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A la différence de l'Empire britannique dont la constitution, ia religion, l'autonomie varient à l'inlini dans les différentes parties qui le composent, l'Empire russe au contraire se présente historiquement comme un bloc unitaire doué d'une forte homogénéité. Tandis que l'impérialisme britannique tempère l'intensité de son ambition par la concession, savamment graduée, d'autonomies progressives (2), l'impérialisme

UIBibliocbaphie: Anonyme, Dos Rechl Finntandi und teine Wehrpflichlfragt, non eînem finatàndiichen Jarislen, Leipzig, 1900 ; Anonyme, La silaalion pùliliqae de la Finlande, dans Reuae de droU internalional et de légidalion comparée, 1900, p. 75 el p. 159 et s.; de Bah, Der Bartnkrieg. die Riistifieirang Finalanda, dît Baager Friedeiuconferenz, Hanover, I90JI ; Bohhi^k. Ruisland uad Finnland, ein Seilraff ta der Lehre von Slaalenuerbindiin'jen, .Lqîpzig, 1900 ; Cohi>i, Itiatia e Finlandia [ettrallo dalla ttivista internationale di scieme lociati, août IS9U) Roma, 1S99, ft La qatalione fialandese in aao libro récente {îi, mars 1900), Roma 1900 ; DivieLsox.Finlandt Vereinigung mit dent rutsiac/ien Reiehe [irailaclioa de l'original Gucdois), Helsingfors, 1891 ; Delfecii, La question Jlrtlandaiee, daoE la Revae générale de droit international public, 1899, p. 553 ; Pillei et Delpech, La qaeslion finlandaise. Le manifeste du Tsar examiné aa point de oae du droit international dans Reu. génèr. de droit international public, i90O, p. Wi el s.; Despaoket, La question finlandaise, Paris. 1901 ; Fisueh, Finland and Ihe Ttars, London, 1899 ; Getz, lias staatsreckttiche Verhàllniis cuiischen Finland und Rassland, Leipzig, 1900; Herhamsom, Finlands slatsràltilija stàllning, d'après le résiimt allemand, Leipzig, 1900; MoBEit. La question finlandaise. Parie, 1900; Pinix, Pour la Finlande. Paris, IDOO ; J. Oppesheih (Leiden) W. Heigbb {Groningem, J. de Louie» (Ulrtchl), L. DE HiHToa (Amsierdam), Die finnitch» Frage, dans Archia far ùjfentlickei Hecht, 1900, p, i35 el s. ; Vis deb Vluot, Le conflit finlandais el Poar la Finlande (Edilions de VHamaaité nouvelle) Paris, 1900; Westluk, Tfiecate of Finland, dans The national reoiew, mars i90O, p. lia. — Adde, Mechblin, Dos Staatirecht des Groscfûrttenthami Finnland [lUarqaardtem' Handbnch, IV, p. 245 el s.) et les publications suivanles : La conatilation du grand-daché de Finlande, Paris, 1900 ; Ripoaies des Etale aux propotitions impériales concernant te service militaire pertannel (fad. du teile officiel sucdois|, Paris, 1900 ; Réponseâ la brochure officielle ■ Le manifeste impérial du 3 février 1899 et la Finlande », non mis dans le commerce, 1899, el les dix numéros actuellement publics de la Chronique de Finlande, paraissant en fran^is environ deux fois par mois depuis 1900.

(2) Cpr. DiLKS, Greater Brilain, *• éd., 1890, et Bodihy, L'Empire britannique dans Annales de* Science* poliliqaes, 1899 p, 537 et s.

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tusse tend à tout unifier, sinon sous la même loi civile (1), du moins sous la même loi politique (2). Hostile aux libertés locales, il est impatient de supprimer celles mêmes qu'il a concédées. La Pologne avait reçu de l'Acte linal de Vienne (art. 1) la promesse d' " une organisation inli^rieure sous une administration spéciale » ; à la suite des insurrections de 1831 el de 1862, les Tsars lui ont retiré d'abord sa constitution (1831) (3), puis ses derniers privilèges (1862), de sorte qu'aujourd'hui l'ancienne Pologne de tSLï, devenue le territoire de la Vistule, est fondue dans l'empire (4). Sans attendre le prétexte de la révolte, le panslavisme ardent de Jouri Saniarine dénonce en 1868 comme conlraireâ à l'unité russe les libertés iies provinces bal tiques (5), el, depuis ce moment, l'ancienne

(t)L'aaciena« Pologne conservé Te Code Napoléon (Leur, Elémml$ dt droit civil roiie, p. 3-*), le» provinces Ijaltiques ont un droil civil particulier {ibid, p. 4), la Bessarabie a encore les lois civiles d'Arménopoulo el Donilch d'orî|;inG romaine les go ave même ma de Tchernigolf et de Poltava onlg-ardé des fragments du Code civil lithuanien, aboli en général enlSiO^ enfin certains territoires de Trauscaucasie appliquent tes lois civiles du roi Vakhlanj; (Bascbmakoff, La Finlahde, itnsia Reoae politique tl parlen.entaîre, 1B97, XII, p. S95J.

|2) ï La Russie européenne esl divisée en cinquante gouvernemenls, dont quatre, le pays des Cosaqa«s du Don, el les trois provini^es baltiqaes de Livonie. Eslhonie, Courlande, ont leur droit propre et leur adminieuatioD particulière, tandis que les provinces occidentales, c'est-à-dire les gouvernements, qui se sont formés sur le territoire de l'ancien grand-duché de Lilhuanie, au nombre de nanf, ont perdu leur droit propre. De m^me c'est le régime administratif comman qui s'applique à la Bessarabie >. Eugelmann, StaaUrecftt dei KaUerthamt Rattland. p. £0.

(3) c Les Polonais sujets respectifs des hautes parties contractantes obtiendront des institutions, qui assurent la conservatloL de leur nnlionatité, d'après tes formes d'existence politique, que chacun des gouvernements auxquels ils appar. tiennent jugera convenable de leur accorder > (Traité du 3 mai 181S entre la Russie et l'Autriche, art. 6; traité du même jour entre la Hussie et la Prusse, art. 3). L'article 1" de l'Acte final de Vienne, 9 juin 1815, a fait entrer cette promesse dans le droit international européen; en conséquence Alexandre 1" signa pour la Pologne la constitution de Varsovie du 13/Î7 novembre 1815. Sur le régime de la Pologne, cpr. Wheatok'b Hiilory of the law of aaliont, p. *33. Phillimore, InUrnalional laui, 1., p. 95. Wheatopi, Etcmenlt of inlernatioaal law (Boyd's éd.), p. 05-67., CttïO, Le droit international théorique et pratique, *• éd. I, p. 177 et i, Lavisse et Rimbaud, Histoire générale, X, MoTiarckiei comlituUonaellet, (Le royaume de Pologne, par A. Rahbaud), p. £92-333, et XI, Rivalatioat et guerre nationale! {L'insurrection polonaise de 1862-64, par E. Haumant) C. de Cardok.ie, L'Empereur Alexandre II, p. 43t-493.

(4) EnuBLUAnn, Das Slaatireehl des Kaiterlham» Rassland (dans Harqaardsen'» Handback fur œffentliches Rtcht, IV), p.JO.

(5) Dans son livre Les fronlière* de Russie, Prague, ISS8.

autonomie de leur langue el de leur relij^ion s'est trouvée menacée (1). Ces symptômes sont caractéristiques. Des deux puissances qui se disputent aujourd'hui l'empire du monde (World-power) (2), l'une, l'Angleterre, fidèle aux traditions romaines (3), s'attache ses conquêtes par des libertés échelonnées en une série de degrés, depuis les derniers types des colonies de la Couronne {croivn-colonies) jusqu'aux systèmes les plus avancés du self-gooernment ; l'autre, au contraire, ouvre au pays conquis des perspectives éphémères d'autonomie que son génie puissant d'unification ne tarde pas à combattre et bientôt cherche à supprimer. Basé sur des motifs économiques (1), averti par la Sécession des Etats-Unis d'Amérique (o), inspiré malgré ses erreurs par un sens profond des libertés locales (pourvu que ce soient des libertés anglaises), l'impérialisme britannique a compris que, pour se maintenir, il devait perdre en profondeur ce qu'il gagnait en étendue. Mais l'impérialisme russe, plus militaire que commerçant, plus autocrate que libéral, s'accommode mal d'une diversité qui donnerait à ses conquêtes plus de libertés que la Russie n'en a poui* elle-même. Fait d'un seul bloc continental (6), son domaine qui n'est pas disséminé partout comme celui de l'Angleterre présente au point de vue géographique un caractère compact qui pousse de l'unité physique à l'unité polilîque. Au point de vue psychologique, les autonomies locales déplaisent tout autant à son sentiment militaire de l'unité de la discipline (7) qu'à son sentiment religieux de

il) Cpr Rambaud. Hiiloire de Bassle, p. 69i.

(2) Sur leur anisgonisme, cpr Dilke. Grealer Brilain, p. i et g,

(3) V. dans Kuvper, La crin $ad-africaine. dans Revue da Deaa>Mondet, 1" février 190D, p. Sil, la belle comparaison de l'impirialiame britaaniqae et de l'impérialisme romain.

(i) BÉRARD, L'Angleterre et rimpérialitme, Paris, 1900.

(5) V. dans VE^pansian de l'Angleterre, de Seklet (trad. Baille et Rambaad, Paris. 1885), le chapitre intitulé ' SeAiimedam la Plat-grande-Brelagae t, spécialement p. 183.

(6) Depuis la cession de l'Alaska (18ST) la Bussie, puissance asiatique autant qu'européenne, n'a pas de colonies au sens propre du mot, bien que, à la Conférence de \a Haye, l'un des délégués russes, colonel Gilïnsky, ait proposé de conaidérer flctivement comme une colonie le territoire militaire de l'Amonr {Conférencede la Paix, i" commission, procès-verbal du 26 juin 1899).

iT) t La cause de la Finlande a excité un vif intérêt en Angleterre pour deux raisons : la première esl qu'il n'y a rien de plus opposé à la politique impériale

l*Unité de la foi (1). Militaire et religieux! l'impérialisme russe devait donc se montrer moins souple et plus rude, moins nuancé et plus unitaire que l'impérialisme anglais. Mais il ne semblait pas que la Finlande dût servir d'application à cette tendance, dont un régime spécial la metlait à l'abri.

Depuis qu'ils étaient devenus les Grands-Ducs de la Finlande, en 1809 (2), les Tsars s'étaient toujours montrés respectueux de SCS droits. Loin de les paralyser, ils s'étaient au contraire efforcés de les mettre en œuvre. Quand Alexandre II voulait offrir aux Polonais une ère nouvelle (3), il leur présentait de loin, comme l'heureuse récompense d'un loyalisme parfait, l'exemple des libertés finlandaises. Le même Empereur (4), qui enlevait à la Pologne les derniers restes de son autonomie, consolidait presque au même moment les libertés finlandaises. L'histoire de la Pologne n'est qu'une abolition constante de son autonomie; l'histoire de la Finlande, tout au contraire, n'était jusqu'à ces dernières années qu'un progrès constant dans l'exercice de ses libertés. Nul ne pensait que le généreux souverain, dont l'appel invitait les peuples à la paix et le monde au respect du droit-, y porterait la première atteinte.

Mais l'histoire a, dans le même moment, des contradictions qui déconcertent. Le 12/24 juillet 1898, le Tsar conviait les nations étrangères à la diminution des effectifs militaires; le 30décembrel898/lt janvier 1899, il précisailson dessein (5).

de l'Anglelerre que la politique russe de forcer toutes les populïlions sujettes BU Tssr à un seul type de langage, de religion cl d'institutions ». Westlaïe, The case of Finland, dans T/ie National Reuiew. mars 1900, p. IH. ■ (1| Cpr. Penséet d'an homme d'Elat (le Procureur du Saint-Sjnode, Pobyedonoslseff). Qatstiani religieuses, socialet et potiliqaes. Paris, Baadry. 1697. Patsîm. et notamment p. 5S et 59.

(2) Acte de Borgo, du IS/S7 mars 1BQ9. V. ci-dessous, % 1, Historique.

.{3j Quand il vint k Varsovie, en avril 1S5G, Alexandre U anaoDça A ses sujets polonais l'onverlur-e d'une hre nouvelle : « Je vous apporte l'oubli du passé... maïs pas de rêveries : dans ma conviction, vous ne pouvez être heureux que si la Pologne s'attache, comme la Finlande, i la grande famille que forme l'empire russe h. UauKAKT, dans Vhistoire générale de Lavisse et Rambaud, XI, p. SOS.

(4) Alexandre U : 1363, ouverture de U Diète lîniaiidaise ; 1864, suppression des libertés polonaises.

(3) La contradiction de la politique Ënlandaise et de la politique pacifique, frappsDte, Isutdans le fond irespect du droit) que dans la forme Oci, augmeotalion des elTeelifg el des budgets, li, diminution), n'a pas échappé aui cominen-*

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Presque en même temps il faisait remettre aux Etats dé Finlande des projets de lois tout opposés d'après lesquels la durée du service actif était portée de trois à cinq ans, aucune limitation du contingent ne se trouvait plus dans la loi, les Finlandais étaient contraints de servir dans des troupes russes (1) ; enfin la Finlande était grevée d'accablantes contributions pour le budget militaire de l'Empire (2). La loi militaire du 6/18 décembre 1878, avait été, comme l'exige la Constitution de Finlande, votée par la Diète avant de recevoir la sanction de l'Empereur pour les nouveaux projets, on ne demanda que IWfsdela Diète. Puis, brusquement, le manifeste du 3/15 février 1899 vint bouleverser l'ordre constitutionnel (3) en instituant pour toutes les questions législatives finlandaises qui

lalïurs de la Conférenre de La Haye, Elle a été forlemenl mise en rctieF, avanl la ConKrence, par Sidney Low, Hypoerhiei of thf pface ConferoKe, dans la Sineteenth Cenlary, mai 1S99, p. 694, et postérieure me ni parL. de Bar. d'une Façon saisigsaale. dans son élude synthétique înlitulée : <Ur Barenkrieg, die Ila*tijicirang Finalandi und dif I/aagerkonfrrenc, p. 34.

(1) V. Oièle de Finlande en i899, Répomet de» Etat» aux proposilions impériales eoneerniml te service militaire personnel. 1" réponse, p. 90 et s. D'après la toi militaire de 1S78 (S 121) l'elTectir était d« a.6()l) homnies L'elTectif de paix de l'armée russe correspond à peu prés à S pour l.ODO de la population. Cette proportion, appliquée en Finlande porterai! les troupes, en temps de paix à iO.OOO hommes environ. Les Etals se sont arrêtés i l'opinion que l'effectif de paix ne peut dépasser li.OOO hommes.

13} La contribution militaire sera portée au r-hitFre de 19.091.664 marks au cours d'une période de neuf années, selon la progression suivante: !'• année, I.1Ï1.SD6 marks ; 2- année, i.Hi àOS marks ; 3> année, :t. 363.888 marks ; 4> année, 4.4SS.1SÎ marks ; 'i' aunée, i).60lî.480 marks ; 6* année GJf7.7<j6 marks ; T> année. 7.849.072 marks ; B> année, S.9T0.368 marki ; 9< année, 10.091.664 marks, et au bout de neuf ans, la fixation de la contribniion à verser an Trésor sera soumise à un nouvel examen i. Propotition de S. M. I. aux Étals fie Finlande, dans Réponses des Etais, p. 16.

(3) C'est de l'atleinle à leurs lois fonilnmenlales, que se plaignent surtout les Finlandais. V. La Répante officieuse à la brockars officielle, adressée par la Russie aux chancelleries étrangères sur > Le manifeste im/iérial da 3 février l«99 fi la Finlande •. € Ou à trouvé, et avec raison, dit ce document, que les charges

1878. Il était donc naturel de proposer une réforme de cette organisation. De même en ce qui pourait regarder d'autres parties de la loi actuellement en vigueur. La réponse de la diète aurait montré si les représentants da peuple finlandais comprennent les devoirs de leur pays à l'égard des mesures de défense, ou s' Ht t'opposent à toute réforme raisonnable en matière militaire , Mais on a'apat uoula entamer la question ds cette maaiire simple et correcte ».' Op. cit., p. 58,

touchent à des inléréls de l'Empire de Russie, une procédure qui ne tient pas compte du droit des Etats de prendre part ' avec leurs décisions, à l'exercice du pouvoir l'égislatif, d'après laquelle le Conseil d'Empire deviendrait un org'aiie législatif pour la Finlande.

Une atteinte directe aux libertés finlandaises se trouvait consommée. « Nous voyons le gage du déveioppemenl de la Finlande, disait l'Empereur, dans son unification plus élroite avec l'Empire » (1). Toute une nouvelle politique commençait. C'est en vain que le Sénat et la Dièle adressèrent à lEmpereur des protestations respectueuses. Une pétition à l'Empereur couverte de plus de 500.000 signatures demandait le maintien des lois fondamentales. La Finlande, loyale et grave, posait simplement et dignement la question sur le seul terrain, oi!i le faible est l'égal du Fort. Confiante en la justice des Tsars, elle pensait que la voix du droit, si nui ne Farrêtail en route, arriverait jusqu'à l'Empereur et serait entendue. Mais ]a députation qui devait présenter la pétition du peuple au souverain ne fut pas reçue (2). La question finlandaise étaif née. Elle est singulièrement délicaLe.

Non seulement le problème offre un dangereux caractère d'actualité politique (3), mais encore it présente des difficultés auxquelles les théories courantes du droit public ne nous ont pas préparés.

A l'inverse des autres Etats, la Finlande puise dans un rattachement son droit à l'existence comme Etal, de sorte que son indépendance commence par l'acte en vertu duquel, d'habitude, les indépendances finissent. Tandis que les autres rattachements sont l'œuvre de traités internationaux, celui de la Finlande à la Russie, bien que consécutif à une guerre,

{i) Texie du manifeste du 3-19 février 1B99. Riponseï dit Etait, p. 18.

|i) ViN DU Vluot, Pour la Finlande, p. 17. A rétrsnpcr, «ne pétilion porlant 1.050 sigDRtures, appartenant i l'élite de la si-ience et ileS arts, fut rapidement drestée. V. l'histoire de celte pctilion, rju'il a été ègnlemenl impossible de faire parvenir au Tsar, tl qui est aujourd'hui déposée A la bibliolhiqiie royale de Lb Haye, dans V*n dzh Vluut, Pour la Fininde. p. 19 et s.

(3) C'egl k tort qu'on ïoudraii faire de la qiieslion finlandaise >ine pure queslion d'actualité politique, c'est avant tout un problème scientifique de la plus hauLe origioalitè ,et de la plus grande imponeuce. Cpr. la déclaration de MM. OppEnaciM, Reiacn, J. de Louteh et L. de Hautog, en télé de leur consultalioD pour la FiulaDde, dans Archivfûr oejftntliche» Becht. 1900, p. 435.

s'opère par un acte autre que le traité de paix. Enfin la Pinlande, privée d'existence internationale, n'a le litre d'Etat que vis-à-vis de la Russie.

Une telle accumulation d'anomalies donne à la situation de ce pays un caractère d'exceptionnelle irrégularité.

Troublés par ce cas anormal dans l'ordonnance géométrique de leurs constructions habituelles, lesjurisconsultes ont longtemps résolu la difficulté par le silence (1). Les premiers qui examinèrent ta question trouvèrent que la Finlande avait le tort ^rave d'évoluer contrairement à leurs systèmes. Ne pouvant se résoudre à les changer pour elle, ils ont éprouvé des doutes vis-à-vis des textes et des faits sur lesquels s'appuie sa cause et se fonde son droit (2). L'histoire ne pèse guère contre

(1) Cest ainsi que U silustion de la Finlande est passée bous silence (qaaad d'ailleurs l'actualité n'ap|>eisît pas l'allention sur elle avec la même force qu'aujourd'hui) par de nombreux trailél généraux de droil internationBl. V. nolam- Dienl: Baeeh, Firat liapi international law (ISgSj. p. 14 el s. ) (Ulvo, Droit international Ikéorigat el pratique, *■ éd., 1, y| *0 el s., p. 170 et ï. ; Chhétiiii, Princi/tei dr droit internalinnal public, p. i53-iT3 ; Fl'nck-Bhentimo et SoniL, Précû du droit dt$ gen», p. 38 el s. ; Gabeis, Inititulionen de» Yèlkerrechtt, p. 48; von Ijszt. Vôlkerrec/tl ; PHiLLmaHE, Commtnlarits upon international law (3" éd.), 1, p. 9* et s. ; PiÉT-EUÉvRE, Droit international public, p. 81 et s. ; Travers Twlss, le droil dei gen» oa dei nations considirées comme communautés potiiiquea indépeadaate; ich. 111. Système des natioas dans la chèlientél, Irad, fraD;aise, I, p. 43 et %.; Wheaton, Eléments of Internalional law (Boyd'sed. IBBSI, p. 3ï^1). Un publicisle russe, M. Alexaudre BAscniiAKOVr, Finlande, dans la Revae politique et parlementaire, XII (1897) en a tiré cette conséquence trts exagérée que pour les juristes étraiiscrti la Finlande n'était qu'une province, i L.a plus grande partie des traités de droit internalional ou de droit public. dit-Il, considïreaLle cas de la Finlande comme absolument hors de cause, quand il s'agit de l'analyse de l'union réelle ; on n« met donc généralement pas en doute que la Finlande ne soit nne province conquise. Voyez à ce sujet l'anglais Phillimore, l'hispanoaméricain Calvo, l'allemand Bulmerincq. l'autrichien Jellinek et tant d'autres >. Cette conclusion est tout ft fait inexacle. Du silence des auteurs, on ne saurait

de la Finlande. Si l'arçument de BaschmakofT était exact, ils ne parleraient pas non plus de la Pologne, dont la situation est bien inférieure i celle de la Fin lande, et dont cependant un grand nombre étudient le régime en détail. La vérité est que la Pologne intéresse l'histoire générale de l'Europe tandis que la question finlandaise se localise entre la Suéde et la Russie. Il ne faut pas chercher d'autre raison au silence des auteurs.

(i) Tandis que les droits de ta Finlande résultent de l'acte de Dorgo (180S), ces auteurs tes font procéder du traité de Frederikshamn (1809), Pour donner satisfaction t leur système, ils n'hésitent pas, comme on l« verra par la suite, à dénatorer l'histoire, V. dans ce groupe ; F. de Marteics, Le droit internalional dei nation» eivUitit», trad. Léo, I, p. 3ZS ; m Holtzemmrff, Handbwh tUi VOl-

Jes principe)^, surtout quand ces principes, reproduits partout, sont aussi connus que cette histoire, très spéciale, l'est peu. La grande majorité des théories sur l'Etat, sur la souveraineté, sur les unions, etc.,. condamnaient tacitement les prétentions finlandaises. Ces théories et ces systèmes ont puissamment servi la politique panslaviste. L'opposition du droit public et de l'histoire, si marquée sur ce point, devait èlre exploitée par les adversaires de la Finlande (1). Nous vivons à une époque où devant la souveraineté de l'opinion publique tous les actes, même ceux de force, veulent être justifiés. Le jour où la Russie crut l'heure venue de supprimer les libertés finlandaises, un livre parut (2) qui devait ouvrir la voie à cette politique : celui de M. K. Ordin sur la conquête de la Finlande (1887). Pour démontrer que la Finlande n'est qu'une province russe, aux libertés précaires, l'auteur n'avait qu'à marquer les différences qui séparent la situation de ce pays des théories courantes du droit (3). Et, si cette thèse devait être volontiers accueillie, c'était bien parmi les jurisconsultes européens (4), dont les formules classiques sur

ktrreckla. II, p. 130 i^t Rivier, Lihrbach da Vôllttrrechla, S- éd. 189S, p. lli. nol« et Principesda droit des geiu, I, p. 77.

(I) Parmi les adversaires russes de la Finlande, il faut citer en première ligne ^L^[. Ordin, Sokalskij. KorkunotT et Elenv S. Pour Je premier, on pourra prendre facilemcnl runnaissance de seit idées et de sà polémique, soit dans Fisheh. loc. cit., soit dans DtMtLSon, loc. cil. Pour les autres, v. Hzkiiilssiis, Fintandi lia/' iràttiliga alàllning, Helsincfors, 1894, el l'adapulion allemande, suprà cil. et Getz, loc. cil , p. 12. Addt, Bascuhakocf, La qaetlion dt la prçapiriU finlandaise »l tea caaiei extérieures, dans Revue politique et parlementaire, IX (18%) p. 613 et s. \ La qaetlion finlandaise (1897), XII, p. S9S el a. [Cpr les réponses de M. MÉ- CHiLiN, ibid, X, p. 671-677 el XV, p. 190-197].

(3) Sur Al. Ordin et son œuvre, v. D*niel80n, loc. cit.

(S) Cependant c'est aurlout au cfllé historique de la question, le point faible entre loua pour les panslavistes, que M. Ordin s'est particulièrement allaché. On verra plus loin quels sont ses raisonnements et les réponses qu'ils appellent.

(4) Parmi les puLlicisles russes, un ceruin nombre reconnaît avec une loyauté parfaite la justesse des théories finlandaises. Au premier rang de ces écrît-ains impartiaux, citons : B, Tcmitchéhitie, prdfesseur de sciences politiques A Moscou, La représentation nationale (en russe, 1" éd. 1888, nouvelle édition 1899) ; SebouÉiEviTcH, professeur de droit à SainlPèlMsbourg. Leçons el recherches lur l'histoire du droit russe (en russe 1883) ; A.-V. RoM.isoviTCH-STAvJTineiti, professeur de droil i Kiew, dans son Système da droit d'Etat rasse dans son dèueloppement hislorico-doij maliqae {iSffS] ; G mnovsKr, professeur à .Sainl.Pclersbourp, Les baies du droit public russe jl89îi ; cl Ivanotew. professeur à Kazan, Le droit d'Etat russe (1898). Cpr. Rtu, de dr. intera., 1900, p. 29-3!.

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l'Etat, sur la souveraineté, sur les unions avaient d'avance prononcé la condamnation de la Finlande. Mais il s'esl produit ceci de très caractérisliquf^ que, depuis lors, les internationalistes, dont la Finlande troublait les constructions et dont la politique de la Russie corroborait les systèmes, ont presque tous manifesté des opinions favorables à la Finlande (1). Il a suffi que le panslavisme osât toucher aux antiques libertés finlandaises, au mépris des promesses les plus formelles, pour qu'aussitôt la doctrine prît conscience de son erreur.

Devant cette cbnséquence extrême de leurs déductions, les jurisconsultes de tous les pays ont eu à cœur de prolester. Ils ont repris le problème, les uns cherchant d'autres théories par lesquelles ils pourraient concilier l'histoire particulière de la Finlande avec leur conception fondamentale de l'Etal, ou de l'union (2), les autres déclarant qu'en présence de textes nets et d'une volonté certaine, le Droit n'avait qu'à constater sans essayer d'expliquer {3), La question finlandaise est ainsi redevenue ce qu'elle aurait dû toujours être : une question de fait, où il n'y a qu'à suivre et à interpréter les actes de l'histoire (4),

C'est déjà beaucoup de reconnaître ainsi que les théories ■ préétablies ne doivent pas avoir effet contre les réalités historiques. Mais ce ncst pas encore assez. L'occasion est bonne pour aller plus loin, c'est-à-dire pour se demander si, au

(t) Tous les auteurs cités aaprà, p. 1. n»le ( eodI favorables à la Finlniidc.

que, ils sont tous d'iccord pour reconnaître qu'elle a reçu d'Alexandre 1''' des droite qui lui appartiinnent en propre.

(2) Cpr. uolammenl Co^RAii BoHNHAK, EnstUigt .\bliaagi3ktUsverkaUniite, 18%. p. 6a el Riutlartd and FinnUind, 1900. p. i-57 , (iniBii Jiîllinkk ne reconnaît pas & la P'inlande la qualité d'Elat ; mais il trouve moyen de lui reconnaître des droits propres par une autre eonstriictîon, que nous exposerons el discuterons, V. infrà. p. 73 cl suivantes. Cpr (lEORa. Jellixek, Lekre Bon den Slnaleni'erbindan- (?en, il88ï), p. 70 cl s.; puis Ueber Staolenfrajmenle (l896);eQlin Altgfmtine SlaalsUhre [IWIi , p. ô'Ji et suiv.

(3) Ce genre d'artrumenlation a été appliqué à I» question avec une çrande prudenre et une très belle faauleur de vues par ,M.M. PiLLtT el Delpech, Lit quettion finlandaise, sapràeil.

(4) MM. OppENut:».. Reiger, dk Louteh, Hibtoc, die Finrtiiche /rage, loe. cit., n'hésitenl pas à chercher, d'une façon très peu différente de la uùtre, la conciliatiuu de l'histoire cl du droit.

lien de modifier iTiisloire par les systèmes, comme c'est trop souvent la tendance, il ne faudrait pas au contraire modifier les systèmes par l'histoire. Toute la question finlandaise est (à. Mais il y a là autre cho»e qu'une pure question fihlandaise. Bien que le problème présente un vif intérêt d'actualité politique, il offre au point de vue des principes un intérêt plus vif encore de permanence juridique: il amène à se demander si la situation incomplète, dite de mi-souveraineté, est nécessairement une situation évolutive et de passage ; puis il provoque à la révision des notions courantes en matière d'Etat et de souveraineté ; au-dessus s'élève la question capitale de savoir ai le droit, qui n'est pas seulement une science de règle, mais une science de vie, doit sacrifier la vie à la rèçle ou la règle à la vie ;en un mot c'est laqueslion de savoir quelle part, dans le droit public, revient aux systèmes et quelle part revient à l'histoire,

L'histoire de la Finlande ne commence guère qu'au xti* . siècle (1). Après trois croisades successives des Suédois pour s'en emparer, en 1157, 1269 et en 1293, elle prend place, au XIV» siècle (1323) (2) parmi les possessions suédoises, non pas au titre inférieur de colonie, mais au litre égal de province. Deux siècles après, la différence de langue, de race, et surtout (a difficulté des communications donnèrent à la Finlande une autonomie de fait qui lui valut, en 1681 (3), le litre de grandduché. Sans être, en droit, autre chose qu'une province, la Finlande n'en constituait pas moins, suivant Xaccharias Tnpelius « une des deux unités du royaume » (4). Puis, quand au

(1) Pour l'histoire de Ib Finlande. V. surtout La Finlande aa XIX- tiiete, Helsin^^fors, 190O, ch. III. Aperça politiqtie, par M. Mécheli.i, p. Si et s ; Daniei.ron. Fiatandt Vereinigung mil dem raiiiic/ien Reiche. Helsiniçfors. 18111; et J.-R. FisHEn, Finlandnndihe Ttart, LondoD, 1899.

{2) Cpr Co.iBÀD BoHKHtK, Rmtland and Finaland, p. 7 et les auteurs qu'il cilc.

|3) Getz, op. cit.. p. 1, dit ISBl ; Bobhhak, lie. cit., p. S. donne la date de 15S7. La première date est la sea\e exacte. V. La constitalion du grand-dachi de Finlande, op. cil. Introduction, p. 18.

(4> Celle égt\iii de la Suède et de li Finlande est bien marquée dans le titre mfine du vieil ouvrage du suédois Michael Vexionivs t Epilame .deicriplîoni»

XVII» siècle, Pierre le Grand s'orientant vers la BalUque (1), eut fondé près de la mer, sur la Neva, sa capitale, la Russie chercha à la détacher de la Suède. Pierre le Grand l'occupa pendant six ans jusqu'à la paix de Nystad (30 août 1721), qui lui laissait une partie de la Carélie. Sa fille Elisabeth suivit une autre tactique, en offrant à la Finlande, par un manifeste daté de Moscou (18 mars 1742) (2) de la reconnatlre comme un Etal indépendant. Le loyalisme des Finlandais rejeta cette offre flatteuse et la tsarine n'eut, à la paix d'Âbo (7 août 1743), d'autre ressource que d'obtenir de la Suède vaincue le reste de la province finlandaise de Carélie (gouvernement de Viborg). Mais l'idée d'une Finlande indépendante faisait son chemin dans les esprits. Un groupe d'officiers lînlandais et suédois conçurent le projet de réaliser cette indépendance avec l'appui de la Russie. L'un d'eux, Sprengtporlen, soumit à l'impératrice Calhfirine II (3) un mémoire qui portait ce titre significatif : « Précis d'un tableau sur l'équilibre du Nord considéré dans le projet de rendre la Finlande indépendante » (1786). Catherine H l'approuva de sa main (4); de longues négociations s'ensuivirent (5). Deux ans après, au commencement d'une nouvelle guerre avec la Suède, le Conseil d'Etat russe arrêtait le texte d'un manifeste par lequel Catherine II promettait aux Finnois leur indépendance, les invitait à convoquer leurpropre Diète pour déclarer celte indépendance et leur promettait son appui (B). Les avancesde Catherine n'eu-

Saeciae, Gathiae, Fenninjiae et labjtctaram prooinciaram i. Ci le par Danielson Finlandt Vereini^ang mil dam rassiscAen Rtiche, p. 97.

(1) Cpr FiSHEH, op. cit., Tha approach of Rasùa, p. 13 et s.

(S) Sur ce maaifesle, V. Da^helson, Finlandt Vereini^an;} mit dem ranischtn Heicbe, p. S5.

l3) Le docnmenl est anneié i la dép*cKe de l'i koff, en d«te du 31 mai/lt juin 1786. V. sur ce programmo d'action du parti de l'indÉpendance SON, Firtland$ Vereinigang, p. 32,

(4) Sur le projet de Sprengtporten, l'impérstric main, tine remarque qui commence par ces m dance de la F. était une question? la réponse 1 aux inlcrJls de la Russie ne serait pa* dilficîle Vereinigang. p. 3Î.

(5) V. sur ces ncsoeiations, sur la venue de Sprenglporlen à Saint-Pélersbouri! et sur la collaboration de son parent Jli^rliora, Danielso:(, op. cil,, p. 3i-39.

(6) 30 décembre 1TS8, V. Danielsok, d. tl et Fisheii, Finland and Ihe Tian, p. K.

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rent pas plus de résultats que celles d'Elisabeth. Mais l'idée que la Finlande devait former un Elal distinct, séparé de la Suède et séparé de la Russie, s'incorporait de plus en plus aux traditions politiques de la Russie. Ce n'est pas sous l'exallation (lé la jeunesse, ni sous l'influence de son éducation française par La Harpe (t), mais en suivant des précédents constants, qu'en 1809 Alexandre I" entreprit, d'après ses propres mots, " d'élever la Finlande au rang des nations ».

Sous la domination suédoise, la Finlande avait trouvé de bonne heure des libertés constitutionnelles inconnues à l'époque, sauf en Angleterre (2). n Un roi maître du pouvoir, mais lié par la loi, un peuple libre, mais soumis à la loi >• : voilà les principes fondamentaux de la constitution politique telle qu'elle se dégage des rédactions des lois provinciales suédoises qui nous sont parvenues et qui remontent aux xii« et xme siècles (3). Les mêmes principes se retrouvent dans le Landslagen (Code du pays) de 1412, au titre du roi [Ivonangabalk). Après une courte période d'absolutisme ouverte par deux déclarations de 1680 et de 1682 qui mirent tout le

(*) Quoi qu'en dise K. Ordih, La soamîuion de la Finlande jeu russe) cilé |»r FisuER. Finland and Ihe Tiart, p. 14.

(Si Raison de sympathie de la part de l'Angleterre TÎE-ii-viit de la Finlande, comnir le dit irhi bien Westlahe, The case of Finland, dans Xalional reoleio mars 1900, p. llî. La comparaison de ta conslilulion anglaise et de la constilulion suédoise a été faite souvent an nviii- siècle. Un auteur, l.ien unblié aujourd'hui, mais qui a eu sur Us esprits dans les dernières années dn sîtcle une grande influence, l'abbé de Mably. s'est Tait tout parliculièfement le prôneur enthousiaste de la constitution suédoise. Il y revient dans plusieurs de ses ouvrages et la place bien au-dessus de la constitution anglaise (V. notamment de t'Eladede Chisloire, 2* parlie, eh. VI, et Législation ou Principe des lois. Dans ee dernier ouvrage, fail sous forme de dialogue, c'est le Suédois qui esl charge d'exposer les id^es de l'auteur). Ce i[ue Mably prise surtout dans celte constitution icelle de la période dite de liberté) c'est l'amoindrissement et presque l'effacement du pouvoir royal, pour lequel il professe cette devance excessive qu'il a contribué à inspirer aux hommes de 1T89. 11 s'est plu à prédire le déclin rapide de la constitution anglaise, et la durée éternelle des institutions suédoises. Le coup d'Etat de Gustave III en mi {k la suite duquel est intervenue! la forme de gouvernement ii)luis donné un démenti rapide, en dotant la Suéde d'institutions analogues aux institutions anglaises. Mais les idées de Mably sur ce point sont (quelle que soit l'exagération dont elles sont enUcliées) intéressantes â relever ici. parce qu'elles nous montrent qu'une partie tout au moins de l'opinion française ctail dès lors consciente de la supériorité politique des pays soumis à la

{3> ConstUalion du grand-daché de Finlande, Actes officiels, p. il et s. et Introduction, p. Il et s.

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pouvoir dans les mains du roi, les Formes de gouveimement et les garanties royales de 1719 et de 1720, puis la loi organique de la Diète de 1723 firent passer le pouvoir aux Etats et donnèrent naissance au régime dit « de liberté i>. Enfin la Forme de gouvernement {Regeringsform) du 21 août 1772, proclamée par les Etats n comme une loi fondamentale inviolable el sainte » etparle roi «comme loi fondamentale et inviolable », rétablit le droit public sur la base de l'ancienne loi. Ce n'est plus aux Etals, comme dans la période de liberté, ni au roi comme dans la période d'absolutisme, qu'appartient le pouvoir, réparti maintenant entre les Etals et le roi. » Le roi gouvernera son royaume, lui-même et aucun autre », mais il est h lié par la loi » : en matière de législation il ne peut créer une loi ou en abroger une sans le consentement des Etais; aucune taxe nouvelle lie peut être imposée sans l'approbation des Etats (1); leur coasentement est nécessaire à toute guerre; enfin, le Conseil du royaume choisi par le roi et responsable envers iui seul, pour le conseiller « quand il sérail consulté par sa Majesté », doit être nécessairement « entendu en ce qui concerne les affaires législatives elles nominations aux grandes charges de l'Etat », et son avis, en cas d'unanimité, doit être nécessairement suivi en matière de politique étrangère (2). A la suite de l'attentat connu dans l'histoire suédoise sous le nom de ligue d'Anjala, l'Acte d'Union et de Sùrelé [FGrenings-och Sâkerhetsakt) du 21 février et du ' 3 avril 1789, accepté par la Diète comme « loi fondamentale, inviolable et immuable » développa les pouvoirs du roi désormais maître absolu de la politique étrangère et possesseur exclusif du droit d'initiative en matière de législation. Mais l'ancien principe que le consentement des Etals était nécessaire en matière législative restait intact. Même l'ancien droit du peuple de régler

(1) Forme de goawrnemtnl de 1772. L'an. 39 exprime l'idée que les Etau do Royaume oe peuvent modifler les lois fondamentales sans l'avis et le consentement du roi. L'art. 40 s'exprime atasî -. Le roi ne peut, sans la connaissance el le conscnlenient des Etals, faire aucune loi ni en abroger une eiislanle. L'art. *2 règle la procédure de ta confection de ta loi, et le mode doat le consentement des Euis doit être donne. Eniln, l'art. ST s'exprime ainsi : S'il se trouve dans la prësenlr loi quelque disposition obscure, elle devra être appliquée dans sou sens litléraf, jusqu'à ce que Sa Majesté et les Etats du Royaume puissent tomber d'accord, conformément aux articles 39 et kt.

(S) Conttilation. etc., op. cil. Introduction, p. 16.

l'assiette de l'impôt était expressément reconnu (l)^Ce régime de liberté contrastait avec l'autocratie des Tsars. La Finlande, bien que suédoise, n'avait aucune espèce d'hostilité contre 1& Russie; mais elle était franchement opposée au régime auto>cratique. Sous le régime russe, la province annexée de la Carélie perdit, avec son iniltalive et sa liberté, non seulement la régularité des impôts, mais sa richesse et son activité (2). La i différence du régime conslitutionnel au régime autocratique s'opposait à ce que la Finlande fût une province russe. Elisabeth et Catherine avaient vu juste en voulant qu'elle fût un Etal. Alexandre I" le comprit à son tour dès que les affaires de Finlande altirèrent son attention.

Il existe à la bibliothèque impériale publique, à St-Pétersbourg, un journal manuscrit tenu par le général Geienîtscheff- Kulusoff, de 180(> à 1814, dans lequel il raconte qu'en décembre 1807 le ministre de la marine Tschitschagoff, connaissant la supériorité de la flotte suédoise, avait eu l'idée d'en couper la partie qui stationnait en Finlande. A ce sujet il eut de longues conférences avec Sprenglporten, l'homme de l'indépendance finnoise, que l'Empereur lui-même appela (•)). Tout le plan de la guerre de 1808 fut discuté en sa présence. Ces révélations de Kutusoff sont confirmées par les pièces officielles du ministère des afTaires étrangères et corroborées par un écrit de Sprengtporten, daté du 1" janvier 1808, et intitulé : n Réflexions d'un militaire russe natif de la Finlande », avec deux annexes. Dans ce travail, d'un haut intérêt politique, il invite le Tsar à -proclamer l'indépendance de la Finlande et à lui restituer la province de Viborg, ce qu'en effet Alexandre devait faire en 1811 (4). Des deux annexes, l'une contient le projet d'une déclaration par laquelle, au commencement de la guerre avec la Suède, l'Empereur devait proclamer l'indépendance de la Finlande, convoquer les Etats et leur promettre le maintien de leurs droits et de leurs libertés ; l'autre explique comment, en Finlande, la guerre devait être conduite

(1) V. teitte. i4iy.p,67.

(!) V, BEHifARDiNi, La Finlande, ians le Mercure de franœ, juillet 190Û. (3) V. sur ce poinl et les suivants la très remarquable et lumineuse étude de Dasio-sou, Finlanda Vereinigang mildem Rauùekea Reicke, p,S!et s. {i) Danœlson, op. cit., p. 53.

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et trace dans ses grandes lignes la marche des opérations que le général Buxhôvden devait effectuer. Les idées de Sprenglporten semblaient si justes qu'elles furent suivies de point en point, à cette différence que la proclamation dont il avait fait le projet fut lancée non par l'Empereur, mais par le général BuxÔvden, qui venait d'entrer en Finlande, le 6/18 février 1808 (1). Dès le début des hostilités, deux courants d'idées se formèrent : l'un, dirigé par un émigré finlandais, K. H. Ktick, an des conspirateurs d'Anjala, qui proposait d'en faire une province russe dont les habitants auraient eu certains droits et privilèges par !a seule grâce impériale ; l'autre, à la tète duquel était Sprenglporten, en faveur de l'indépendance de la Finlande sous l'autorité d'un grand-duc pris dans la famille impériale (2). De ces deux courants le plus fort était le second. Ce fut Sprengtporten qui prit sur tout la haute main. Mais, tandis qu'il suivait Buxôvden en Finlande, Klick le supplantait (3) auprès du ministre des affaires étrangères; souâ son influence, le 16/28 mars 1808, le Tsar notifiait aux puissances d'Europe sa volonté de considérer la Finlande « comme une province conquise par ses troupes et qu'il incorporait pour toujours à son empire». Mais les victoires de l'armée finlandaise dans diiTérentes parties du pays, l'exemple du gouvernement de Viborg ruiné par l'annexion, enfin la rentrée en faveur de Sprenglporten firent, après cette courte hésitation, prévaloir l'avis contraire. Le 5/17 juin 1808, dans un manifeste au peuple finlandais, l'Empereur annonçait lui-même que les anciennes lois du pays seraient « saintement » maintenues. Personnellement il était favorable aux idées libérales; dans une conversation célèbre avec Mme de Staël (4), il avait envisagé la possibilité d'assurer à la Russie elle-même un gouvernement constitutionnel ; dans le courant de l'été 1808 il résolut d'aller plus loin et de traiter la Finlande comme un Etat distinct dont il prendrait la couronne, en lui conservant son régime politique. Le 30 novembre 1808 il recevaitune députa-

(1) Danielson. op, cil., p. S3.

(3) Ojuhelson, op, cit., p. 60.

(3) Damiilbon, op. cil-, p. 61 cl s.

{*) PisHER, Finland and the Tiari, p. 23.

lion finlandaise dont Ici Ta)man » ou speaker, ManDerbeim(l), présenta au Tsar le peuple de Finlande comme une nation libre, soumise à ses propres lois, ayant foi dans la promesse impériale de respecter « sa religion, ses lois, ses libertés et ses droits ». Le lendemain, il faisait remettre au Tsar un mémoire où la députation demandait la convocation d'une Diète «assemblée générale des Etats du pays ». Le 7 janvier 1809, la députation recevait une réponse favorable (2).Le20janvier/I" février l'Empereur signait un décret par lequel il convoquait une Diète à Borgo ; et dans ce documeut leTsar reconnaissait formellement la Diète comme l'organe constitutionnel propre à décider du sort de la Finlande. Le plan de Sprengtporten se trouvait maintenant de point en point réalisé.

Dans le décret du l'' février 1809, l'Empereur s'intitulait Cl Empereur et autocrate de toutes Russies, etc., Grand-Duc de Finlande, etc. », tandis que, dans le manifeste du 6/17 juin 1808 il avait pris seulement le titre d'« Empereur et autocrate de toutes les Russies » (3), marquant ainsi qu'en juin 180S il considérait la Finlande comme une province privilégiée etqu'en 1809 il la regardait désormais comme un Etal distinct. Micbael Speransky, secrétaire d'Etat de l'Empire, faisait préparer par un finlandais, Rebbinder, la convocation du Landstag suivant les anciennes lois suédo-fïnlandaises (4). Speransky, qui rêvait d'organiser la Russie en une fédération d'Etats autonomes, acceptait frauchement l'idée de la Finlande-Etal. Sprengtporten avait été nommé gouverneur général de la Finlande (b). Un de ses anciens compagnons, Jâgerhorn, adressait personnellementau Tâar, le 26 février 1809, des« réflexions sur la nécessité, pour le bonheur de la nation finnoise, de maintenir son intégrité nationale ». Il concluait : « Faire gagner solidement aux Finnois dans l'échange de leur étal politique est sans doute le moyen le plus sâr de les attacher pour jamais et avec toute la fidélité dontcette nation soit capable à leurnouveau souverain ; c'est aussi l'unique condition

(1) DANiELsu.t, l'ertinigang f'inniands mil dem raasitchen Rtiche, p. 8D-SS et a. \i) PisHER, Finland and Ihe Ttars, p. U.

(3) Suivant ]o remarque de Dabielson, Finlanil» Vtreinigaag, p. I0(,

(4) V. le rapport de Hcbhiuder, sur la constitutions suédoise dans Figkeh, Finland and Ihe Ttars, p. 3i.

(5) FiHHEH, loc. cil.

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par laquelle S. M. I. poisse recueîUir des avantages réels deaft conquête » {1}. Le lS/27 mars 1809 l'Empereur en personne se rendait à Borgo et signait aussitôt l'acte suivant : u A tous les habitants de la Finlande, Nous, Alexandre !«', Empereur et au locratede toutes les Russies, Giaud-Ducde Finlande, etc., etc.. faisons savoir : La volonté du Très Haut, Nous ayant fait entrer en possession du grand-duché de Finlande, Nous avons voulu, par les présentes, confirmer et sanctionner la religion et les lois fondamentales du pays, ainsi que les droi's et privilèges dont chaque ordre en particulier, dans ledit grandduché, et ses habitants en général, tant grands que petits, ont joui jusqu'à présent en vertu des constitutions. Nous promettons de maintenir tous ces avantages et lois en pleine vigueur sans altération ou changement »(2). L'ouverture de la Diète eut lieu le 28 mars. Dans un discours prononcé en français, le Tsar déclara lui-même (3) : « J'ai désiré vous voir pour vous donner une nouvelle preuve de mes intentions pour le hien de votre patrie. J'ai promis de maintenir votre constitution, vos lois fondamentales ; votre réunion ici vous garantit ma promesse. Cette réunion fera époque dans votre existence politique ; elle est destinée à affermir les nceiids qui vous attachent au nouvel ordre de choses, à compléter les droits que le sort de la guerre m'a déférés par des droits plus chers à mon coeur, plus conformes à mes principes, ceux que donnent les sentiments de l'amour et de l'affection ». De ce discours résulte nettement l'intention du Tsar : il veut tenir les Finlandais, non pas de la force, mais du droit, non pas du sort des batailles, mais de la volonté des peuples : l'idée plébiscitaire que la féodalité avait connue, que la monarchie absolue avait écartée, que la Révolution avail remise en honneur, puis que Napoléon I" avait violemment repoussée, se trouve ici dans toute sa force. Mais le plébiscite que le Tsar attend des Finlandais est un plébiscite personnel : ce n'est pas à la Russie, c'est au Tsar et à ses successeurs que la Finlande va se donner. Elle élit son prince et

(1) DutlILSON, op. cit., p. 107 Et 8.

(il AcU de Garantie de Sa JUajalé Impériale à loai les kabilanU de la Finlande, donné A Borfo, le 15/ST mars 1809, dans Comlilaiion da grand-dachè de Finlande, taprà cit., p. 110.

[3\Ibidein, p. 110-111.

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reçoit de lui sa liberté. Le lendemain, dans la cathédrale de Borgo, les Etats de Finlande prêtèrent ie serment de fidélité par lequel ils s'engageaient à «accepter pour leur souverain Alexandre I", Empereur et autocrate de toutes lea Russies, et Grand-Duc de Finlande et de maintenir inviolablement les lois fondamentales et la Constitution du pays ». Alors un héraut proclama l'Empereur Grand-Duc de Finlande. Le 23 niars/4avril, un nouveau manifeste le faisait connaître aux habitants (1).

Non seulement l'Empereur promet à la Finlande le maintien de sa constitution et de ses lois fondamentales, mais il la regarde comme un Ëlal distinct. 11 parle « du peuple de Finlande », (t intimement persuadé que ce peuple bon et loyal, conse rvera à jamaispourNouset pour Nos successeurs les mêmes sentiments de fidélilt^, etc. n, dit le manifeste du 23 mars (2). Il parle de la « patrie finlandaise » (3). S'adressant aux Etats, dans le discours d'ouverture de la Diète : n — J"ai désiré vous voir, dit-il, pour vous donner une nouvelle preuve de mes intentions pour le bien de \o\,ve patrie ». Dans le serment du Grand maréchal de la noblesse de (ieer, celui-ci dit (4) : «Je ne souffrirai rien qui puisse porter préjudice ou désavantage aux intérêts de l'Empereur et de ma/)a(r("« ». Enfin, l'Empereur parle de la nation finlandaise. Après le serment des quatre ordres : « J'implore, dit-il, l'Etre tout-puissant de m'accorder sa force et sa lumière pour gouverner cette nation respectable d'après ses lois et Sa justice divine ». Pour la clôture de la Diète, le 6/18 juillet 1809, il prononce un discours où tous ces mots, peuple, patrie, nation, sont tdur  tour employés (5). Mais il y a plus encore : dans ce discours prononcé en français, il constate que <( la Finlande est placée désormais au rang des nations », Tout ce passage est ft citer ; « Ce peuple, brave el loyal, bénira la Providence qui a amené l'ordre des choses actuel. Placé désormais au rang des nations sous Cempire de ses lois, Il ne se ressouviendra de la domination passée que pour cultiver des rapports d'amitié lorsqu'ils

(i) Danielsok, op. cit., p. m et s. ; Pisheh, op. cil.

(2) Coiatitation. etc., op. cil. Acie* officieU, p. 112-113.

(Z)lbià.. p. HO-IH.

(4) Rapporté par Dahielson, op. cit., p. 122.

(o) Contlllulion. i-lr.. /IWes offîeiels. p. H3-H*.

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seront rétablis par la paix. Et Moi, j'aurai recueilli le plus ^rand fruit de Mes soinsquand Je verrai celte nation tranquille aa dehors, libre à l'intérieur, se livrant sotis la protection des lois et bonnes mœurs à l'agriculture et a l'industrie, par le fait même de sa prospérité, rendre justice à Mes intentions et bénir ses destinées u. Ainsi Alexandre I" constate que si le peuple, si la patrie finlandaise existaient avant loi, désormais la nation finlandaise commence avec lui. Sprengtporten, qui joue le premier rôle dans cette histoire, voulait faire de la Finlande un Etat. Jàgerhorn, qui fut consulté sur la réorganisation constitutionnelle, avait déclaré » qu'il fallait faire gagner aux Finnois dans l'échange de leur état politique». Quelle imprudence pour le Tsar de parler de peuple, de patrie, de nation, s'il voulait faire de la Finlande une province russe I Mais il ne le voulait pas. Les championsde la Finlande étaient ses conseillers pi peu lui importait de ne pas incorporer à son autre Etat, la Russie, ce qu'en définitive il incorporait quand même à sa couronne. La guerre avec la Suède n'était pas terminée et il sentait la justesse pratique du conseil de Jâgerhorn. En ouvrant la Diète il disait aux Etats : « Cette réunion fera époque dans votre eœislence politique » et en la fermant il disait au peuple de Finlande : n q a il était placé désormais au rang des nations ». Plus libéral que bien des monarques constitutionnels et que même des peuples démocratiques, l'autocrate de ïtussie venait de faire entrer, non pas une province, mais une nation au sein de son empire, en l'élevant du rang de peuple au rang d'Etat.

Pour atténuer cette saisissante concordance des faits et des textes, les adversaires de la Finlande en sont réduits à des arguments d'une pauvreté rare. Lechef de cette école de polémistes, M. K. Ordin en est conduit à chercher dans les textes, donnés en trois langues (le français, le suédois et le russe) quelques légères variantes de forme pour en faire d'énormes différences de fond. En examinant à la loupe l'acte du 15/27 mars il découvre des discordances entre le document suédois qui a été lu aux Etats et officiellement promulgué, et te document russe qui a été signé parl'Empereur. Maisd'abord le peuple finlandais ne pourrait jamais être liéque par le document à lui communiqué: George I" d'Angleterre ne connaissait

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^as l'ang'lais. Les actes qu'il signait étaient-ils nuls parce que son ministre Walpole lui servait « de bon punch et de mauvais latin? » 1). — Ensuite, quelles sont les différences relevées ? Dans le deuxième paragraphe de l'acle, version suédoise, le Tsar confirme et ratiQe la religion et les lois fondamentales, tandis que, dans la version russe, ilditconfirmer et ratifier « à nouveau » (onov) (2). Mais il est impossible d'attribuer une importance quelconque à cette variante. Un peu plus loin, c'est la version suédoise qui est redondante. Le texte russe confirme la religion et les lois fondamentales ainsi que les privilèges et les droits de chaque classe dans ledit grandduché. Dans la version suédoise les mots k du pays » suivent ceux de » lois fondamentales ». Mais il est difficile d'apercevoir quelle différence il peut y avoir entre la religion et les lois d'un pays et celles du peuple qui y vit. La troisième remarque de M. Ordin est que la version russe parle de « sujets » tandis que la version suédoise parle d' a habitants ». Mais dans le manifeste du 23 mars/4 avril 1809 on peut voir que le Tsar emploie indifféremment les deux mots l'un pour l'autre. Ailleurs, M. Ordin reproche aux traducteurs suédois de faire parler le Tsar de la n constitution » de la Finlande, tandis que texte russe dit « constitutions n {konstitatsiam) ce qui au pluriel, signifie simplement les lois et règlesdu droitprivé; mais le pupille de La Harpe et l'ami de Mme de Staël a dit luimême, à la Diète, en français, dans son Discours d'ouverture, en rappelant l'acte du 17 mars : « J'ai promis de maintenir votre constitution ». Au lieu de « lois fondamentales », dans les textes français et suédois, M. Ordin prétend que le texte russe porte « lois primitives » {korennie zakoni) ; de sorte que le Tsar entendait ratifier non les lois dites fondamentales (osnounie eakoni), c'est-à-dire les actes suédois de 1772 et de 178d, mats les lois civiles primitives {korennie) : comme si, en 1809, on pouvait donner le nom de lois primitives au très savant Code civil suédois de 1734. lia été facilement démontre par l'examen de la langue politique russe qu'à la fin du xvril' siècle et au commencement du xix' les lois fondamentales

(1) FisHEK, Finland and Ihe Ttar*, p. i3.

(2) Sur loule celle qucalion, V. Dakielsor. loc. c

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(ffrandgesetze) se nommaiienl korennie(\). Finalement notre auteur relève que l'Acte est appelé en suédois h Acte de confirmation n (Forsdkringsakt), tandis qu'en russe il est nommé simplement Edit ou Diplôme {Gramota) {2). Mais peu importe le nom d'un document quand le fond est certain. — Ces misérables querelles de mots ne tiennent pas devant le nombre et l'abondance des textes où le Tsar déclare aux Finlandais, non seulement qu'il leur laisse leur constitution, mais qu'il les élève au rang d'une nation. Il l'a dit trop souvent, de trop de manières, avec trop de force et dinsistance pour qu'on puisse en douter (3). Dans le préambule du décret du 6/18 août 1809 organisant le Sénat (Conseil de régence) de la Finlande, il ne l'appelle pas seulement une nation, comme précédemment, mais un Etal : o 11 importail au bien-être de l'Etat que les administrations provinciales eussent un point central, un tribunal suprême qui pût les diriger, etc.. » Dans le manifeste du 15/27 mars 1810' il répète « Du moment que la Providence nous a remis le sort de la Finlande, Nau s résolûmes de gouverner ce pays comme une nation libre et jouissant des droits que sa constitution lui garantit n . Au général baron d'Aminoff, lui exprimant la reconnaissance de l'armée finnoise, il répond : « ... Mon but, c'est de voir se consolider l'existence politique de la nation finnoise et d'accroître les moyens de sa prospérité >» (-1). Au général-gouverneur comtedeSteinheil, il écrit (en russe), le 14/2G8eptembre 1810 (5) : «Monbutdans l'organisation de la Finlande a été de donner à ce peuple une existence politique de telle manière que les habitants de ce

(1) Répanse à la brochure officielle : a Lt mani/etle impériale, etc. >, 9.

l2) Pour les théories de M. Ordin el leur discussion Hpprofondle, Cpr. DàNiELsoK, Finland» Vtreinigung mil dem rassiirhen Rticlir, nolmament p. 130-1Î7 ; PisRER, Finland and Ihe Tmri, p. 43-48 ; Hermaksom, Eirt Beilrag tur Bearltiliauf derilaalsrechlliehe Slellang dtt Groit/arsleathamt Finland. p. * s 7.

(3) Tous les auteurs étran^rs à la Russie, qui ont examiné celle queslion, se sont prononcés dans ce sens. V. notsmmeHl Westlake, The cote of Finland, loc. cit., p. IIS ; de Bar, Barenkrieg, Raaijicirang Finlandt, etc., p. 29; Consi, La qaeiiione Jlnlandese in uno tibro récente, p. S ; Delpbcu, op. cil., p. 13. Inutile d'ajouter que DanieI/Son. HEtuiitNso:i el Kisbib, lapràcil., n'examinenl le système de K. Ordin que pour le critiquer, non seulement de son interprétation des telles,- mais des lacunes véritablement étonnantes de son exposé historique (itc DiniBLSon, ioc, laprà cit.).

(4) DiniELsoN, p. 176.

(5) Répontt* da Etait, p. 2SS.

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pays ne pussent être considérés comme îes sujets de la Ruft» sie ». Et son secrétaire d'Etat, Speransky, fidèle confident de sa pensée, écrivait : « la Finlande est un Etat {gosurdartsvo) et non un gouvernement (ffubernia) » (1).

Ordin et son école essaient de ramener la situation de la Finlande à celle de la Pologne (2). L'article 1"de l'acte de Vienne, du 9 juin 1815, porte : « Le duché de Varsovie... est réuni à l'Empire de la Russie. H y sera Hé irrévocablement par sa constitution pour être possédé par l'Empereur de toutes tes Russies, ses héritiers et ses successeurs à perpétuité. Sa Majesté Impériale se réserve de donner à cet Etat, jouissant d'une administration distincte, l'extension intérieure qu'elle jugera convenable. Elle prendra, avec ses autres titres, celui de Czar, Roi de Pologne. Les Polonais, sujets respectifs de la Russie, de l'Autriche et de la Prusse, obtiendront une représentation et des institutions nationales. » Et M. K. Ordin de noter avec soin \i similitude des deux situations : le duché de Varsovie gardant sa constitution comme la Finlande et le titre d'Etat, le Tsar étant roi de' Pologne comme il est grand duc de Finlande. — Toute cette ressemblance est dans les mots, non dans les choses. II est parlé de constitution et d'Etat par respect historique et par habitude de langage, parce qu'antérieurement la Pologne était un Etat ; mais ni cet égard des mots pour les indépendances perdues, ni cette survivance du passé dans la langue n'avaient de raison d'être vis-à-vis de la Finlande qui précédemment n'était pas un Etat.Sous la pompe et l'apparat de ces formules trompeuses, l'Acte de Vienne enveloppe habilement des dispositions précises qui font de la Pologne une province russe. Les Polonais y sont « sujets de la Russie», tandis que les Finlandais sont toujours appelés « sujets ou habitants de la Finlande, m L'Empereur doit à la Pologne une « administration distincte » ; mais il est, d'après ce texte, le seul juge de l'extension que cette administration prendra, tandis que, à la Finlande, il a promis le respect de ses

(1) {M février 18H). Dawelsou, op. cit.. p. 105.

(S) V., rsrçuinentBlion dans Oamelsoh. op. eil.. p. 110 et s. ; et dans Fisheh, op. cil; p. Si. Sur U quesliOQ de la Pologae, V. les suleiin précédemment' cités ■u commencement de cette élude. Il ne sera |ias inutik de faire remarquer que le retrait de la constitulion polanatse fui motivée par des quelle» U Finlande, très loyalisl*, n> jannia pensé.

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« lois constitutionnelles. » — La Pologne est morcelée entre la Russie, l'Autriche, la Prusse; sa nationalité par conséquent est perdue. La Finlande, au contraire, garde son intégrité nationale et la Russie la devait respecter à ce point qu'en 1811, Ale-xandre I*'' lui remit la province deViborg, seule partie de sa nationalité qui lui manquât. — Enfin la cession de la Pologne résultait d'un contrat auquel elle n'était pas partie, l'Acte devienne, tandis que le rattachement de la Finlande procédait de sa volonté même, dans la séance solennelle de la Diète de Borgo, où l'Empereur, lui ayant promis directement et à elle-même le respect de sa constitution, avait reçu d'elle en échange la promesse de rester toujours fidèle aux Tsars. Par cela même qu'il avait négocié d'elle directement sa cession au lieu de la stipuler de la Suède, Alexandre I" l'avait élevée au rang d'Etat. Certains auteurs ont dît qu'il ne pouvait s'annexer la Finlande que par un traité de paix, parce que l'annexion ne peut être le fait unilatéral de l'occupant (1). C'est mal comprendre la question. Ce n'est pas d'un acte unilatéral d'Alexandre l*^' que la rattachement de la Finlande à la Russie procède, mais d'un acte bilatéral, l'échange des volontés de la Finlande et du Tsar à la Diète de Borgo. Ce n'est pas d'une annexion, mais d'une sécession que le rattachement procède. Généralement les sécessionnistes sont obligés de lutter pour obtenir leur indépendance, tandis que les Finlandais n'avaient qu'à déposer les armes pour recevoir la leur, la Russie se chargeant de faire échec à la Suède. Généralement aussi, les sécessionnistes demandent la plénitude de l'indépendance, tandis que la Finlande consentait à former, sous l'autorité perpétuelle des Tsars, une nation qui «libre à /'intérieur » était enfermée, au point de vue extérieur, dans l'orbite russe. Mais ces deux circonstnnces de détail ne sont pas capables de modifier la nature de l'opération. La déclaration de Borgo résume dans une synthèse rapide deux actes que l'analyse juridique aperçoit séparément : par le premier, la Finlande se détache de la Suède et s'érige en Etat indépendant; par le second, elle entre, avec cette qualité, dans l'Empire russe. Ainsi, l'acte de Borgo se suffit à lui-même. Il n'y avait pas plus à attendre le

tl) Cpr. noUmincDt Consi, La qutilione fiitlandeie, p. 7.

consentement de la Suède qu'il n'y eut à attendre plus tard le consentement de la Hollande pour la formation du royaume de Beiffique.

Le traité de Frcdericksliamn, qui mit fin à la guerre avec la Suède (17 septembre 1809), n'avait pas à s'occuper de la question finlandaise, sauf pour enregistrer les faits accomplis. Certains auteurs se sont étonnes de n'y pas trouver les promesses faites à la Finlande reproduites avec la même précision et la même force qu'à la DièLe de Borgo. Tandis qu'à la Diète de Borgo le Tsar avait promis le respect des lois fondamentales et élevé la Finlande au rang des nations, le traité de Frederickshamn se contente d'une simple allusion auy « preuves les plus manifestes de clémence et de justice que l'Empereur de Russie avait données aux habitants de ce pays en leur assurant généreusement et spontanément le libre exercice de leur religion, de leurs droits de propriété et de leurs privilèges, de sorte que S. M. suédoise se trouvait dispensée du droit, d'ailleurs sacré, de faire des réserves en faveur de ses anciens sujets» (art. 6j. Mieux que tout autre argument, cette référence à des actes antérieurs prouve que la question finlandaise a été tout entière et définilivementn^glée, non pas àFrederickshamn, entre la Suède et la Russie, mais à Borgo, entre la Finlande et le Tsar. Le plénipotentiaire suédois Stedingk tenta, il est vrai, de présenter autrement les choses. Il réclama avec beaucoup d'opiniâtreté et d'insistance « un article qui assurât à la Finlande la liberté de son culte, ses lois et ses privilèges *. II citait en sa faveur l'exemple de divers traités où il se trouve, en efTet que « la puissance qui cède des provinces stipule toujours en faveur des sujets auxquels elle renonce ». Mais le plénipotentiaire russe, Rumjantzoff. s'y opposa de toutes ses forces. Il l'a raconté lui-même : «je ne disconvins pas decequ'il cifoît juste, mais il me fut aisé de lui montrer le peu d'analogie de toutes les acquisitions précédentes à celles que venoit de faire Votre Majesté Impériale; écrit-il à l'Empereur. Elle avoîl conquis l'amourdcsFinlandois, Elle s'est présentée parmi eux comme leur maître, avant le traité ; Elle a reçu Elle-même le serment de leur fidélité ; Elle a ouvert, comme leur souverain, les Etats de leur Grand-Duché ". Et le plénipotentiaire de conclure; «cet

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argument m'a bien servi »{1). li ne sertpas moins les inlérêls de la Finlande. Si le Tsar est Grand-Duc de la Finlande avant le traité, de qui tient-il ses droits, sinon de la Finlande elle-même, et s'il tes tient de la Finlande, comment celle-ci n'est-elle pas un Elat?En vain, M. Ordin, M. deMartens et d'au 1res jurisconsultes (3) voudraient-ils faire remonter la cession de la Finlande au traitéde Fredcricks hamn. La correspondance de KumjantzofF avec l'Empereur ne le permet pas. « Mon principe, dil-il. était de montrer Votre Majesté comme maître de la Finlande avant le traité ». Le traité de Frederickshamn déclare, il est vrai, que la Finlande est incorporée à l'Empire de llussie, tandis qu'à la Diète de Borgo. l'Empereur avait proclamé qu'il l'élevait au rang de nation, et l'on s'en est autorisé pour dire qu'à la paix de Frederickshamn l'Empereur avait modiRé ses intentions et changé son titre. Mais c'est à tort qu'Ordin s'attache à la formule du traité plutôt qu'à la formule de la Diète, car le première n'exclut pas la seconde et toutes deux, puisqu'elles le peuvent, doivent se concilier. Dans l'acte solennel de Borgo, le Tsar avait élevé la Finlande au rang d'Etat, mais uniquement dans l'intérieur de l'empire et vis-à-vis de la seule Russie, de sorte qu'au point de vue des relations extérieures et vis-à-vis des Etats élrançers, la Finlande ne se distinguait pas de la Russie. Ainsi .s'expliquent deux choses : la première, que la Finlande ne fût pas partie au traité, la seconde, que le Tsar pill, vis-à-vis de la Suède, considérer la Finlande comme incorporée à son empire, parce que vis-à vis des tiers la Finlande cl la Russie ne font qu'un.

Tout le processus historique qui vient d'être décrit aboutit à celte conclusion qu'on ne peut assimiler la Finlande à la province d'un pays unitaire, province qui peut être douée d'une autonomie très étendue, mais dont juridiquement les droits et l'existence même en tant que province distincte restent à la merci de l'Etat auquel elle est incorporée. Ce n'est pas seulement le texte des déclarations impériales ci-dessus rapportées qui protesterait contre une semblable interpréla-

(1) DAMtiI.3014, op. cil., p. ITO.

(2) Ordi!'. d'après Da:i[ilson. loc. cil. de MAnTE^s. Le droit inlernalional des nation* civUiiéet <lrad. Léo). I. p. 3S5. Bor^hak, Allgemeint Siaaltlthre, p. 209. Jelliuee, Théorie der Staaienoerbindungen, p. 71 et 204.

tion, ce sont aussi les circonstances dans lesquelles ces déclarations sont intervenues. Elles n'ont pas suivi l'incorporation, elles l'ont devancée; elles n'ont pas eu pour objet de régler par voie de législation intérieure une province déjà annexée, mais de provoquer un accord dont la Russie profiterait aussi bien que la Finlande ; elles ont été non pas précédées, mais suivies du serment de fidélité prêté par les Finlandais et ont procuré au Tsar un avantage politique important, en détachant la Finlande de la Suède avant que celle-ci eût déposé les armes. Ce serait se mettre en contradiction avec le principe le plus certain du droit international, — celui qu'un souverain peut volontairement se lier par un contrat passé avec un pays non incorporé à son Empire, — que de ne pas tenir compte aujourd'hui de ces solennelles promesses. Nous croyons que toute théorie juridique qui aboutirait à les annuler en pratique su mettrait en contradiction avec la réalité des faits.

C'est ici le lieu de faire remarquer, pour achever l'exposé des faits qui doivent servir à déterminer la situation de la Finlande, que les lois fondamentales confirmées par Alexandre I*', déclarent elles-mêmes qu'elles ne peuvent être abrogées ou modifiées sans le consentement des Etats, et que, soixante ans plus lard, ce même principe a été à nouveau formulé d'une manière expresse par l'empereur Alexandre II dans la loi organique de la Diète (t). Le Tsar n'a donc pas entendu réserver soit à lui-même, soit à l'Empire dont il était le représentant, le droit de les modifier par un acte unilatéral. II a accepté loyalement une couronne de souverain constitutionnel et a, par là-même, séparé très nettement sa qualité de Grand-Duc de Finlande de sa qualité d'Empereur de Russie.

Les faits une fois constatés, la seule tâche du droit consiste à les analyser de manière à les ramener, s'il se peut, à une catégorie juridique déjà existante, ou, si cela est impossible, de manière à dégager les conséquences qui, d'après les principes généraux, doivent en découler. Il n'est point prouvé

(1) Lot organique de U Dièle, coiiHrinée par l'Empereur Alexandre II, le 3/15 avril 1869, arl. 71 : Aucune loi rondamentale ne pourra élre faile. modiftée, inlerprétée ou abrogée que sur la proposition de l'Empereur Grand-Duc el du consentement de tous les ordres.

que le droit public ait déjà prévu et classé tous les types possibles de rapports entre les divers organismes politiques. Nous pouvons donc aborder avec une entière liberté d'esprit la question de savoir à quelle catégorie appartient le rapport juridique de la Finlande et de la Russie. S'il n'appartient à aucune catégorie connue, si le droit public ne nous fournit aucun exemple complètement semblable, nous ne nous en inquiéterons pas outre mesure, surtout nous n'y verrons pas une raison denier les droits de la Finlande. S'ils ont été souvent mis en doute, c'est qu'au lieu de s'élargirsous la pression des faits, les méthodes du droit public se sont ici presque toujours montrées étroites, autoritaires et tyranniques. Deux raisons principales tendent à la négation des libertés finlandaises : riiistoire nous enseigne que d'autres Etats, placés en quelque portion sous une autorité étrangère, n'ont pas tardé, peu à peu, insensiblement, à s'enfoncer davantage sous cette autorité. Tous ceux qui ont quelque souci de l'btstoire croient, à voir évoluer d'autres Etats, que la Finlande est destinée à se laisser absorber comme eux par l'autorité dominante, et par conséquent à dtsparaUre peu à peu dans l'orbite russe. Ceux, au contraire, qui préfèrent aux évtdutions historiques les conslrtictions logiques trouvent dans le cas de la Finlande, souveraiiie à l'intérieur, mais non à l'extérieur, des anomalies qui contredisent leurs systèmes et déroulent leurs théories. C'est dans le fatalisme de l'histoire et dans l'outrancière logique des formules d priori que le travail extra-juridique des Ordin et des Elenew a trouvé ses meilleurs appuis. Certains publicistes — et des plus distingués — ont qualifié ces questions de subtilités juridiques (1>. Subtilités, c'est possible ; mais c'est dans ces subtilités que se trouvent les racinrs profondes du système que le panslavisme oppose aux libertés finlandaises.

Est-il possible d'envisager la condition de la Finlande visà-vis de la Russie sans céder à ce fatalisme de l'histoire et à cette tyrannie des systèmes ? Telle est la question à laquelle nous devons maintenant répondre.

(I) CHRtsTtA.i SoNEfER. Débalii du 15 marâ 1899, cHè par Dklpecu, I.0 qurstion /niaïuiaite, (oc. cit., p. SSG.

Etd'abord la Finlande a-t-elie reçu dans l'acte de Borgo un régime stable, déRnitif, appelé, non pas à évoluer vers l'annexion, mais à durer?

Quand un grand Etat se développe, il arrive que, pour faciliter sa tâche, il cherche à son extension d'autres moyens que l'annexion. Yeut-il rassurer la population indigène, désireuse de garder ses coutumes, ses lois, son titre d'Etat et même sa dynastie propre, alors il recourt aux procédés du vasselage ou du protectorat dont les formes sont susceptibles d'une infinie variété de degrés. Faut-il la rassurer davantage? II prend les droits plus tempérés, au moins en apparence, du gage ou du mandat. Doit-il mettre à l'opération plus de réserve encore? 11 se contente de la prise à bail. Veut-il enfin procéder avec une discrétion plus marquée ? Il offre à l'incorporé l'indépendance dans la réunion. Plus un pouvoir est fort, plus son extension est ardente, plus son adresse à présenter l'annexion doit être grande, plus sa conquête doit être atténuée. Mais, une fois l'incorporation, grâce à cette réserve, obtenue, alors tout un effort d'unification s'exerce ; un sourd travail d'assimilation s'effectue Les nuances contemporaines de la réunion s'effacent peu à peu avec le temps, comme une transition qui devient inutile à mesure que l'accoutumance s'effectue. La suzeraineté disparaît, le protectorat tend à l'annexion ; le bail devient perpétuel ; l'union marche à la réunion : telle est l'issue normale de cette évolution.

Celte transformation habituelle aux pays dits de mi-souveraineté s'est si souvent répétée qu'elle exerce sur le juri.sconsulte une sorte de fascination. Au lieu de vuir dans la position de la Finlande une condition stable, définitive, nous sommes préparés par ces analogies â y chercher une situation éphémère, toute de transition. De même que le protectorat tourne à l'annexion, nous nous attendons à voir l'union de la Finlande à la Russie tourner à l'absorption complète par une série d'empiétements successifs de la Kussie sur la Finlande. Nous savons, par l'exemple des protectorats, qu'après avoir pris la direction des affaires extérieures, le protégé descend de plus en plus dans la direction des affaires intérieures, encore qu'il

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y ait pour le protecteur et le protégé deux souverains distincts, tandis, qu'il n'y en a qu'un seul pour la Finlande el pour la Russie. Nous nous préparons, par conséquent, à voir l'administration russe profiter de toutes les circonstances pour pén'étrer lentement, peu à peu, la Finlande. En réservant au profit de ta Russie le droit de décider des affaires communes à l'Empire, le Tsar Alexandre I" semble avoir préparé l'instrument élastique par lequel une interprétation de plus en plus hardie, augmentant sans cesse les affaires communes, fait sans cesse diminuer les droits de la Finlande. Aussi, quand en 1899, par le manifeste du 3/15 février, le Tsar déclare vouloir modifier le système militaire finlandais, sans prendre rirsseniiment de la Diète, contrairement aux lois fondamentales de 1772 et 1789, nous relevons bien une contradiction entre la proposition impériale de diminuer les effectifs (manifeste du 12/24 août 1898) et l'acte par lequel le Tsar déclare vouloir élever le contingent finlandais ; mais sa contradiction avec les libertés finlandaises passe inaperçue. Quand nous apprenons que le panslavisme veut unifier complètement la Finlande et la Russie, que les Tsars entendent légiférer sur la Finlande sans le consentement des Etats et que le gouverneur actuel, le général Bobrikoff(l) cherche à consommer cette œuvre par des procédés continus (suppression de journaux, suppression du timbre-poste spécial à la Finlande, etc.), nous sommes enclins à voir dans chacune de ces mesures un acte fatal et que nous attendions. Pourquoi protester, dans le cas de la Finlande, contre une évolution qui s'accomplit sous tant de formes ailleurs? Puisque, de l'annexion incomplète à l'annexion franche, le glissement est dans l'ordre historique des choses, comment lui résister? A quoi bon donner des solutions juridiques qui soient en contradiction avec le jeu mécanique dés institutions et le mouvement naturel de l'histoire? Sans doute il y a, contre ce fata- , lisme historique, l'objection des conventions passées et des promesses faites. Mais le droit public a pour s'en débarrasser des moyens que le droit privé ne connaît pas : pour mettre le droit d'accord avec l'histoire et pour passer par dessus

(1) Cpr. Ckroniqaet de la Finlande, luprà cil., patiim.

le respect des contrats, il a la clause rébus sic slanttbas, d'après laquelle, changeant les circonstances politiques (el l'on sait combien elles sont mobiles), cbang'ent aussi les conventions.

Alors se pose celte question : si quelques formes de rattachement atténué (protectorat, bail, etc). sont évolutives el transitoires, s'ensuit-il que la Finlande soit vouée nécessairement au même sort?

Ici l'analogie ne sert de rien, car précisément le cas de la Finlande n'est susceptible d'aucune espèce d'analogie.

Le seul cas sur lequel nous puissions raisonner avec une relative certitude est celui du protectorat. Mais il y a, entre les divers protectorats que nous avons sous les yeux et la situation de la Hussie vis-à-vis de la Finlandu, des différences telles que toute analogie doit être écartée. Si le protectorat évolue d'ordinaire vers l'annexion, c'est que le pays protecteur est généralement arrivé à un degré de civilisation supérieur à celui du pays protégé ; c'est là ce qui le justifie et ce qui légitime aussi sa tendance à une absorption plus complète ; l'incorporation ne s'accomplit pas en un Jour, elle se fait peu à peu et comme d'elle-même, sans violence de la part du protecteur, sans résistance de la pari du protégé, parce que chaque pas vers elle est pour celui-ci un progrès. Rien de semblable ne peut se produire à l'égard de la Finlande : la race qui l'habite peut, à très juste titre, prétendre que son degré de culliire et de civilisation est au moins équivalent à celui des races les plus avancées parmi celles qui forment l'Empire russe ; politiquement elle a trouvé depuis longtemps une forme de gouvernement supérieur ; se soumettre au régime autocratique de la Russie serait pour elle un recul et non un progrès. Aussi a-Ml pu s'y former une opinion publique qui résiste énergiquement aux tentatives d'absorption, et la Russie sera condamnée, si elle veut faire disparaître ses libertés, à agir brutalement, comme s'il s'agissait d'une nouvelle conquête de la Finlande. Ce n'est pas par voie d'évolution naturelle et en quelque sorte inconsciente que peut se faire ici l'annexion totale, parce qu'elle rencontre un obstacle permanent dans l'égalité de culture el dans la supériorité politique du peuple finlandais.

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Aussi, est-îl remarquable qu'aucune des circonstances qui, d'ordinaire, motivent i'ëlablissement d'un protectorat et le font préférer à l'annexion immédiate, ne peut servir à expliquer le régfime inauguré en 1809 par Alexandre !«'. Une puissance conquécanle adopte cette forme déguisée et progressive d'annexion, soit pour ménager l'ainour-propre de la puissance soumise, soit pour ne pas effrayer les puissances rivales. Alexandre I" n'avait pas à ménager l'amour-prt)pie de la Finlande puisqu'antérieurement celle-ci n'avait Jamais constitué un Etal. Il n'avait pas davantage à se préoccuper des puissances rivales, puisque dès 1808, il leur avait communiqué son . intention d'annexer purement et simplement la Finlande et qu'elles n'avaient pas protesté. Son but n'était pas de ménager la transition à une annexion totale : il était plus élevé. Il ne visait pas seulement le présent, mais l'avenir. Il voulait établir entre les deux pays un régime d'union qui permît tout à la lois d'assurer l'unité de la politique extérieure et de maintenir dans leur politique intérieure la divergence que l'on ne pouvait éviter. La Finlande n'était pas plus disposée à abdiquer ses libertés publiques que la Russie à renoncer à son régime autocratique. Maison pouvait accrottre lasécurité de l'une et la force de l'autre, en laissant à chacune son gouvernement intérieur, et en les soumettant à une direction commune dans leurs rapports avec les puissances étrangères. Ce n'était pas un expédient transitoire, c'était une politique A longue portée dont les clauses profondes subsistent encore et ne sont sans doute pas près de disparaître.

Alexandre I" sentait si bien que l'absorption complète n'élail point désirable, il comptait si peu sur une évolution progressive en ce sens, que nous le voyons tout organiser dès le début en vue d'un régime définitif. Il institue sous le nom de Conseil de Régence (1809) (1), puis de Sénat de Finlande (1816) un organe central destiné à remplacer l'ancien organe suédois (2). Enfin, au lieu de chercher à développer les droits de la Russie sur la Finlande, il n'hésite pas à les diminuer dans l'intérêt de la justice et de la vérité, en rendant à la Fin-

(1) V. Comtilalioa da Grand-Duché de Finlande. Introduction, p. Î9-30 «t tea:tet, p. IIB.

(i) Décret du 9/Sl Tévrier 1816. op. cil., p. 12S.

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lande le province conquise de Wîborg(l). Ni Alexandre !•', ni Nicolas l"" ne convoquèrent la Diète : mais la loi fondamentale de 1772, dans son % 38, contenait la disposition qu'il dépendait entièrement du monarque de décider quand les États seraient convoqués. On dit aussi |2) que, le 2 aoilt 1827, Nicolas I prit sans le consentement de la diète une ordonnance établissant le droit des personnes orthodoxes d'être admises dans le service public et militaire finlandais, tandis que l'acte de 1772 (loi fondamentale) réservait ce droit aux seuls luthériens. Mais l'Empereur, dans le préambule, recon. natt lui-même que le concours de fa Diète est nécessaire pour l'acte législatif en question ii s'en excuse sur l'urgence de la réforme qui ne permettait pas d'attendre que la Diète pût être convoquée (3). A part cela, il respecta les droits de la Diète et s'abstint d'empiéter sur son domaine législatif (4). Enfin Alexandre II s'efforça de faire du régime représentatif une réalité vivante (5). Dès 1859, il s'occupa sérieusement, à plusieurs reprises, du projet de convoquer l'assemblée législative du pays ; il examina les questions qui devaient être soumises à la Diète; il constata, dans des actes officiels, que bien des questions législatives et financières étaient restées en suspens, parce que leur solution, d'après les lois fondamentales,

(1) Déci-ïlde S. M. Impériale coacernaot la réunion du gouverncmenlde Wiborg; «n Grand-duché de Finlande, en date du 11-83 décembre ihll. Nous, Alexandre l". par la grdc« de Dieu Empereur et aulocraleur de toutes les Runsies, Grand-Duc de Finlande, etc., jugeant utile, vu la situation locale de la Vieille Finlande, que celle région soit incorporée au Grand-Duché de Finlande. Nous avons trouvé ban de statuer comme suit : I' Le gouvernement finlandais est réuni au Grand- Duché de Finlande, et sera, comme faisant partie de ce Grand-Duché, désigné

dorénavant sous le nom de province de Wiborg etc.. V. le texte complet dans

la Contlitttlioit du Grand-Dachi de Finlande, p. iii. .

(2) L'observation en est faite dans la brochure officielle t Le manifett» impérial da 3 fèoritr lS99 t.

(3) V. Réponte à la broekurt officielle, a Le manifetleste impérial du 3 février i, p. 19.

(4) Il renonce i poursuivre la codification des lois finlandaises, parce que la commissioD chargée de ce travail lui représente que le concours de la Diète est indispensable. Westlaïe, toc. cit., p. US, Fkh«ii, The Finland and ihe Ttart, p. 84.

(H) Cpr., pour l'histoire de Finlande bous Alexandre II, Fisheu, Finland and tht Tsari, p. 87, Hi (Ch. II. Alexandre II. Tht Diet reuiued). Adde .• Borkhak, Ratstand and Finnland, (<J 3 Die weiiere Entuiicklang der Staalenoerbindung) p. Ï3 et B. Gbîi. Daa ttaaUrechtUche Verhàltniit iioitchen Finnland and Ratiland, p. 6-iî.

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exigeait le concours des EtaLs. Il s'était ainsi convaincu de la nécessité de ressusciter le régime représentatif (1). Dans le discours qu'il prononça en personne devant les représentants du peuple finlandais, le 18 septembre 1863, il annonça la révision des lois fondamentales dans un sens plus libéral encore que par le passé (2). Le 7/19 décembre 1864 il approuva et ratifia de sa main le programme de la commission de révision présidée par le finlandais Nordenstam (Voir notamment paragraphes 1-4) (3). Ainsi, loin de rien faire pour émousser la portée de l'acte de fiorgo, la politique russe s'efforçait de le rendre vivant et pratique. Le programme de 1864 ne pût être exécuté. Les événements surprirent Alexandre II avant que la modification des lois fondamentales pât aboutir complètement. Mais ce n'était qu'une question accessoire pour la Finlande. L'essentiel était que la Diète fût dotée d'un fonctionnement régulier et cette réforme fut accomplie par la loi organique de la Diète sanctionnée le 3/15 avril 1869 (4). Cette loi est d'autant plus remarquable que l'Empereur, dans sa décision, rappelle les lois fondamentales d« 1772 el de 1789, et que, dans son article 71, ce texte porte : qu' «une loi fondamentale ne peut être édictée, modifiée, expliquée ou abrogée autrement que sur la proposition de l'Empereur et avec le consentement de

(1) V. RipoKÈt à la brochure o/ficielU, op. cit., p. ti-ÏS.

(S) • ReprésenlantB du Grand-Duché de Finlande mon atlenlion s'«gt dès

lon^Dips portée sur ud certain nombre de questions successJvemeDl soulevées et qui touchent aux intérêts les plus sérieux du pays. Elle/ sonl retlée* en latpeni va

qae lear tolalion demandait la coopération det Etals (Un peu plus loin). En

matDtenaDt te principe monarchique conslitutionael inhérent aux mœurs du peuple Finlandais et dont toutes ses lois et institutions porMut le caractère, je veux foire admettre dans ce projet un droit plai étendu qae celui que poiiédenl déjà let Etait, quant aa règlement de Canietle det impôtt, airai qae le droil de motion qa'ill ont anciennement potiédé. V. Constitution du Orand-Daché de Finlande, àelei officiels, op. cit., p. 137 et 139,

(3) Constilalioa de Finlande, op. cit., Aclet officiels, p. 14i.

(4) Voici celte partie importante du texte précité : < S. M. I. a en m^me temps arrêté les prescriptions et indications suivantes pour servir de règles aux Iravaux de rédaction de la commission : 1) que le Grand-Duché de Finlande, faisant partie de l'Empire russe, est indissolublement uni i cet Empire; !) que le Grand- Duché esl gouverné d'après sa forme de gouvernement et ses lois; 3| que l'Empereur de Russie est en même temps Grand-Duc de Finlande, etc.. ; i) que les relations de la Finlande aux puissances élran^res dépendent de celle de l'Empire el sont identiques. Coattitation, op. cit., p. llS-143.

(5) Cpr. Réponse à la brochure officielle, etc., p. 36 el s.

tous leii ordres de [a Diète (1) ». Ainsi, loin de contester les droits de la Finlande, la jiolitique russe ii'a cessé de les reconnattre. Au lieu de le considérer comme une transition entre la Finlande Huédoise et la Finlande russe, les Tsars ont toujours considéré le rég;inie de 1809 comme un régime stable et défînitif. Pour peu qu'un veuille comparer à cette histoire de plus de trois quarts de siècle, celle de la Tunisie (2) pendant dix-sept ans d'administration française, celle de la Bosnie-Herzégovine (3j, pendant vingl-deux ans d'administration autrichienne, l'on verra qu'à côté du demi-rattachement temporaire, évolutif, il y a place pour des types de demi-rattachement définitif, et qu'il y a des cas où, rejetant l'annexion, la puissance incorporante n'ajiporte à ce rejet nulle arrière-pensée.

Le régime de l'acte de Borgo se présente donc, non pas comme un régime de transition appelé naturellement à disparaître, mais comme un régime définitif appelé naturellement à durer.

En vain certains jurisconsultes seraient-ils tentés de faire intervenir ici la clause rébus sic stanlibus (4) d'après laquelle les conventions perpétuelles prennent fin avec les circonstances qui leur ont donné naissance (5). D'abord on ne voit pas

{i) Cantlilalion df Finlimdr, op. ril,, \i. 73 el s. el IndrodacUon. ibid., p. 35.

(g) C'est d'abord (iSm l'indrodiiclion de U jiidtice française, el la suppression en sa faveur des juridictions consulaires étrangères ; pais la msiamise du prolecleur sur les finances (liquidation de la dette tunisienne) et par suite sur l'impôt et sur les travaux publics, Cpr. P. H. X., Lei originel da proiectorat fronçait

f3) Art,

35 du Traité de Berlin «3 j

illet 1878). t Dès le traité de Iterlin toutes

s puissfl

nces el aitmr- la Turquie sa

aient bien i quoi s'en tenir .. Ciiouiiii.tJi,

n qufili<

n dOrirni, p. fl7 : «pplicntio

n de la lui militaire aiilrichieiiiie (uoïem-

re 1881).

incorporaliun de la Boiinie

t de l'Henégoviue au lerrîluire douanier

e la tiio

nrchie auslri>.liunE!;roise, e

e... t Nous voyons, dit un mémorandum

fé par Spai.iTkuvit<:u, La Ho

nie et fHfrtrgmùiif. p. I'.l37) les autorités

e ce pav

marcbanl ,«,. n /.a, vers

auéaritissemenl i-omiilet de notre antique

(*| Les

uriscoiisulles russes n'invoi

lenl pas (à notre connaissance du moins)

se Mais ils pourraient «Ire

lente» de l'inTOquer. l'armi les auteurs

rangers

qui ont étudié ie problème,

l'un d'eux B déjà note, mais sens insister.

ui pourrait tire fail de la

onditiuD tacite rebat tic Hanliba: tl'csl

. Alessi

UBO CoRsi, Rattia e Finlandi

a, p. 16. Cpr.-eiicore A. Cohsi, Lu queiiione

Jlntandttf, p. S.

(5) Sur la clause rrbu» »ir ilonlihut, Cpr. Jkllinet, Die Lehre von der Slaalenl'frblinitangrn, 18Bi, p. 10£, Die rrchlliclie Xiitur der Staalrnvfrtràfr. 1880, p. 40 Hi.c.NTHi:i[L.i Oroil iiitcrnalioaal codifié, art, 4!>8. llLftTui-GiirFutïK Urad. Bhkuîok).

Dia.izedbJGoOglc

quelles Kunt les ci rcoii stances contemporaines de l'acte de Borgo qui n'existeraient plus aujourd'hui ; ensuite, les garanties stipulées par le Finlande sont la condition même de son rattachement, de sorte que, celles-ci tombant, l'acte tout entier tomberait, de manière que la Finlande reprendrait vis-à-vis des Tsars son indépendance; enfin, le seul cas où l'on puisse invoquer sans abus comme sans danger la clause rébus sic «M/i^'6us est celui de l<!gitime défense (1), c'est-à-dire le cas où la convention met en péril l'existence de l'Etat. Lia Russie a bien pu s'en prévaloir en 1870 (3) contre la clause du traité de Paris qui neutralisait la mer Noire; mais alors son indépendance était menacée (3), tandis que l'expérience de près

J 98. RiviER, l'riiKÎptt da droit drt gms, II, p. 13i. VuMkKn, Yôlkerrecht, p. 176, NiPHiLii.Df/- uiillctrrrcMliche Verlraij, seine Slellung iiii Itechtssi/ttem andteine Bedealanfj far ilat iaiernationale Hechl, 1894, p. 237 f l s. da Mahtens, Traité de droit intemalionai, trad. LÈu, 1883, 1, p. SS6. ÛLivr, D'un cai controversé de cesialioa de la force obliijaioii'e des traités internationatu:, dans la Reoue de droit interna' tional et de législation comparé, 18(11, p. 9'JO. HrAKF, Die Claaset : rébus sic stantibus, 1898, p. ËO-AU (ce dernier iravail, relalir b la ciaast'rebut lie êtaaiibas, dans la législatiuD sulrichïeiine n'a que ces dix pagïï sur le draîl des gcns|.

Il] C'est à lorl, suivant nous; que Hivieh, loc. cit., rattache A la prohibition des engagpmeols perpétuels (projet de Code delà convention, 9 août 179S, et Code civil français, art. 1780) la clause reias sic stanlibus. Son seul rondement est dans ia tigitime défense de l'Etat que l'accomplisEement prolongé du traité risque de menacer dans SD subslaace mjme. Sic, de Mahtens, loc. cit. JuiinEi, loc. cit., Ulliunk, loc. cil. ; NippOLD, ibid. Certains auteurs vont plus loin, et foill encore application de la clause quand les circonstances meltent l'Etal, non pas en élat de péril, mais simplementen éial d'infériorité, par rapport au temps du contrat {sic HsrrrEK, loc. cit.). Bllstschu n'exige pas que l'Etat aoit en péril, mais seulement qu'il soit entra védans son développement (ioi-.ci/.l.Nouscraignons que ces sy Bit me s, trop larges, ne cunduiiuntà l'abus et lie ruinent la force obligatoire des traîUs, c'est-à-dire la sécurité des relations inlernaliunales. Sans pouvoir ici discuter à fond la question, nous nous bornerons à dire : 1) que l'Elal ne peut élre tenu par le droit d'exéculer un contrat, qui le mène A In perle de son indépendance ; 2) que, la cause {ciiusii) du traité venant ï disparaître, le contrat lui-m<me doit tomber. Par application du premier principe, la Itnssir n'a pas le droit de modifier les coiidilions de l'acte de Bor^ço, parce que les libertés de la Finlande ne mettent pas (c'est d'évidence) l'indépendance russe en péril ; par application du second, si les libertés finlandaises, promises à Borgo, venaient à disparaître, la Finlande, en droit pur, devrait redevenir indépendante de la Kussie, sans pourtant rentrer dans le royaume de Suide, qui a laissé sa sécession volontaire s'accomplir en toute liberté.

(2) Art. IX, Xlil et XIV du traité du 30 mars ISSS. V. sur ces articles et sur leur dénonciation, '" La mer noire et les détroits de Conttanlinople, Paris, 1899, p. 423 et s., p. S41 et s.

(3) ■ Je conçois, disait un diplomate russe, après la signature du trkité de Paru, je conçois qu'on enlève une province i un Ëlal vaincu, mais la suppretsion

d'un siècle et le loyalisme de la Finlande ont montré que l'acte de Borgo ne la comprometlail pas (I). Invoquer la clause rébus sic slantibus, ce serait comparer l'acte de Borg^o à la stipulation humiliante, paralysante du traité de Paris (30 mars 1856)(2). Il suffit de mettre en lumière ce rapprochement pour démontrer l'absurdité d'une telle prétention (3).

Peut-être la clause rébus sic stantibus pourrait-elle, en un jour lointain, agir sur la situation de la Finlande. Pourquoi la Finlande,qui n'était pas un Etat avant 1809,a-t-elle exigé d'en être un vis-à-vis de la Russie ? Uniquement pour conserver son régime constitutionnel et ses antiques libertés. Pourquoi les Tsars ont-ils consenti à faire de la Finlande, à l'intérieur, un Etal indépendant ? Parce qu'habituée à la monarchie constitutionnelle la Finlande ne pouvait accepter de passer sous le régime russe de la monarchie absolue. Que si, au contraire, la monarchie russe, changeant de système, cessait d'être autocratique pour devenir constitutionnelle, alors on pourrait dire que les circonstances fondamentales de l'acte de Borgo auraient changé (4). La Finlande ne pourrait s'in-

de tet moj/Btti' de difenst, Jorsqu'il s'afit d'un Empire de quatre-vingts millions d'hommes, c'est une de ces clauses dans lesqiiïllca Ja passioD obscurcîl le sens politique des hommes d'Etat i. L'Empire olloman, par uu Am:ie.-i diflouate, Paris, )877, p. lî-13.

(1) A cet égard, rien n'est plus sifniflcatîF que les senlimenls dit peuple finlaodais vis-a-vis de la Russie, même après le manifeste du 15 février 1899. U Finlande met k la défense de ses droits une énergie contenue, noble et ^ave, qui ne CSïse jamais d'flre respectueuse pour les Tsars. Après l'écliec de la mission Trarieux-.Nordenskiotd-BruBa, qui- portait au Tsar, enjuin lauS, l'adresse ititernationale du monde savant d'Europe et qui ne fut pas m^me reçue par l'Empereur,

constater à cet égard une attitude qui les frappa d'admiration et d'étonnemenl. 11 faut lire, pour s'en rendre compte, le simple, mais touchant récit du voyage de la mission, par un de ses membres, M. VA^ dek Vi.ik>t, soun ce tilre : i*ODr ta Finlande, (Ed. de l'Humanité nouvelle), Paris, 1900, broch. in-)S de 133 p. V. nolamment, comme toutà failcuractéristique, le loasldes Finlandais au Grand-Duc de Finlande, .■fcirf.,p.73.

(i| On pourrait, il est vrai, soutenir qu'une certaine aagmcnlation des forces militaires de la Finlande était nécessaire à la sécurité de l'Empire, Mais la Pinlande n'a jamais eu la pensée de repousser toute réforme militaire ; elle a simplement protesté contre la procédure insolite, par laquellecelte réforme se ferait sans qu'elle fût régulièrement consultée.

(3| H y a d'ailleurs, on le sait, des jurisconsultes pour qui l'altitude de la Kussie, en 1870, n'a pas paru juridique. V. notamment Uei-koién sur HEFrrt-'n, Le droit initrnational de F Europe, % 98.

(4) Les auteurs enseignent généralement qu'un cliangemenl conslilulionnel ne

Di3,l«db,G00glc

corporer à la Russie que le jour où la Russie se serait incorporé le régime politique de la Finlande. Le jour où ce résultat se produirait, on pourrait dire, mais alors seulement, que les circonstances ne sont plus les mêmes, rebas sic non stantibus. 11 faudrait que les lois de la Finlande eussent fait la conquête de la Russie pour que la Russie eût le droit d'enlever à la Finlande les garanties de l'acte de Borgo ; et encore ne droit se heurterait-il alors à un obstacle non moins grave : c'est que la Finlande est habitée par une nation absolument distincte de la nation russe.

Juridiquement la clause rébus sic stantibus est inapplicable. Historiquement nous savons que la Finlande a des droits propres^ indestructibles, des libertés constitutionnelles certaines et la qualité d'Etat. Nous venons de voir que, dans la pensée d'Alexandre I*' et d'après la nature des choseSjCe titreet ces droits ne lui sont pasconcédés par respectd'amour-propre et par transition, ad pompam vel ostentationem, mais d'une manière permanente, définitive, et sans arrière-pensée. Maintenant nous pouvons aborder la vraie difficulté du problème. Nous savons qu'Alexandre I"et ses successeurs ont voulu faire de la Finlande un Etat. Ce qu'ils ont voulu, l'ontils pu ?

Derrière la question finlandaise, les plus graves problèmes apparaissent. Trois difficultés principales surgissent :

1° La Finlande peut-elle être un Etat, bien que subordonnée à la Russie, et malgré qu'elle n'ait pas la plénitude de la souveraineté ?

2° N'ayant pas la souveraineté extérieure, la Finlande peutelle être un Etal?

3° Les rapports de la Finlande avec la Russie sont tels

Eaurail entraîner la chul« d'an traili par l'efFtl de claase rebai tic tianlibat. V. en ce sens Ui.i.HAnM, Vtlkti'recht, p. 176, el Jes ailleurs qu'il cite. Mais ces auteurs ne paraiEsenl pas envisager le cae où le chanfemenl politique, qui se produit dans la constitution, détruit [a cause même du traité. Dans ce cas. leur solution serait inexacte, car c'est un principe de droit commun, et non plus un eifel de la c\t.\iat pebas tic atantibai, que, tombant la cause, tombe l'actp, Cettanle caata.

qu'ils ne rentrent dans aucun des types d'Elal composés ou ■ subordonnés connus: est-ce une raison pour qu'elle ne soitpas un Etal ?

I. — LaqueslioD estavanl toulde savoir s'il peut exister de« Etats qui n'aient pas la plénitude de la souveraineté, o'est-àdire qui soient subordonnés sur certains points à d'autres Etats et c'est là une opinion qui n'est pas admise par tous.

Il existe une théorie intransigeante qui se résume dans ces deux règles : l°La souveraineté consiste dans le fait de n'être soumisà aucune puissance humaine supérieure : c'Kst\a s upremn potestaa, le summum imperium, l'indépendance absolue vis-à-vis de toute volonté étrangère ; 2' la souveraineté ainsi comprise est la marque caractéristique de l'Etat ; là où elle n'existe pas dans son intégrité il n'y a plus un Etat, maïs seulement une province, douée d'une autonomie plus ou moins large, sur laquelle l'Etat dont elle fait partie peut exercer tous les droits attachés à la souveraineté.

Cette théorie qui remonte à Bodin (1), et qui a été acceptée, au moins en ce qui concerne la définition de la souveraineté (2),

(i) Bodin (/.es sij; liorts de la liepakliqae. L. I, ch. 1) déHiiit ta R^pubMqne :

paistance toaverainr ; cl pluï loin (L, I, ch. VIII), il délinil la souvtraiDcU : la puissance absolue et soiiversiiie d'une République.

(8) GHoni-s, Le di-oil de la gurire et de la /lai.r. L'. 1, cb. 3. VII. 1 . (Traii. Phidier PoDËRÉ, t. I, p. 103) : > On la dîl siiiiiieraine (la puissance civile) lorsqui! ses aclrs De sont pas dépendantH de la disposLlion d'atitriiî, de manière à pouvoir être aanulés au gré d'une volonlé humaine étrangère ». Vattei-, Le droit des gens L. I, ch. I, l. IV. Ed. Pbadieh Fodéré, t. I, p. 123) : i Toute nation qui se gouverne ellï-méme sous quelque forme qne ce «oit sans dépendance d'aucun clranger, csl un Etat souverain ». Puffesdohfi', IMjare natanr el ijenUam, VU. ch. IV, I a el suiv, Lotseal', Traité den geigneariet, ch. II. n" i et suiv. <c La soUTerainetc est du tout inséparable de l'Etat.... Or elle consiste en puissance absolue, c'esl-âdire parfaite et entière de tous points n. La plupart des publicistes du xviti* siècle. iludiant non la souveraineté de TtUaC mais celle du roi OU de la nation parlent plutôt de la souvcrninetc interne que de la souveraineté externe. C'est ainsi que RoDSSEAo, dans le Contrai social, dcBnit non point la souveraineté de l'Etal mais celle de l'aulorilé qui commande dans l'Elat iV. la ch. Il du L. III, et lech. VII du L. 1, oii il dislingue l'Etatel le souverain). Mais au fond ces deux souverainetés n'en font qu'une qu'on peut envisaiçer seulement sous deux faces différentes. La définition de Rousseau concorde du reste, dans ses Irait* essentiels, avec la précédente 1 c'est la volonté suprême, indépendante par conséquent de toute ingérence étrangère. V. au surplus sur l'hisloirc de la notion de souveraineté : Reh», Atlgemeine Hlaafshhre, % 10 et suiv.

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par la plupart des publicisles du xvii' el du xv»!* siècle d'une manière plus ou moins expresse, est encore admise aujourd'hui par beaucoup d'auteurs (1). Elle définit, comme on voit, la souveraineté par son côté négatif, l'indépentiance, et n'essaie pas d'en indiquer, si l'on peut ainsi parler, le contenu. De ce point de vue, en effet, cela est inutile A la définition : ce contenu comprendra tous les droits qui peuvent appartenir à une communauté politique, soit vis-à-vis de ses membres, eoit vis-à-vis des communautés semblables. On conçoit cette souveraineté-indépendance comme quelque chose d'absolu et d'indivisible, qui est ou qui n'est pan. Si, sur un point quelconque, la volonté est obligée de se plier devant une volonté étrangère elle n'est plus souveraine, elle n'est plus la plus haute puissance, celle qui ne reconnaît audessus d'elle d'autre autorité que Dieu. Le partage de la souveraineté entre deux puissances sur un territoire déterminé cstd'ailleurs politiquement impossible, parce que, si l'une des deux puissances ne domine pas l'autre de manière & posséder à elle seule la souveraineté, on aboutit ft des confiits qui ne peuvent être qu'insolubles (9).

:, Traiti dr droit inirmalional, t. I. | BT. ■ Les Biais loovei se gouvernent eui-m'ines pir leur propre aiitoriti et par TndHnce d'aucuur puissance ètrani^ère n. Le même auleur au iiit c|ii'il ciislc des Etals non souverains, déclare que l'idie 1 est très critiquable au point de ïur théorique. La rnSmc t PiBnkuêvRE, Préci» de droit international, p. 66-67, v. ausii c'est surtout parmi les Allemands qoe l'on rencontre I posée : Bdrmiax, Allgtnifine Slaattlthre, p. 10. a La diiférence del'Etal elde louleautre communaulé Juridique se trouve dani-une dominalion indépendante de toute puissance terrestre supérieure >. Zohn, Das Slaattrecht det dealsrhen liriphfz, | 4 (p. 03 et 6i) : . La souveraineté est le premier et le plus haut caractère de l'Etat ; ri plus loin : t la souveraineté est la plut kaatr puissance {hochtif Gbv.ilt) h. GienRE, ZeiUchrift fur dit gnammle Slaatswisstnschaft, 187*. l. XXX,p. 30t. .SetdKi., Mêmr nrvaeMTA, I. XXVIII, p. 188-189; Hae^el, f/aadrecA/, p. 113.

|!| Ce caraclrre d'indivisibilité de la aouverainelè est reconnu expresscmenl par les divers au leurs citéa aux notes précédcn les (V, notamment Puffendorlf, VUch. IV, SS9). On sait quel rclier(en ce qui concerne la louverainelé Interne du peuple dann l'Elal), Roi-israi,' lui a donné dans un célèbre chapitre du Contrai tocifil (L. 11. cil. H) : « (Xos politiques) font du souverain un être fanladique et formé de piècrs rapportées ; c'eat comme s'ils composaient l'homme de plusieurs corps, dont l'un aurait des yeux, l'autre des bras, l'autre des pieds et rien de plus. Les charlatans du Japon dépècent, dit-on, un enfant aui yeux dea spectateurs ; puis jetant en l'air tous ses membres l'un après l'outre, ils font retomber

(1) PnABISI. FODÏB

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Si on adopte cetle nolion de la souveraineté, cl si on ajoute qu'elle est la marque essentielle de l'Etat, on se trouve dans un grand embarras, non seulement pour expliquer l'existence des Etals vassaux ou prolégés.mais encore pour caractériser la véritable situation juridique des Etals fédéraux, dans lesquels il y a un partage d'attributions enlre l'Etal central et les Etats particuliers qui le composent. C'est à celle difficulté, si nécessaire aujourd'hui à résoudre en Allemagne, que se rattachent les interminables el souvent confuses discussions qui se sont élevées dans la science allemande sur la définilion de t'Elat et sur le critérium qui le distîng-ue de la simple province.

Les auteurs qui admettent la théorie ci-dessus ont, pour expliquer la situation des Etals groupés en Etal fédéral, deux voies possibles. Ils peuvent déclarer que la souveraineté n'a pas cessé d'appartenir aux Etats particuliers, que ceux-ci sont unis par un simple contrat du droit des gens, et qu'en conséquence il n'existe pas à proprement parler d'Etat fédéral ayant une existence distincte de la leur. C'est l'explication de Seydel (1). Mais comme elle est presque évidemment en contradiction avec la constitution de l'Empire allemand, la plupart des auteurs préfèrent dire, au contraire, que la souveraineté appartient à l'Etat fédéral, etnon aux Etats particuliers. Il semble qu'ils doivent, dès lors, déniant à ces derniers la qualité d'Etals, déclarer que l'Etal fédéral ne diffère pas essentiellement de l'Etal unitaire, el que ses subdivisions terriloriales ne sont que des provinces, auxquelles il accorde une certaine autonomie. C'est ce que font ceux qui suivent jusqu'au bout te système (2). Mais beaucoup cherchent, par un biais quelconque, à conserver aux Elats particuliers le titre d'Etat. Zorn (3), par exemple, après avoir exprimé avec beaucoup de force l'idée

l'enfant TivanL el tout rastcmblé. Tels sont i, peu prii les toars de )^belel de nos politiques ; apria avoir démembré [e corps social par un preslige digne de 1b foire, ils rassemblent lee pi^ce» on ne sajl comment >. Rousseau vise ici Mohtes- (iDiKtr et la théorie de la sépara lioD des pouvoirs. Maïs le traîl atteint toute théorie qui (end i diviser la souveraineté de l'Etal.

(1) SBTDtL, DerBandetilaalibegriff, dans ZeUlchrift far die getammle Slaattwitêoneliaft.t. XJCVHJ, p. 185 el ».

(i) Par exemple : Combotbeciia. La crmcfplion juridique de FEtal pp. 104 et 1S8-I39.

(3) ZoRM. Dat SlaaUreeht dr» dfutschea Reichei. pp. 65 et s,. 71 et a., et surtout pp. 84-8R(Z- éd.).

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qiie l'Etat fédéral est seul souverain, qu'en conséquence, au sens strict du mot, tes Etals particuliers de l'Empire allemand ne sont plus des Etals, ajoute que l'usage doit continuer à les appeler de ce nom, qu'on ne peut condamner cet usag« qui esl conforme aux traditions historiques et qu'en somme îi n'y a là, du moment qu'on est d'accord sur le siège de la souveraineté, qu'une querelle de mots. Haenel (1) déclare que la souveraineté n'appartient ni à l'Etat fédéral, ni ans Etats particuliers, mais seulement à leur réunion, en sorte que ni l'un, ni les autres, ne méritent, au senspropre du mol, le titre d'Etat, mais qu'on peut cependant le ïeur conserver en indiquant qu'il y a là une extension de la notion d'Etat.

Tous ces systèmes intermédiaires souffrent de contradictions intimes (2) et n'ont pq satisfaire tous les esprits. Aussi beaucoup de jurisconsultes croient aujourd'hui devoir entrer franchement dans des voles nouvelles, et abandonnent nettement la théorie de la souveraineté, telle que nousl'avons indiquée plus haut.

C'est ici le point décisif. Nous ne pouvons, quant à nous, qu'approuver cette évolution. Il est évident que la théorie intransigeante de la souveraineté conduit à refuser la qualité d'Etat à descommunautés poli tiquesauxquelles l'usage accorde ce titre. Cette raison ne serait pas à elle seule suffisante. Maïs on doit remarquer que l'usage n'est en somme que l'indication d'un instinct juridique spontanément développé dans la conscience populaire, et qu'à ce titre il est toujours dangereux de n'en pas tenir compte. Ici, l'usage nous parait pleinementjuslifié. Nous faisons à la théorie classique de la souveraineté deux reproches principaux : c'est une doctrine étroite, c'est une doctrine d'absolutisme.

Elle est étroite parce qu'elle a été construite en vue d'une situation politique déterminée. Elle a été faite pour l'Etat unitaire, jaloux de sa toute-puissance, et n'en abandonnant aucune parcelle aux communautés inférieures existant sur son territoire. Elle n'admet que des Etats absolument égaux en droit,

(1) IUkhel. DeuUchet SlaaUrecht, t. I, pp. SOG et s., SOS-803. Dana un sens «OHlospia : BoRSHAK. Allgemtint Staatilehre, pp. 34i-i46. Orro-M*TEit, Deutachet Venoalkangi Jteeht, l. II, p. 4G4.

(!) Sur res rontradirlions, V. Rebm. AUgtmtine Slanlttekre. pp. HT et b. ISOpI k.

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et entre Ie<)quel9 ne peut se trouver ni hiérarchie ni «nbordination autrt; qu'une suhordination entière dans laquelle la personnalité même de l'un de» deux Etats en présence disparaît. Cette thèse a pu être utile à la formation des grands Etats européens ; elle a favorisé celte tendance à la concentralion qui était sans cloute nécessaire pour qu'ils se constituassent ; elle a pu rendre par là un service transitoire à la cause de la civilisation. Mais elle ne tient pas compte de toutes les manifestations possibles de la vie politique. Klle aperçoit un Etat idéal qui est à ses yeux un Elat parfait, et elle nie la possibilité de tout autre Etat. Elle la nie n priori, ou du moins la seule raison qu'elle apporte à l'appui de sa négation est une raison d'ordre politique qui est loin d'être décisive ; car A supposer qu'il y ail, à cause des conflits possibles, un inconvénient çrave à élablirdeux puissances sur un même territoire, rien rie prouve que ce soit là «n danger auquel on ne puisse parer, et rien ne prouve non plus que ce danger ne soit contrebalancé par de réels avantages. La doctrine part d'uneidée préconçue, bien plus d'une idée qui a été mise en avant parce qu'on voulait la faire prévaloir en vue d'un but politique déterminé ; elle est par lA même étroite et arbitraire.

Or, cette doctrine étroite est une doctrine d'absolutisme. L'influence qu'elle peut avoir sur la marche de l'humanité ne peut conduire qu'A sacrifier les petits aux grands ctle-s faibles aux forts. Elle aboutit A ce résultat que, dès qu'un pays a été obligé, par suite de sa faiblesse relative, A se soumettre d'une manière permanente, sur certains points déterminés, A un voisin puissant, il devra être considéré en droitcomme entièrement asservi ; qu'il ne pourra conserver aucune parcelle de son indépendance s'il ne la conserve pas toute entière ; et que le droit devra se refuser, par cela seul qu'il aura été partiellement soumis, à sanctionner les réserves qu'il aura faites et que son dominateur aura acceptées. On arriverait ainsi peu A peu. si on n'y prenait garde, A rayer de la liste des Etats toutes les puissances de second ordre; car depuis les pays |)rotégés jusqu'aux pays neutralisés ou à ceux qui se sont vu imposer une servitude internationale, il eu est peu A qui on puisse reconnaître la siinvcrainelé absolue et entière que la théorie exige.

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Par cela mémo qu'elle est une doctrine d'absolutisme, celle théorie a construit l'Etat A l'image autocratique du prince ; ses conséquences sont funestes tant dans le domaine du droit public interne que dans celui du droit des gens : en droit public interne, elle refoule les libertés de l'individu sous l'omnipotence de l'Etat el les aspirations à la vie locale sous l'excès de la centralisation ; en droit des gens, elle exagère le sentiment des droits de l'Etat aux dépens de la communauté des nations : c'est à elle que le droit international doit d'avoir vécu si longtemps sur le dogme étroit el sec de l'indépendance des Ëtals (1), tandis qu'aujourd'hui la solidarité humaine tend à donner à ce droit pour assise la théorie large et féconde de l'interdépendance des Etats (2). N'était sa simplicité logique

(t) !'■ Qolion d'iadé|irndHnce des Elan juslemfnt ébranlée par l'eiforL réccnl (t'iin viç:oiirriix pensrur (Pillet, Hec/ifrches tor Iti droilt fondanmniaaj: det Etals, Parifl. 1H9i), p. 19 el s.) est eacnre, daiiK la niEérnturo classique, le fondement et te principf eisenlicl dit droit 'des genn. 0/ Ihe abtotatt international rïghln of Slatei, ont of tht matt t*tentiai and important, and l/iat lohùh lia at Ihc foundiitioa of ail Ihe reit. it thit right of telf-preseronlion {and iadependince). Cette formule caractérislique de H. Wiieat<>n, Elément» of international law, Bojd's éd. ISSU, p. 82, exprime très exacte ment la théorie cl la tendance des jurisconsultes anglais. Cpr. I'miluiiohe, Ciimmentariet apon international law, 3* éd., 1ST9, I, p. 3(3, qui l'appelle le premier droit inlernalional [The ri^hl of lelfprraeriiation... « Ihe nftrf Inlernalional Rigkl) ; Ciiejsy, Firsl platform of inlernaliunal laio. 1876, p. 148 et 149. (The primanj Kightn of Staiee art oftenitaled ta be : The right In aecarity, Ihe right to independence. Ihe righi of tqaality, Ihe righi of oiimeriihip ; Ihrse and other raatijlcalinns of righli lohich art odded by lome uirileri art in tralh ait mère branehet unH developments of tht one Great Right of Self-prettrvation] : Sherstos Bakeh. FirtI tiept in international laio, 18(19, p. 37.

(9) L'ancienne formule de l'indépendance des Etats s'explique par une raison historique. A l'orifçine, l'idée d'universelle domination ( H'orM-T'oiucr) s'est opposée loiii;oement à la naissance du droit des eeus. C'est seulement après tine loueur lutte contre l'Empire et l'Eglise universelle que l'individualisme des monarchies nationales el de la Réforme l'a rendue possible. La même date <164S) marque t'écher de rhée;émonie mondiale, le triomphe des monarchies iadépendantes et

ne pouvait prendre d'autre fondement qu'un principe individualiste destiné k isoler les Etnls les uns des autres. Ce fut le principe de la Self Préservai ion et de l'Indépendance, qui devint ainsi le dogme foudamenlal du droit des gens : indépendance vis-à-vis du Pape, indépendance vis-i-vis de l'Empereur, tels sont, k l'origine, ses deux arlicles fondamentaux ; l'indépendance esl son premier principe. C'est un point qu'on trouvera Irts fortement mis en lumière, par Th. A. Walkeh, a hiltorg of inlrraational law, 1900. .Mais, après l'cchec définitif de l'Empire et de l'Eirlise universelle, le principe de l'Indépendance perdait chaque jour davantage sa raison d'élrj' orîg'inaire. Peu à peu, la pratique s'en écarta. Au système de non-intervenlîon, qu'appelait la théorie de l'Indépendance absolue, la

etsa grande clarlé, cette vîeilleformuleseraitdepuislongtemps abandonnée. Mais il ne faut pas hésiter à s'en séparer d'autant plus vite qu'elle a des conséquences plus mat lieu reuses. Non seulement elle n'est pas vivante, parce qu'elle laisse en dehors d'elle un grand nombre de faits historiques sans les expliquer (pays vassaux, pays protégés. Etat fédéral, servitudes internationales, neutralisation), mais encore elle est anti-libérale, parce que c'est une doctrine de force et d'exclusivisme, contraire à l'indépendance de l'individu dans )a cité et à l'interdépendance des Etats dans ïe monde, c'est-à-dire à la solidarité des nations dans l'humanité.

Tout en rejetant ce système, on pourrait conservera l'Etat le nom de « Souverain ». Mais alors il faudrait réviser la notion de la souveraineté et donner à ce terme un sens différent de celui qui a été admisjusqu'ici. Il faudrait chercherai démontrer que cette notion a été prise dans un sens trop exclusif par les premiers internationalistes dont l'effort avait pourobjet de dégager l'indépendance absolue des Etats en luitantcontre les

diplomalie substitua la pratique de t'inlervention : d'abord dan« l'intérêt des rois iSaioteÀMiance, 181S), puis dans l'intirjt des nalionalilés et dans celui de l'humanité. Des devoirs nouveaux, répression de la traite, protection des chrétiens d'Orient, introduisirent dans le droit inUrnalional — jusque-là borné au respect mutuel des indépendances — une notion nouvelle: celle du respect des droits de l'huDianiEé. L'Etat n'est pas une fin ni un but, maie un moyen; endroit interne, il a pour mission d'assurer le libre développement des individus; en droit internai ional, il a pour lâclie la protection de ses ressortissants et par surcroît d'assurer le libre exercice des droits de l'humanité: droit au commerce droit i la justice, droit à la liberté, droit à la paix. A l'ancien droit internalionat. fondé sur l'Etat, se substitue progressivement un droit nouveau basé sur l'homme. Ce n'est pas l'Etat, c'est l'humanité, qui est le but el la fin du droit international. Mais, pouratleindre cette fin. la collaboration des Etats est nécessaire : le devoir d'humanité étant commun, l'action peut el doit être commune. Par M se substitue au vieux principe de l'isolement celui du concert; au système de l'individualité, celui de la solidarité. A mesure que la notion des droils de l'humanilé pénètre davantage dans le droit international, la notion dé la solidarité s'y introduit avec plus de force. La théorie du pacigérat (DescuiPS, Le droit de la paix et de ta guerre, Paris, 1898, f l Rapport au Congrès interparlemenlaire de la pais, Paris, 19001, et rappllcslion qui en a été faîte, par l'art. 27 de la Conférence de La Haye (Cpr. A. Desjaimiins, Let résaltatt de la Conférence de La Haye: Mériomnac, La Conférence de la Pnij:, y. 333 et s.) est la preuve la plus manifesle d'une orientation nouvelle du droit international, qui, de l'idée de l'individualité des Etats, passe A l'idée de leur solldarilé, par cela même qu'il prend davantage conscience des inléréls supérieurs de l'humanilé.

— iôlenlatives contraires de l'Empire et de la Papaulé (1). 11 faudrait, à la souveraineté nécessairement absolue et indivisible, substituer l'idée d'une souveraineté susceptible de se diviser: ce ne serait peut-cire pas dénaturer le mot, mais ce serait le prendre en un sens qui n'est pas usuel en matière internationale et s'exposer à être mal compris ; mieux vaut, croyonsnous, déclarer franchement qu'il existe des Etats souverains el des Etats non souverains ; les premiers n'ayant au-dessus d'eux que les règles du droit, auxquelles est soumise toute activité libre, et ne s'exposant en cas de méconnaissance de ces règles qu'aux sanctions générales du droit des gens ; les autres subordonnés, au moins pour une portion de leur activité, à une puissance supérieure, sans cesser pour cela d'être considérés comme des Etats et d'en exercer toutes les prérogatives qui ne sont pas inconciliables avec les droits de la puissance supérieure.

C'est bien vers cette classification que paraît s'acheminer la science allemande. De très bonne heure les auteurs allemands se sont aperçus que la notion courante de souveraineté ne pouvait leur convenir pour caractériser l'Etat. Tandis que les auteurs français admettaient ta possibilité d'une souveraineté amoindrie, sans essayer de préciser davantage (2), les écrivains aliemauds ont essayé de formuler, pour caractériser l'Etal, un critérium autre que celui de la souveraineté. Ils entraient là dans une voie nouvelle et difficile el il ne faut pas s'étonner qu'ils aient AfI multiplier les hypothèses et les

(l)Cpr. Th.-A. WU.EEH, A hitlory of international laio. V. susei noie précé-

(!) CM.VO \Lt droit international, 3* éd., 1880. t. I, { 41) «ipricoe l'idée que le caractire Fsaentiel de la souvcraînelé d'un Etat ne repose pas sur son plus ou moins de dépendance d'un autre Etat, mais bien sur la faculté qu'il a de se donner une conslîtullon, de fixer ses lois, d'établir son gouvernement, sans l'interrention d'aucune nation étrangère. Il en résulte que, pour lui, la dépendance d'un Elat à l'égard d'un autre est bien une limite imposée k sa souveraineLé, 'maiB n'en est pas la négation absolue. Cuhétiem (Principet de droit ïnlern. public, p. 202 eiaSî), après avoir distingué le droit d'autonomie (ou aouverainelé interne), et le droit d'indépendance (ou souverainclé externe), expose que la restriction apportée k la souveraineté absolue peut être plus ou moins considérable; suivani lui. il est nécessaire, pour qu'il y ait un Elat, que la souveraineté

développements concernant la seconde question posée ci-dessusi. Cpr. Pikdelië- TRE, Droit intera. pablic, p. SG-ËT, Bohfils-F&uuulu, Droit inlern. public, p. 78.

systèmes. Quelques-uns d'entre eux s'attachent pour caractériser l'Etat non point à la nature uu à la quantité des pouvoirs qui lui appartiennent, mais à son but : ils essaient de distinguer l'intérôl national, qu'il a pour mission de réaliser, de i'intérèt local dont la poursuite rentre dans la tâche de la province ou de la commune (1). Mais on a fait observer fort juslemetit que ce n'est pas fe but en vue duquel une institution juridique est employée qui peut servir à en déterminer la nature, une même institution juridique pouvant servir aux buis les plus variés. D'ailleurs on n'arrive, en suivant cette voie, qu'à des formules extrêmement vagues ; le critérium ne peut servir à distinguer une province ayant un territoire étendu, peuplée d'une population à peu près homogène, d'un petit Etat vivant dans une certaine dépendance d'un Etat plus puissant. Les intérêts que ces deux espèces de communautés politiques (par exemple une colonie de self-governeraent et un Etat protégé) auront pour mission de réaliser apparaîtront identiques. Aussi la plupart des auteurs, mieux inspirés à notre avis, cherchent le critérium dans la somme de pouvoirs qui reste entre les mains de la communauté politique qu'il s'agit de caractériser. Pour Laband, par exemple, le critérium se trouve dans VHerrschaftsrecht, c'est-à-dire dans le droit de commander aux personnes libres, droit qui appartient en propre à l'Etat, alors que la commune lie peut l'avoir que par délégation (2). Pour Jellinek, dans ses premiers ouvrages, il est dans le pouvoir d'agir sans être soumis à un con- ' trôle supérieur (3). Georg Meyer le voit dans ce fait que la puissance qui domine l'Elat non souverain est juridiquement limitée, alors que la puissance qui domine la commune est juridiquement iltimiléc ; et il en résulte, suivant lui, que l'Etat possède nécessairement deux prérogatives que la commune ne possède pas: celle d'accomplir d'après ses propres lois certaines fins politiques, celle de régler d'après ses pro-

(1| Ce syslime s M principalement développé par Rosis, Soaverànilat, filaat, Gtmeinda, Selbitiierwaltung, dans Hirth's Armalen des deulachen Heiches, 1S83. p. 26H et suiv. Nous IrouvonB la même direction d'idées dans Brie. Théorie der Slaatenverbindangen {FeilgaU cam Jubîlàam der Uniuenilàl Seidelberg), J868.

(i) Labind, Deattchet Slaalsrechl, 3- éd., 1. 1. p. 63.

(3) Jkllibeï, Slaatenverbindangen, p. 40. Cet aulcnr a quelque peu modifié sa formule daus ses oiivragesposlérieurii. V. la Dole luîvaatc.

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près lois sa propre organisation (1). Rehm s'atlache à l'idée que l'Etat conserve la souverainelii {c'est-à-dire le droit de dire le dernier mot) dans un cercle d'atFaires détenainé, et il admet, pour caractériser cette situation, l'expression de misouverainel^ (2). Rosenberg déclare que l'Etat possède la Gebietshoheit, en vertu de laquelle son substratum ne peut être ni étendu ni diminué, ni supprimé par une communauté humaine supérieure (3). Gareis, enfin (pour ne pas poursuivre uneénumération qui pourrait indéfiniment s'allonger) aperçjoit ce caractère dislinctif de l'Etat dans ta faculté qu'il possède d'élever à la dignité de droit l'intérêt qu'il veut (4).

On comprendra sans peine que nous ne puissions ici discuter uneiV une toutes les formules précédentes. Mais on doit remarquer que toutes ont un point commun : pour distinguer l'Etal des autres communautés à base territoriale, il fauts'attacber non à l'indépendance, qualité toute négative, maïs aux prérogatives positives qui doivent appartenir à l'Etat et dont l'indépendance n'est que la manifestation et la garantie extérieure (o), L'Etat exerce des droits de puissance publique qui ont pour objet de lui permettre de veiller aux iolérêls collectifs et permanents de la populalion établie sur son territoire,

(1) Geohg Mever, Deatschft Staatsreckl, \ t, note 17 (5* éd). Le crilérium proposée par Georç Meyer est aiiBEx, dans ses (rsîls essentiels, celui qu'a adopté Jellinek dane son d^rnirr ouvrage. ÀUgenteîn» Slaal»Uhre, p. 440 el suiv.

\%) Hehh, Allgemeiat Slaalsle/ire (dans le Handbuch de Marquardsea), p. 6S et

(3) HosENBEBo, dans Archiv/ar ôffenlliches RechI, t. XIV, p. 388 cl siiiv.

(4) G*iiEis, Allgtiminet SUmlirecht (dans le H'iniibacli de Marqua rdKen). % m. {5) JE1.UHEK [Staaîeaverbimtuayeit, p. 22-23) a liiea montré que i^es deux fnces

pouvoir, pl que l'iadépcndance (ou souveraineté du droit des gen») suppose la aouverainelù du droit interne. Cpr. Zohm, Staottreckt, i' éd., p. U6, note IS. IIak.iiiu, SlaaIiretJtl, t. Il, p,(18, et les divers auteurs cités par Jellinek Al/gemeine Statullehre. p. 43Ï, nutel. V. aussi,' parmi les auteurs franjais, Bosfils. Droit inlernalionai, p. 84, qui exprime l'idée que la seconde est la base, le supporl de la première, et Le Fv», Elat fédéral at een/idératioas d'Etat, p. 444. On ne doit pas d'ailleurs, comme ou le fsil souvent, confondre cette distinction, entre les deux

la souveraineté interne ou intérieure (c'est-à-dire ic droit de gérer librement ses affaires intérieures) el la souveraineté externe ou extérieure, (c'est-à-dire de se comporter librement dans ses relations avec les autres puissances). Les restrictions à la souveMineté-iudépendance peuvent porter sur l'une ou l'autre de ces deux branches de la loaverainetc positive : elles peuvent g^ner l'Etat, soit dans ses •ffaires inUricureg, aoil dans ses relaliuns avec les puissancea «Irangères.

population dont il est le représentant. S'il exerce tous ces droits librement, il est absolument souverain; mais alors même qu'il est limité ou représenté par un autre Etat dans l'exercice de quelques-uns de ces droits, il n'en résulte pas nécessairement que tous disparaissent. Le pouvoir d'Etat, vu ainsi par son côté positif, est en lui-même parfaitement divisible. Seulement pour qu'on puisse dire que les droits partiels de l'Etat non souverain continuent de lui appartenir en propre et qu'il ne les exerce pas par simple délégation de la puissance à laquelle il est d'autre part subordonné (ce qui le ferait rétrograder au même rang qu'une province ordinaire), il faut que les droits de cette dernière puissance soient, suivant la formule de Georg Meyer que nous indiquions plus haut, juridiquement limités, c'esl-à-dire que le conflit entre les deux pouvoirs puisse se trancher d'après des règles fixes tracées à l'avance et s'imposant à l'Etat le plus fort aussi bien qu'à l'Etat le plus faible. Cette condition est nécessaire pour qu'il y ait un Etat.

Assurément, et nous croyons devoir insister sur ce point, ce n'est pas elle qui constitue l'Etat ; elle esl purement négative, et l'Etat esl toujours constitué comme quelque chose de positif : il a un substratum : territoire et population ; pour qu'il existe, il faut d'abord qu'il se forme dans cette population un pouvoirsupérieur capable de la diriger et de la représenter. Mais l'indépendance relative à l'égard des groupes voisins, que nous exigeons pour qu'il y ait un Etat, est bien le dernier caractère qui achève de le constituer. Si le pouvoir qui domine sur un territoire déterminé reste à la discrétion d'un pouvoir extérieur qui est le maître de le conserver ou de le supprimer à son gré, on ne peut point dire que les droits de puissance publique qu'il exerce lui appartiennent en propre. Au fond ils appartiennent au pouvoir qui se borne à en tolérer ou à en déléguer l'exercice tant que cela lui paraît utile. Ily a donc entre ce territoire et les Etats une différence fondamentale et irréductible.

Mais ilest possible que les pouvoirs de commandement laissés à une communauté politique ne soient pas entachés de ce vice de précarité, et cependant n'aillent pas jusqu'à la souveraineté absolue. On peut concevoir qu'entre deux pays se crée

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un lien de subordination limitée. Sans doute c'est une illusion deiréver entre tes fonctions de l'Etat une séparation si entière, et comme une cloison si complèlemenl étanche, que rien de ce qui se produira d'un côté n'influera sur l'autre (1). La vie . coliective d'une nation ne se laisse pas plus scinder que la vie d'un homme et, quand deux puissances co-exîslent sur un même territoire, il est inévitable que l'une d'elles ait ce qu'on peut appeler le droit de dernier mot dans les affaires pour lesquelles elles peuvent entrer en conflit. Mais ce droit, qui par sa nature même est restreint à des circonstances exceptionnelles, n'empêchera pas la puissance inférieure d'exercer normalement ses prérogatives el de pouvoir les défendre contre les atteintes injustifiées de la puissance supérieure. D'autre part, la sphère d'action de la puissance inférieure pourra dans certains cas être restreinte sans son consentement formel; mais, quand ce sera possible, il faudra au moins pour cela suivre une procédure régulière qui s'imposera à la puissance supérieure comme à elle-même ; elle aura dans cette procédure une part d'action qu'on ne pourra lui enlever, et si elle peut par là être dépouillée de quelques-unes de ses prérogatives, elle ne pourra du moins se voir dépossédée entièrement. Ainsi pour nous, tous les pays qui forment l'Empire allemand sont des Etats (2), même ceux qui n'ont aucun des droits réservés par l'art. 78 paragraphe 2 de la Constitution, bien que la compétence du pouvoir impérial puisse être étendue à leur préjudice par ce pouvoir lui-même ; car, d'une part, par leur représentation au Bundesrath, ils participent à la procédure nécessaire pour réaliser celte extension, et d'autre part cette extension ne pourrait aller jusqu'à mettre en cause leur existence, l'Empire n'ayant pas même le droit de modifier isolément leur constitution intérieure (3).

(t) Cpr. LuADO, Slaattrechldes deatichert Reiches, t. 1, p. S9.

(!) En mctUDl à part l'Alaacc-Lomine, dont dodi ne pouvons éladier ici l'organiBalion «pcciale.

(3) Ces points Eont disculés, et ce n'est pas ici le lieu d'examiDcr en détail la conlroverae. Certains auteurs admettent pour l'Empire le droit iltimité de modi- Ber sa compétence au détriment des Euts parlicnliers (sauf les droits réserrés par l'art. 78, ) ï). C'est notamment l'opinion d'H^iiEL, SlaaUrechI, p. 776, et de LuuiD, t. I,p.l20.Mais à supposer que l'on admette cette rtgle (qui est d'ailleurs contestée, V. RosERBEiia, op. cil., p. 340 et suir.. et Zonii, p. ]37), il faut su moint admettre que l'Etat particulier ne peut pas être anéanti Uolément el que l'Empire

Quelqu'opinion que l'on ait, du reste, sur la Bitualion de ces pays, comme de tous ceux qui sont unis en un Etat fédéral, aucun doute n'est possible sur la catégorie dans laquelle il . faut placer la Finlande ; car les droits de ce pays sont beaucoup plus énergiquement garantis que les leurs. Les changements qui peuvent être apportés à sa Constitution ne peuvent avoir lieu que de son consentement, et c'est là le plus haut degré de garantie possible pour ces droits propres qui sont le signe caractéristique de l'Etat.

Plusieurs des définitions précédemment indiquées se rapprochent très rortement de ta nâtre. Celle de Georg Meyer, qui est aujourd'hui, à peu de choses près,celle de Jellinek (1), n'en diffère que parce que cet auteur, après avoir posé comme nous le principe, essaie df préciser la tomme de pouvoirs qui doit rester entre les mains de l'Etat subordonné pour qu'il constitue un Etat. Nous croyons qu'en cela il fait fausse route. De ce que les pouvoirs de la puissance supérieure sont juridiquement limités, il s'ensuit bien, comme le dit Georg Meyer, que l'Etat subordonné a le droit d'accomplir, d'après ses propres lois, certaines missions politiques ; mais, en disant cela, on ne fait que répéter le principe sous une autre forme, car il est impossible de préciser à l'avance quelles seront les missions réservées à l'Etat subordonné. D'autre part, quand l'auteur ajoute que l'Etat subordonné a le droit de régler, d'après ses propres lois, sa propre organisation, il tire du principe plus qu'il ne contient : on peut en déduire seulement que certaines parties de cette organisation seront nécessairement en dehors des atteintes de la puissance supérieure (sans quoi celle-ci ne pourrait plus être considérée comme juridiquement limitée); maison ne peut en conclure (l'auteur, d'ailleurs, ne le fait pas lui-même) que la puissance supérieure n'aura jamais le droit d'intervenir dans l'organisation de l'Etal subordonné. En fait la plupart des constitutions fédérales imposent aux

Dc peut lui poleverdes droits de puissaoce publique qu'il liissersit EubEiiler au profit d'autres Etats (V. Liumii, I. I, p. 12a ; Gama Meteii, Stoaltrecki, \ 1G4).

(I) L» pareDié entre la doctrine dc Jh-uheï et celle de Geoho Meves est si^a- \ée par ces auteurs cui-mjines. Jelunek, Allgemeint Slaatilehre, p. 416, noie 1, GsoHG MnEn, Lekrbach der deaUtken SlaaUrechttt, a" *dit., i 1, noie 17. En la forme, les deux théories ne sont cepeudanl point tout à fait identiques, V. infrà, p. 73, et s., l'aual} te que uuus faikons des idics dc Ju.ijm£k.

Ëtats particuliers certaÏDes règles d'organisation sans leur faire perdre pour cela ta (fualité d'Etats (1). On ne peut donc présenter l'organisation de l'Etat non souverain comme échappant entièrement aux prises de l'Etat supérieur, En réalité; il est impossible de préciser quels seront les droits qu) d»* vront restera l'Etat subordonné; ils pourront être plus ou moins nombreux; la qualité d'Etat existera dès qu'il s'agira de droits de puissance publique, et qu'ils seront protégés contre toute atteinte par une délimitation juridique.

La Finlande a des droits de cette nature : cela siif^t poi^r qu'elle soit un Etat.

II. — Mais à défaut de la totalité du pouvoir, l'existence internationale n'est-elle pas indispensable à l'Etat? Beaucoup d'auteurs le pensent. Si quelques-uns hésitent à donner à la Finlande la qualité d'Etat, leur plus forte raison est que la Finlande n'a jamais été reconnue par les puissances, ne doit même pas son existence i un acte international, mais à un acte de droit interne, enfin n'a jamais pris place et ne pourra jamais, d'après l'actQ de Borgo, prendre place dans la grande famille internationale, de sorte que son existence comme Etat, limitée au droit public russe, n'en peut sortir pour s'affirmer dans le droit public international.

Or,up grand nombre de théories considèrent l'existence internationale comme indispensable à l'Etal. Beaucoup d'auteurs qui acceptent l'Etat mi^souverain exigent que dans l'amoindrissement de son pouvoir celui-ci garde une certaine partie de la souveraineté externe. Chrétien (2), après avoir distingué le droit d'autonomie (ou de souveraineté interne) et le droit d'indépendance (ou de souveraineté externe), expose que la restriction apportée à la souveraineté absolue peut être plus ou moins considérable, mais que la disparition totale de la

(1) Exemple : La Constilution des Etats-Unis impose aax Etiits la forme républicaine du Gouvernement {ch. VI, sect. IV), et leur interdit de restreindre le droit de vote sous prétexte de race, de couleur, ou de condition préi-édenle de servilude (Amendement XV). La Constitution fédérale suisse oblige les cantons ï demander la garantie de leurs conslilulioas & la Cou fédéra (ion, garantie qui n'est accordée que sous certaines conditions, parmi lesquelles figure la forme républi caioe do gouvernement <art. 6).

(2) CnRKTiE;*, Principeide droit inlern.pabtir:., p. !0! e(353.

souveraineté extérieure est inconciliable avec l'existence de l'Etat. Parmi les auteurs allemands qui rejettent la notion de l'Etat souverain, un certain nombre cherchent dans l'existence internationale la condition nécessaire et, certains même, le critérium décisif de l'Ktat. Stober (1) trouve la différence entre l'Etat et la commune (ou la province) en ce que l'Etat est une communauté politique personne du droit des gens, tandis que la commune est une communauté politique personne du droit public. L'Ëtat, suivant lui, pour être eu droit public, doit être en droit des gens. Rosenberg(2), qui note quelques exagérations dans cette thèse, n'en pense pas moins qu'il est de l'essence de l'Etat d'avoir l'existence internationale. Si cette existence internationale n'est pas le critérium de l'Etat, c'est du moins sa conséquence nécessaire. « Les Etats ont le droit de commerce international avec les autres Etats, tandis que les communes ne l'ont pas (3) ». « L'Etat, dit Rosenberg, est une personne juridique du droit des gens, tandis que la commune est une personne juridique du droit public {4)», S'il faut être une personne du droit des gens pour être un Etat, comment la Finlande pourrait-elle en être un ? Si, vis-à-vis de la Russie, la Finlande a dans l'Empire russe un territoire, des droits, une nationalité distincte, vis-à-vis des autres Etats le territoire finlandais est territoirerusse, les Finlandais qui sont à l'étranger sont vis-à-vis de ce pays des Russes et jouissent de la pro tection que la Russie donne à ses nationaux ; les ambassades et les consulats russes sont chargés des intérêts finlandais à l'étranger; il n'y a pas de légation étrangère en Finlande et c'est l'Empereur de Russie qui donne en Finlande l'exequalur aux consuls. La Finlande n'a, vis-à-vis des autres Etats, ni le droit de guerre, ni le droit de paix ; non seulement elle ne peut faire la guerre seule, mais elle se trouve impliquée dansles guerres russes alors même qu'elle n'y a aucun intérêt : ce qui a précisément été le cas dans la guerre de Crimée. Enfin,

(1) D' p4tiL SriEBEn, Die parlamenlariicht Immanilât da Lanâtiaotschune* fûr EUatt-Lolhringen, dans AmAwfÛr ôffentlicha Rechl, I, p. 637.

(S) W. RoHi!iiBEno, Ueber der begriffiichtn Untenehied twischen Staat and Kommanaluerband, dans Ankiu far ôffentlicha Rtckl, p. âiS el e., ci, d'autre part, p. 365.

<3) RoiiEMBERU, loc. Cit.. p. 365.

(4) RosEMBERO, loc. cil., p. 365.

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la Finlande ne peut conclure des Iraités internationaux, tandis qu'au contraire les traités de la Russie lui sont en général applicables {!). 11 est vrai qu'il y a des traités qui règlent exclusivement les rapports de la Finlande avec les puissances étrangères; mais c'est toujours, dans ces cas encore, la Russie qui est la partie contractante. Comment donc la Finlande serait-elle un Etat?

Nous ne voyons, quant à nous, rien d'impossible à ce qu'un Etal ne participe à l'existence internationale que par l'intermédiaire d'un autre Etat. Il arrive assez souvent que les nationaux soient à l'étranger sous la protection d'un autre ambassadeur ou d'un autre consul que le teur : non seulement en temps de guerre, quand les ambassadeurs ont reçu leurs passeports (2), mais encore en temps de paix, quand deux nations, dont l'une seule a un consul, s'entendent pour lui confier les deux ordres de nationaux (3); il advient, notamment en Orient (4), que la protection des agents diplomatiques et con-

(1) Cpr., pour ce UbJesu gtuéral de la Fiolande, en droit inlernational. C. BoRNHtK, Riatland and Finnland, p. 31-3!.

(2) V. Bo.-îriLS-FAucHii-LE, Manael de droit initrnatioiuU pablic, p. 39*. Dans la guerre gréco-turque de 1897, les trois ambassadeurs de Fraoce, de Russie etd'An- . gleterre assurèrent «nsemblf la prolection des Grecs orLhodoxes. la France se chargeant seule des Grecs- catholiques. Politie, La guerre gréco-tanjut (Chronique des faits internationaux, dans fleurie de droit inlernalianal pablic, 1897, p. 530), Dans la j^uerre hispano-américaine, de 189S, les ElatB-Unîs confièrent à la Grande- Bretagne le soin de leurs nationaux, tandis que l'Espagne chargeait des siens, conjointement. Ta France et l'Autriche-Hongrie. Le Fun, La guerre hitpano-amiricaine. Chronique des faits iaternalionaiii, dans fleuue da droit international public. 1898, p. 675.

(3| C'est ainsi que les consuls allemands protègent des ressorli saints de nations amies (l'Autriche, la Suisse, le Luxembourg) en vertu de la loi du 8 novembre 1867, 1 1. V. Kœbio, Handbacit des deasichert Aonia/oruieseiM, 8* éd., p. 13, et, pour le te Jtte, Anhang, ibid,, p. 461.

(t) Les capitulations de 1538, de I56d et de 1581 plaçaient les étrangers sous la bannière de la France. L'ordonnance du 3 mars 1781 considère les étrangers sans consuls comme étant sous In protection du Roi de France. Jusqu'à une époque récente, un certain nombre d'Etats secondaires n'avaient pas de représeaialion en Turquie. C'est ainsi qu'avant la constitution de l'Empire d'Allemagne et du royaume diulie, le Hanovre était représenté en Turquie par l'Autriche, le Mecktembourg par la Prusse, le duché d'Oldenbourg par les villes banséatiques, celui de Parme par les Deux-Siciles, el les EtaU de l'Eglise par la France. Plus rér«mm«nt les Etats-Unis et la France protégeaient les Polonais émigrés ; l'Italie el l'Espagne, les Brésiliens. Aujourd'hui la question ne se pose plus que pour les Suisses, qui sont libres de se faire inscrire au consulat de leur choix lAlIemagne, France ou Ilallr), V. ï cet éj;ard, F. Rey, La protection dîplomaliqae et consulaire dam le* Echelle* f/uLe(ianMI*aris,lS99)notamaieutp. 199, i£l et 458 et s.

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sulaires s'applique ides nationaux autres que les leura (1). Il arrive aussi que certains Etats se fassent représenter par d'autres ; c'est ainsi, par exemple, qu'à la Conférence de La Haye (1899) leMoiitenegro s'est fait représenter par la Russie (2). Personne ne refuse à laNorwège la qualité d'Etat, bien qu'elle n'ait ni ministère des affaires étrangères, ni légations, ni consulats qui lui soient propres (3), Cet exemple est significatif ; il démontre, qu'un Etat peut exister sans avoir une représentation diplomatique et consulaire distinctes. De même dans les Etats fédéraux : en Suisse et aux Etats-Unis, le droit de légation actif et passif n'existe qu'au profit de l'Etat fédéral. Il est vrai qu'en Allemagne il appartient aussi aux États particulier» ; U leur est laissé implicitement par l'art. 11 de la Constitution, qui accorde à l'Empereur le droit de légation, mais non un droit de légation eœclaêif; il est confirmé par le protocole final du traité avec la Bavière du 23 novembre 1870, articles 7 et 8, dont les dispositions sont regardées comme applicables à toutes les parties de l'Empire; mais en fait quelques Etats seulement exercent, très partiellement, ce droit ; il y a chez l'Etat fédéral une tendance constante à absorber à son profit l'tixcrcice des attributions internationales qui compétent aux Etats partl-

(1) Assez généralfinenl, dans les EUls d* l'Amérique du Sud oii il n'y a pas do cODiiuIatE suisses (Salvador, Nicaragua, Veneiuelaj, les Suisses sont protégés par les agenU des Etats-Unis. Rivier, Principes du droit dtt gêna, I, p. 538,

(2) Peu de temps auparavant, lors de la signature de l'Acte du t mai 1396 madi. lianl les articles î, 3, S, 7, iS et 20 de la Convenlion de Berne, du septembre 1886, le Monténégro avait désigné pour le représenter, comme plénipotentiaire unique, M. Henri Marcel, ministre plénipotentiaire, sous-direcleur des slTaireB commerciales au ministère des affaires étrangères de France (Cpr. CLt'Kn-, Journal da droit inlernational privé, iSfIS. p. 606). A la Conférenre delà Paix, l'exemple est encore plus topique, parce que ce sont les marnes délé|;ués qui Bi);nent comme plénipotentiaires de la Hussie, puis comme mandataires du Monténégro. En 1S% au contraire, bien que le plénipotentiaire du Monténégro fût un agenl diplomatique français, et qu'il fdt aussi plénipotentiaire français k la Conférence, la France avait, en dehors de lui. des représentants spéciaui (MM. de Frejcinet, Lyon-Caen, Poulllel, Renault), qui ne signèrent pas pour le Monténégro.

(3j Cpr. JoBK AsK, Le Conjtil saèdois norvégien, dans la Revae da droit pablic. II. p. 315 ; Despaomkt, Les di/Jicallès inlernationalet venant de la constitution de certains pays, dans ta Reoae gènrr.de droit international public. II, p. 16! ; Hahilto», Cfironique politique (Sucdc| dans la Rtuae du droit pablic, lU, p. 516.

Di3,l«db,G00glc

culiers (1) ; le fait que tous les consulats relèvent de l'Empire, d'après la Gonslitution elle-même, crée dans cette matière une analogie, et la difficulté d'un partage d'attributions entre la représentation de l'Empire et celle de l'Ëlat la rend plus pressante. De même, un Elat peut abdiquer aux mains d'un autre sa faculté de conclure des traités sans perdre sa qualité d'Etat distinct. Aux Etats-Unis, ce droit a été entièrement enlevé aux Etats particuliers ; en Allemagne et en Suisse, il ne leur appartient plus que pour certains traités d'importance secondaire ; et les pays de protectorat nous ojfrent des exemples analogues: en Tunisie, par exemple, le traité de Casr-Saîd (12 mai 1681) stipule que le bey passera lui-même les traités de la Tunisie, avec les puissances étrangères (3) ; cependant la France n'a pas hésité, à plusieurs reprises, à passer des traités au nom de la Tunisie f3) : est-ce à dire que la Tunisie n'est pas un Etat distinct ? Le droit de guerre qui n'appartient pas à la Finlande vis-à-vis des tierces nations n'appartient pas davantage aux Etats particuliers de l'Empire allemand (4) ni au pays de protectorat (3), comme

(1) Cpf. Lamnd. Staatirtehl, S' id., U, p. S et g. Zorn, Slaaltrechl, II, p. Ui et ».

(t) Ar(. 6, 1°). Les agents diplomatiques et conlulairei de la France en paji ^trang^rs seront charf^s de la protection des intérêts lunlsiens el del nationaux de la Réçence. 6-^\. En retour, S. A. le Bey s'engage k ne conclure aucun acte ayant un caractère international sanii en|^BToir donné connaissance au gouverne* ment de la République rran;aise et iiani s'élre entendu préalablement arec lui. Traité de Casr-Sald, IS mai 18S1 .

{3) La France n'a pas héaité k traiter directement avec la Belgique pour étendr* à la Tunisie, par la déclaration du SS juin 1888, le traité d'extradition francobelge da 15 aoilt 1874. Cpr. DGSi'AONtT, Estai tar tel Proteclorals, p. 3i3 CLEHCtj, Traité! delà France. XYItl, p. oi. Même manière de procéder aveo glelerre, 31 déc. 1889, pour étendre à la Tunisie lei dispositions de la co tion d'extradition franco-anglaise du 14 août 1876. et arec la Suisse, 19 avril 18B3' V. Liore Jaune, Afrique, 1898, p. 47-48. .tiéme sjatétne enlin dans lei arrange ments relatifs à la revision des traités de commerce tuniaiens, 18eS-iS9T. Cpi nhroniqae intfrnationali: dans Rfvae da droit public, (189B{, p. SOâ et a.

(4) Bkiï, Théorie der Slaalemierbiadungen, p. 107, a bien soutenu, sur l'art'. 11 da la Couititution fédérale allemande, que les Etats particulierB conservent en principe le droit de guerre, sauf à reconnaître qu'en fait l'eiercice en est empêché par la mise da l'armée et de la marine, en temps de paix et en lempi de guerre. aouK les ordrex de l'Empereur, art. 6.S et 64 de la Cooslitulion fédérale. Maie il y H U une conlradiction, qui amène la plupart des auteurt à rejeter ce système. V. en ce sens Hiehel, Staalsreehl, I, p. 552, WEeiBHXiiif, Staatenàund und Bandatlaat, p. 195,

l9| DiBPAONET, Ëtiai tur Ut Proteclomit, toc. ciL

la Tunisie par exemple, vis-à-vis des tiers Etats ; et réciproquement, de mime que, dans une guerre contre la Turquie, l'on peut impliquer la Bulgarie sans qu'elle cesse d'être un Etat distinct (1), de ipéme, dans une guerre contre la Russie, l'on peut impliquer la Finlande sans qu'elle cesse aussi d'en être un. La souveraineté extérieure est si peu liée à l'idée de l'Etat qu'historiquement tous les amoindrissements de celui-ci commencent par elle (3) ; en fait, c'est sur les relations extérieures que porte tout d'abord et de préférence la restriction au droit de souveraineté.

La théorie qui voit dans l'existence internationale le critérium de l'Etat se heurte d'ailleurs à une objection fondamentale. L'Etat est par essence une communauté territoriale remplissant certaines conditionsdélerminées; quand ces conditions se trouvent remplies, il existe en fait, alors même qu'il ne serait pas reconnu par les puissances ; la reconnaissance ne crée pas sa personnalité, elle ne fait que lui permettre de se développer librement (3). Il résulte de là que la personnalité inter-

fi) En c« sens, von Liszt, VÔtkerrechl, p. 216. Quelques sutenra, notammenl Despâsket, Estai inr let Proltctorati, p. 344. donnent une solution conlraire. motÏTée parce que l> Turquie ne peut établir sei troupes eu Bnlftarie, ni se servir des forces bulf^ares. Mais ces raisons ne s'appliquent pas k la Finlande, qui est occupée par des troupes russes et peut ttre appelée à défendre la Russie, ce qui l'implique dans les guerres russes sans qu'elle cesse d'être uq Etat.

(2) Dans le protectorat, par exemple, le contrdle du protecteur commence par porter sur les relations extérieures avant de descendre peu k peu dans J'adminig- (ration intérieure du paya protégé. Cpr. Pn.Ln. Det droilt de la painance prolrctrice tar l'adminittralton intérienre de l'Etat protigé, dans Revue géaér, dt droit intern. pablic, II |1895) p. 596 et s.

(3) L'Etat peut-il exister comme tel, sans la reconnaissance iu 1er nationale f La question est discutée. Certains auteurs considèrent la reconDaisaauce comme créatrice et par constqueat cODstitutive de l'Etat. (StOber, Arckiu far oeffenllieKtt Reeht, loc. cit.. Rehh. Staattlehre. p. 28: en France, Li Normand, La reconnoilMRce internationale et Kt divertet applioatiom. Rennes 1899 ; p. T et s. Un certain nombre d'idc«s et de faits peuTenl, dans une certaine mesure, appuyer cette doctrine : 1) Notamment, l'ancienne théorie de la activité des personnes morales. Quand le droit public avait pour principe que la personnalité morale est une création toute pure de la loi. il était naturel qu'il eiigeftt la reconnaissance comme la condition même de la personnalité civile, au sein de l'Etat ; mais l'Etat n'étant lui-même qu'une peraonne morale, la première de toutes, il était logique d'exiger que sa personnalité prit, elle aussi, sa source dans la volonté extérieure d'un législateur ; et, comme en droit iolernalionsl il n'y a pas de lég^islateur commun, ce consentement ne pouvait être que celui de la Société des Etats : voilA comment, par syméb'ie du droit privé, la théorie de la n

Di3,l«db,G00glc-

nationale de l'Etat ne peut être le fondement de son existence : ce n'est pas parce qu'il est admis par les autres Etats à traiter avec eux sur un pied d'égalité qu'il existe, c'est au contraire parcb qu'il existe qu'on lui reconnaît une personnalité internationale. Celle-ci n'est qu'un effet réflexe de son existence comme puissance publique exerçant, sur un territoire déterminé, les attributions qui appartiennent en propre à l'Etat, et il n'existe pas de raison décisive d'affirmer que cet elfet réflexe doit toujours se produire d'après le même mode (1).

■■Dcc entrait dans le droit public rtcc le même caractère de nicesBité pour la personne morale inlernationale, qui est l'Etat, que pour la personne morale interne qui se pi-étente au seio des législations intérieures de chaque Etat, i) La conception de la recoDDaissence comme le critérium de l'Etat élait encore facilitée par la pratique diplomatique. D'une part, en effet, les puissances subordoonaienl  cer- Uines conditions (art. 5, 27, 3iet43 du traité de Berlin, 13 juillet 1878), la recon- X d'EtaU nouveaux : or un acte déclaratif ne peut (Ire conditionnel ; donc apparaissait comme créatrice, c'est-i-dire comme indispensable A l'Etat. D'autre part, les puissances attribuaient arbitrairement la qualité d'Etat, ^Ace à la reconnaissance, à des terrïloires qui ne la possédaient pas encore. De ces reconnaissances arbitraires, intervenues li oii manquait en fait la réalité de l'Etat (c'est-à-dire la conscience mJme d'une volonté commune), l'exemple le plus topique est celui de l'Etat du Coof o, artificiellement qualifié comme un Etat, tandis qa'il n'est en réalité qu'une colonie belge : ici la reconnaissance internationale devenait vraiment la seule base de l'Etat. —Sous cette double iafiucnce du droit public interne et de la procédure diplomatique, la notion de ta reconnaissance a subi une lorte de fléchissement. Elle a perdu son vrai sens, et surtout elle pourrait, si l'on n'y prenait garde, s'en altérer profondément. Pour noua, l'Etat peut exister sans la reconnaissance internationale. Adoptant, non pas toute la théorie, mais une formule de Jellinbk (Sytlem der tabjektiuen ceffeaitichen RechU, p. 303 et l.| nous dirons que la reconnaissance d'un Etat n'est pas nécessaire pour lui donner la qualité d'Etat, mais pour lui donner une seconde qualité, qui se superpose à la première, celle de membre de la Société des Etats, En ce sens, quoiqu'en des termes moins nets, Priddir-Fodkré, Droit ialemational, I, p. 837 ; Ciuu(aqa-Ahuii, Droit international, p. 2!0 ; BoNriLS-FiucHiLLB, p. 101. t En fait, dit ce dernier auteur, un Etat peut exister sans avoir été reconnu par les autres •. Hivim, Prin, ctpet du droit det gen>., I, p. 57 : <c L'existence de l'Etat est indépendante de sa reconnaissance par les autres Etats i. Fiore, Droit iatern, codifié, trad. Chrétien, n" 30 et s. Celle théorie est préférable. L'Etat peut exister sans la reconnaissance : 1) En effet, la reconnaissance est une décUralion formelle. Or, si la reconnalsaance est nécessaire pour que l'Etal nouveau ait une personnalité, celui ci pourra être lésé avant la déclarai ion faite dans les formes, ce qui est inadmissible autant qu'injuste ; 2) Il est impossible que les droits d'un Etat dépendent de la volonté

sance est si peu créatrice de la qualité d'Etat qu'elle s'applique même à un groupement qui n'a pas la qualité d'Etal (reconnaissance comme belli^rants, indépendante de la reconnaissance comme Etat).

(I) C'est l'opinion magistralement formulée par Laband. ■ Une communauté politique, reconnue comme Etat dans ses relations avec d'autres communautés poli-

Oui, sans doute, toute communaulé politique existante a nécessairement des relations avec les communautés voisines et normalement elle conserve entre ses mains le droit de réglorces relations. Mais c'est une affirmation sans preuve que de déclarer qu'elle perd la qualité d'Etat par cela seul qu'elle remet à un Etat voisin le soin de la représenter vis-à-vis des autres puissances, car pareille situation n'est pas incompatible avec le maintien à l'intérieur d'une puissance publique échappant aux prises de l'Etat représentant, et par conséquent avec ia condition essentielle à l'existence même de l'Etat. Dan« celte hypothèse l'Etat représenté n'a pas la personnalité internationale vis-à-vis des tiers Etats, mais il la conserve vis-à-vis de l'Etat représentant. De même que les individus peuvent s'associer, de même aussi les Etats peuvent le faire ; de même que dans les Sociétés privées les associés disparaissent aux yeux des tiers, sans abdiquer entre eux leur personnalité, de même il peut se former des associations d'Etats où la Société, la raison sociale, existe seule vis-àvis, des tiers, tandis que les associés gardent, les uns visà-via des autres, leur existence et leur qualité d'Etat. Il en est ainsi de l'Etat fédéral allemand qui représente aux yeux des tiers les Etats particuliers. Il en serait ainsi de l'Empire russe s'il formait un Etal fédéral dont ta Finlande et la Russie seraient les Etats particuliers. Mais il se peul que la Finlande soit considérée comme représentée, non par l'Empire russe (Finlande -+■ Russie) mais par la Russie seule. Est-ce à dire que la situation soil modifiée ? Nullement, car nous avons en droit privé des situations semblables : celle de la commu-

liques iiidépeadantes. ne peut pas, prinr en elle-méine. '^(rf dépourvue de cftle qualité ; elte ne peul pas Ure, vue de l'extérieur, ud Eut. et vur de l'inlérieur, une colleclîvité comniunalc. C'est poiiriiiioi l'on esl allé presque jusqu'à dire que l'Etat est une création du droit international, et A vouloir trouver ta marque caractéristique de t'idèc d'Etat dans la reconnaïesanfe par les autres peuples de la capacité juridique inlernatioDalc. L'on a, je crois, renversé ici l'ordre logique des rapports. La qualité d'Elat n'est pas un cfTet réflexe, un résultat de cette reconnaissance Internationale d'un droit. La qualité d'Etat en «si au contraire le fondement ; le droit international suppose l'existencf de cetle qualité. On peut se représenter l'Etal isolé et détaché de toua rapports de droit international ; il faut donc qu'il y ait de^ criloriutni; qui déterminent l'idée d'Etat sans le secours du droit international >. Labakd, Le droit public de l'Empire allemand préface de F. LÀnitAUDK, Irad. franfaise de C. GAi«Dii.aoi(, Paris, 1900,1. p.lâT-lS8.

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nauté, par exemple, qui réunît deux patrimoines sous ia direction prépondérante du chef de l'un d'eux, le mari, de la même manière que l'acle de Borgo a réuni deux politiques extérieures, celles de 1h Finlande et celle de la Russie, sous t'influence prédominante de celle-ci. Rien dans le pure coh»* truclion juridique ne s'oppose donc à ce que la Finlande existe comme un Etat particulier, tout en étant dans la vie commune, c'est-à-dire dans les rapports interiiationaux, représentée soitpar l'Empire russe (Finlande -j- Russie), soit mâme par la Russie seule.

ni. — Mais à supposer que la Finlande soil un Etat, d'autres objections s'élèvent encore, pour cette raison que la Finlande et la Russie sont liées l'une à l'autre d'une manière qui ne rentre dans aucune catégorie connue.

Le protectorat semblerait au premier abord expliquer assez bien les rapports de la Finlande avec la Russie. Dans le protectorat la souveraineté extérieure est absorbée par le protecteur, tandis que la souveraineté intérieure reste intacte; les nationalités, les douanes, les régimes politiques sontdistincts, ce qui est le cas pour la Finlande vis-à-vis de la Russie ; enfin le protectorat est une notion souple, à nuances multiples, à degrés infinis, difficile à construire avec fermeté suivant une théorie générale, mais par là même très apte à recevoir une situation nouvelle dans une classification trop élastique pour être très exclusive. Personne cependant n'a soutenu que la Finlande fût sous le protectorat de la Russie (1). Le protectorat suppose, entre le prolecteur et le protégé, des différences non pas seulement de force, mais de civilisation, et des inégalités de culture qui ne se retrouveraient pas ici. Nous avons essayé déjà de le démontrer et nous ne pouvons que renvoyer sur ce point aux explications précédentes (2). On peut ajouter avec Bornhak que, si la Finlande était sous le protectorat ou la vassalité de la Russie, le Tsar, comme grand-duc de Finlande,

|1) Tout BU plus pourr«il-<

>n Goulenir, au point da vue hislorit|ue, qu* Spi Télé, dana ses projet» à celle idée, dans ses

1 Ré-

Jlej:iim' d'an militaire rasse que la Finlande soit placée i landt Yeniniguity. p. GO. (2) V. tuprà. p. 30.

natif delà Finlande^.. IH' janvier i808|.tiiiil pi loua le protecloral de la Rusaie, V. Danikwo.i

■apoE( . Fin

serait subordonné à lui-même comme empereur de Russie, ce qui, au point de vue politique, serait une monstruosité (1).

Le rég;ime de l'union personnelle expliquerait assez bien que le Tsar, autocrate de Russie, fût grand-duc constitutionnel de Finlande (2). Sous ce régime les rois de Hollande ont été jusqu'en 1890 grands-ducs de Luxembourg, et maintenant encore le roi Léopoid 11, monarque constitutionnel de Belgique, est souverain absolu du Congo. Mais le rapport de la Finlande à la Russie ne peut s'analyser dans l'union personnelle. Sous ce régime, les deux Etats rattacht^s n'ont pour Irait d'union que la personne du prince; ils ont le même souverain et,pour tout le reste, gardent nne organisation complètement indépendante. L'identité du souverain n'est qu'un basard dans leur existence ; leur organisation politique, leurs affaires extérieures, leurs lois sur la succession au trône ellesmêmes restent complètement distinctes : d'où cette conséquence que, à la première divergence entre leurs lois successorales, les deux pays se séparent. Au contraire, la Finlande et la Russie sont liées à titre définitif. Tandis que, dans l'union personnelle, les deux Etats gardent leurs lois dynastiques propres, la Finlande est soumise, non pas aux anciennes lois dynastiques suédoises, mais aux lois dynastiques russes. La Forme de gouvernement de 1772 porte que le roi doit être luthérien (art. 1), tandis que. d'après la loi russe, il doit être ortbodoxe. D'autre part les règles de succession arrêtées par la Forme de gouvernement (art. 3) ont été abrogées par l'union de la Finlande à la Russie (3). Le principe est que l'Empereur de Russie est nécessairementgrand-duc de Finlande. Gomme, par suite, tout empereur, en montant sur le trône de Russie, devient en même temps grand-duc de Finlande, le droit au trône grand-ducal est déterminé par l'ordre de succession au trône de Russie. La décision impériale concernant les règles à

(i) BoRNHuL, Rusiland and Finnland, p. SI. Le projet (noD rËalisé d'ailleara sur ce point) de SpiiE'iciM'ORTSN'échappail A ce reproche, car il proposait, pour Graod- Duc, non l'Empereur, mais un membre de la famille impériale, de sorte que lei deux couronnes, tout en étant dans la mjme maison, n'eussent pas ité Bar la même tête,

(3) V. en ce sens Gothaer genealogitbei Taschnibach, JS9I, p. OIS.

(3) La Contlilaiion du Qrand-Dachi de Finlande, éd. citéa, p. t3 el Commenlairt, ibid,. p, IGl.

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suivre par la commission chargée de l'élaboration des projets de lois fondamentales le 7/19 décembre 1864 porte (1) « 3° que l'Empereur de Russie est en même temps grand-duc de Finlande, ensuite de quoi, en ce qui concerne l'ordre de la succession au trône, l'âge où l'héritier au trône devient majeur, la régence pendant la minorité de l'Empereur, ou lorsqu'il serait, pour un temps prolongé, empêché de gérer le gouvernement, ainsi que d'autres questions analogues, ce qui est ou sera statué quant à la Russie sera valable aussi pour la Finlande 1), Tandis que, dans l'union personnelle, les deux Etats sont liés à un même homme, dans le cas de la Finlande les deux Etats sont liés à une même couronne de telle sorte qu'on en puisse être Empereur de Russie sans être Grand-duc de Finlande. Aussi tous les auteurs, qui ont examiné ce côté de la question, écartent-ils rapidement l'hypothèse de l'union personnelle (2).

Beaucoup proposent, au contraire, d'y voir une union réelle analogue à celle qui existe à l'heure actuelle entre l'Autriche et la Hongrie ou entre la Suède et la Norwège. Dans ce système, la Russie et la Finlande sont deux Etats souverains l'un et l'autre et réunis entre eux uniquement par cette circonstance qu'ils sont gouvernés par une même dynastie. Quand cette circonstance se présente, elle a toujours ce résultat que certaines affaires (en général celles qui touchent aux relations extérieures et parfois d'autres encore) sont considérées comme communes et réglées par un organe commun. Ces affaires mises à part, les diverses fonctions de l'Etat, législation, administration, justice, sont exercées séparément et, de la part de chacun des pays unis, avec une pleine indépendance.

Cette manière d'analyser les rapports de la Russie et de la Finlande a été admise par un grand nombre d'auteurs (3). La

(1) La Conttiiuiion, etc..., op. cit.. Acttt officiel», p. J*3.

(!) V. notamment. Bohnhae, Rutiland and Finnland, p. 19 ; Dblpech, La qaetlion finlandaite, p. S3 ; Heiuiarsok, E!n Beilrag tar Beartcilang dcr Mtaalsrechllichen SleUung dei GrotsfûrtUnttknmt Finnland \dU Wiehiigilen Ergebnine der ScAri/l non Pr Dr R Hermanioni, p. Ï5. Dai Rechl Finnland* und teins H «Ai^ pfiicht/ragt, von einemfinlàndiichen Jaritlen, p. 28.

(3) V. les diverge» opiniani citée» dans la brochure : La »ilaalion politique de la Finlande {Extrait de ta Bei/ae de droit international et de légitlalion comparée), p. !8 et s. Parmi les auteurs qui se «ont prononcés pour l'union réelle, on eompic un Bnlandais, Iféchetin, trois juriseonsutleB russes : Tchitchérine, Sergaiévitch,

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Finlande a, en effet, oonservé louB les attributs extérieurs d'un Etat complet : elle a son organe législatif propre (dont l'Empereur ^rand-duc n'est que l'un des rouages), son administration, ses tribunaux; elle a son territoire et sa nationalité. Seules ses affaires extérieures sont réunies à relies de Is Russie et concentrées entre les mains de l'organe commun qui est ici l'Empereur agissant tout à la fois en sa double qualité de tsar de Russie et de grand-duc de Finlande. On peul donc trouver dans cette organisation tous les traits de l'union réelle, en constatant seulement que l'organe commun est ici extraordinairement simplifié.

Les objections qui ont été faites A cette tbéorie sont loin d'être toutes concluantes. F. de Martens (1) trouve étrange que certains écrivains aient caractérisé l'union de la Finlande avec la Russie comme une union réelle, cetle^i dans la plupart des cas étant fondée sur un pacte mutuel des Etats qui s'unissent, tandis que la Finlande u été cédée de la Suède à la Russie a en toute propriété et souveraineté », Bornhak observe que l'union réelle suppose un traité entre les Etats qui s'unissent, tandis que l'union de la Finlande et de la Russie résulte d'un traité conclu entre la Russie et la Suède (2). Jellinek fait remarquer également (3) que la coq-* qu£te d'un Etal par un autre ne pourrait pas aboutir à une union réelle, parce qu'elle fait disparaître sur le territoire conquis le droit du vaincu pour ne laisser subsister que celui du vainqueur, qui demeure ainsi maître de régler à son gré le sort du pays conquis. Et cette objection prend toute sa force si on la rapproche d'un autre passage du même ouvrage dans lequel l'auteur suppose que l'union réelle ne peut résulter que d'un contrat (4). Toutes ces observations reposent sur une

RomBDOT[lch. Suvalinski; parmi les Aliemsads. ENnEuiAiJN lAfarqaardsen't Handbach, 188(>. IV, p. 11 ; Geffcebh sut Het'FT^H, Di-oU inleritaliortal de l'Earopt, I S, D° 3 ; Bbie, dani Ûrûnhati Zeittchrift far àas privât und ôffentl. Rechl, XI, p. 105-*06, el Theorit der Sloalerwarbindangen, 1886, p. 70. Parmi les FraDsais, Dblpeçb, IjB qatêtian finlmdaite, dans Rtv. génér. de droit inttrn. pabUc, 1899, p. 36S, at lirage à part, p. 10.

(1) F. DE Madtehs, Ltdroit intiritalional des lU

(2) BoKMaAs, AUgeintirte SlaoliUhre, Berlin, land. 1900, p, 20.

{3\ Théorie dtr Slaaierwtrbindanffen, p. 71.

(i| JII.LUIEE, Théorie der Staalenverbindungen, p. Sùi.

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interprétation inexacte de l'histoire. Ce n'est pas au traité de Frederickshamn que remonte l'union, ii Mon principe, disait le plénipoten taire russe, était de montrer ie Tsar comme maître de la Finlande avant le traité » (1). Ce n'est pas au mois de septembre 1809, au traité de paix, c'est au mois de mars d*; la même année à Borgo que l'union de la Finlande et de la Russie s'est accomplie. Lee stipulations postérieures du traité de Frederickshamn ne pouvaient revenir sur les faits accomplis sans violer les droits acquis de la Finlande. Les termes énergiques de la cession « en toute propriété » s'expliquent par l'inexistence de la Finlande vis-à-vis des tiers, en dehors de l'Empire russe, de sorte qu'on n'en peut tirer argument contre l'union. En réalité le Tsar avait reconnu vis-à-vis de la Russie la Finlande comme un Etat distinct et, à la Diète de Borgo, c'est de cet Etat lui-même que sans attendre la paix, il avait obtenu ses droits. Le raisonnement de Jellinek serait exact si l'acte de Borgo était postérieur au traité de paix. Alors, en elFet, on pourrait dire qiie la conquête a fait disparaître le droit du vaincu pour ne laisser subsister que celui du vainqueur. Alors, en effet, on pourrait dire qu'entre la province conquise et l'Etat il n'y a pas place pour l'union, qui est un contrat entre égaux. Mais l'histoire de la Finlande est toute autre. Sa réunion à la Kussie, qui n'attend pas le traité de paix, ne procède pas d'une annexion, mais d'une sécession. En élevant la Finlande n au rang des nations » c'està-dire au titre d'Etat, le Tsar la recevait d'elle-même après lui avoir donné un titre qui faisait d'elle l'égale de la Russie. D'après Jellinek l'union réelle ne peut. résulter que d'un contrat. Mais, en admettant cette dernière règle, rien ne démontre que le contrat doive nécessairement avoir lieu entre deux Etats préexistants. On peut fort bien le concevoir, comme cela s'est passé en l'espèce, entre un Elal et une province qu'il a plus ou moins complètement conquise et à laquelle il reconnaît spontanément la qualité d'Etal dans le but de rendre sa victoire plus assurée. La seule différence entre cette manière de procéder et le mode habituel, c'est qu'ici la naissance de l'un des deux Etats, au lieu d'être antérieure à l'union, lui

(1) V. saprà, J 1, Historique.

— aiest concomiUante {!) ; el l'on ne voit pas en quoi cette cïr-' constance serait de nature à influer sur )a situation juridique.

Jellinek, revenant à la question dans un ouvrage postérieur (2), présente une autre objection : ce qui manque à la Finlande pour constituer un Etat, dit-il, c'est un pouvoir monarchique indépendant qui ne serait pas compris dans une autre couronne. Elle serait un Etat si Alexandre K avait complètement séparé sa qualité de grand-duc de Finlande de celle d'Empereur de Russie. Mais on a fait rémarquer très justement que dans les cas les plus authentiques d'union réelle, notamment dans l'union de la Suède et de la Norwège, la séparation n'est pas plus complète (3). Comme la Finlande, la Norwège a un souverain qui est nécessairement celui d'un autre Etat, la Suède ; elle manquerait donc, elle aussi, de ce pouvoir indépendant non compris dans une autre couronne ; c'est là une conséquence nécessaire de l'union réelle, puisqu'elle dote deux pays d'une même dynastie, el ce n'est pas une raison pour nier l'existence de chacun des deux Etats unis.

Cette objection, comme certaines autres de même nature (4), nous paraît provenir d'une sorte de mirage résultant de ce

(1) La Norwige ilait une simple province dinoiie, qusad Je IraiU de Kiel, du 14 anvierlSli, stipula qu'elle Berait un royaume uni à celui de la Suède. Elle esl ainsi directement passée, comme la Finlande, du rang de province à celui d'Etat. Cpr. John Asi, Lt Conflit noroigien, dans Reaut da droit public et de la lâence politique, ISM, I, p. SIS et surtout p. ii3 et s.;Sckeffu(, Le Conjlit «Monorvigieit, dans Reuue giair. de droit inlernatiOnal public, ii99, p. !67; Nilb- Edin, Die schuiaditch-norwegitch» Union and der Kieler Friede, Irad. du suédois, 1S9S.

|2) jELLiim, Uaber Staatifragmtnt». Heidelberg, 1S96, p. iO et s., et Altgenuine Staatilehre, Berlin, 1900, p. ifS.

(3) Getz, D<u tlBoiirechtliehe Vtrkàllnïit cuiîichen Finnland and Rtutlami, p. 35.

(4) MM. Oppenheim, Reiger, de Louter el de Harto^ nient qu'il y ait UDIOD réelle, parce que, suivant eux, l'union réelle suppose l'égalité des parties contracltnles et que visiblement cette ég-alilè manque ici, ■ Les affaires ètraugëres, disent-ils, sont placées soua la main du ^uvernement russe et administrées sans aucun souci des affaires particulières de la Finlande. Lu Russie a un droit illimité de posBeasion et d'occupation du territoire finlandais i. Die Jinniscke Frage, dans Archio/ur iffentlicke» Recht, 1900, p. 444. Tout ceci n'est que le développement de celle idée unique, à savoir qu'il n'y a pas d'union réelle là où il n'y a pas d'égatilé absolue. Mais cette èg-alilè existe- t-elle même entre la Suède et la Norwèfeî N'y a-t-il pas entre ces deux Etals, une légère, infériorité, venue de ce que la Suide, avant l'L'oion, était un Etat tandis que la Norwège èlail une province, et aussi de ce que la Suède victorieuse a imposé par les armes à la Norwège une anion que celle-ci aurait préféré éviter? Tout cela ne s'eet-il pas traduii dans ce fait que te ministère des affaires étrangères, organe comuiun, esl occupé néceasai-

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fait que la Russie est un pays incomparablemenl plus vaste, plus important, plus puissant que la Finlande. Les deux qualités de roi de Suède el roi de Norwège sont à peu près équivalentes, au lieu qu'entre les deux qualités de Grand-Duc de Finlande et d'Empereur de Russie il y a une telle différence de degré que l'une semble absorber l'autre d'une manière complète. Il est incontestable que, dans la conduite des affaires extérieures, l'Empereur de Russie ne pourra considérer comme étant de même poids les intérêts particuliers de la Finlande et ceux de son immense empire; ce seront presque nécessairement ces derniers qui emporteront la balance. Il n'en est pas moins vrai que, dans ces sortes d'affaires, on doit le considérer comme agissant en qualité de représentant des deux pays, sauf à lui à apprécier dans quelle mesure il y a lieu de tenir compte des intérêts particuliers du plus petit de ses deux Etats.

De ce point de vue on comparerait assez bien l'union de la Russie et de la Finlande h l'un de ces mariages disproportionnés dans lesquels la haute situation de l'époux, son immense fortune, ses grandes relations lui assurent en fait la prépondérance dans la direction des affaires de ta famille. Rarement, il y aura lieu, dans l'administration des biens, de s'occuper du très minime patrimoine que la femme lui a apporté. Celle-ci n'en aura pas moins, dans le mariage, la même situation de droit que si elle eût été en tout t'égale de son mari.

Il y a cependant une raison d'écarter l'union réelle : c'est qu'elle suppose un organe commun pour les affaires communes. Dans le cas de la Suède et de la Norwège, la direction extérieure, qui est l'affaire commune, a un organe commun, soumis à l'action de la Suède et de la Norwège : c'est l'administralion des affaires étrangères (t) sur laquelle la Norwège

ramant par un Suédois, tandis que Icn postes diplomatiques et consulaires peuvent l'Clre, soit par des Suédois, soit par des Norwégieni ?

(1) Le ministre des affaires étran^res et les Bfçrnls du ministire doivent être suédois, et le minisire, responsable devant'le Riksdag- suédois, ne l'est pas devant le Storthing norwégien ; mais il n'en est pas moins vrai que, dans la direction des affaireB extérieures, au sens large du mot, lo Norwège a sa lar'pe part. t* D'après l'acte d'Union, E i, ■ lorsque te roi voudra déclarer la i^uerrc, il réunira le ministre d'Elal norwégien (à Stockholm) et les conseillers d'Etat iiorwé-

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pêne comme la Suède. Au contraire, dans le cas de la Finlande, l'organe commun n'existe pas. L'agent de l'atFaire commune, qui est la politique extérieure, l'occupe avec un titre unique, celui de Tsar. A la décision des affaires étrangères, la Finlande ne prend pas part. Sans doute, quand la conclusion d'un traité entraîne des mesures qui s'étendent à la Finlande, les formalités imposées par la loi finlandaise doivent être observées, le traité doit être promulgué selon la procédure établie en Finlande et, s'il contient des dispositions contraires aux lois en vigueur, le consentement des Etats de Finlande est nécessaire. Mais la conclusion des traités comme la décÎKion des affaires étrangères en général appartient au Tsar en qualité d'autocrate de Russie, de sorte que l'organe de la politique extérieure n'est pas commun, mais russe. Et l'on ne voit pas comment il pourrait en être autrement puisque le Tsar, autocrate de Russie et monarque constitutionnel de Finlande, ne peut, dans les affaires communes, prendre le consentement des Etats de Fînhande sans cesser d'être autocrate, et réciproquement, de manière qu'il ne pourrait agir comme organe commun sans subordonner un de ses titres à l'autre, ce qui est impossible. L'union personnelle est admissible entre Etats de constitutions différentes, (elles que monarchie constitutionnelle et monarchie absolue. L'union réelle n'est possible qu'entre deux monarchies constitutionnelles, jamais entre une monarchie

giens, Blnei t|iir rtax de Suède, en conseil exlraardîasire i (Jotin Asi, Le Conjlit norwégitn, toc. cit.. p. Î36); £* < <^onformémenl aux termes dn | 5, ijoand il est question dans le Conseil d'Etat snédoïsde conriusion de paix, révocation d'a^nta diplomatiques on nomination et révocation de consula.la spclion du Conseil d'Etal nom'vi(ieu ri-sidanl à Stockholm doit y avoir sièçe et voix délibérative, et, dans la rèele, l'avis du xouvrrnement norwè^ien dojl #tre pris *, JoirN Aie, toc. cit., p. S3t ; 3° non seulemenl 1rs Norwègiiens peuvent Ctrea||;«nlB di pluma lîques et cod- Bulaîrcs de Suède el Norwèiçe, mais encore, depuis un rescril du !G avril IS36, le gouvernement norwéçien peut faire des présenlations, qni seront examinées dans le Conseil d'Etal combine de Suède et Norwèçe, ibid., p. S33 ; i' Les frais de repréientation et ceux du ministère des atfaires étranfçères sont mis en commun, dans une proportion déterminée d'après le chilFre de ta population. Le problème d'une plus large participation de la Norwège aux affairea étrangères eat depuis longtemps pendant entre la Suède et la Norwège, ce qui prouve bien que l'union n'est possible qu'avec un organe réellement et pleinement commun. Il eu eat ainsi en Autriche-Hongrie, oii l'union esl beaucoup plus pure, beaucoup plus parfaite qu'en Suède. Aux termes du Compromis de 1867, le ministère des affaires

constitutionnelle et une monarchie absolue, car alors l'organe commun n'est pas concevable.

Dira-t-on que la Finlande forme avec la Russie uo Etat fédéral ? Mais il est rare qu'un Etat fédéral se compose de deux Etats : l'Autriche-Hongrie, la Suède et la Norwège ne sont pas des Etats fédéraux, mais des Unions. La convention de Bleemfonteim, du 17 mars 1897, a créé entre le Transvaal et l'Etat libre d'Orange une union fédérative qui n'était à vrai dire, ni une union ni une fédération, mais qui était moins encore une fédération qu'une union. Il est difficile de concevoir une fédération à moins de trois. La fédération suppose qu'au-dessus des Etats fédérés s'élève un pouvoir central auquel collaborent les divers Etats particuliers ; ici cet organe commun fait, on l'a vu, défaut. Enfin la constitution d'une confédération et surtout celle d'un Etat fédéral circonscrit toujours les droits des membres au profil de la collectivité : autrement dit on n'entre dans une fédération et notamment dans un Etat fédéral qu'en se diminuant, tandis qu'ici (et nous allons revenir sur ce point), la Russie ne s'est nullement diminuée par l'union de la Finlande ; bien au contraire, elle a accru sa situation antérieure. Il ne peut donc être question d'un lien fédéral entre la Finlande et la Russie.

Un jurisconsulte finnois, Hermanson (1), dans un livre intitulé : u La situation de la Finlande au point de vue du droit d'Elat w (Finlands statgràttsliga stàllning) est arrivé à une conception plus serrée des droits de la Finlande. La Finlande n'aurait pas été unie à la Russie, mais incorporée à l'Empire russe. De la réunionde la Finlande el de la Russie serait né un organisme nouveau, l'Empire russe, au sein duquel vivraient ta Finlande et la Russie. Après celte réunion, la Finlande est un Etat et la Russie en est un autre. Mais, ni l'un ni l'autre n'a la gestion des affaires extérieures qui appartient à l'Empire, c'esl-à-dire à l'Etat total. Ainsi la Finlande formerait avec l 'Empire de Russie {Kaiserthum) un Elat composé, l'Empire russe {Reich). Celte hypothèse a pour base et pour but la nécessité d'accorder entre elles deux catégories de textes : l'une, qui représente la Finlande comme un Etat (acte de Borgo), l'autre

(Il Herhaksoti. Eia Beitrag zar Bearleilang der ttaat/irechllichen dea Groufûrttenlkamt Finnland, Leipzig, 1900, p. tl-ii.

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qui la représente comme incorporée à la Russie (manifeslc du 5/17 juin 1808, Irailé de Frederickshamn, manifeste du 1" octobre 1809> Quand les textes représentent la Finlande comme annexée, incorporée ou cédée, ce n'est pas à la Russie qu'ils incorporenl, sans quoi elle ne serait plus un Etal. Si, d'autre pari, ils la représentent comme un Etal distinct à côté de la Russie, elle ne peut plus être annexée, incorporée ou cédée. Pour tout concilier il faut supposer que ia Finlande est un Etat et que cet Etat est incorporé, non à la Russie, mais à l'Empire russe. Telle est, eu substance, l'argumentation d'Hermanson. Mais la contradiction des textes qui représentent la Finlande comme un Etal et de ceux qui la représentent comme conquise, incorporée ou cédée, se lève d'une autre manière : d'abord en observant que le 3/17 juin 1808, l'influence passagère de Klick avait supplanté un moment celle de Sprengtporten, et qu'alors le Tsar hésitait à reconnaître la Finlande comme un Etat, ensuite . en considérant qu'au traité de paix, vis-à-vis de la Suède, la Russie n'avait pas à distinguer la Finlande d'elle-même, puisque, devant les tierces puissances, la Finlande privée d'existence internationale se confondait avec la Russie ; entin en remarquant que, dans le manifeste de 1809 au peuple russe, le Tsar se trouvait amené naturellement à reproduire les expressions même du traité, sans que pour cela leur sens originaire changeât. La base que ce système cherchait dans les textes lui manque, il établit au-dessus de la Finlande et de la Russie un organisme nouveau, l'Empire russe, dont on ne trouve pas Irace dans les documents de l'époque. Ceux-ci ne distinguent pas l'Empire de Russie, Etat simple (Kaisertkum) de l'Empire russe, Etat composé {lieick). Les textes sur lesquels Hermanson s'appuie ne disent pas que la Finlande a été incorporée à l'Empire russe,mais à l'Empire de Russie. Il est bien vrai qu'en maint endroit te Tsar parle de la réunion de la Finlande à l'Empire, sans rien ajouter (1). Mais dans un de ces textes, le 9/21 février 1816, il a clairement marqué qu'il entendait

(1) > Par Jes décreU de la Providence et le succès de Nos Armes, le Grand Duché de Finlande ayanl été uni pour toujours i notre Empire, etc.. * {Edit impérial du SO Janvier lljU9l. - Comme, dès le premier jour de la réunion da Grand-Duché de Finlande à noin Empire, elc. » Décret du H/21 février 18161, dans ta Corulilulion du Grand-Dacké de Finlande, p. 107 et f!S.

ainsi, non l'Empire ruKsir, Etat total, mais l'Emjiire de Russie, Etat simple. C'est dans ce texte, on s'en souvient, qu'Alexandre I" créa le Sénat de Finlande <t ainsi nommé, dit-il, en con- , formité avec la dénomination de l'organe suprême du gouver- •menl de noire Empire » ; comme il s'agit ici du Sénat russe, il est ainsi prouvé que les mois « Notre Empire » signifient simplement ■ l'Empire de Russie ». Le manifeste du 27 mars 1826 parle de k la réunion du grand-duché de Finlande à l'Empire de Russie ». Rien dansles textes ne marque donc, à cetle époque, l'intention d'incorporer ou d'unir la Finlande non pas à la Russie {kaiser l/iiim) mais à l'Empire russe (reich). La nuance était trop subtile pour être saisie, la langue trop peu nette pour le marquer. Mais il y a plus : il est impossible, même aujourd'hui, de concevoir ainsi la Finlande vis-à-vis de la Russie. Pourquoi ? Parce qu'en élevant la Finlande au rang de t< nation » « libre dans l'intérieur » le Tsar aurait fait descendre au même niveau la Russie jusqu'alors souveraine à l'extérieur. Si la Finlande et la Russie sont deux parties de l'Empire russe, deux Etats simples vivant au sein de l'Empire russe, Etat total, il en résulterait que la Russie se serait diminuée en se rattachant la Finlande, puisqu'elle se serait ahaîssée à la situation de la Finlande en créant au-dessus d'elle un organisme total, seul doué du pouvoir extérieur. l'Empire, où la Finlande existerait comme elle. Or, telle n'a pu être la pensée du Tsar : s'il a voulu élever la Finlande, il n'a pas voulu cependant ahaisser la Russie de la pleine souveraineté qui était son régime, jusqu'à la souveraineté imparfaite qui est celui de la Finlande. Mais il y a plus : pour que la Russie fut distincte de l'Empire russe, il faudrait que l'Empire russe eût un organe distinct de la Russie, taudis que cet organe est commun : c'est le Tsar qui agit de la même manière comme chef de l'Empire russe (dans l'hypothèse d'Hermanson) et comme chef de l'Empire de Hu.ssie, de sorte qu'on ne voit pas comment l'Etal total, l'Empire russe, se distinguerait d'un des deux Etats dont il se composerait, la Russie.

Cette difficulté particulière conduit à l'hypothèse de Bornhak. Ce n'est pas à 1 Empire russe (Etat total) mais à l'Empire de Russie (Etat simple) que la Finlande serait incorporée; seulement, au lieu d'être tolale, son incorporation serait incom-

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plète. C'est la théorie créée par Bornhak de l'incorporation incompMile: (Die unvolhommene Inkorporatfon). Déjà, dans une première étude, il l'avait esquissée (Einseitige Abhângigkeitsoerhâltnisse) (1). II vient de la reprendre et de la mettre au point dans une seconde, Rassland und Finnland {2). Parlant de ce principe qu'aucun des types classés d'Etats composés ou subordonnés ne se retrouve ici, convaincu d'autre part que la Finlande n'est pas une province mais un Etat, l'auteur en conclut que la Finlande est un Etat incorporé partiellement à la Russie, c'est-à-dire pour les relations extérieures seules. Ne pouvant trouver un type connu qui réponde à la situation historique de la Finlande, il n'hésite pas à créer ce type, spontanément, sur la réalité. Puis, le type créé, les rapprochements accourent. Dans cette catégorie de « l'incorporation incomplète » il classe, immédiatement après le cas de la Finlande, celui de la Russie et de la Pologne, celui de la Prusse et du Lauenbourg, Mais de tels rapprochements sont dangereux. La situation de la Pologne, réglée par l'acte de Vienne, n'était pas vis-à-vis de la Russie la même que celle de la Finlande, réglée parlaDiètede Borgo. Nelenantpasses droits d'elle-même, maïs de puissances tierces, la Pologne n'entrai t pas sous le sceptre des Tsars comme un Etat ; elle n'était pas nantie de droits propres en vertu d'une stipulation réciproque. Tout système qui voudrait identifier la situation de ta Pologne et de la Finlande vis-à-vis de la Russie serait inexact. EnHn, de ces rapprochements, C. Bornhak déduit une théorie générale de l'incorporation incomplète qui ne saurait d'aucune façon convenir a la Finlande. Comparant V n incorporation incomplète w à la suzeraineté, il marque entre elles ces deux différences: la première que, dans l'incorporation incomplète, le maître des deux Etats est le même, tandis que, dans la suzeraineté, vassal el suzerain sont différents (le Sultan ne pouvant être, par exemple, prince de Bulgarie) ; et cette première remarque est très exacte ; — la seconde, que le vassal tend à la pleine indépendance, tandis que, dans l'incorporation incomplète, l'incorporé tend à

(1) C.Bon?ii[jiK. Einstilige AbkœngifjktiliDerhirilnisst anler den modernrn Slaalendaot les Slaaliund-vàllcerreclilUclie Abhandlanr/en, herousgeg^lien von Jellinek el Mejcr, I, hefl 5. Leipzig, p. 63-liS.

(!) Saprà cit.

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l'incorporation complète, et dans ce sens il tire argument du cas de la Potot^ne vis-à-vis de la Finlande ; mais, ici, nous ne pouvons le suivre. Si la russification tend à incorporer de plus en plus la Finlande, ce n'est pas, en elfel, la couséquence normale d'une situation qui, par elle même, nous l'avons montré, n"est pas évolutive, mais stable. Voilà pourquoi nous n'accepterons pas la « théorie de l'incorporation incomplète « de Bornhak, en tant du moins que théorie j^énérale, groupant la Pologne, le Lauenbourg et la Finlande.

Pourquoi construire ici à tout prix une théorie générale ? Pourquoi vouloir, à toute force, ramener la situation de la Finlande à d''autres? Est-il nécessaire qu'elle trouve place dans une catégorie connue pour que son droit soit opposable à la Russie? S'il en était ainsi, la classification juridique jouerait un mauvais rôle ; elle fermerait la liste des situations possibles d'après les nécessités de l'heure présente, sans tenir compte des nécessités de l'avenir. Puisque la Finlande est un Etat qui ne ressemble à aucun autre, pourquoi ne pas le dire franchement ? De ce que la Tinlande ne forme par rapporta la Russie, ni un Etat vassal, ni une union personnelle, ni une union réelle, ni un Etat particulier vis-à-vis de l'Etat fédéral, ni l'un des éléments de l'Empire russe, ni un Etal incomplètement incorporé au sens de Bornhak, il ne s'ensuit pas que la Finlande ne soit pas un Etat. Quand le droit romain eut épuisé la liste des contrats nommés, il en créa d'autres : les contrats innommés. Semblablement, le Droit public îie saurait, sans formalisme, arrêter, une fois pour toutes, la liste des rapports d'Etat à Etat. Tous ceux qui ont tenté d'arrêter la formation spontanée du droit privé par la codification ont vu leurs règles peu à peu débordées, puis renversées par l'incessant mouvement de la vie. De même, tous ceux qui tenteraient, parleurs classifications, d'arrêter le développement continu du droit public, verraient leurs systèmes peu à peu submergés par le perpétuel progrès de l'histoire. Il y a peu de temps, le droit public ne connaissait pas l'hinterland ; il ne pratiquait pas encore l'occupation à titre de bail. Chaque jour la politique apporte au droit des inventions nouvelles, que l'analyse ne peut, sans les fausser, introduire dans les cadres anciens. Parce que ces rapports ne rentrent pas

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dans d'autres, s'ensuit-il qu'ils doivent itre prosciits et que les conventions dont ils sortent ne doivent pas être obéies ? C'est ainsi qu'ont raisonné certains auteurs, notamment F. de Martens (I). Mais de ce qu'elle ne rentre pas dans les rapports d'Etat à Etat généralement classifiés, il ne s'ensuit pas que, vis-à-vis de la Kussîe la Finlande ne soit pas un Etat, ni surtout qu'elle n'ait pas, vis-à-vis de la Russie, les droits que celle-ci lui a solennellement reconnus.

Nous touchons ici à la plus grave question du problème : celle de savoir qui doit l'emporter des classitications de la doctrine ou des réalités de l'histoire. La Finlande n'est pas un Etat comme les autres et son rapport avec la Russie ne rentre nettement dans aucun autre rapport d'Etat à Etal. Est-ce une raison pour que la Finlande ne soit pas un Etat, alors que le Tsar Alexandre I" l'a voulu constituer comme tel et que ses successeurs ont fait de cette promesse, non pas une simple formule de courtoisie, non pas une fiction polie, mais une réalité vivante ? Certains auteurs hésitent et rejettent la Finlande au rang d'une province, uniquement parce qu'elle résiste à leurs tentatives de généralisation surla souveraineté, sur l'Etat, sur l'union. Les imiter c'est dénaturer le rôle de la science. Le droit public ne doit pas plus méconna!tre l'histoire que les sciences naturelles n'ont le droitde méconnaitrelavie : que dirait-on d'un botaniste qui nierait l'existence d'une plante nouvelle parce qu'elle ne rentrerait pas dans les espèces connues? que dire alors d'un jurisconsulte qui nie l'existence d'un organisme indépendant, la Finlande, sous prétexte que son genre d'indépendance ne rentre pas dans les indépendances déjà classifiées ? Sans doute, tout ce qui est dans la vie n'est pas dans le droit : le droit repousse les monstruosités, les situations contraires à la justice et même les situations qui, sans être injustes, son! par leur nature éphémères. Mais tel n'est pas le cas de la Finlande. Sa situation est conforme à la justice, puisqu'elle respecte les droits d'une nationalité, tels

(1) F. DU Mutins, Droit international (trad. Léo). I p. 3ï5,

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qu'ils ont élé fixés par le plébiscite de Borgo ; et sa situation n'est pas éphémère puisqu'elle a pour but de concilier un régime libéral, auquel la Finlande ne saurait renoncer, avec le système autocratique que la Russie n'est pas près d'abdiquer. Il suffit que le mode de rattachement de la Finlande à la Russie réponde à un besoin légitime de la pratique pour qu'il ait accès, non pas seulement dans l'histoire, mais dans le droit ; or ce besoin pratique est certain : c'est celui d'assurer la divergence des constitutions intérieures avec l'unité de la politique extérieure, La cause est légitime, l'institution vivante et pratique ; elle est par elle-même dans la réalité : pourquoi ne serait^elle pas dans le droit ?

Tous ceux qui ont protesté contre cette conclusion ont fait fausse route. Ceux qui ont rabaissé la Finlande au rang d'une province ont abouti à la violation de ce principe sacré que tout contrat doit être respecté : Pacta priualorum taeturjus civile, disait Bynhershoek, pacta principum bona fides. Tout système qui délie le tsar de la parole donnée en lui permettant de modifier souverainement la constitution finlandaise contredit ce principe élémentaire de justice. Aussi certains esprits ont-ils cherché, tout en refusant à la Finlande la qualité d'Etat, à maintenir le caractère inviolable des droits qui lui appartiennent, lis ont dû alors — et en cela encore ils se sont écartés, suivant nous, des véritables principes — créer une catégorie intermédiaire entre la province et l'Etat. L'effort le plus remarquable en ce sens a été fait par Jellinek dans une dissertation (1) où il modifie profondément quelques unes des idées qu'il avait antérieurementémises. Il ne maintient plus en effet la définition de l'Etat qu'il avait donnée antérieurement, et que nous avons analysée plus haut. Il reconnaît dans l'Etat trois éléments essentiels : un territoire, des nationaux, une puissance publique lui appartenant en propre. Pour que ce dernier élément existe, il faut que l'Etat ait le droit de régler lui-même sa constitution, mais cela ne suffît pas ; il faut en outre qu'il ait le droit d'exercer par lui-même toutes les fonc-

(1) Oeber Slaaitfragmeate, daas Falgabe lar Ftier dit Gebttrtttag» des Grotthertoçs Friedricht oor Baden. Reid«tbfrg, 1S9G, p. 261 et bdIt. L'atitcur a, depuis lors, repris toute cette théorie dans son dernier ouvrage : Àtlgtineint Slnaùleii^. p. 594 et s.

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lions de l'Etat ; législation, administration, justice. Sans doute, il peut, à l'ég^ard de quelques-unes de cesfonctions.être limité par un pouvoir supérieur, car l'auteurcontiliue à admettre que l'Etat n'est pas nécessairement souverain ; mais il doit, pour être un Etat, les exercer toutes. L'Etal non souverain possède une organisation d'Etat complète et, ce qui le caractérise, c'est que si l'on supprime l'Etal qui le limite, il deviendra immédiatemenl,el sans avoirà se donner une org:anisatlon nouvelle, un Etat souverain. C'est par exemple ce qui s'est produit en ISOti pour les divers Etats de l'Allemagne à la suite de la dissolution de l'Empire ; c'est ce qui se produirait aujourd'hui encore pour la Bulgarie si l'on supprimait la Turquie. Mais entre l'Etat ainsi défini et la simple province, beaucoup de degrés intermédiaires sont possibles.lly adesterriloiresoudespaysquinecorrespondentpasà la définition de l'Etat qui vient d'être donnée, mais qui possèdent quelques-uns des éléments de l'Etat, Si l'on supprime la souveraineté qui les limite, ils auront besoin, pour ne pas être en état d'anarchie, de se donner une organisation nouvelle. Ce ne sont pourtant pas de simples provinces parce qu'ils exercent certaines attributions qui ne peuvent appartenir qu'à l'Etat. Ce sont des fragments d'Etat {Slaatsjragmenté).

Dans cette catégorie inlermédialre l'auteur range notamment : les territoires protégés de l'Allemagne, qui ont deux des éléments de l'Etat (le territoire et la nationalité propres), mais qui ne sont pas des Etats parce qu'ils ne possèdent aucune parcelle de la puissance publique; les colonies anglaises à self-governement, telles que le Canada, qui ont un territoire, une Constitution, des organes delà puissance publique leur appartenant en propre, qui exercent même la plupart des fonctions de l'Etal, mais à qui il manque une nationalité propre et un pouvoir suprême distinct du pouvoir suprême anglais; les territoires nord-américains, l'Islande, l'AIsace- Lorraine, les pays de la couronne d'Autriche, qui présentent un type analogue ; enfin la Croalie/Slavonie el la Finlande, qui sans être des Etals se rapprochent de l'Etat complet beaucoup plus que les territoires précédents. A la Finlande, notamment, il ne manque qu'une chose : un souverain qui soit bien à elle et qui soit bien dislinct du souverain de l'Empire russe.

Il est à remarquer (el l'auteur insiste lui-même sur ce point) que les divers pays compris dans cette liste n'ont point tous la même situation au point de vue des modifications possibles à leur organisation : les uns doivent se soumettre à toute modification apportée parla puissance souveraine dont ils dépendent; les autres ont le droit de discuter d'une manière plusou moins directe les modifications qu'on chercherait à leur imposer;. d'autres enfin, el c'est ie cas de la Finlande, sont dotés d'une Constitution qui ne peut être modifiée qu'avec leur assentiment. La situation de ces pays est, comme le fait remarquer l'auteur, plus siable que celle de beaucoup d'Etats ; car dans la plupart des Etats fédéraux les modifications à apporter dans les rapports entre l'Etat central et les Etats particuliers sont bien soumises à des règles fixes auquel l'Etat central doit se soumettre, mais ne sont point subordonnées au consentement des Etats particuliers. La classificatiou proposée n'attache donc qu'une importance tout à fait secondaire au caractère que nous considérons comme le critérium de l'Etat. C'est là le plus grave reproche que nous ayons à lui faire : elle réunit sous une même espèce des pays que nous regardons comme appartenant à deux catégories juridiques nettement distinctes : ceux qui ont des droits propres e( ceux qui n'en ont pas. Les premiers, par cela seul qu'ils ont des droits de puissance publique opposables au pays souverain dont ils dépendent, sont pour nous de véritables Etats ; les autres ne sont que des provinces douées d'une autonomie étendue. Seule cette classification nous paraît admissible parce que seule elle présente un intérêt juridique. Le droit peut relever, pour la commodité de l'exposition ou de l'enseignement les différences de détail qui existent entre les diverses communautés politiques ; il peut montrer que dans chaque classe il y a des types divers, el que les types inférieurs de l'une se rapprochent singulièrement en fait des types supérieurs de l'autre. Mais dans celle chaîne dont tous les anneaux se touchent, sa tâche propre est d'indiquer où doit se faire la coupure ; et cette coupure ne doit point se faire arbitrairement, elle doit correspondre à une différence essentielle et ne point laisser dans un même groupe les types les plus disparates.

En ce qui concerne .particulièrement la Finlande, nous

n'admettrions pas son classement dans le groupe intermédiaire imaginé par Jellinek, alors même que nous n'aurions aucune objection à présenter contre le principe du groupement. Nous l'avons déjà montré, la Finlande est un Etal possédant tous les caractères essentiels de l'Etat non souverain et l'objection faite par l'auleur à cette thèse (l'absence d'un chef d'Etat propre à la Finlande) n'est point fondée. En la plaçant dans la catégorie intermédiaire, à côté de p&ys auxquels on ne reconnatt aucun droit propre, Jeliinek aitaibiJl le droit dont il prétend imposer le respect. Sa classification, qui est inutile parce qu'elle n'ajoute rien à l'histoire, et ne correspond à aucun caractère juridique essentiel, devient ici dangereuse parce qu'elle contribue à faire interpréter la situation de la Finlande suivant des analogies trompeuses.

D'autres tireront de cette étude les résultats pratiques qu'elle comporte dans les éventualités de l'heure présente. Il est àsouhaiter que tes Tsars, comprenant les vrais intérêts de la Finlande et de la Russie, fassent honneur à la parole d'Alexandre I". Mais au terme de cette étude, notre conclusion, plus modeste, sera que le droit public doit se délier des systèmes et surtout se garder de leur sacrifier les faits. Tout ce qui touche l'Etal et ses formes appartient essentiellement à l'histoire. En s'écartant de ce principe si simple, le droit public oublierait comment il s'est construit. Comment toutes les théories, si nombreuses et si variées, dont on excipe aujourd'huicontre la Finlande se sonUellcs formées? Ont-elles jailli spontanément de la raison? Bien au contraire, c'est des faits qu'elles sont nées; c'est sur l'histoire qu'elles se sont construites. Si, par exemple, l'Etat s'est défini par la souveraineté, c'est à l'époque de Bodin et de Grotius, au temps des monarchies absolues, qui, unifiant leprinceet l'Elat, voulaieut retrouver dans le second le pouvoir intégral qu'elles entendaient accorderau premier. Si, plus lard, la notion d'Etat s'est isolée de la notion de souveraineté, c'est afin d'expliquer la situation spéciale faite aux Etats particuliers dans l'Etat fédéral, les premiers gardant la qualité d'Etal, tandis que l'autorité centrale se réfugie dans le second. Toujours, par conséquent, les définitions de l'Elat ont élé influencées par les faits et, si ces définitions sont différentes, c'est que les faits consi-

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dëréssont diffërenls. Les auteurs sonl eu désaccord sur leurs formules et plus d'un s'imagine, sans doute, les tirer in abslraclode la raison pure. Mais si variées qu'elles soient, ces formules n'en ont pas moins la même source, qui est le fait; si différentes qu'elles se présentent, ces définitions n'en ont pas moins une inspiration unique, qui est l'histoire :. l'histoire unitaire de la France chez les auteurs français, l'histoire fédérale de l'Allemagne chez les auteurs allemands. Ëtdèslorson ne voit pas pourquoi les auteurs, qui ont créé ces formules par observation des faits, pourraient méconnaître en leur nom d'autres faits? Si ces formules puisent dans l'examen de l'histoire le meilleur de leur autoritff, on ne voit pas pourquoi on pourrait s'en servir pour condamner d'autres manifestations de l'histoire? L'Etat est une réalité organique, vivante, à laquelle le droit fixe des règles, mais qu'il ne peut parlui seul ni créer, ni effacer. C'est donc aux réalités de l'histoire que le droit est tenu de se conformer lorsqu'il définit, c'est-à-dire constate, cette autre réalité qui est l'Etat. Peu importe que la Finlande ne réponde pas à toutes les définitions de l'Etat. Par cela seul que les faits lui donnent celle qualité d'Etal, cen'est pas la Finlande qui doit ôtre exclue du rang des nations, ce sont ces définitions trop étroites qui doiventétre ou rejetées, ou élargies. C'est à l'histoire qu'il faut faire le sacrifice des systèmes plutôt que de faire aux systèmes le sacrifice de l'histoire.