ne rencontre que quelques cen-* taines de mille de Peaux- Rouges (1 million d'après les évaluations les plus forcées) disséminés et mal armés ; les colons sujets de la Grande-Bretagne ne tarderont pas à être plus nombreux que cette poignée d'indigènes» Ceux-ci ne seront plus alors qu'un troupeau facile â chasser successivement des terres que Ton convoite» â'ils font du mal aux colons, s'ils restent un danger jusqu'au milieu du xvm* siècle, c'est qu'on les exaspère par la violence et la mauvaise foi. Encore ne sont-ils guère menaçants que sur la frontière canadienne, où les Français les recueillent après leurs incursions. Ce danger cessera dWu;îompter après la paix de Paris. Quant aux colonies voisines peuplées par d'autres races européennes, aucune n'est de force et n'a d'intérêt à troubler les colons anglais dans leur possession» Exploitées

br jtalement ou négligées ^.par leurs métropoles, elles ont gtssez à faire de lutter centime les forces destructives de la i^is^ture vierge et de se conserver. Ainsi point de despotisme militaire en vue d'une conquête difficile et disputée ou d'une défense vigilante et suivie ; point de féodalité militairô née d'un besoin local de protection, tournée en abus avec le temps, et préparant un rôle au futur libérateur qui, après l'avoir détruite, offrira l'impartialité d'un césarisme lointain aux populations soulagées. Tous les émigrants sont égaux et libres ou le redeviennent en arrivant dans ce monde nouveau. C'est que nul n'a l'occasion de faire marché de la supériorité de sa force dans une lutte de tous pour 'a vie. Le personnage de chef de bande contre l'autochtone, comme celui de chef national contre l'étranger, sont ici surérogatoires- La société a pris d'emblée la forme indus-^ trielle, sans passer par la forme militaire-

D'autre part la féodalité foncière n'a pas plus que la féodalité personnelle rencontré les conditions nécessaires pour un établissement durable ; l'état économique du pays ne s'y prêtait pas. A la vér^é> il y eut au commencement de véritables esclaves blancs* C'étaient des « vilains ou des serfs », expédiés d'Europe où ils n'avaient pas eu l'habitude d'une condition beaucoup meilleure, des convicts qu'on traitait comme des hommes aj^ant à purger une condamnation, des gens sans aveu razziés dans les rues suspectes des grandes villes, enfin des engagés à long terme que leur contrat de louage faisait tomber, à leur arrivée, sous les rigueurs d'une loi qu'ils n'avaient pas connue- Ces éléments^ abondants et déjà façonnés d'une classe servile n'en ont pourtant pas formé une. L'errante liberté -du monde économique ambiant les a presque; tout de suite repris à l'esclavage légal qui tentait d'abord de^'ajgpesantir sur eux. La terre^s'offrait sans maître à l'infini, et Thomme qu'un autre homme aurait vpjjlu attach^. à la glëbe en lui vendant à ce prix l'usage du l^-, ; n'avait que quelques lieues à faire pour

se retrouver son maître dans un domaine à lui. Seuls les nègres, racQ i;nférieure et molle, bétail docile et craintif, ont pu se JLaisser enchaîner au sol, et leur afïluence dans la servitude a contribué à restaurer le blanc de petite condition dans, l'état d'indépendance que toutes les autres circonstances lui rendaient avantageux et facile.

L'oflice de protecteur de la masse des citoyens, contre le monopole et les abus de pouvoir d'une caste de propriétaires, qui détient le principal instt^vmienl de travail, est donc resté vacant faute d'objet. Iu^l easi^ existait en plus d'un endroit et n'eût sans doute demandé qu'à mal faire ; mais le principal instrument de t7^avail était en quantité illimitée ; le monopole devenait donc illusoire, et la grande propriété ne pouvait pas s'en servir pour assurer ses prises sur les individus. Les rares privilégiés investis en vertu de chartes royales firent d'eux-mêmes remise de leurs droits, que bientôt ils pi'exerçaient plus, si tant est qu'ils les eussent jamai«r exercés. Par suite, la royauté et, après elle, la nation n'ont pas eu la iDeine et le mérite de détruire les privilèges d'une féodalité foncière. C'est autant de moins au crédit de l'État (1).

(1) On sait qu^aux ternies de la plupart dès chartes royales, les concessions faites à des compag-nies ou à des propriétaires étaient en franche et libre tenure, forme qui arait les mêmes effets pratiques que la plein© propriété. Toutefois, certains concessionnaires étaient investis du droit de créer eux-mêmes, à leur convenance, des iiefs militaires et des manoirs, c'est-à-dire d'établir une hiérarchie féodale des fonds de terre et des personnes. Ce droit paraît d'ailleurs n'avoir existé que dans quatre ou cinq colonies : les Garolines, le Maine, le Maryland, la Pensylvanie et New- York ; et, là où il existait, il ne fut généralement pas exercé. Le caractère allodial prévalut partout et absolument sur le caractère féodal dans le régime de la propriété foncière. Bien de pareil à des droits féodaux ne subsistait plus, sauf à New-York, à Tépoque de la Révolution. Quand les judicieux auteurs de l'ordonnance de 1787 furent appelés k déterminer la condition juridique de la propriété dans l'Ouest encore

En Europe, l'Angleterre exceptée, le mot liberté, pendant des siècles, n'a guère été employé qu'au pluriel, pour désigner tels ou tels privilèges particuliers à un individii^. oit; spéciaux à un corps. C'est TÉtat qui a été graduellement rinventeur et le donateur de ta liberté au singulier, d'un droitcommun, le mèmepourtous* En Amérique, le droit commun, apporté d'Angleterre était en vigueur dès les commen-» céments de la colonisation, et, ce qui est bien plus, il se rencontrait avec une liberté et une égalité de fait presque absolues, résultant des conditions générales de la vie stiï* un territoire vide et à prendre. Liberté, égalité existaient dans la société par la force des choses avant d'y exister par le commandement de l'État. La loi n^a pas ici créé Tégalité par nivellement, fondé la liberté sur les ruines des privilèges ; elles les a trouvées paisiblement établies dans les mœurs, et son silence aurait suffi pour les consacrer* Ici encore, nous trouvons l'État dispensé d'agir et de parler, et privé d'un des titres éclatants qui lui ont acquis en Europe la reconnaissance des hommes*

En ouire, la notion de l'État souverain et de la mission générale de bien public qui est la raison suffisante de sa souveraineté a eu plus de peine qu'ailleurs â se dégager, faute d'un cadre bien déterminé et d'un centre visible fournissant une assiette solide et une forme simple à cette conception maîtresse. Les notions composantes ou bien manquent, —

désert, il ne leur vînt pas à Tesprit de recommander un autre syBtème que celui de la propriété entièrement libre, disponible et transmissible à volonté, sans formalités gênantes. La force des choses rédigea en quelque sorte par leurs mains la section II de l'ordonnance ; et c^est encore la force des choses qui, par ce précédent bien rite accrédité, pro^voqua et encouragcaj^ dans les quelques États encofe arriérés/ la réforme libérale de» loifs foncières 6

La NOWON Ï)E L'ETAT AUX ÉTATS-UNiS.

c est le cas de ridée de nationalité, — ou bien s'entrechoquent et se déforment àu lieu de se masser et de se fondre, — c'est le cas des idées qu'on se fait de la souveraineté.

Considérons d'abord Tidée de nationalité. Sauf en Massa-^ cliusetts, où la population est homogène, en Virginie, où elle est fortement encadrée, les colons ne sont qu^ia mélange disparate et sans cohésion de gens de toutes les races et de toutes les religions* Anglais de nom, ils ont une peine extrême à imaginer qu'ils puissent être autre chose, un peux)le distinct à eux seuls ; et cependant les Anglais dô la métropole les traitent tantôt comme des étrangers qu'on îie daigne pas connaître (1), tantôt comme des sujets qu'on a le droit de taxer à sa convenance. Ils ne savent ni sé rattacher plus étroitement à la Grande-Bretagne pour sÔ procurer le pied d'égalité (2), ni s'en détacher afin de s'appartenir : cela est sensible dans les hésitations infinies qui ont précédé la déclaration d'indépendance.

Les afiirxnations catégoriques de Franklin, les témoi-^ gnages de John Adams et de Washington, pour n'en citer* que trois, mais ceux-là décisifs, prouvent qu'il n'y avait dans les colonies aucun désir 4e se rendre autonomes. Erl

(1) Le secrétaire d'État britannique à qui était confiée radmînîstra-» tion des colonies adressait sa correspondance au gouverneur de Vile dé Nouvelle Angleterre. Walpole et Newcastle avaient le propos délibéré de ne pas s'occuper de l'Amérique. Parlant de Grenville, l'auteur des pre-^ Inières taxes imposées aux colonies, on trouva plaisant de dire que, s'il fut cause de la séparation, c'est qu^il s'avisa de lire les dépêches d'Amé-* rique, — - ce que ses prédécesseurs ne faisaient pas. — Le Stamp Act fut voté dans une Chambre presque déserte et passa inaperçu du public.

(2) La proposition de leur donner un certain nombre de représentantd dans le Parlement britannique^ admise par Grenville, recommandée pai* Franklin et Adam Smith, ne rencontra jamais aucune faveur én Amérique* Bernard, le gouverneur du Massachusetts^ !eQorinc\ît qu^elle étëiC impopulaire.

1774, les instructions du New-Hampshire, de la Pensylvanîe, de la Virginie, des deux Carolines, du Massachusetts luimême, contenaient des vœux pour la restauration de la bonne harmonie avec la Grande-Bretagne. En 1775, les conventions de la Virginie et de la Caroline du Sud parlaient de leur fidélité au roi, et le Congrès provincial de New-York, eu félicitant Washington de sa nomination au poste de généralissime, représentait un arrangement avec la mère patrie comme le plus cher désir de tout cœur américain. Au reste, jusqu'en mai 1775, New-York conserva l'espoir de renouer et, se séparant en cela des autres colonies, fit alors une dernière tentative. En mai 1776, l'esprit public en Virginie répugnait encore à toute idée d'indépendance. Cette même idée n'était pas moins impopulaire en Pensylvanie, dans les États moyens et du Sud, et surtout enGéorgie, que le Stamp Act lui-même. L'un des délégués de cette dernière colonie au Congrès de 1775 déclarait que l'homme qui proposerait la séparation dans sa province aurait chance d'être mis en pièces. En réalité, il n'y avait de décidée à prendre ce parti extrême que la Nouvelle-Angleterre. Elle entraîna la Virginie et celle-ci les autres.

Pas plus de l'État souverain que de la nationalité, Tesprit américain ne pouvait se former une image distincte. Comment Feût-ii dégagée, lorsque le pouvoir nominalement suprême résidait de l'autre côté de l'Atlantique et ne se manifestait qu'à de longs intervalles, rarement par une action -pësiStive, presque toujours potcr empêcher. Une royauté 'absente tîe savirait inspirer ce loyalisme du sujet ènvers le prince qui a été l'école historique de la soumission du citoyen à l'État. Quand au pouvoir présent sur les lieux, compétent, actif, — les assemblées électives de chaque État, — elles n'exercent le plus souvent qu'une autorité de fait, née de la force des choses, non consacrée par les chartes, par conséquent précaire, limitée par le pou-

Voir de législation et de révision d'un Parlement lointain, înal servie par un exécutif qu'en général elle ne choisit pas> qu'elle ne peut que gêner en lui marchandant son salaire^ n'ayant d'autre arme que le refus des crédits indispen-^ jsables. Des deux côtés, la puissance ne se manifeste guère que par l'obstruction. .

V Ainsi .on. ne ti^ouve ici que des fragments ou des rudi-* ■ments de souveraineté. C'est pourquoi la première fois que obez les colons s'éveille une conscience politique distincte^ pendant la période qui commence avec le Stamp Act, ce ne Sont pas les notions abstraites de nationalité et d'État sou-^ verain qui leur apparaissent^ mais la notion concrète de liberté individuelle contenue dans le vieux principe anglais : que nul ne peut être obligé de payer un impôt qu'il n'a pas consenti lui-même ou par des représentants : ce sont des distinctions juridiques comme celles qui séparent lé droit de législation et le droit de taxation, les droits de taxation interne et externe, le devoir de soumission au roi et la su-» bordination au Parlement. Ils s'y attardent et s'y perdent* C'est par le cours impétueux des événements qu'ils ont été entraînés à constituer un État et une souveraineté fédérale sans les avoir souhaités, sans en bien sentir la nature intime, presque à contre-cœur, en s'étonnant et s'inquiétant de leur œuvre*

La royauté chez plusieurs peuples du continent, notam-* ment en France, avait en outre un prestige religieux dont il est resté ou plutôt passé quelque chose à l'État. Il e^t seule-* ment advenu que ce prestige s'est graduellement laïcisé^ s'est tourné en une présomption de toute puissance et de sagesse infuse, et cette présomption s'est naturellement traduite par un perpétuel recours des sujets à l'autorité tutélaire du prince ou du gouvernement. Placée au sein de Torganisation catholique du Moyen âge, alliée et tout en-» semble rival© dô la papauté, qui avait pris place dan.s îo

système des puissances temporelles, la royauté a revêtu de son côté un caractère sacerdotal. En France, elle a eu en

propre un sacrement, Tonction de Reims, une sorte d' « or- I dination >, c'est le mot qu'on rencontre aussi en Angleterre v dans le texte des chroniques. Dans les deux pays, elle a eu i son miracle, la guérison des écrouelles, qui n'est tombée t hors d'usage que vers le xviii* siècle. De là suivait naturel- » lement ridée d'un droit divin, d'une mission d'en haut, de la . science suggérée et de l'inspiration perpétuelle qu'implique \i ce ministère sacré. Des [rois comme Richard II, comme ! Louis XIV, croyaient à tout cela sincèrement, eux qui | étaient dans le secret de leur propre infirmité ; combien ! cette même foi n'était-elle pas plus facile pour leurs i peuples ! La Réforme ne dissipa point l'illusion et augmenta au contraire le prestige, dans les pays où le schisme fît la royauté héritière de la cour de Rome, dépositaire de tout le pouvoir spirituel, et créa une façon de papauté à domicile. La désobéissance au roi ne prit nulle part plus décidément qu'en Angleterre le caractère d'un sacrilège ; Jacques II est efïrayant à entendre sur ce sujet. Cela fut même la cause des excès qui perdirent à la longue la dynastie des Stuarts, provoquèrent une réaction, sécularisèrent le trône et profitèrent finalement à la liberté. En somme, jusqu'au xviii'' siècle, les deux pouvoirs spirituel et temporel n'ont jamais cessé d'être plus ou moins mélangés en la personne du prince, et il en est demeuré que les devoirs assumés par la royauté à ce double titre, devoirs indéfinis comme son mandat mystique, ont semblé revenir i naturellement à TÉtat, lorsque l'État s'est dégagé de ses ; personnifications concrètes. L'on aurait peut-être eu moins de penchant à lui confier certains oflîîces d'éducation et de censure morale dévolus naguère à l'Église ; on aurait peutêtre été plus en garde contre Tidée qu'ils lui incombaient de plein droit, si les antécédents n'avaient pas donné le pli aux imaginations dans ce sens.

Rien de pareil dans les colonies do l'Amérique du Nord» ^.

)LA NOTION DE L'ÉTAT AUX ETATS-UNIS. 21 lia royauté, de si loin, apparaissait comme un dieu de i Lucrèce. Son action intermittente et molle n'accoutumait : pas les hommes à regarder vers elle. Sur place, les assera- ( blées provinciales élues par les citoyens et parmi eux, i avaient, non pas une mission d'en haut, naturellement c indéfinie, mais un mandat d'en bas, naturellement limité.

Les Américains n'ont jamais eu l'occasion de prêter au j gouvernement un titre supra-terrestre à l'obéissance des r hommes. Les saints qui, pendant un demi-siècle, en Massachusetts et en Connecticut, entreprirent de régler tous les actes humains par des lois intolérantes, n'avaient pas personnellement d'investiture mj^stique ; ils étaient les représentants et les agents de l'opinion commune, dans une société politique homogène qui se confondait alors avec une confrérie religieuse. Ce n'était pas la désobéissance aux lois qui était une impiété et un sacrilège ; c'est Timpiété et le sacrilège qui étaient une désobéissance aux lois. Quand l'immigration eut introduit des éléments disparates dans cette société, le système tomba de lui-même, sans qu'on entendît le bruit que fait la chute d'un droit divin. En somme, même là, dans ces groupes qui vivaient les yeux tournés vers le ciel, le gouvernement n'a jamais été qu'une agence humaine à procuration spéciale- L'histoire politique n'avait pas comme en France laissé dans les imaginations et dans les mœurs l'idée et l'habitude d'une autorité investie par la sagesse divine et de moitié avec la Providence en des desseins qui embrassent tous les intérêts supérieurs d'une société- Quelque chose de ce haut crédit est demeuré chez nous à l'État, qui n'a pas manqué d'en profiter. Ce précieux héritage lui a fait défaut aux États-Unis.

^ if-

Nous n'avôns considéré jusqu'ici que la genèse de la notion de rÉtat, et déjà dans tout le cours de cette formation, 1* Amérique s'est montrée procédant à l'inverse de l'Europe. D'un côté, l'État historique, mystique, fatal, en qui s'est con-

centrée et saisie une puissante conscience nationale, par^-^ dessus les têtes courbées des individus. De Tautre, presque point de patrie, à peiné une' nation, un État sans passé et sans prestige, combinaison purement expédiente, œuvre volontaire et réfléchie d^hommes égaux et libr<3s. — D'un côté, rÉtat soldat, justicier, créateur laborieux de Tordre, tardif ouvrier et dispensateur circonspect du droit commun ; de Tautre, un État désœuvré pour ainsi dire, exempté, par la force ou la facilité des choses^ de toutes ces [tâches, devancé et suppléé' dans ses lois par les mœurs, précédé dans le monde des faits par la liberté et l'égalité et acceptant sans eflort ce qu*on pourrait appeler leur drait d'aînesse. D'un côté, enfin l'État selon le type antique, seule personnalité morale et juridique complète, doué, en principe, de toutes les capacités, investi d'un mandat indéfini de bien public, dotant peu à peu l'individu par des dessaississements volontaires et successifs. D^e l'autre, l'individu, seule personnalité morale et juridique complète, se donnant dans l'État un procureur spécial et le dotant par com.^ missions expresses ot délégations limitées. Voilà, — avec les traits un peu trop simplifiés et, en ce sens seulement,, un peu forcés, que comporte ce genre de parallèles, le contraste que présentent Tancien et le nouveau monde.

L'opposition entre l'Europe et l'Amérique se prolonge et s'accuse davantage, si nous recherchons comparativement, dans les institutions politiques des deux continents, l'orgaixisation que l'État et ses dépendances ont reçue, les cadres où leur activité se déploie et l'usage qu'ils tout de leur pouvoir. Il va de soi que cette organisation se règle d'ellemême sur la nature et l'étendue de la tâche assignée à l'État. Or, à ne regarder que les têtes de chapitre, cette tâche est substantiellement la même en Amériq^ue et en Europe, Tous nos grands services et mandats publics, — j'entends par là. les sorvtces qui s'alimentent par l'impôt et

les mandats qui s'exécutent par l'agence d'autorités publiques, tant locales et pj^ovinciales que fédérales : diplo-^ matie, guerre, armée, marine, justice, police, éducation, assistance des pauvres, voirie, législation civile, criminelle, administrative, — se retrouvent aux États-Unis avec le même caractère. Les difïérences dans Torganisation politique n'en sont pas moins capitales. Elles jprocèdent principalemeiît de deux causes.

* J'ai montré qu'à l'époque où la grande République américaine s'est constituée, elle n'avait devant elle, sur son continent, que quelques peuplades indigènes en retraite ou en déclin, des colonies anglaises attentives à ne pas se créer d'affaires et quelques colonies françaises ou espagnoles, celles-là languissantes, celles-ci destinées à se déchirer bientôt elles-mêmes et à s'absorber dans leurs discordes intestines. D'autre part, des milliers de lieues, tout un pontus dissociaMlis, la séparaient des nations puissantes et armées de l'ancien monde. Elle était donc dispensée de se tenir en état de défense, d'être constamment prête et comme debout pour repousser de continuelles agressions ; l'agresseur n'était pas de force ou se trouvait hors de portée. Au lieu de cette vision de champs ravagés, d'impositions extraordinaires et de réquisitions, d'exécutions brutales et de domination insolente, au lieu de ce cauchemar de sang et de Tu niée qui a formé pendant des siècles le second plan permanent de notre horizon, c'estsur un fond clair et sur une longue perspective de paix que s'est constamment dessinée l'activité féconde des hommes. Mesurez Teffet de cette sécu.rité facile et gratuite, comparée a l'état de défiance anxieuse qui, même aujourd'hui, dans notre Europe civilisée et policée, annule ou se subordonne tous les autres intérêts, suscite et grossit indéfiniment, à l'envi l'un de l'autre, de grands établissements niilitaires menaçants, dont chaque progrès contribue à rendre- les appréhensions plus vives et exigeantes, Gom-

P4 A.CADEMIE DES SCIENCES MORALES ET POLlTIQU^a.

ment les institutions politiques ne se ressentiraient-ellea pas profondément d'une difïérenco si considérable ?

tandis qu'en Amérique le sQuçi de, la défense nationale reculait pour ainsi dire jusque dans le plan des intérêts secondaires, un autre intérêt prenait la tête. L'Américain voyait s*étendre devant lui un immense territoire vacant. cl*une richesse incomparable, Occuper ce territoire,, la défricher, le mettre en valeur, c'était ici le plus pressant des app^els, l'œuvre presque unique, ennoblie par sa gran-« deur môme. L'homme ne pouvait manquer de la concevoir comme une sorte de souverain bien social et d'en tirer, pourl'État comme pour Tindividu, la règle suprême des devoirs, — le mot ne dépasse pas ma pensée. — Les États-Unis ont été et sont encore par excellence une société économique ; Jls ne sont une société politique qu'à titre secondaire et consécutif. Les considérations économiques forment le nœud et fournissent la clef de toutes les institutions ; mœurs, préjugés, idées régnantes en procèdent, et ne per-«. dons pas de vue que ces considérations elles-mômes em-^ prunteut un caractère exceptionnel à l'étendue indéfinie du sol non approprié, à cette masse inépuisable de biens qui semblent attendre un maître. L*idée, — ^ ou au moins la gonsation^ — d'un fonds de répartition limité est étrangère èt Tesprit américain.

Ce second caractère avait notamment pour effet de faire paraître superflues ou lâcheuses les interventions de l'État qui nous sont familières : contrôle en vue de pré-» venir le gasi>illage des richesses naturelles, réglementation à fin d'une juste distribution des produits, organisation â'une protection partout efïtcace de l'individu dans sa per^ sonne et d^ns ses biens. L'économie, un lotissement équi-table cessent d'être des intérêts majeurs quand la masse à, exploiter ou a partager est pratiquement infinie. Par la roême éaison, chaque homme avait moins h craindre qu'^ Europ^^ die la violencQ des s^utres : pour chacun, remploi l^

plus fructueux de son activité était de l'appliquer aux choses non appropriées, plutôt que de disputer aux personnes des biens acquis. L'individu ne sentait donc pas aussi vivement qu'en Europe le besoin d'unô protection organisée, d'une police. Il en voyait surtout ce qui, pouvait être tourné en oppression et en entraves. S'il courait des périls, c'était d'ailleurs sur des points très espacés et souvent les pluâ excentriques d'une immense surface, où l'État n'aurait pu entreprendre de le suivre ni réussi à le sauvegarder efficacement. Il y prenait l'habitude de se protéger lui-même.

Ajoutons deux avitres traits pour nous représenter dans sa riche complexité l'opération de ces deux causes. Une société créée de rien par des hommes nouveaux, — nullement militaire, — à peine « politique », — essentiellement « économique », ne possédait pas et ne pouvait pas élaborer les éléments d'une monarchie et d'une aristocratie. Elle devait prendre naturellement et sans effort la forme d'une démocratie égalitaire. Mais ici l'égalité, don gratuit des circonstances, était parfaitement en sûreté sous la protection de la force des choses qui l*avait établie ; elle n'était pas le prix d'une longue guerre, après laquelle on crût ayolï^ besoin de hauts retranchements et de nombreux ouvrages pour se garantir contre un retour offensif du passé ; condition fâcheuse qui fait qu'en France, par exemple, pour se prémunir contre des inégalités artificielles détestées, ou simplement par l'entraînement de la réaction qui les avait emportées, on a établi une multitude d'égalités non moins artificielles, dont la loi et l'État ont été constitués les gardiens. Ici, l'État et la loi n'avaient rien de pareil à garder ; la société américaine n'a généralement entendu par égalité que Vabsence des inégalités légaleSy laquelle s'obtient par la i^etraite ou la simple inaction du pouvoir. Pénétrée jusque dans ses instincts des conditions de l'activité économique et n'en concevant guère d'autre, elle a laissé le champ libre à la lutte pour

la vie, ailx inégalités naturelles que cette lutte tend à aggraver ; elle ne s'est pas donné pour tâche de les atténuer ni de les prévenir ; et ainsi son gouvernement a été privé d'un des sujets les plus amples où se dépensent actuellement TefFort et l'industrie des gouvernements européens.

Cette société, — c'est le second trait, — a fait toute son éducation dans la poursuite de la richesse, et elle a pris de là son caractère, ses habitudes d'esprit et les mobiles généraux de ses actes. Aussi, bien qu'elle soit, dans toute la force du terme, une démocratie, et qu'elle ait poÀissé à outrance certains principes ou certaines pratiques démocratiques, comme l'élection à tous les emplois, même judi-^ claires, la brièveté des termes de service des fonctionnaires, la rotation in officej etc., cela ne s'est point fait par les motifs et dans l'esprit qui ont inspiré en Europe certaines mesures du même genre. -Les démocraties européennes sont, avant tout, des niveleuses. Elles ont engendré une disposition envieuse et méticuleuse dont s'imprègne leur radicalisme. La démocratie américaine est issue d'une société d'aventuiiers et d'hommes d'affaires, c'est-à-dire de spéculateurs et de joueurs, et le tempérament qui répond à cette origine est celui qui se déploie dans la vie politique. Ce qui la pénètre, la colore et lui donne sa physionomie, c'est un sport effréné, large, bruyant, grossier, optimiste, sans animosité ni rancune, de très mauvais ton et de très belle humeur. Chaque partie gagnée, dans ce sport, procure certains avantages positifs qu'on ne dédaigne pas ; mais on cède avant tout, en s'y livrant, à une passion du genre de celles qui se rencontrent à la Bourse ou autour d'une boutique de bookmaker. Si les constitutions et les lois ont partout et constamment tendu à rendre élective quelque fonction que ce soit et à raccourcir les termes des mandats, c'est sans doute pour se conformer au principe de la souveraineté populaire, mais c'est tout autant pour multiplier les parties qu'engagent entre eux les groupes jxjli--

tiques, renouveler perpétuellement les enjeux et raviver les émotions de la lutte. La passion du tapis vert est ici Tun des moteurs principaux.

Ajoutez que ces élections échelonnées, fractionnées, localisées, application extrême, ce semble, et à outrance du principe démocratique, étaient au fond im préservatif contre les dangers que font courir à la démocratie américaine les deux grands partis fortement organisés qui là mènent. Qu'on se' ITgti^^'e^ le gouverneur d'un État-, rélu d'un parti, en place poùr quaire ans, je suppose, et maître de nommer à toutes les fonctions administratives et judiciaires. Le parti en minorité serait partout et pour longtemps opprimé. Le morcellement des élections fournit des compensations, rend possibles <^à et là quelques choix moins infectés de politique ; la fréquence des élections laisse ouverte la perspective d'un retour de fortune, l'espérance pour chacun de ne pas trop attendre son jour, et modère les vainqueurs dans l'exercice d'un pouvoir qu'ils sentent précaire. La démocratie américaine manque de contrepoids ; l'histoire ne lui eu a point fourni ; elle a des chances particulières d'aboutir à un despotisme populaire d'une énorme masse et tout d'une pièce. Contre ce péril, il a paru que les précautions les plus efiicaces étaient la multiplication des mandats électifs, la localisation des investitures et la rapide alternance au pouvoir. Un esprit étranger à ces considérations ne comprendrait pas pourquoi -un. système, détestable en soi, celui de l'élection des juges, s'est généralisé en Amérique et ne se prête que lentement à des atténuations. C'était sans doute, dans les circonstances données, « le moindre mal ».

Il y a donc là un calcul politique instinctif qui agit dans le même sens que le goût du sport et les habitudes du joueur. On mesure aisément la vigueur et l'élasticité da ressort qui prend son point d'appui sur des dispositions^ morales et des circonstances si exceptionnelles, et Ton. voit

sans peine pourquoi, d'une seule détente, les institutions ont été portées jusqu'au type extrême du radicalisme démocratique, sans que l'Américain soit en son fond un radical. Le mouvement centrifuge que ce ressort imprime ne rencontrait pas aux États-Unis les deux forces centripètes, en quelque sorte, que nous venons de montrer à l'œuvre en Europe, et par où s'expliquent la consistance et le poids qu'y ont acquis les pouvoirs publics : préoccupation de la sécurité nationale et préoccupation du bon ordre intérieur.

Résumons-nous : On a vu que l'égalité est ici donnée et non conquise, qu'elle est le sujet d'une possession paisible, non d'une occupation contestée, qu'elle est un fait naturel et non un principe de justice sociale. Le gouvernement n'était donc pas requis de la protéger et il ne pouvait pas tirer de cette mise en demeure les raisons d'ingérence qu'il y trouve en Europe. L'esprit de jeu et de sport qui met sa marque sur toutô l'activité politique américaine a eu des efïéts encore plus positifs ; il a agi comme un véritable dissolvant du gouvernement et de l'État ; il a, pour se donner pleine carrière, désorganisé le système, détendu les ressorts et rétréci le champ de la puissance publique.

Je n'aurai pas de peine à montrer comment, sous l'action continue de toutes ces causes ensemble, d'abord l'organisation politique : ce qu'on pourrait appeler la structure du gouvernement et l'agencement de ses parties intégrantes, ensuite l'œuvre dévolue à l'État et ses rapports avec l'individu, ont été conçus autrement qu'en Europe. Je ne toucherai aujourd'hui que le premier point.

Une étude même très sommaire de la constitution politique laisse l'impression, non pas d'une forte articulation départies solides, mais aji contraire d'une faiblesse dans les sutures, d'une sorte d'état cartilagineux, — qu'on me passe lo mot, — qui produit la^ rémission et la faiblesse.

Attachons-nous d'abord au ^Gouvernement fédéral. Un premier trait caractéiûstique est en contradiction apparente avec la proposition qui vient d'être énoncée. Aucun des fonctionnaires fédéraux n'est électif; tous sont nommés par l'autorité supérieure, ne dépendent que d'elle et no regardent en principe que vers elle pour leur avancement. Mais cela s'explique sans qu'on ait lieu de supposer que les constituants aient voulu organiser fortement et articuler solidement le système du gouvernement fédéral. Ils avaient, » — cela est constant, — la préoccupation exsuîte^ment inverse. S'ils ont laissé au pouvoir central le choix de ses agents, c'est que de là dépendait, non pas qu'il fût fort, mais qu'il existât en tant que pouvoir distinct. Des agents élus n'auraient pu l'être que localement ; des agents élus localement auraient été dans la main des districts d^éfection et aussi des États particuliers, corporations anciennes, quelquesunes glorieuses, qui avaient bien plus de cohérence, de conscience d'elle-mêmes et de prestige que n'en pouvait avoir la corporation fédérale née d'hier. Ils n'auraient obéi à l'autorité centrale qu'après avoir pris l'agrément des gouvernements provinciaux. On serait ainsi retombé sous le régime anarchique des % Articles de confédération ». Force était donc de laisser au gouvernement fédéral le libre choix de ses agents. Cette combinaison, adoptée, non pour son excellence théorique, mais à cause de l'impossibilité logique et pratique de toute solution difïérente, n'en a pas moins contribué à augmenter graduellement la puissance et le crédit de l'autorité nationale.

Essayons maintenant de nous représenter cette autorité en action. Il faut d'abord considérer de près le nombre, l'origine, le domaine et le degré d'activité des différents départements ministériels. II n'y a que quatre ministères qui soient aussi anciens que l'Union, le State Departmenty c'est-à-dire le ministère des affaires étrangères, le Trésor, dont la Poste se détachera en 1829, la guerre, qui dès 1798

se dédoublera en {guerre et marine, enîfîn»4a justice. L'inté-* rieur paraît en 1849 pour réunir et consolider un certain n )mbre de services déjà existants. L'Agriculture date seulement de 1889, et le département du Travail est au.^si de création toute récente. De ces départements, les deux derniers sont uniquement des offices d'information qui s'appliquent à centraliser et à publier des renseignements utiles qu'ils recueillent par leurs agents ou que les boards locaux leur fournissent de plein gré : ils ne disposent d'aucun pouvoir de commander et de contraindre (1). Dans le département de l'Intérieur, rien qui ressemble à cette direction de l'administration départementale et communale, qui est l'âme de ce ministère en France» Point de police, point d'assistance publique, point de j^risons : tout cela est l'afïaire des Etats particuliers. Le principal service . iîu département de Tlntérieur-, la sqrintendance de l'éducation, a le môme caractère que les départements de TAgriculture et du Travail ; elle recueille des témoignages et des chiffres^ rédige des tableaux statistiques ; c'est, un organe de publicité, de communication entre les départements d'Instruction publique des différents Etats : elle n'a autorité pour leur rien prescrire. Les aùtres services de l'Intérieur sont : Toffice du 7^ecensement décennal, simple bureau de démo^ graphie, l'office pour la conservation des documents publics^ l'office pour les brevets d'invention, l'office pour les chemins de ter, où l'on contrôle simplement les] comptes des lignes subventionnées. La publication et la promulgation des lois relèvent d'un autre ministère , le State Department (2). Jusqu'ici nous n'avons rencontré aucun

(1) Une loi récente (3 mars 1891) a cependant conféré au secrétaire d'État de l'agriculture tm droit d'inspection sur le bétail et les viandes exportées, soit à l'étranger, soit d'un État dans Tautre ; le contrôle s'étend aux abattoirs ou salaries qui ont déclaré travailler pour V extérieur ; Iqb autres établissements lui éxdiappent.

(2) Un. St. revisc stat.^ 204.

pouvoir administratif. Quelque chose commence à en paraître dans les bureaux des affaires indiennes, des terres publiques et des pensions, bien que, là encore, le ministère ait plutôt à exécuter les dispositions d'une législation minutieuse qu'à iirendre librement des décisions selon sa sagessê.

On remarquera l'absence d'un département du Commerce et d'un département des Travaux publics. Du second, on s'explique aisément qu'il n'ait pu être question. L'incompétence fédérale en cette matière fut considérée comme absolue jusqu'à Madison. Un peu plus tard, le Congrès se risqua à octroyer quelques subventions, notamment pour les chemins de fer, mais discrètement et par l'entremise des États. C'est en 1862 seulement que les libéralités ont été accordées directement aux compagnies bénéficiaires. Jusqu'à ces derniers temps, d'ailleurs, le pouvoir fédéral intervenait comme un banquier ou un commanditaire qui fait ses conditions, nullement en vertu d'un pouvoir administratif ou de police. La première intervention portant ce dernier caractère date de la création de V Interstate Cam-t merce Commission {1881) j qui exerce une surveillance sur les compagnies et sur leurs rapports avQç le public, et tranche arbitralement, sauf recours à la justice ordinaire, les ques-tiens que ces rapports soulèvent.

Remarquons également l'absence d'un département des Cultes. L'État fédéral est tenu à distance de la plus grande des forces morales et sociales d'ici-bas. Quelques-unes des colonies avaient des préférences pour une religion déterminée; elles voulaient être libres dans leur intolérance qui d'ailleurs s'adoucit bientôt ; la plupart recrutées incessamment par des membres de toutes les communions religieuses connues, eussent été mal avisées de j^ermettre que l'autorité nationale gênât ou rebutât, dans l'intérêt d'une seule croyance, la masse disparate des arrivants qui venaient grossir le personnel d'exploitation. Le parti le plus sûr était que le gouvernement fédéral n'eût le droit ni de prohiber, ni d'entraver, ni de favoriser ou de doter aucun culte.

Restent les quatre départements originels. L'attorney généraU qu'on pourrait croire préposé à la justiçe n'est nullement la tête d une administration et le chef du person-^ nel judiciaire. Les nécessités politiques décident des nominations indépendamment de lui. Son principal office est de donner son avis au président dans les questions juridiques importantes et de mettre en branle l'action publique, ou de représenter les États-Unis dans les procès où ils sont partie. Le Trésor a les attributions ordinaires d'un ministre des finances, avec cette particularité que, puisant la totalité de ses ressources dans l'impôt indirect et la plus grosse partie dans les droits de douane, il n'a pas L'occasion d'employer^ autant qu'en Europe, les procédés indiscrets et inquisi^ toriaux qui accompagnent plus ou moins la perception des impôts directs. Le citoyen américain n'a presque jamais affaire à lui ni à ses agents. Le State DepmHmentj le plus et,

à vrai dire — le seul considérable des quatre, est loiii de déployer l'activité et d'encourir les hautes responsa-* bilités des départements européens similaires (1). Les rapports internationaux sont relativement pauvres et de petite conséquence. Les États-Unis sont rarement sur le chemin des grandes puissances et n'ont point d'occasions fréquentes de conflit avec elles. La diplomatie n'a presque point d'affaires et peu d'affaires graves- Elle en a si peu qu'elle s'en crée parfois de toutes pièces dans un intérêt électoral et qu'elle y fait ostentation d'arrogance et de sans-gêne, sachant que sanctions et représailles ne sont guère à craindre* On se rappelle la conduite du gouvernement américain à l'égard de lord Sackville et à l'ocGasion du traité

(1) Il ne faut pas juger sur ce que nous avons vu faire à M. Blaiîie. Un ministre des affaires étrangères capable et entreprenant peut, même aux États-Unis, se proposer un but et s'agiter pour l'atteindre. Cela dépend de lui. Mais ces soins ne s'imposent pas à Thomme d^£tat ; Q'ast lui qui se le» donne«

LA NOtlON DE L'ÉTAT AUX^'ItÀTS-UNIS;

Conclu par M. Chamberlain (1). Par la même raison^ pàg d'établissement militaire. Les armées dé terre et de mer sont réduites à de simples cadres, Les deux services, qui épuisent chez nous le tiers au moins du budget général, n'en forment ici qu'un mince chapitre; Voilà encore une demimitio cajntis. Ce n'est que tout récemment qu'on s'est avisé que New-York et Baltimore sont à six ou huit jours des arsenaux anglais et à la merci d'un bombardement. On a commandé quelques vaisseaux et parlé de fortifier leë côtes.

Une tâche si réduite en volume et en importance, uii office où ce qu'il y a de grand et d'émouvant dans la vie publique tient si peU de placer ne sont pas faits pour intéresser les ambitions qui visent haut ni pour tenter les hommes les plus capables (2). Ils ont mieux à faire. Les entreprises privées leur ouvrent des sources d'intérêt ef des voies* d'enrichissement qui les attirent hors de la politique. Ce qu'ils ont délaissé, des intrigants^ nullités remuantes et peu scrupuleuses!, I0 recueillent et s'en font un lu-vr^ei^ do r^^viune aux dépens du public. Ce sont les politiciens. Tel un théâtre où le départ des preniîersi sujets, avantageusement engagés ailleurs, livre la scène aux doubluresi Une partie de la déconsidération qui frappe \eé politiciens se communique à l'État et discrédite son inter-s vention, laquelle, par leur faute, se présente trop souvent

Cl) La possibilité d'uiie complication diplomatique n'a pas même étô inentîonrtéë. dans le débat sur le bill Mac Kinley et sur le statut quî confère au président un pouvoir discrétionnaire dà représailles,

(2) Bien n*a plus frappé M. Bryce que le peu de place que tient lé politique dans les préoccupations des Amèricaîtis de la classe ricliei Pendant un tour d€i quatre mois, eù 1881, il eût occasion de fféquëiitef des hommes de toutes les cdnditidns et de toutes les parties dii pays j Or, même dans les Tilles de TEstî il ne lui arriva janiâis d^entet^drô d^s, Américains discuter &Mt deô quëstiond t)^iîtiquéSj excepté qilandl tiâ iËurQpé^B ftYSÛtmis lo «ujet suri« tapis (£11. p. 67).

comme une cause de désordre. A ce propos, on peut s'étonner du degré de tolérance de la société 'américaine pour des fraudes scandaleuses, des vols connus, pour les conconcussions avouées des hommes publics. Nous ne supporterions pas un seul jour de pareils abus. L'Américain s'y résigne des années durant, comme on Ta vu à New-York sous l'administration de Tweed. L'explication est toute simple. L'homme honnête et actif est autrement et fructueusement occupé; il ne peut prélever aucune partie de son temps, même i^our un travail de contrôle : son temps vaut et au delà l'économie que ce contrôle lui ferait faire. Tel un négociant célibataire, qui maintient Tordre le plus parfait dans ses bureaux et sa comptabilité, prend son parti de beaucoup de coulage et de gaspillage dans sa maison, afin de n'être distrait à aucun degré de ses spéculations, qui lui rapportent plus que l'équivalent de ses pertes domestiques. Les innombrables probabilités de lucre qui s'ofïrent de toutes parts en Amérique à l'activité humaine, et le prodigieux enint^iiiement qui i)récJiDite les meilleurs éléments de la société dans les voies éconoTïiiqiiPts, -roiitt la cause maîtresse de la coûteuse et détestable administration qui nous surprend et la clef de ce paradoxe : des hommes d'argent, très positifs^ se laissant voler sur une grande échelle. S'ils se laissent voler, c'est précisément parce qu'ils sont positifs et qu'il calculent au juste les inconvénients et les avantages en présence. La balance changera, et un personnel plus recommandable sera restitué à la politique, à mesure que les sujets d'activité fructueuse et les chances de gain facile diminueront de nombre. Quant à nos vieilles sociétés, moins riches que celle-ci en capitaux libres qui invitent la main de l'homme et récompensent largement âes eflbrts, elles n'ont aucune raison ne n'avoir pas l'œil sur leurs dépenses de maison, et c'est pourquoi elle^ éhevchent et trouvent en général de meilleurs intendants*

Ainsi à ne considérer que rétendue dé sa lâche et là îqualité du personnel politique, l'État fédéral joue en Amérique un assez j^auvre personnage, il fera moins de figure "ôncore si noiis fessayons de nous représénter la maniéré dont les pouvoirs ont été organisés par la Constitution.

Dn vient de montrer que, dans la pluj)art des pays d'Eiirope, il y avait un intérêt vital à faciliter la mobilisation rapide et le rhaniement vigoureux des forces nationalés. Or cela suppose un système fortement articulé et judicieusément échelonné d'autorités et d'agences, avec [pouvoirs dô direction et de contrainte dé la plus haute sur les autres, en sorte que, par des rouages indéfiniment ramifiés, l'impul- •sion donnéé du centre se communique aux individus et âôulove, s'il en est besoin, toute la masse du peuple. Voilà bien la substanc3 de là Constitution de Tan VIII, qui est restée la base de notre organisation. D'autre part, cette impulsion donnée du centre doit être unique pour être forte. C'est pouî* cettô raison qu'au début dés temps mo~ dernes la plupart des nations de I iiuroije ont tendu à se constituer en monarchies cônipàctes et absolues. Celles quX h'ont pas pris cette forme ont péri ou cruellement souf^-^ fert : témoins la Pologne partagée, Tltalie asservie, l'Aile-* magne devenue un champ de bataille foulé par toutes les armées du continent.

Lorsque la conscience nationale est devenue plus consis-^ tante, la monarchie absolue n'a plus sulii pour assurer^ raccord désormais nécessaire, l'union en une seule volonté^* de la royauté héréditaire et de Tèsprit pviblid* Le régimé représentatif a été organisé ou adapté pour la remplacer a cette fin. Lè but, aujourd'hui atteint, vei*s lequel l'institu-^ tion a constamment tendu, est de combiner l'unité, là liberté et la vigueur du pouvoir avec le règne de Topinion. Sa fortti^ dernière la plus parfs^ite) le régime parlêmêiiiaii^e ^nglmn^

nous présente un gouvernement extraprdinairement concentré, le gouvernement de quelques hommes ou d'un 'homme, chefs de la Chambre populaire et, sous son nom, administrateurs et législateurs aussi absolus que des rois, sujets toutefois à une mort politique instantanée par manque d'air, pouvant tout, tant que la nation est avec eux, et rien sans elle. Le principal avantage de la pluralité des pouvoirs, — un roi et deux Chambres, — est moins de tempérer Taction du plus fort que d'ouvrir à propos des conflits dans les questions où il importe de bien savoir ce que le peuple veut. Le peuple trouve là Toccasion de dire le dernier mot, et, en général, tout a été ménagé pour que ce dernier mot soit dit promptement et que l'unité de direction, interrompue par le conflit, soit rétablie sans retard. Cela s'obtient, soit par la retraite des ministres, après une mise en minorité, soit par la dissolution et de nouvelles élections^ où la volonté nationale s'exprime sans équivoque. En somme, la balance des pouvoirs, qu'on représente volontiers comme le trait spécifique du régime parlementaire, n'en est qu'un élément secondaire et un résultat transitoire. L'intensité du pouvoir, Tautorité, la fermeté et la sûreté de main du gouvernement, effets du crédit et de la confiance qu'il tire de son accord manifeste avec tout le peuple, voilà le but et le couronnement de l'institution.

De ce régime, les États-Unis présentent en quelque sorte le contre-pied. Abrités derrière l'Atlantique, seuls ou presque seuls sur leur moitié de continent, ils n'ont jamais considéré l'unité et l'intensité du pouvoir comme une condition essentielle de sécurité. D'un pouvoir fort, les Américains voient surtout le péril, le besoin qu'il ressentirait de se prouver à lui-même sa force et son utilité en réglant, empêchant, protégeant sans en être prié. Ils redoutent jusqu'à ses bonnes intentions, jusqu'à son goût de la correction et de Tordre ; ils en craignent riiicommodité pour l'individu,

pour la libre et aventuréuse activité d'un chacun, înstrn^ ment de tout progrès sur ce territoire vierge. A^ussi nulle part [n'a-t-on pris plus de peine pour détruire Tunité et Teffet de masse du pouvoir. On Ta sectionné selon tous les plans possibles; on Ta morcelé en fragments d'une cassure nette, qui ne gardent entre eux aucun point d'adhérence; on a organisé délibérément l'incohérence et l'anarchie au sein do l'autorité.

Considérons d'abord le sectionnement vertical des pouvoirs, en commençant par les plus élevés. Au niveau des autorités fédérales, la Constitution a nettement distingué le législatif, Texécutif et le judiciaire, et pourvu chacun d'un organe à part. C'est aussi la règle ailleurs. Mais, sur notre continent, on eu soin de réserver à un seul pouvoir l'ample dotation de prestige que confère le suffrage populaire direct.

Si deux ou plusieurs pouvoirs recevaient sans entremise leur investiture de la nation, ils auraient le sentiment qu'ils se valent : aucun n'aurait de raison de céder à l'autre. Ils se contre-carreraient sans fin, à moins que le plus fort et le plus habile, encouragé par le juste instinct des masses, qui finissent toujours par sentir qu'un gouvernement efficace est, en Europe, une nécessité vitale, n'usât de violence envers ses rivaux et ne restaurât l'unité à son profit, avec l'assentiment public. C'est ce qui s'est passé, en France, après 1848.

Aussi nulle part, sur le continent, le dépositaire suprême du pouvoir exécutif n'est élu par le peuple ; il est partout héréditaire, ou au choix d'un Congrès. Cela répond à sa position politique, effectivement subordonnée, bien que la première en dignité apparente. Les mei^bres de la Chambre haute sont le plus souvent héréditaires ou nommés à vie. Ils forment à eux seuls une classe à part- .S'ils sont

élus, c'est par des censitaires ou parmi des censitaires^, eu sorte qu'ils ne représentent du peuple qu'une seule classe ; ou bien ils sont choisis au second, troisième ou quatrième degré, et nul ne peut être sûr que le courant de Tesprit public, rompu et troublé par tant d'écluses, ait, apr^s la dernière retenue, la même vitesse et la même direction qu'au départ. Ainsi la présomption est, en tout cas, contre eux, lorsqu'ils se trouvent en désaccord avec la Chambre directement élue. Quand, au degré inférieur, l'élection est au suffrage universel, comme en France, la Constitution a, de propos délibéré; établi une proportion tant soit peu i^exact^ entre le nombre final de^ sénateurs à élire et celui des: électeurs primaires. Tout, en i^n mot^sur le çontinent, a été réglé de manière à procurer ou à conserver aux Chambres fautes le mérite négatif de n'être pas une représentation directe et indubitable,, pleine et adéquate, chaude animée de la nation. Elles incorporent un pj^estige immémorial, une tradition respectée, ou bien des intérêts collégiaux et de clo-sse qui, pour être de grand prix, sont très loin de pouvoir balancer les désirs pres,sa,nts, les volontés arrogantes, les intérêts généraux incorporés ailleurs. Ou leur moteur iîianque d'énergie, ou leur base manque d'étendue. Ce sont comme des masses sans spontanéité et sa^ns vitesse acquise, qui agissent surtout par inertie. Elles peuvent se mettre sur le chemin, se faire traîner, alourcliren spn allure le pouvoii;:^ prépondérant qui reçoit l'impulsion toute vive delà volonté l^opulaire. Elles ne peuvent pas l'arrêter net par une impuK aion en sens contraire, encore moins 1^^ faire décliner dans un sens différent. Elles sont comparables au lest entassé ^ |opd de cale : il ralentit la barque sans changer la direction qu.'impriment et le gouvernail et la voile enflée par le vent.

La Constitution des États-Unis n'a pas établi cette inéga-t :|ité foncière entre lesvpouvoirs ; par la raisçn qu'on ne jugeait pas nécessaire d'assurer le fléchissement final du i\^Av\ \e\,bnlai>cQ vers i'ui\ d'çux. T^\^ ^ çQnsaQré^i CQ»«

traire, leur égalité et ménagé entre eux un état durable d'équilibre. Le président est élu par le peuple, sans inter^ vention du Congrès ou des législatures; il Test au second degré ; mais cette élection médiate est devenue en fait urié élection directe. Le président représente donc la nation ; il représente aussi la majorité des États. C'est reflet évidentdu vote en bloc {genef^al iichet) dans chaque État pour les électeurs présidentiels. Des deux corps qui composent le Congrès, un seul émane directement du sufïrage populaire. Mais l'autre, le Sénat, reçoit une investiture qui est, en un sens, tout aussi nationale ; le pays se reconnaît en lui autrement, mais avec un sentiment aussi sûr et aussi plein que dans la Chambre des représentants. Le Sénat ne représente pas moins, en substance, que. (îe "hautes parties contractantes, des souverainetés distinctes associées i30ur la défense et le progrès communs ; il reçoit son mandat do législatures élues où so^'^otit ralliés et ont pris conscience les intérêts généraux de chaque État. C'est plus qu'il ne faut pour balancer le prestige du pur nombre. Les citoyens de la maj--0rité des États, d'abord des plus joetits et des moins peuplés^v puis de ceux qui se sentent en minorité éventuelle-sur une question vitale, le considèrent comme leur sauvegarde contre le despotisme du reste. Il est animé, soutenu, accrédité de toute la force de leur esprit public. Si son autorité n'est pas de même nature que celle de la Chambre, elle a donc ce qu'il faut pour être au moins équivalente.

Tirons brièvement les conséquences.

Le Sénat et, comme lui, le président, s'il survient un conflit entre eux ou avec la Chambre, sont très loin de supposer qu'ils aient mission de résister seulement pour la forme ou pour un temps ; ils ont conscience de leur pouvoir et de leur devoir de résister à fond. Ils se savent qualifiés ; ils se sentent soutenus ; ils ont le titre légal et la force morale, - A^aucun des deux^ la Constitution n'insinue, parle caractère

paême (Je leur origine, que leur opposition doit être essen-^ tiellement une démonstration, une main posée sur le bras, \m appel à la réflexion, et que cette démonstration ne doit pas êtx^e prolongée, afin qu'après un laps de temps raison-^ nable, Tunite et Tintensité du pouvoir se retrouvent dana leur plénitude et se mettent au service d'une solution, réfléchie, Ils n'ont pas de raison constitutionnellement suggérée de ne pas rester indéfimirient qix dissidence et exi balance,

Même contraste si, après rorganisation, nous examînona Je jeu et les rapports mutuels des pouvoirs, En AngleterrCj^ la Couronne no conserve que l'ombre de sa prérogative ; toute la substance en a passé aux ministres qui sont lesi chefs du parti en majorité dans 1^ Chambre populaire. Celleci se reconnaît en eux> comme le pays se retrouve en elle. C'est en leur obéissant qu'elle remplit son rôle, de Chambre gouvernante. En leurs personnes le législatif et Texécutif jse fondent et forment le cabinet, c'est-à-dire le comité pqlitique dii-igeant, qui est préposé tout ensemble à la. Jégi.slation et au gouvernement ; de sox^te que les deux pou.-vcirs, à peine divisés, se rejoignent et que l'unité de com-^ ïnandementse reconstitue. Les ministres senties inspirateurs de tous les statuts importants ; auoune mesure considérable ne passe que gur leur initiative. Ils ont recueilli, ils exercent, titre préventif, le veto que la Couronne a laissa prescrire par cent quatre-vingts ans de non usage. Ils dressent le budget. Les Anglais ont coitipris que le budget est essentiellement un acte exécutif, un. moyen de gouvernement, La Chambre des çommunes s'est fait une règle de n'eu retrancher et de n'y ajouter avicune dépense, La Clianubre des lords a laissé se perdre son droit de le modifier, Le Cabinet on dispose, co:^iirne il dispose des lois, En France^ ^ iios ooucliticm^ ^uhstaniif^l^Miieut par^^iUes, s'aioute

clause qui parfait et couronne le système. Défense est faîte à Tautorité judiciaire de contester la loi et d'entraver l'action administrative. Elle est tenue à distance et en respect. Par son pouvoir général de dessaisissement^ par le for privilégié des administrateurs, le gouvernement est en mesure de lever avec aisance tout obstacle que les juges ordinaires opposeraient à sa volonté. L'action politique ne rencontre devant elle qu'une surface nivelée, où ^lle se déploie librement.

La même recherche de Tunitô se poursuit jusque dans la composition interne du cabinet. En Europe, nous concevons le gouvernement comme une, seule personne collective présidant selon un même esprit à la direction des affaires politiques et des services administratifs. La règle est que las ministres appartiennent au même parti ; la coutume, qu'ils soient choisis par le chef du parti ; la présomption, qu'il y ait entre eux communautés de vues ; la conséquence, qu'ils soient solidaires et qu'ensemble ils entrent au pouvoir et en sortent. Cette sortie a lieu dans le cas où les ministres cessent d'être d'accord avec la majorité de la Chambre élective. Le cas est rare, puisque la Chambre a créé le ministère de sa substance en quelque sorte et qu'il commence par être l'expression la plus fidèle de Tesprit parlementaire. Toutefois, le conflit n'est nulle part absolument évitable. Les constitutions européennes, après en avoir, comme on l'a vu, diminué les occasions, ont pourvu à ce qu'il ne durât point. Parle double mécanisme que l'on connaît, obligation pour les ministres de se retirer sur un vote contraire, droit pour les ministres de dissoudre la Chambre et d'en appeler au pays, ils ont ménagé par deux voies un prompt retour à la souveraineté d'une volonté unique, en accord déclaré avec les tendances générales ou le vœu spécial de la nation.

L'esprit de la Constitution fédérale est en contradiction directe avec cet ingénieux système- Ses fins sont autres.

42 ACADÉMIE DES SCIENCES MORALES ET POLIttQUES.

Loin qu'on ait cherché à fondre les grands pouvoirs fédéraux, afin d'unifier et de fortifier l'action politique, ils'ont été tenus irrémédiablement séparés. Tous sont faibles et n'ont de force que pour sô faire échec- Les ministres ne font pas partie des Chambres et n'y ont pas entrée. On légifère sans eux; on règle hors de leur présence les dépenses de l'État et les voies et moyens pour y faire face, Les deux Chambres ont part égale à cette besogne ; car le droit d'amendement du Sénat, en matière budgétaire, est pratiqué de manière à ôter toute valeur sérieuse au droit de priorité de la Chambre. Ainsi l'exécutif n'a pas les moyens de se procurer les lois et les ressources dont il a besoin pour remplir sa mission ; il n'a qu'un x>eto imparfait pour s'opposer aux lois qu'il estime mauvaises et aux impôts qu'il juge ruineux. Le législatif est éventuellement divisé contre lui-même, et il n'y a pas de raison pour que l'une des deux moitiés plie devant l'autre. D'autre part, il n'a pas le& moyens de surveiller et d'assurer l'accomplissement déè statuts qu'il a votés. Enfin, exécutif et législatif sont exposés h voir annuler virtuellement, par le pouvoir judiciaire, les lois et les actes de gouvernement qu'ils estiment sages et de bonne politique. Comme il n'y a pas de nécessité de tenir la nation en main, prête pour une prompte action d'ensemble, il n*y a pas de contrepoids à la préoccupation de ne laisser se constituer aucune force capable de contraindre et de gêner l'individu. On n'a donc pas vu d'inconvénient, et il semble qu'on ait pris plaisir, à organiser si mollement, à doter si pauvrement 4es autorités, qu'elles sont incapables d'aller seules jusqu'au l)Out de leur tâche et qu'elles ont toutes les chances de rester en deçà; car chacune a besoin, pour s'acquitter de son ofl3ce, du con* cours des autres, et celles-ci, le plus souvent, ne l'aideront pas ou la contrarieront au lieu de l'Étïd%fr. On ne saurait constituer avec plus d'art ce que j'appellerai des puissances négatives^ destinées à s' annu^e^rJ^ine ^paii Tau^ et à en-

gendçer le. conflit perpétueU C'est ainsi que, dans une usine,. Texistence de plijsiours moteurs indépenda.nts, appliqués à, une mâme série d'opérations, risque de produire la décoordination des rouages et Tarrêt répété de toute la machine, A-t-on, du moins, pourvu à ce quQ ,cet arrêt fût court? Nullement. Les perspectives ordinaire%,ou prochaines de la politique américaine ne comprennei;i.t pas d*éventualité& propres à faire un péril sérieux d'un confilit prolongé ; on ne" s'est donc point inquiété d'en assurer la prompte résolution. Ni les Chambres ne peuvent obliger les ministres à se^ démettre, ni le ministère ne peut dissoudre la Chambre, ni le président ne peut en appeler à la nation pour qu'elle jug^v^ntre eux. Force leur est à tous de rester en arrêt les uns en face des autres, d'attendre la fin de leur terme électoral, sous le^ regards du peuple souverain, qui sait sans doute ce qu'il veut, qui ne demanderait qu'à le dire^ et que, nul n'a le droit d'interroger. La Constitution fait de lui, — ^ et il demeure, — le témoin patient d'une obstruction, d'une sorte de suspension du gouvernement qu'il pourrait faire cesser d'un signe. Il a été dit : « Là maison divisée contre elLpr-^êpae périra. » Cela n'est vrai politiquement qu'en îîuropev En Amérique, la maison divisée contre elle-même ne périt pag, et la liberté fleurit. Chaque citoyen déploie son çtctivité san$ avoir rien à craindre d'un pouvoir trop fort; tous les pouvoirs sont faibles, incertains de leurs droits, gênés dstns leurs mouvements. L4 nation le cède ici à l'in-* diyi^dvt, parce qu'elle le peut sans y trop perdre et que la libre entrain, les coudées franchOrS d'un chacun sont réputés \e plus graixd des intérêts de l'État,

Les constitutions des États particuliers ont réglé Torigine de leurs différents pouvoirs avec aussi peu de souci de Vuuité d'action et selon le même système de division, sans rapproclj^çment inéuagç, d'osciUatioxi saiis arrêt prQVUv U,; -

faut négliger ici les dispositions exceptionnelles de certains États et s'attacher au régime le plus général. Les attributions des Chambres, leurs rapports avec l'Exécutif, et notamment la règle qui exclut les {ministres des Chambres, sont à peu près les mêmes partout et rappellent de très près les dispositions de la Constitution fédérale. Deux caractères seulement sont à noter, qui aggravent Tefiet de la division des pouvoirs. Le premier trait, qui découvre Tesprit du système, c'est que tous les grands pouvoirs sont directement élus par le peuple. C'est naturellement le cas de la Chambre basse ; c'est aussi celui de la Chambre haute» du gouverneur, des Juges de la Cour supérieure. Ainsi, Lé-' gislatif. Exécutif, Judiciaire ont les mêmes commettants, tous ont un titre pareil et la même autorité nSôrale: îJs montent de fondy pour ainsi dire, et prennent leur point d'appui sur la nation, sans rien se devoir Tun à Tautre. Ils ne relèvent que de leurs électeurs. Aucun n'est dans le cas des autorités européennes similaires, qui trouvent dans leur origine, dans la distance plus ou moins grande qui les sépare du peuple un avertissement que c'est à elles de faire des concessions ou d'en obtenir. Ils sont constitutionnellement dans une condition d'équipollence, qui doit tendre à tenir le conflit, s'il s'en produit un, indéfiniment ouvert. A la vérité, les grandes dissidences ont chance d'être rares entre un Exécutif et deux Chambres investies par les mêmes électeurs ; mais les petites dissidences peuvent être fréquentes et risquent de rie pas se résoudre aisément.

Le second trait concerne l'organisation intérieure de l'Exécutif. Que les ministres soient exclus des Chambres, que les lois et le budget se votent hors de leur présence, cela n'a rien qui doive étonner ; c'est ce qui se rencontrait déjà dans la Constitution fédérale. Mais voici où l'écart commence. Tandis que les ministres fédérauxsont tous nommés par le président, qui concerte naturellement ses choix, les ministres des États sont élus individuellement par le peu-

pie. C'est le cas du lieutenant-gouverneur, du secrétaire d'État, du trésorier, du contrôleur des finances, de Tattorney général, du surintendant de Tinstruction publique, etc.. Il n'y a presque point d'exception. Le gouverneur n'est pas leur chef, comme le président est le chet de son cabinet ; il n'a pas un autre titre qu'eux, il est leur pareil et leur égal.

Je viens de dire qu'en Europe nous considérons le gouvernement comme une seule personne collective qui préside, dans un esprit nettement défini, à la direction des afiaires politiques et des services administratifs. En Amérique, TExécutif fédéral a été organisé selon ce même principe d'unité. Au contraire, dans les États particuliers, où il n'y a pas d'affaires politiques graves, les ministres ne sont littéralement que des chefs de service, Tharmonie de vues entre eux paraît moins nécessaire que l'aptitude de chacun à sa tâche et son accord avec les vœux de la majorités Chaque ministre, élu directement dans tout l'État, ne relève que de ses électeurs. Il peut ne pas connaître ses collègues, ni le gouverneur de l'État, ne pas être de la même couleur politique^ s'il a été nommé à une autre époque* Il reste en charge tout son terme, sans s'inquiéter de ce que font ou deviennent les autres. 11 ne délibère pas àyec eux, ne concerte pas ses actes avec les leurs. Chacun tire de son côté, quand il ne tire pas à soi. L'unité vigoureuse du gouvernement était, chez nous, si indispensable, qu'elle s'est étendue abusivement à tous les services administratifs. On a fait de l'administration, non sans raison, mais sans mesure, un tout indivisible. On a fait d'elle, sans raison comme sans prudence, un instrument politique redoutable. Ici, c'est l'excès opposé. Le gouvernement s'est absorbé dans l'administration, et, dans l'administration, chaque service a formé une petite organisation distincte, spéciale, autonome, qui suit sa voie ^àiis se préoccuper de ses voisines. En règle générale, cette division des

46 ACADÉMIE DÉS SCIENCES MORALES ET i^OLiTlQtjËS.

services nuit à refflcacité, a, la rapidité de Taction ;,ehe rend impossible cette économie de temps, de force et d'ar^çent qui résulte d'opérations combinées; Mais, ici^ ces inconvénients sont de pôu de conséquence^ pârce que les chefs des départements ministériels n'ont presque pas d'affaires et que leur mission est moins d'agir que de regarder et de s'enquérir. — Ce point sera éclairci par la siiitè, — L'avantage du sj stème est que les citoyens ont moins à craindre qite les dépositaires de l'autorité ne s'entendent pour pe.^ôt* sur eux d'un seul poids. Car îl n'y a entre les différentes autorités, ni communication, ni coïncidence et concert de mouvements par l'unité (f^ùne impulsion reçue du centré ét d'en haut.

Aux yeux d'un Français, ce régime serait la destruction de l'État conçu comme le conservateur et le moteur dé toute la société politique, ét la France a eu occasion d'eii éprouver l'effet soUs sa Constitution de 1791, qui cependant lie livrait à l'élection que les fonctions administratives inférieures. L'État avait péri, comme il périra toutes les foiâ qu'on fera reposer trop largement l'administration siTr linè base élective ; et il en résultait un désordrCi vin malaise, une anxiété insupportables. Aux États-Unis, le même système a en substance le même effet, qui est d'énerver l'Etat; mais rien d'essentiel n'est compromis par cette défaillance ; la sécurité nationale n'en est pas atteinte, parce qu'elle a d'autres garanties ; la vie nationale n'en garde pas moins toute son intensité, parce qu'elle s'alimente à d'autres sources.

Il resterait, pour épuiser le sujet, à considérer le sectionnement horizontal du pouvoir. Autorités fédérales, gouvernements et justices d'État, administrations de comtés et de tùivnships ont entre eux des rapports de droit et de fait dont on ne rencontre les pareils eh' nul autre pays. C'e^t

toute une riche matière qui veut, pour être convenablement traitée, plus de temjDs et d'attention que je n'en puis décemment solliciter de TAcadémie^ après Tample crédit que je me suis ouvert à ses dépens. J'y reviendrai peut-être un jour, et je ferai voir aisément que, là aussi, la constitution politique des États-Unis se présente avec des caractères spécifiques, qui la constituent en un type à part, irréductible à nos mesures, et rebelle à toute imitation directeo Cette conclusion, bien que négative, n'en contient pas moins un enseignement de quelque prix.