partie; et ce fut elle aussi qui les rendit si faciles
« Ah! Messieurs, ne léguons pas aux passions, aux factions, cette arme terrible, dont la force inconnue, incalculable, peut, hélas! tromper les intentions les plus pures, et trahir les mains les plus fidèles.
« Montesquieu a dit quelque part : C'est ici qu'il faut se donner le spectacle des choses humaines. Je crains, Messieurs, qu'un jour aussi la postérité ne se donne le spectacle d'une nation qui, ayant péri par les doctrines, à peine revenue miraculeusement à la vie, aura pris soin de retirer des décombres amoncelés de l'édifice social ces mômes doctrines, dont l'explosion venait de le renverser, pour les replacer religieusement dans les fondements mêmes du nouvel édifice qu'elle s'occupait de reconstruire; sans redouter et sans même apercevoir le danger certain d'une nouvelle et prochaine explosion.
« Je m'arrête ; les principes que je défends ont été exposés par M. le Commissaire du Roi avec assez do clarté et d'étendue pour qu'il sujQSse de les rappeler et de les fortifier par des exemples tirés de notre expérience. La question de la représentation étant la même que celle des électeurs de droit, tout ce que j'ai dit sur l'une s'applique à l'autre. Si donc une loi sur les élections était indispensable en ce moment, je n'hésiterais pas à demander la priorité pour la proposition du Roi, par cela seul qu'en admettant des électeurs de droit, elle a l'avantage de s'écarter ouvertement des principes de la souveraineté populaire, et de corrompre par là la représentation démocratique à sa source. Mais ce projet est défectueux à d'autres égards, et, en quelques points, contraire à la Charte qu'il ne me paraît pas nécessaire d'abandonner, sur la foi de la théorie, avant même de l'avoir essayée. Je préfère donc que l'on attende, et que, par Va on provoque, au dedans et au dehors de cette
Chambre, un examen plus approfondi de cette importante matière qui ne me parait pas encore suffisamment éclaircie.
« La Charte a pourvu au renouvellement de la Chambre ; elle décide formellement que le cinquième de ses membres doit sortir à la fin de la présente session. Il y a des collèges électoraux tout formés pour élire le nouveau cinquième, les mêmes qui ont élu la Chambre entière.
(( La loi des élections n'est donc pas aussi urgente qu'on le prétend; le premier renouvellement peut se faire en vertu de la Charte seule.
« Quoi qu'on ait pu dire, malgré l'ordonnance du 13 juillet, toutes les dispositions de la Charte subsistent, jusqu'à ce qu'elles soient abrogées par une loi, même celles auxquelles il a été dérogé par cette ordonnance, parce qu'il y est exprimé que la dérogation n'est que provisoire, et pour cette fois seulement, à moins qu'elle ne soit confirmée par la puissance législative. Quand on regarderait l'ordonnance du 13 juillet comme une proposition formelle, ce qu'elle n'est point, on serait ramené à ce principe que la proposition n'est que le premier acte de l'exercice de la puissance législative, qu'elle doit être suivie de la délibération et de l'adoption des Chambres, et enfin, de la sanction du Roi. Jusque-là, rien n'est avenu ; il n'y a point de loi, et les lois précédentes conservent toute leur vigueur,
« Je conclus au rejet, quant à présent, de toute proposition et de tout projet de loi sur les élections. »
Ces deux discours sont restés célèbres, non-seulement comme caractéristiques du talent de M. Royer- Collard, mais par la comparaison des doctrines qu'il professait si hautement en 1816, avec les opinions o^v
bientôt après inspirèrent son éloquence et dirigèrent sa conduite.
Toutefois, ce changement fut plus apparent que réel, et il n'est jamais venu à la pensée de personne de Tattribuer à des motifs d'ambition et d'intérêt. Les opinions politiques, quand elles ne sont pas aveugles ou passionnées, sont nécessairement modifiées par Texpérience et l'observation. Ne pas varier dans le but où l'on voudrait atteindre, être fidèle à la pensée de la justice, de la liberté, de l'ordre social : telle est la voie dont on ne peut honorablement dévier. Mais les circonstances, les mécomptes, les fausses appréciations font varier les^ idées qu'on avait conçues d'abord sur le moyen de réaliser les plus chères espérances.
M. Royer était loin d'avoir des opinions absolues et abstraites ^ il prenait toujours les circonstances en grande considération ; mais il était dans son caractère et son talent de procéder par dialectique et déduction. Ainsi il donnait la forme d'un principe au jugement qu'il portait sur un fait ou sur une situation ; son opinion devenait une théorie, et il semblait l'imposer absolument.
Dans cette discussion sur le système électoral- l'idée qu'il s'était faite du vrai sens de la Charte et de la prépondérance que devait avoir l'autorité royale était nécessairement le point de départ de ses raisonnements. Il ne voulait pas attribuer un pouvoir prééminent à la Chambre des députés, tandis que la Chambre des pairs é^âit loin d'avoir une influence et une supériorité telles
que les possède Taristocratie anglaise. Il était fermement convaincu qu'on ne pouvait, sans danger, laisser dans les circonstances actuelles la Chambre élective s'emparer d'un pouvoir absolu, qu'elle ferait servir à l'œuvre d'une contre-révolution odieuse au pays : compromettant ainsi le sort de la monarchie et de la France. Il avait vécu sous la souveraineté des assemblées et redoutait ce despotisme plus qu'aucun autre, sachant bien, d'ailleurs, que môme après sa chute ce n'est point la liberté qui lui succède.
Ainsi, il s'était attaché surtout à démontrer que l'élection ne confère pas le caractère de représentant du peuple. Le mot a représentation » lui paraissait exprimer une idée fausse et dangereuse : le député ne reçoit pas, et ne peut recevoir un mandat impératif, donc il ne représente pas une volonté, ni même une opinion . II a été choisi comme capable de délibérer librement sur les intérêts du pays, d'examiner avec connaissance les projets présentés à son approbation, d'apprécier, en discutant leurs actes et leur conduite, le mérite et la capacité des agents de l'administration et du gouvernement. Ainsi les députés n'étaient pas plus représentants du peuple que les pairs de France. Une fonction leur était confiée, ils devaient s'en acquitter. Il peut exister sympathie d'opinion entre rélecteur et l'élu, mais il n'y a pas délégation.
Élire les députés semblait aussi à M. Royer-Çollard, non pas un droit, mais une fonction. Avoir le discernement et l'indépendance nécessaires pour faire librement un bon choix, tel est le titre pour être électeur. Lia.
Charte avait préjugé que les contribuables, qui payaient trois cents francs d'impôt, avaient, par leur position et leur instruction présumée, la capacité suffisante pour choisir des députés : c'était de là que dérivait leur droit d'électeur. Les grouper en assemblées d'arrondissement ou de département, établir l'élection directe, ou former par une élection à deux degrés des collèges électoraux qui nommeraient les députés : c'est ce que la loi avait à régler. Selon M. Royer-CoUard , la Chambre n'avait pas d'autres questions à discuter ou à résoudre.
L'opinion de M. Royer sur le principe de la loi d'élection n'a jamais varié ; il a voulu qu'il n'y eût pas d'autres électeurs que les contribuables de trois cents francs désignés par la Charte, et préféra toujours au renouvellement intégral le renouvellement par cinquième.
Mais ce n'est pas seulement sur le mode d'élection qu'on a prétendu remarquer un changement dans les opinions de M. Royer-Collard. C'était pour lui une question secondaire. Ainsi qu'on peut le reconnaître en lisant ses discours, il se préoccupait avant tout de l'action qui devait être attribuée à la Chambre des députés dans le gouvernement établi par la Charte. Il persistait dans l'idée qu'il s'était faite de la prépondérance du pouvoir royal. Il s'inquiétait des doctrines déduites de la constitution anglaise. Elles étaient, en ce moment, adoptées, oii plutôt alléguées par un parti, qui assurément ne portait pas un intérêt sincère aux libertés publiques. Des pamphlets et des discours de tribune réclamaient la chute du ministère, dèduvle à^ UVhéorie du gouverne-
nient parlementaire. Mais l'usage que les meneurs de celte majorité, encore mal disciplinée, auraient fait du pouvoir absolu n'était pas douteux ; on pouvait en juger chaque jour par les propositions qu'elle essayait de faire adopter par la Chambre.
M. Royer-Collard pensait que le gouvernement délibératif n'est pas assujetti à un mécanisme invariable \ il ne considérait pas les pouvoirs publics comme les pièces d un jeu d'échecs, dont la marche est prescrite avec une exactitude inviolable. Il ne croyait pas qu'on fût obligé en conscience de perdre la partie quand le sort de la France y était attaché. L'exemple de l'Angleterre ne lui paraissait pas applicable. II connaissait son histoire constitutionnelle et savait que la prérogative royale, ou l'influence, soit de la Chambre des pairs, soit de la Chambre des communes, avaient varié et prévalu selon les circonstances.
D'ailleurs, lorsqu'une constitution n'a pas été créée systématiquement et d'un seul jet, mais consiste dans la reconnaissance successive de droits, plutôt réclamés que concédés, elle est appropriée aux mœurs et à la composition sociale de la nation. Ainsi on ne pouvait raisonnablement arguer de ce qui se passait de l'autre côté du détroit.
La Charte française avait été donnée a un peuple profondément divisé en factions jalouses, méfiantes, qui avaient combattu les unes contre les autres. Toujours prêtes à recommencer la lutte, elles ne voyaient dans les garanties de justice et de liberté que des armes à em-
ployer pour vaincre leurs adversaires et les soumettre au despotisme de la victoire. Ainsi il n'est pas étonnant que M. Royer-Collard, connaissant le caractère de Louis XVllI, persuadé que le Roi jugeait sainement l'état de la France et sa propre position, se laissât aller à l'espérance qu'il pourrait interposer son autorité souveraine entre les discordes des partis. En même temps, la Charte lui semblait donner une garantie suffisante contre les abus d'un pouvoir absolu.
M. Royer et la plupart des libéraux modérés avaient, dans cette discussion, parlé contre le projet de la commission et continuaient à déclarer une guerre ouverte à la majorité des ultra-royalistes; mais loin de prendre la défense de la loi proposée par le ministre, ils l'avaient sévèrement critiquée. Au total, les ministres n'étaient soutenus par aucun parti.
La minorité n'était pas même un parti. Dans les premiers temps de la session, elle avait tenté de se rallier et de former une réunion, où seraient concertés la marche des discussions et les votes. Cette réunion se trouvant trop peu nombreuse, n'étant pas avouée et soutenue par le ministère , n'avait pas tardé à se dissoudre. Mais discrètement, sans projets, sans espérances, M. Royer-Collard, M. de Serre, M. Pasquier, M. Beugnot, M. Becquey et M. Bourdeau se voyaient à peu près tous les soirs et conversaient sur la situation, sur la marche et la conduite du ministère, sur les moyens de résister au flot de la réaction, sur la tactique des discussions. Sans avoir la prétention, sans
se croire comité directeur de la minorité, ils y exerçaient une grande influence. Mais ils n'avaient, ni ne voulaient avoir, aucun rapport avec les ministres ; ils se cachaient d'eux autant que du parti ultra-royaliste 5 en somme, ils étaient en observation plus qu'en action.
Sans être hostile au ministère, sans vouloir lui susciter des embarras, ce comité ne lui accordait aucune confiance ; il blâmait ses faiblesses et ses transactions avec une majorité insolente, dont les exigences croissaient en proportion des concessions qu'elle obtenait. M. Royer-Collard, plus qu'un autre, ne se rendait pas compte de la situation du ministère, ni des ménagements nécessaires pour conserver la confiance du Roi et le maintenir dans sa résistance à son entourage de famille et de courtisans, qui cherchaient à le livrer au parti réactionnaire. D'ailleurs, il était facile de voir que M. de Richelieu était plus affligé qu'irrité d'avoir pour adversaires des hommes dont les opinions lui paraissaient imprudentes, mais non pas coupables. S'allier au parti qui combattait cette majorité, lui demander secours et appui, c'était une pensée que le président du Conseil ne pouvait admettre. Toutefois, sa confiance et son amitié pour M. Decazes ne diminuaient pas, quoiqu'il le vît disposé à se rapprocher avec prudence des opinions de la minorité et des hommes qui y avaient quelque influence.
Une dernière bataille allait être livrée, après les discussions sur l'amnistie et sur la loi électorale. Le budget avait été présenté, et la commission chargée de l'exa-
miner était entièrement composée de députés choisis par la majorité.
Le budget, tel qu'il est institué en France, renferme toute la vie de l'État : il remet en question le gouvernement, l'administration, les relations extérieures, le système des impôts, la prospérité du pays. Dans la disposition où se trouvait la majorité, cette discussion pouvait être plus critique et plus dangereuse que les combats livrés pour l'amnistie ou les élections-, les résultais en pouvaient être désastreux et irréparables. Le champ du combat était plus vaste. C'était un véritable assaut livré contre Tédifice de Tordre public. Le parti y voyait la meilleure occasion pour détruire tout ce qui avait été construit depuis la Révolution.
M. Corbière, rapporteur de la commission, présenta donc un système de finances tout différent du projet proposé par le ministre. Le changement le plus grave et le plus étonnant était l'annulation complète d'une loi du 23 septembre 1814, qui avait réglé le sort des créanciers de TEtat : ils devaient être payés soit par consolidation de leur dette, soit par un remboursement opéré au moyen àfi la vente d'une partie des bois de l'État. — De nouveaux impôts, l'augmentation de ceux qui existaient, devaient donner le moyen de payer les déplorables contributions de guerre stipulées par les traités de 1815.
En somme, un esprit de justice et de probité avait dicté le budget du ministre. La commission, au contraire, considéra la loi du 23 septembre comme non
avenue. Un des motifs de ce manque de foi et de cette abolition d'une loi, œuvre du gouvernement royal, c'était que les forêts de TËtat comprenaient actuellement des bois possédés autrefois par des établissements religieux, et qui devaient être rendus au clergé. L'Assemblée constituante avait déclaré que ces propriétés appartenaient à la nation ; maintenant on traitait de spoliation cet acte de la puissance publique, et on voulait la restitution des biens du clergé. Lors même qu'on eût considéré cette prise de possession comme inique et abusive, il était évidemment impossible de remettre en question un acte accompli depuis vingt-cinq ans, de se priver d'une ressource plus nécessaire que jamais, et de redoubler les inquiétudes des acquéreurs de biens nationaux. Rien ne pouvait être plus subversif de la fortune publique ; rien ne pouvait irriter davantage une classe nombreuse et puissante sur l'opinion publique.
Sans faire une banqueroute complète aux créanciers de l'Etat, la commission proposait de les rembourser par la création de rentes sur l'État qui leur seraient données au pair. Leur donner un titre, dont la valeur était en ce moment de soixante francs, pour payer une dette de cent francs, c'était donc leur faire banqueroute de deux cinquièmes de ce qui leur était dû.
Les impôts proposés pour établir l'équilibre entre les dépenses et les revenus étaient rejetés par la commission ; quelques économies étaient à peine équivalentes à l'augmentation du chapitre des sommes allouées au clergé. Pour suffire aux services ordinaires, pour payer
les funestes contributions de guerre, pour rembourser un emprunt forcé de cent millions que les circonstances urgentes avaient forcé le gouvernement à contracter, il fallait donc créer d'autres ressources*, la commission proposait rémission de quarante et un millions de rentes cinq pour cent.
Ce budget était déraisonnable : il aurait rendu Tadministralion impossible. Telle était en effet rintenticm du parti qui se regardait comme mattre de la situation. , Sans doute quelques-uns des chefs, spécialement M. de Villèle, commençaient à avoir assez de connaissance des affaires pour ne pas désirer le bouleversement de rÉtat; mais ils obéissaient à l'entraînement des pas^l sions ultra-royalistes. D'autres s'applaudissaient de cette | démolition de l'édifice construit sur les ruines de TaiH cien régime. Ne pas payer les créanciers, accroître sans , mesure la dette publique, en multipliant les émissions de rentes d'autant plus qu'elles perdraient leur valeur capitale, retarder l'époque où la France serait afirani* chie de l'occupation étrangère, en sollicitant un déUq pour solder les contributions de guerre: tel était le triomphe dont se flattait la majorité.
De même que plusieurs des politiques du parti voulaient avoir un régime de la Terreur, ils aspiraient à k banqueroute, comme circonstance nécessaire au complet bouleversement de la France nouvelle. — « Il faut, « disaient-ils, que la dette publique nous serve de « planche aux assignats. »
Avant que le rapport de la commission fût présenté
la Chambre, M. de Richelieu, effrayé des suites évidentes d'un tel budget, essaya.de négocier avec Ta commission, et lui déclara qu'il ne consentirait jamais à la banqueroute, ni à la prodigieuse émission de rentes. Il ne fut pas écouté, même en déclarant que le Roi ne voulait pas que la loi du 23 septembre fût remise en question. En effet, une ordonnance royale retira du projet de budget l'article des dettes arriérées, et ajourna à la session prochaine la détermination du mode de remboursement.
La commission passa outre ; elle reproduisit, à titre d'amendement, la question des créances arriérées dont le Roi avait voulu empêcher la discussion.
Après le rapport, et avant l'ouverture des débats, M. de Richelieu, pour la première fois, voulut entrer en communication avec les principaux orateurs qui depuis le commencement de la session avaient lutté contre la majorité, non point pour la défense du ministère, mais selon leur opinion personnelle. M. Royer- Collard, M. Pasquier, M. de Serre, M. Reugnot furent engagés à se trouver au ministère des finances, ainsi que les directeurs généraux des administrations financières. M. de Richelieu assistait à cette réunion •, il exposa la situation du cabinet, et posa ainsi la question : Engagera-t-on la lutte contre la commission, ou passera-t-on sous le joug en faisant des concessions?
M. de Serre remarqua, non sans amertume, qu'il était difficile de s'engager à défendre les projets d'un ministère disposé à désavouer ses défenseurs et à concéder ce
qu'on venait de repousser comme injuste et nuisible. Il rappela que cela s'était passé ainsi dans les discussions précédentes.
M. de Richelieu ne s'offensa point des paroles de M. de Serre, mais il en parut affligé, et sembla même disposé à prendre rengagement formel de ne transiger sur aucun point avec la commission.
Ou lui représenta que ce qui importait le plus, que le premier intérêt pour le gouvernement du Roi et pour le pays, c'était la conservation du ministère; que rien ne serait plus fatal que Tavénement d'un cabinet organe des passions qui menaçaient l'ordre public et bravaient Tautorité royale. Il fallait pourtant que le ministère ne fût pas trop humilié et ne se montrât point esclave de cette majorité, qui voulait le renvoyer ou l'asservir.
« Il faut, ajoutait-on, combattre les projets qui nous semblent funestes. Il ne faut pas céder sans résistance, sans éclairer Topinion publique. Nous devons montrer ce qu'il y a de passionne et de menaçant dans les discours et les projets de la majorité. Ne lui donnons pas un triomphe complet; ce serait accroître les dangers. Mieux 0 1 combattra, moins vous aurez à céder. »
La grmde question, la question la plus éminemment
politiqu ^, était le payement des créances arriérées et
l'accroiFsement indéfini de la dette publique. Ce
sujet co wenait surtout à M. Royer-Collard -, il pouvait
prendre h question de haut et la traiter au nom de la
morale et du droit. En outre, elle se rattachait à l'idée qu'il se faisait de la prérogative royale : car la commission introduisait dans la discussion une loi existante et contestait au Roi le droit de la maintenir.
(( Messieurs,
(( Étranger par la nature de mes occupations et par les habitudes de mon esprit à la plupart des questions que présente Tassiette des impôts dans un pays tel que la France, j'avoue qu'il ne m'a pas suffi de quelques jours pour étudier dans toutes ses parties le nouveau plan de jBnances qui vous est présenté par votre commission, et qui a occupé un si grand nombre d'hommes éclairés pendant deux mois entiers. Plus je dois croire que leurs lumières sont supérieures aux miennes, plus il y aurait de témérité de ma part à juger légèrement ce qui leur a coûté tant d'application et de si longs efforts. Je laisse donc à ceux qui en sont plus capables que moi le soin de suivre la commission dans le détail des dispositions qu'elle vous présente, et je renonce également à les appuyer et à les combattre.
u Mais, Messieurs, il y a des principes de gouvernement et de droit public qui sont placés bien au-dessus de toutes les questions de finances. Comme ces principes sont familiers au simple bon sens, il est aisé d'apercevoir tout d'un coup s'ils ont été respectés ou méconnus dans le travail de votre commission ; et si elle s'en est écartée, comme je le crois, il n'est besoin ni de temps nî de préparation pour les réclamer.
« On est heureux. Messieurs, de trouver établies en soi-même les opinions qui semblent destinées à prévaloir. Je n'ai eu ce bonheur à aucune époque de notre
longue révolution; et aujourd'hui encore» ma raison résiste aux doctrines de votre commission ; elle me les fait voir subversives des bases de notre gouvernement ; et, puisque c'est mon sentiment, il est de mon devoir de vous l'exposer avec francliise. Je serai peut-être plus court qu'on ne doit Têtre quand on entreprend de persuader ; mais il me suffît de marquer mon dissentiment, et de l'appuyer de quelques-uns des motifs qui me semblent le justifier.
« Aux termes de la Charte, l'impôt est proposé par le Roi, d'abord à la Chambre des députés, ensuite à la Chambre des pairs. Aucun impôt ne peut être établi ni perçu s'il n'a été consenti par les deux Chambres, et sanctionné par le Roi.
« Ce sont les articles 47 et 48 de la Charte.
« Ainsi, consentir l'impôt proposé par le Roi, voilà le droit attribué à la Chambre par la Charte.
« De ce droit, et de ce droit seulement, dérive, po^ la Chambre, le devoir de prendre connaissance de toutes les natures de dépenses, et d'examiner si elles sont légi«* times et nécessaires.
« Parmi les dépenses, les unes, étamt réglées antérieurement par les lois, ne peuvent être l'objet d'aucune discussion tant que les lois qui les ont ordonnées subsistent. Il en est même, telles que les diverses parties de la dette publique, que leur titre inaltérable soustrait pour toujours à l'inconstance des systèmes et à la versatilité des délibérations législatives. D'autres dépenses étant relatives aux besoins variables de chaque année peuvent varier comme ceux-ci ; et parce qu'elles sont variables, elles redeviennent chaque année l'objet d'un examen nouveau.
« Faut-il demander maintenant si les dépenses soumi9ç^ annuellement à la Chambre sont les dépenses qu'il
est question de régler, ou les dépenses des temps antérieurs qui sont déjà réglées? Si ces dépenses sont les charges mêmes auxquelles il s'agit actuellement de pourvoir par la loi de l'impôt, ou d'autres charges auxquelles il aurait été pourvu par les lois précédentes?
a Cette question est étrange, sans doute, mais ce n'est pas moi qui l'élève; elle ne se serait pas présentée à mon esprit. Je la .trouve dans le rapport de la commission.
« Selon la doctrine de ce rapport, rien n'est consacré en matière de dépenses que ce qui est irréparable : les payements non encore consommés sont vainement écrits dans les lois. La Ghamhre est appelée à s'en occuper ; elle en est saisie par la seule rentrée des fonds affectés à ces payements; et non-seulement elle est saisie des payements, mais elle est encore saisie des fonds qu'elle peut divertir à un autre emploi. L'écu qui entre au trésor en v^rtu d'une loi, qui doit en sortir en vertu de la même loi, cet écu ne tire aucun privilège de son origine ni de sa destination ; en vain la loi qui l'envoie l'avait déclaré inviolable; il tombe au pouvoir de la Chambre, et, en môme temps, la loi qui le réclame, et les engagements que cette loi avait contractés au nom de l'État, tombent sous la révision de la Chambre, qui peut interroger la loi elle-même, qui peut la juger, qui peut la déclarer injuste ou inexécutable, qui peut aller jusqu'à lui contester l'existence, en soutenant qu'elle est rapportée de fait, ou dans la nature des choses. Je cite les propres termes du rapport. Et s'il en était autrement, il ne resterait donc à • la Chambre que le triste honneur d'une soumission passive aux ordres absolus de ses devanciers! Ce sont encore les termes du rapport.
« Dira-t-on que cette doctrine, si profondément anareliique, et qui réduit tout dans l'État, et l'Étal lui-même|
au provisoire le plus précaire, se trouve cependant tout entière dans la maxime incontestable qu'une loi peut être abrogée par une autre loi?
« Sans admettre ce principe à Tégard des lois qui contiennent des engagements envers les créanciers de TÉtat, j'examine Tusage qu'on en prétend faire, et la manière dont la commission l'applique.
« Le premier arriéré a été reconnu, et le payement en a été déterminé et ordonné par la loi du 23 septembre 1814.
« Le Roi avait présenté à la Chambre quelques dispositions relatives à l'exécution de cette loi.
« Le 26 février dernier, le Roi a retiré sa proposition.
« Ainsi, dit la commission elle-même, il n est plus question du premier' arriéré. Mais doit-il cesser, pour cela, d'occuper la Chambre? Non, répond la commission; quoique la proposition du Roi ait été retirée, les attributions de la Chambre restent les mêmes, les mêmes que si la proposition du Roi subsistait. La compétence de la Chambre relativement au premier arriéré est donc, selon la commission, tout à fait indépendante de l'initiative du Roi.
({ La commission le prouve par la doctrine même que j'ai exposée; et c'est à ce sujet qu'elle la professe. La Chambre, dit-elle, est également saisie et des recettes et des payements qui doivent avoir lieu en 1816, à raison des ventes ordonnées par la loi de 1814 ; et son autorité ne se borne pas à vérifier les résultats; elle a la faculté de modifier les dispositions de la loi et d'employer les fonds d'une autre manière,
« Mais comme la commission ne peut avouer, et qu'elle n'avoue en effet cette doctrine, qu'en la plaçant, plus d'une fois et du plus d'une manière, sous la protection du principe, qu'une loi peut être abrogée par une autre loi;'
s'il est fiiicore reconnu par elle que la loi nouvelle qui abrogera Tancienne ne peut commencer que par la proposition du Roi, il est prouvé, jusqu'à Tévidence, que Teffort même par lequel la commission décline la proposition royale la fait retomber au même instant sous la nécessité de cette proposition, et que son raisonnement doit se traduire ainsi : il n*est pas besoin d'une proposition du Roi pour soumettre à la Cbambre la loi de 1814, parce que cette loi pourrait être soumise à la Chambre par une proposition du Roi.
« Est-il nécessaire, Messieurs, que j'examine si la Chambre ayant l'initiative des amendements, elle ne pourrait pas s'emparer directement de la loi de 1814, par amendement à la loi de 1816? Je ne pense pas qu'on veuille abuser à ce point des termes ; toutefois je conçois une théorie de l'amendement dans laquelle le vote de l'impôt attirerait à lui, chaque année, par le lien de la connexité, toutes les lois dont l'exécution donne lieu à une dépense quelconque dans l'année même, et par con* séquent le gouvernement tout entier, et l'existence même de la Chambre; une théorie enfin dans laquelle, chaque année, l'État pourrait être bouleversé par amendement. Mais il n'y a pas de théorie dans laquelle le vote annuel de l'impôt sollicité par les dépenses présentes attire à lui les charges des années précédentes auxquelles il a été pourvu par de semblables votes : il me semble, au contraire, que, dans la mobilité universelle, les lois de finances conservent seules le privilège de rester immobiles et irrévocables, parce que tout est consommé quand elles ont été rendues.
« Il serait superflu de s'arrêter plus longtemps à une subtilité que la commission désavoue par son silence. Ce n'est pas la connexité de la proposition primitive avec d'autres propositions qui est la base de l'amendement;
c'est la proposition priniitive elle-même. L'amendement consiste à la modifier, à la changer en mieux ; mais il n'introduit rien. Autrement, les connexités étant inépuisables, Tinitiative du Roi serait absolument vaine. Il y a vingt-cinq ans qu'on interroge artificieusement les mots et qu'on les tourmente pour leur arracher des mensonges : rendons-les à eux-mêmes, et ne leur demandons rien au delà de ce qu'ils sont chargés d'exprimer.
« La commission n'a véritablement qu'un moyen de sortir du cercle vicieux où elle s'est enfermée ; c'est de soutenir nettement que la loi du 23 septembre n'a pas besoin d'être abrogée ; qu'elle est rapportée dans le fait. Mais quoique M. le Rapporteur se soit servi de cette expression, je lui rends volontiers la justice qu'il est trop sage et trop éclairé pour attribuer sérieusement à la Chambre le pouvoir monstrueux de s'élever au-dessus de toutes les lois, et d'anéantir celles qui lui feraient obstacle par la seule assertion que ces lois seraient injustes ou inexécutables. C'est cette violence faite aux lois qui constitue proprement ce qu'on appelle la tyrannie. La tyrannie ne peut sans doute exister dans notre gouvernement; mais si elle parvenait à s'y introduire, l'expérience a trop prouvé qu'elle ne serait nulle part plus redoutable et plus funeste que dans le corps qui semble plus spécialement chargé de la défense des intérêts populaires.
« Je regarde donc comme démontré : 1" que, dans la doctrine de la commission, et par les conséquences insurmontables de cette doctrine, la compétence de la Chambre, relativement au premier arriéré, reste subordonnée à la question de savoir si elle est saisie de cet arriéré par une proposition du Roi ; 2° que le Roi ayant retiré la proposition qu'il avait faite, il ne reste à la Chambre aucun prétexte, même de connexité, pour at-
teindre la loi du 23 septembre 1814 dans sa délibération sur le budget de 1816.
« Les attributions législatives de la Chambre consistent uniquement à adopter ou rejeter les propositions qui lui sont adressées parle Roi, soit de son propre mouvement, soit d*après des suppliques arrêtées en comité secret par t les deux Chambres. Les amendements que les Chambres peuvent prier le Roi de consentir sont nécessairement renfermés dans le cercle des propositions. La Chambre des députés, comme ceJe des pairs, ne délibère législativement sur aucune autre chose. Quand donc le Roi se tait, si la Chambre prétend délibérer, je ne dirai pas que ses délibérations sont nulles ; je dirai qu'il lui est impossible d'en prendre. Quelque respectable qu'elle soit encore dans ses membres, elle n'est plus, comme on vous l'a dit hier, la Chambre des députés des départements, puisque cette Chambre n'existe dans le gouvernement de rÉtat que pour adopter ou rejeter les propositions du Roi ; elle n'est plus une branche active de la puissance législative, puisque cette puissance n'est mise en activité que par l'intervention formelle et nécessaire du Roi.
« Cependant, Messieurs, je ne m'abuse point; votre commission vous invite à délibérer sur le premier arriéré, quoiqu'elle reconnaisse, non -seulement qu'il n'existe point de proposition du Roi qui vous le soumette, mais que le but de la communication du 26 février a été de vous dispenser de vous en occuper.
« Sur quelle initiative donc la commission prétendelle que vous délibériez ? Il n'est que trop évident que c'est sur la sienne.
« Ah I Messieurs, qui l'eût dit, que dès la première session de la première Chambre formée en exécution de la Charte, avec toutes les garanties que l'expérience avait
indiquées, et dans des circonstances qui n'y ont appelé que les partisans les plus déclarés de la monarchie légitime, on verrait la prérogative du Monarque envahie de nouveau, et les commissions de la Chamhre exerçant à cette tribune la fonction royale do l'initiative ?
« Je m'arrête ici ; je cède au découragement qui s'empare de moi, et je déplore cette fatalité qui nous repousse sans cesse vers les bords de l'abîme dont nous sortons à peine.
« L'initiative royale n'est pas. Messieurs, une vaine forme dont on puisse s'écarter sans danger. C'est elle qui constitue la nature de notre gouvernement, et qui le maintient monarchique au milieu des éléments qui le composent. Dépouiller le Roi de l'initiative que la Charte lui réserve, ce serait frapper la royauté au cœur. En vain le Roi abusé vous abandonnerait cette partie si importante de son autorité constitutionnelle; ce sacrifice n'est pas en sa puissance ; il aurait disposé de ce qui ne lui appartient pas. En ejffet, le pouvoir royal est le patrimoine le plus sacré de la nation ; tous les droits, tous les intérêts le réclament comme leur protecteur le plus éclairé, le plus impartial, le plus généreux. J'en trouve une preuve frappante dans cette délibération même.
« Pourquoi tant d'efforts pour atteindre le premier arriéré? On en convient positivement: c'est afin de payer cent francs avec soixante. Ah ! la France le remarquera bien ; ce n'est pas son Roi, ce Roi qu'elle veut et qu'elle aime, qui fait une proposition de cette nature. L'initiative royale ne se produira jamais sous ce caractère. Le Roi veut que la foi soit gardée, que les obligations contractées soient rempUes. Les rois ne dédaignent pas V honneur d'une obéissance passive à leurs engagements. Us ont de plus hautes pensées et de plus nobles instincts que les nôtres; et quand on étale à leurs regards les
avantages et les profits des résolutions vulgaires, ils savent répondre comme Alexandre, « et moi aussi, si j*é- « tais Parménion ; » comme le roi Jean : « Si la justice « et la bonne foi étaient bannies de la terre, on les (( retrouverait dans la bouche et dans le cœur des « rois. »
Ce discours irrita la majorité. En refusant Timpres* sion, elle témoigna combien elle était résolue à ne point écouter la vérité et la raison.
La discussion fut longue et difficile sur la grande affaire des créances, et se termina, comme on pouvait le prévoir, par une transaction où la commission concéda plus que le ministère. Les créanciers ne devaient plus être incomplètement payés par une émission de rentes données au pair. Le remboursement fut différé
de cinq ans. Il n'eut plus pour gage les forêts de TEtat, et les créanciers, pendant ce délai, recevraient un intérêt de cinq pour cent.
Les nouveaux impôts proposés par le ministre des finances furent rejetés sans contestation et sans regret. L'administration avait indiqué ce moyen de parer au déficit, parce qu'elle n'espérait pas que la Chambre voulût entrer dans la voie du crédit; car Taccroissement indéfini de la dette publique Teùt détruit au lieu de le fonder. Ce fut donc avec satisfaction que le ministère fut dispensé d'établir des impôts impopulaires, lorsque ceux même qui existaient déjà étaient en butte à une vive aversion. D'imprudentes proclamations qui avaient précédé le retour du Roi avaient promis l'aboli-
tîon des droits réunis. Pour ne pas tromper complètement cette espérance, on avait, en 1814, modifié la législation. Napoléon avait aussi, pendant les centjours , cherché à se populariser en désarmant la perception, conséquemment en diminuant le revenu de rimpôt. Dans de telles circonstances, il était difficile de rétablir les formalités et la surveillance nécessaires pour recouvrer les taxes. La commission n'avait point pris en considération cette nécessité. Toutefois, après une discussion prolongée et technique, l'administration obtint la sanction légale des règlements qui étaient indispensables.
L'institution d'une caisse d'amortissement et un crédit très-limité accordé au gouvernement en rentes sur l'État complétèrent la loi du budget.
L'espérance du parti ultra-royaliste n'était point réalisée, bien que cette discussion eût encore amoindri Tautoriié du ministère, et que sa situation semblât ne pas présager une longue durée ; mais l'administration n'était pas devenue impossible. C'est que les hommes que n'égarait pas la passion et qui pensaient, non point à faire une contre-révolution aux risques et périls de la monarchie, mais à devenir ministres, avaient compris qu'il était absurde de faire un budget déraisonnable et de se préparer les plus grandes difficultés pour le mo* ment où ils posséderaient le pouvoir. Ce fut alors que / le mérite de M. de Yillèle et son adresse à mener son parti commencèrent à se manifester»
On approchait du terme de la session. Il était évideat
qu'elle ne se prolongerait pas au delà du vote du budget. Pendant qu'on en discutait les derniers articles, la Chambre des pairs avait rejeté le projet de la loi électorale, amendé par la Chambre des députés. Une question grave, surtout pour la majorité ultra-royaliste, ne pouvait être laissée sans solution : — selon quelle loi se feraient les élections, s'il y avait nécessité de renou* vêler la Chambre en tout ou en partie? Elles étaient ré* glées par l'ordonnance du 13 juillet. Cette ordonnance pouvait être révoquée, puisqu'elle n'avait pas de sanction légale.
Ainsi le mode d'élection restait a la disposition du gouvernement. D'autre part, la majorité allait élever la prétention que la Chambre ne pouvait pas être dissoute, tandis qu'une loi n'existait pas pour déterminer com* ment elle serait renouvelée. M. de Yillële proposa à la Chambre de présenter une adresse au Roi, pour exposer la situation dangereuse où le rejet de la loi électorale plaçait le gouvernement et la France. Des négociations furent ouvertes entre le ministère et MM. de Villèle et Corbière, stipulant pour leur parti. Une volonté per« sonnelle du Roi avait décidé qu'il fallait s'entendre avec l'opposition. M. Decazes fut plus spécialement chargé d'entrer en rapport avec eux. Il leur demanda s'ils avaient des objections à faire contre un projet qui doQ<nerait le caractère 4égal à l'ordonnance du 13 juillet et statuerait que, si des élections avaient lieu, elles seraient réglées selon le mode qui avait produit la Chambre actuelle. Aucune objection ne fut présentée i^v les d^viiL
délégués de la majorité, Quelques changements de rédaction furent adoptés sur leur proposition.
Ils avaient trop présumé du calme et de la raison de leur parti. Lorsque le projet fut rapporté à la Chambre, le mécontentement des ultra-royalistes se manifesta avec clameurs. M. de Yillèle et M. Corbière furent, séance tenante, entourés de leurs amis qui éclataient en reproches. Ils n'en furent pas moins élus, par les bureaux, membres de la commission qui devait faire le rapport, et M. de Yillèle fut chargé de combattre le projet qui avait été présenté avec son approbation.
Il n'avait pas, selon l'usage et la règle, fait connaître au président de la Chambre quel jour il comptait faire son rapport. Lorsqu'il demanda à monter à la tribune, pour en donner lecture, M. Lalné lui fit remarquer que tel n'était pas l'ordre du jour. La majorité assurée de son triomphe était impatiente : un député prétendit que M. le président avait été prévenu. M. Latné répondit que cette assertion n'était pas conforme à la vérité. L'interlocuteur persista injurieusement; on mit aux voix la décision, et la majorité ordonna que le rapport serait lu. M. Laine, dont Tautorité était méconnue et la bonne foi mise et doute, quitta le fauteuil et se retira.
M. de Villèle proposa, au nom de la commission, un amendement conçu en ces termes : — « Les collèges (( électoraux ne pourront être appelés à aucune autre (( élection que celles qui seraient nécessitées par une « dissolution de la Chambre. »
C'était interdire au gouvernement la mise à exécu-
lion de l'article de la Charte, qui avait établi le renouvellement par cinquième : article qui, d'après l'ordonnance du 13 juillet, devait être révisé, mais qui subsistait tant qu'une loi nouvelle ne l'avait pas changé. Ainsi la majorité faisait à la fois preuve de sa présomptueuse domination et de son imprudence *, elle annulait un article de la Charte, dans la crainte d'un renouvellement partiel, et cependant elle reconnaissait au Roi la faculté d'ordonner un renouvellement intégral. C'est que les ultra-royalistes étaient arrivés au point de ne pas craindre que le Roi se risquât à une si grande mesure. — a II n'oserait, » disaient-ils.
M. Laine reparut au fauteuil dès le lendemain et donna lecture de la lettre que le duc de Richelieu lui avait adressée par ordre du Roi. — « Sa Majesté, disait-il, m'a chargé de vous prier, et s'il le fallait de vous ordonner positivement de sa part de continuer à présider la Chambre. » — Cependant il ne crut pas convenable de présider la séance où fut discutée la loi que la commission proposait d'amender.
Tout annonçait une séance orageuse, dernier effort d'une majorité irritée de n'avoir pas encore renversé le ministère, de n'être pas encore en possession du pouvoir et de se trouver arrêtée par la volonté du Roi, à qui théoriquement, les royalistes refusaient le droit d'en avoir une.
Le projet de loi avait déjà été défendu par M. Ber et par M. Decazes, lorsque M. de Vaublanc, min l'intérieur, monta à la tribune. 11 lui avait été
fô8 LA VIE DE M. ROYËR-GOLLÂRD.
voir a quel point la majorité élait décidée à adopter Tamendement de la commission, qui interdisait au Roi la faculté de se conformer à Tarlicle de la Charte en procédant à un renouvellement partiel et successif de la Chambre. Bien résolu à ne pas renoncer à la confiance et à la protection que lui accordait le parti royaliste, H. de Yaublanc aurait pu être embarrassé d'avoir à le combattre dans une occasion si décisive. Son discours était improvisé^ selon sa coutume il ne l'avait point préparé et disait les paroles comme elles lui venaient : elles étaient étranges. La Chambre s'en étonnait et s'en égayait de plus en plus, lorsqu'il en vint à dire : — « Je « veux dire ma pensée tout entière ; un ministre doit « marcher avec ses collègues dans tout ce qui tient au « gouvernement, mais il est libre d'avoir une opinion « personnelle sur les grandes pensées de la législation. « Eh bien ! je déclare que comme député j'ai toujours M préféré le renouvellement intégral, quoique mon dea voir comme ministre soit de m'y opposer. »
Comment M. de Vaublanc pouvait s'y prendre pour combattre l'amendement de la commission, après avoir dit qu'il en désirait le succès, c'est à quoi la Cliambre ne prenait nulle attention, tant elle était agitée de ce qu'elle venait d'entendre. La péroraison fut digne du discours. — « Les choses les plus belles, les plus nobles ont un a terme; si vous accueillez cette dernière réflexion, « peut-être sera-t-il permis de penser que vous vous « bornerez purement et simplement à adopter la loi des « ministres. »
On demanda la clôture de la discussion. M. Corbière, au nom de la commission, répondit à M. Decazes, et posa la question avec une complète évidence : — « A-t-on « rintention de conserver la Chambre dans son intégra- « lité pendant Tintervalle d'une session à l'autre ? nous « l'avons cru et nous proposons de le dire d'une ma- « nière explicite. »
Le projet avec les amendements fut adopté à une majorité de 205 contre 116. On sut dès le lendemain que le vote de la Chambre des députés serait considéré comme non avenu et que la loi amendée ne serait point proposée à la Chambre des pairs.
Cette discussion avait eu lieu avant que le budget fût terminé ^ la Chambre en acheva l'examen ^ la Chambre des pairs le vota en une seule séance, et le 29 avril 1816 la session fut close.
Cette clôture d'une session où avait été agité le sort de la France et de la monarchie, où les discussions avaient eu le caractère d'un lendemain et peut-être de la veille d'une révolution, n'était point un coup d'État. Le public n'en fut pas étonné *, chacun s'y attendait ; une sorte de lassitude avait gagné même les partis politiques. Les ultra-royalistes avaient échoué dans leurs attaques; ils n'avaient point renversé le ministère : il leur avait fallu concéder un budget qui laissait subsister l'administration. Aucune garantie ne leur était donnée contre la dissolution possible de la Chambre. Us étaient fatigués de leurs inutiles combats et pensaient qu'à l'ouverture d'une nouvelle session ils se trouveraient dans de plus favorables circonstances, et seraient peut-être dans de meilleures relations avec le Roi.
£n même temps l'opinion publique et les hommes modérés qui avaient été ses organes ne ressentaient pas de vives inquiétudes. Les ministres, c'est-à-dire M. de Richelieu et M. Decazes avaient pris une attitude plus ferme. Ils venaient de résister ouvertement à l'exigence de la majorité, quand elle avait voulu exiger une promesse ou une garantie contre la dissolution.
Telle élait la disposition de M. Royer-Collard. Il re-
gardait surtout comme une chance heureuse cette interruption des ardentes et continuelles discussions de la Chambre des députés, et le silence de la tribune, où chaque jour retentissaient des paroles de discorde et de menace ; mais il n'avait point une confiance entière aux ministres ; il n*espérait pas que la prévoyance des difficultés et des dangers de la prochaine session leur inspirât des résolutions énergiques ou d'habiles précautions. Ses inquiétudes étaient vives, mais il les ajournait sans cesser de regarder la situation comme éminemment dan« gereuse pour la monarchie.
Le remplacement de M. de Yaublanc par M. Latné suivit de peu de jours la fin de la session, et aurait pu donner meilleur espoir à M. Royer *, mais tout en rendant justice au mérite de M. Laine, il le connaissait assez pour croire qu'il était moins que tout autre capable de rompre franchement avec le parti ultra-royaliste. D'ailleurs, M* de Marbois sortait aussi du ministère et avait pour successeur le chancelier d'Ambray : on devait croire que c'était une complaisance pour la majorité qui avait pris le garde des sceaux en aversion,et l'iqdice d'une politique de bascule.
Les méfiances de M. Royer étaient injustes, surtout à l'égard de M. Decazes, qui était de plus en plus le ministre dirigeant. Le Roi lui accordait une intime confiance, et ne lui cachait nullement sa vive irritation contre la conduite du parti ultra-royaliste. Les dernières séances de la session et le scandale du discours de M, de Yaublanc lavaient offensé ^ de telle sorte que M. Decazes
io.
concevait la possibilité de dissoudre la Chambre des députés. Mais il avait trop de prudence et un trop véritable dévouement au Roi pour se risquer à donner une imporiance réelle à cette première impression, qui sans doute était passagère. En outre il ne pouvait s'engager dans une telle voie sans Tassentiment de ses collègues, dont assurément pas un n'aurait sans effroi accueilli une telle pensée. En effet, M. de Richelieu, à qui le Roi parla en ce sens, s'épouvanta et sut bon gré à M. Decazes d'avoir calmé ce mouvement de colère.
Dans les derniers temps de la session, M. Royer-Collard, avec qui j'avais eu des relations de jour en jour plus confiantes, m'avait engagé à faire partie de la réunion amicale, dont j'ignorais l'existence et qui n'était rien de plus en plus qu'une conversation familière sur les aflaires du moment, sur les inquiétudes que donnait l'avenir , sur la conduite à suivre, sur le langage à tenir.
Sans mission et sans projet, je leur dis que j'avais plus qu eux confiance dans le ministère. Ils me savaient en rapports d'amitié avec M. Decazes, mais libre dans mes opinions et sincère dans mon langage. Je me gardai bien de leur laisser entrevoir les espérances et le dessein dont j'avais connaissance. Je leur disais seulement que la meilleure et peut-être la seule chance pour sauver le pays de la crise dont ils étaient effrayés d'avance^ c'était de se rallier au ministère et de se fier à M. Decazes.
Après la session, M. de Serre et M. Bourdeau retournèrent dans leurs provinces. M. Becquey fut nommé sous-secrétâire d'Etat au ministère de Tintérieur. M^ Pas^
L'ORDONNANCE DU 5 SEPTtMDBE. 2G3
quier se rapprocha de M. Decazes^ ils furent bienlôt en pleine confiance et en relations intimes. M. Royer-Collard, sans contracter une liaison d'amitié avec lui, le voyait souvent et prenait du goût pour lui : ce qui était beaucoup, car les impressions avaient souvent plus d'influence sur M. Royer qu'une appréciation réfléchie. Eu cette occasion son sentiment ne le trompait pas.
C'était avec patience et discernement que M. Decazes travaillait à obtenir la grande détermination désirée par toutes les opinions modérées, espérée par le» esprits clairvoyants. M. Decazes ne confiait son secret qu'à quelques intimes amis. La difficulté n'était point de persuader le Roi de la nécessité d'une dissolution de la Chambre, mais il fallait le rassurer sur les suites et lui donner l'espérance et presque la certitude que les élections ne ramèneraient point la même majorité, ou ne produiraient pas une chambre révolutionnaire. L'indécision et les inquiétudes de M. de Richelieu étaient plus difficiles à vaincre. De tous les motifs, celui qui pouvait mieux le décider, c'était les embarras et les chagrins que lui causaient ses relations avec les puissances étrangères. Eu acceptant le ministère, il avait vu avec combien de méfiance et d'inquiétude les souverains et leurs plénipotentiaires considéraient la seconde Restauration. Leur influence, et presque leur intervention, avaient d'abord décidé Loui» XVIII à éloigner de ses conseils le parti réactionnaire; ils croyaient que le retour de l'Ile d'Elbe avait été décidé par les fautes du gouvernement, et l'accueil qu'avait reçu Napoléon leur semblait témoigner
une irritabilité de Topinion nationale, que ne savait point ménager la politique de l'émigration.
Dès les premiers moments de la Chambre des députés le corps diplomatique avait apprécié l'imprudente passion de la majorité. Les puissances alliées contre la France avaient sans ménagement, et avec un sentiment de vengeance, usé de leur victoire, et les conditions qu'elles avaient imposées contribuaient pour beaucoup au mécontentement et à la patriotique fermentation de Tesprit public. C'était un motif de plus pour les cabinets étrangers et pour leurs représentants à Paris d'entrevoir la possibilité d'une nouvelle révolution ou d'un soulèvement populaire contre une odieuse occupation militaire. Leur dessein n'était pas de la prolonger : assurer le repos de l'Europe était la pensée dominante des souverains et de leurs cabinets, toutefois sans préjudice du recouvrement intégral des contributions de guerre imposées à la France.
Vers la fin de la session, le corps diplomatique manifestait déjà l'inquiétude que leur donnait la marche suivie par la faction ultra-royaliste et en signalait le danger dans ses correspondances et dans ses conversations avec le duc de Richelieu. Des pièces diplomatiques furent même mises sous les yeux du Roi, à qui déplaisait cette intervention dans son gouvernement.
M. de Richelieu voulait surtout délivrer la France de l'occupation des armées étrangères *, il lui semblait que telle était sa patriotique mission. Or il était évident qu'il lierait impossible d'acquitter cette rançon tant que la
Chambre des députés serait dominée par la majorité ultra-royaliste. Les meneurs de ce parti croyaient qu'il était indispensable de prolonger Toccupation. D'ailleurs, c'était seulement avec des moyens de crédit que la France pourrait être libérée de cette déplorable dette, et il n'y a point de crédit public sans sécurité et sans confiance dans l'avenir.
M. Decazes considérait la dissolution sous un point de vue plus général : elle lui paraissait nécessaire pour prévenir une crise révolutionaire. Son dévouement au Roi et sa clairvoyante politique Tencouragaient à marcher, avec une active habileté, au but qu'il s'était proposé*
Personne n'était aussi convaincu que M, Royer-Collard du danger de la situation et de ce qu'on pouvait attendre du retour de la Chambre. Il savait bien que M. Decazes avait la même pensée, mais il ignorait les progrès que cette détermination faisait dans l'esprit du Roi. Il n'était pas dans la confidence des notes qui lui étaient remises, des mémoires qu'écrivaient pour lui être présentés les amis politiques de M. Decazes^ il n'était pas informé de Taccord qui s'établissait entre tous les membres du cabinet. Toutefois il remarquait combien Tesprit public témoignait de plus en plus le désir et l'espoir d'une mesure déckive.
Quelques jours avant le 5 septembre, M. Royer dînait chez M. Decazes avec plusieurs de leurs amis communs. En sortant de table, le ministre engagea les convives à descendre dans son cabinet. Là il leur raconta que le l^oi était décidé et que les ministres avaient été unanî
mement d'avis de dissoudre la Chambre, de rentrer dans la stricte observance du texte de la Charte et de régler les élections selon l'ordonnance du 13 juillet 1845.
Après ce récit, M. Royer-CoUard, avec une vivacité d'impression qui ne pouvait être contenue par sa gravité habituelle, se leva, embrassa M. Decazes : — « Il faut « lui élever une statue, » disait-il. Ce n'était pas le triomphe de son opinion, ce n'était point la défaite d'un parti qu'il avait combattu, c'était encore moins une espérance ambitieuse, qui lui causait cette joie. Il voyait dans celte mesure le salut de la monarchie *, il était rassuré contre les inquiétudes d'un renouvellement de révolution. Son esprit avait été ému, non pas tant de la domination des ultra-royalistes, que de la réaction révolutionnaire qu'ils susciteraient. Cette pensée avait réveillé en lui les tristes souvenirs d'une époque qu'il abhorrait.
Le succès des élections n'était point assuré. Presque tous les préfets, bien qu'ils eussent été choisis en considération de leurs opinions modérées et de l'expérience acquise sous un autre gouvernement, avaient subi l'influence du parti triomphant et des députés qui dominaient l'administration de leur département. Les agents subalternes avaient été renouvelés grâce à leur patronage sans autre litre que leur opinion. L'ordonnance du 13 juillet avait autorisé les préfets à adjoindre, coname le permettaient les constitutions impériales, un certain nombre d'électeurs, et M. Laîné s'était refusé à les retrancher des collèges électoraux. La seule précaution qui fut prise était de donner la plus grande publicité à
Topinion personnelle du Roi et aux motifs qui l'avaient décidé à Tordonnance du 5 septembre. Le moyen le plus efficace pour répandre une conviction qui devait agir sur les élections fut d'apporter un grand soin au choix des présidents des collèges électoraux, qui étaient à la nomination du Roi. Tous étaient distingués par leur position sociale, par les fonctions qu'ils avaient exercées, par les opinions qu'ils avaient professées à la tribune des Chambres. Le Roi voulut donner à chacun d'eux une audience particulière, afin de leur recommander le langage qu'ils devaient tenir, en attestant qu'il leur avait recommandé de faire connaître sa pensée aux électeurs. Il eût été plus prudent de prendre la précaution de conférer aussi aux présidents des collèges d'arrondissement la nomination royale 5 M. Laîné insista pour que le choix en fût laissé aux préfets.
M. Royer-Collard présida le collège électoral du département de la Marne. Voici en quels termes il parla aux électeurs :
« Messieurs ,
« Le Roi ayant dissous, par son ordonnance du 5 septembre dernier, la Chambre des députés des départements, a convoqué les collèges électoraux pour former une Chambre nouvelle. C'est en vertu de cette convocation que vous êtes réunis.
« Dans la situation présente de la France, aucun acte de la puissance royale ne pouvait manifester avec plus d'éclat la volonté personnelle du monarque et sa persévérance dans les principes qui dirigent son gouverne-
ment, puisque la dissolution de la Chambre, considérée en elle-même et selon la nature de nos institutions, n'est autre chose que Tappel du souverain contredit à Topinion de ses peuples.
(( En même temps qu'il dissout la Chambre des députés, le Roi veut réparer les irrégularités que la difficulté du temps avait introduites dans sa composition; il ramène la Chambre nouvelle aux conditions imposées par la Charte. Il fait plus : il donne à ses peuples l'assurance solennelle qu'à l'avenir aucune atteinte, de quelque nature qu'elle soit, ne sera portée à la loi fondamentale de l'État, base de notre droit public, et garantie du repos général,
« Ainsi, nous la voyons en quelque sorte descendre une seconde fois du trône, cette Charte dans laqueUe le père commun a stipulé lui-même les libertés de ses enfants, consacré tous les droits, reconnu tous les intérêts publies et privés qui forment aujourd'hui les liens de la société. Ainsi, ces libertés, ces droits, ces intérêts, reçoivent une nouvelle et irrévocable sanction, qui fait cesser l'incertitude et même l'examen : bienfait inappréciable qui rend le calme à la France agitée, en dissipant et les espérances et les craintes qui pouvaient encore la troubler.
(t II m'est ordonné, Messieurs, « de vous rappeler sans a cesse que le Roi attend de ses fidèles sujets qu'ils ne « députeront que des hommes recommandables par leurs « principes en faveur de la légitimité, par leur modéra- « tion, par leur amour pour le Roi et pour la France, « dont Sa Majesté veut assurer le repos. »
« Toutes ces choses sont indivisibles ; le Roi, c'est la légitimité; la légitimité, c'est l'ordre; l'ordre, c'est le repos ; le repos s'obtient et se conserve par la modération, vertu éminenle que la politique emprunte à la mo-
raie, et qui n'est pas moins nécessaire à la stabilité des gouvernements et à la prospérité des États qu'au bon* heur des particuliers. La modération, attribut naturel de la légitimité, forme donc le caractère distinclif des véritables amis du Roi et de la France ; c'est pourquoi la voix du prince légitime vous avertit que vous les reconnaîtrez à cette marque.
(( Sans doute. Messieurs, l'apologie de la modération est superflue dans ce département où elle fut toujours en honneur, et qui donne encore aujourd'hui l'exemple du calme et de la confiance au milieu des fléaux que la guerre et la nature ont accumulés sur ses malbeureux habitants. Qu'ai-je besoin aussi de vous entretenir plus longtemps des intentions du Roi, vous. Messieurs, qui les auriez suivies avant de les connaître, tant vos inclinations sont conformes à ses pensées ! De toutes les faveurs qu'il a plu à sa bonté de répandre sur moi, aucune ne m'est plus précieuse que le choix qui me ramène au milieu de vous en m'appelant à l'insigne honneur de présider ce collège. Il m'est doux de reconnaître que cet honneur a été préparé par vos suffrages : deux fois, dans des circonstances mémorables, ils sont tombés sur moi, sans que j'aie pu vous témoigner la vive sensibilité avec laquelle j'ai reçu cette marque aussi honorable que périlleuse de votre estime. Puisse- je m'en être montré digne par mon dévouement à la monarchie légitime, et par mon attachement aux principes qui doivent la rendre immortelle, pour la gloire de la race auguste que nous avons recouvrée, et pour le bonheur de la nation appelée à vivre sous ses lois ! »
Les élections donnèrent la majorité au parti modéré et à l'opinion constitutionnelle. Dès les premiers scrutins les ultra-royalistes virent qu'ils ne pouvaient espérer de
la reconquérir. Les cinq candidats parmi lesquels le Roi avait à choisir le président de la Chambre s'étaient di& tingués dans les discussions où ils avaient lutté contre l'ancienne majorité. M. de Serre et M, Pasquier étaient les premiers sur la liste. M. Royer-Collard n'avait pas recherché cette candidature. M. Pasquier fut président de la Chambre. M. Royer fut au premier tour de scrutin élu vice-président , et fit partie de la commission chargée de rédiger l'adresse que la Chambre devait présenter au Roi en réponse au discours du trône.
La loi électorale fut la première que le ministère présenta à la Chambre.
Le projet qui fut soumis à la discussion ne ressemblait aucunement à ceux: dont la Chambre de 1815 s'était occupée. — Pendant le ministère de M. de Talleyrand, M.^ Pasquier, alors garde des sceaux, avait réuni une commission pour préparer la loi qui devait remplacer l'ordonnance provisoire du 13 juillet. Cette commission était composée de MM. Royer-Collard, Mole, Guizot, Mounier et Rarante. Dès la première conversation, M. Royer proposa, comme conséquence du texte de la Charte, de déclarer électeur de droit tout contribuable qui payerait un impôt direct de trois cents francs. Puisque la loi fondamentale avait jugé que cette condition garantissait suffisamment l'indépendance et le discernement de l'électeur, il paraissait juste et raisonnable de n'exclure aucun de ceux que la Charte désignait comme capables de cette fonction. Il y voyait un grand avantage poHtique. Sans établir une classe
distincte dans la nation, sans créer ni corporation, ni privilège, ni association formée par des intérêts privés, on écartait ainsi du mouvement des partis et des opinions les classes inférieures, qui n'y avaient jamais participé que comme instrument employé par les intrigues ou par les passions. C'était donner à Télection une vraie liberté. L'expérience des révolutions avait enseigné que le pouvoir électoral confié à la multitude avait eu de tristes résultats. H avait été facile de reconnaître que, même dans l'élection à deux degrés, les premiers électeurs n'ont point un intérêt suffisant au maintien de Tordre public, manquent d'instruction et de loisir, et apportent au scrutin un suffrage imposé par l'autorité administrative ou dicté par l'activité d'un parti qui abuse de leur ignorance.
M. Royer-Collard écartait ainsi les mots de souveraineté du peuple, d'égalité des droits politiques, de représentation nationale, qui, selon lui, n'exprimaient rien de réel, a Le vrai, disait-il, c'est que l'électeur « exerce non pas un droit, mais une fonction, et que, a pour la lui confier, il faut savoir ou du moins présu- «t mer qu'il s'en acquittera avec connaissance et libre « arbitre. » — D'autre part, l'institution de ce peuple électoral lui semblait la garantie d'une liberté régulière, qui ne dégénérerait point en mouvement révolutionnaire et en démocratie destructive.
Ces considérations avaient persuadé la commission appelée par M. Pasquier^ et, presque sans discussion, M. Mole fut chargé de rédi^ ^ projet de loi en ce sens.
la reconquérir. Les cinq candidats parmi lesquels le Roi avait à choisir le président de la Chambre s'étaient distingués dans les discussions où ils avaient lutté contre l'ancienne majorité. M. de Serre et M, Pasquîer étaient les premiers sur la liste. M. Royer-CoUard n'avait pas recherché cette candidature. M. Pasquier fut président de la Chambre. M. Royer fut au premier tour de scrutin élu vice-président, et fit partie de la commission chargée de rédiger l'adresse que la Chambre devait présenter au Roi en réponse au discours du trône.
La loi électorale fut la première que le ministère présenta à la Chambre.
Le projet qui fut soumis à la discussion ne ressemblait aucunement à ceux: dont la Chambre de 1815 s'était occupée. — Pendant le ministère de M, de Talleyrand, M/ Pasquier, alors garde des sceaux, avait réuni une commission pour préparer la loi qui devait remplacer Tordonnance provisoire du 13 juillet. Cette commission était composée de MM. Royer-CoUard, Mole, Guizot, Mounier et Rarante. Dès la première conversation, M. Royer proposa, comme conséquence du texte de la Charte, de déclarer électeur de droit tout contribuable qui payerait un impôt direct de trois cents francs. Puisque la loi fondamentale avait jugé que cette condition garantissait suffisamment l'indépendance et le discernement de l'électeur, il paraissait juste et raisonnable de n'exclure aucun de ceux que la Charte désignait comme capables de cette fonction. Il y voyait un grand avantage politique. Sans établir une classe
distincte dans la nation, sans créer ni corporation, ni privilège, ni association formée par des intérêts privés, on écartait ainsi du mouvement des partis et des opinions les classes inférieures, qui n'y avaient jamais participé que comme instrument employé par les intrigues ou par les passions. C'était donner à l'élection une vraie liberté. L'expérience des révolutions avait enseigné que le pouvoir électoral confié à la multitude avait eu de tristes résultats. Il avait été facile de reconnaître que, même dans l'élection à deux degrés, les premiers électeurs n'ont point un intérêt su£Ssant au maintien de l'ordre public, manquent d'instruction et de loisir, et apportent au scrutin un suffrage imposé par l'autorité administrative ou dicté par l'activité d'un parti qui abuse de leur ignorance.
M. Royer-Collard écartait ainsi les mots de souveraineté du peuple, d'égalité des droits politiques, de représentation nationale, qui, selon lui, n'exprimaient rien de réel* a Le vrai, disait-il, c'est que l'électeur u exerce non pas un droit, mais une fonction, et que, « pour la lui confier, il faut savoir ou du moins présutt mer qu'il s'en acquittera avec connaissance et libre ik arbitre. » — D'autre partj l'institution de ce peuple électoral lui semblait la garantie d'une liberté régulière, qui ne dégénérerait point en mouvement révolutionnaire et en démocratie destructive.
Ces considérations avaient persuadé la commission appelée par M. Pasquier^ et, presque sans discussion, M. Mole fut chargé de rédiger ^ projet de loi en ce sens.
En ce moment 9 le ministère de M. de Talleyrand fit place au cabinet présidé par le duc de Richelieu. Il ne fut plus question de la commission ni de son projet. M. Royer-Collard combattit les lois présentées par M. de Yaublanc et amendées par la commission des députés ; mais il n'indiqua point quelles idées il avait sur le système électoral.
Après la dissolution de la Chambre de 1815, lorsque le ministère, fort d'une majorité libérale et modérée, jugea qu'il était indispensable de proposer une loi sur les élections, on revint au projet de M. Royer-Collard. Il avait un tel caractère de simplicité et de franchise; le mécanisme de l'élection devenait .si peu compliqué et si facile, que le principe, unis fois adopté, les articles réglementaires pouvaient être adoptés presque sans discussion. Quelques conférences suffirent pour se mettre d'accord. Ce ne fut pas toutefois sans quelque hésitatioD que M. Laine accepta le principe fondamental. L'institution d'un corps électoral dont tous les membres étaient, en vertu d'un droit, appelés à nommer directement les députés, lui semblait, avec raison, une grave détermination. Sans la combattre , il hésitait ; après de mûres réflexions, il céda à une persuasion sincère.
Une seule disposition de la loi suscita quelque controverse : il s'agissait de décider s'il y aurait un seul collège dans chaque département, élisant tous les députés de ce département, ou un collège pour réieetion de chaque député assigné par la loi à une circonscrip-
tion déterminée par la loi. Il y avait de fort bonnes raisons à alléguer en faveur de cet amendement ; il était emprunté au projet primitif préparé par la commission que M. Pasquier avait formée. Depuis, Texpérience a enseigné que T élection par arrondissement était plus dégagée des manœuvres de Fesprit de parti, et qu'elle exprimait mieux les opinions et les préférences des électeurs. Mais alors cette combinaison fut à peine prise en considération. M. Latné et M. Royer-Collard, si rarement d'accord, soutinrent Topinion opposée, et le projet fut présenté à la Chambre des députés avec l'assentiment unanime du parti modéré et des libéraux les plus exigeants.
Le parti opposé comprit toute la gravité de ce système. La discussion fut longue, animée, sans violence et sans tumulte. Elle porta spécialement sur l'interprétation du texte de la Charte. En effet, il fallait convenir que rien n'y indiquait l'exclusion d'un premier degré d'élection, où des votants payant moins de trois cents francs d'impôt nommeraient des électeurs dont la contribution serait égale ou supérieure à cette somme. Mais tel n'était point le fond de la question. Était-il sage, était- il prudent d'instituer une classe d'électeurs dc/ droit? La condition d'un cens de trois cents francs ga rantissait-elle l'indépendance, le discernement, la sagesse d'opinion de tout ce peuple d'électeurs? Sans doute, en écrivant la Charte, on avait eu raison d'imposer cette condition aux électeurs que choisiraient les assemblées primaires. Mais le triage préalable qui h*n
diminuerait le nombre était une garantie de plus^ et supposait que Télecteur nommé par ce premier degré d'élection avait Testime et la confiance de ses concitoyens.
En outre , cette vaste classe^ électorale est-elle homogène? Les contribuables qui la composent ont- ils les mêmes intérêts? Sont-ils disposés à un égal 'attachement à Tordre public? S'ils sont divisés d'opinion, s'ils subissent des influences diverses ou opposées, leurs sufl^rages seront dictés par Tesprit de parti. Or les électeurs qui. payent un cens beaucoup plus élevé que trois cents francs, les grands et riches propriétaires, sont moins nombreux que la classe des petits propriétaires. Ainsi la majorité dans les élections et l'importance politique passeront dans la classe moyenne ; elle seule sera représentée dans la Chambre des députés et dans la gestion des intérêts publics.
La discussion pouvait donc se résumer ainsi : les au- . teurs et les partisans de la loi avaient confiance dans la classe moyenne, et leurs adversaires exprimaient leurs craintes avec plus ou moins de vivacité.
M. Rôyer-Gollard ouvrit la discussion générale -, elle occupa six séances.
« Messieurs,
« Si la Charte n'avait rien fait de plus que d'établir, dans notre gouvernement, une Chambre élective à côté d'une Chambre héréditaire ; si les élections périodiques qui doivent assurer la perpétuité de celte Chambre étaient
L'ORDONNANCE DU 5 SEPTEMBRE. f7S
encore sans règles fixes, et si la loi qui vous est proposée avait pour objet de les établir toutes, l'esprit s'arrêterait devant le nombre et la gravité des questions qui seraient engagées dans la délibération. Mais la Charte a résolu ces questions dans toute leur étendue ; elle a posé toutes les bases sur lesquelles s'élève le système de nos élections ; et si la loi qui l'achève, ou plutôt qui le réalise, est encore d'un grand intérêt, on peut dire, sans témérité, qu'elle n'est plus aussi difficile qu'elle est importante.
(( En effet, si on demande d'où viennent les membres de la Chambre élective, la Charte répond : ils viennent des départements ; ce sont les départements qui les envoient; la Chambre élective est la Chambre des députés des départements. Il y a donc. Messieurs, autant d'élections qu'il y a de départements, ni plus ni moins; la Charte assigne donc un territoire déterminé à chaque élection, et ce territoire ne peut pas plus être réduit qu'il ne peut être augmenté. Ainsi les subdivisions de territoire, les subdivisions de députés, les subdivisions d'électioù sont interdites ; les lignes qui séparent les arrondissements administratifs sont effacées de notre carte politique ; l'élection est départementale ; les députés sont élus par et pour le département tout entier ; il n'y a qu'un collège électoral par département.
<c Si on demande qui nomme les députés dans chaque département, la Charte répond : ceux-là seulement qui, étant âgés de trente ans, payent une contribution directe de trois cents francs. Voilà, Messieurs, la définition et les limites de la capacité d'élire, qui constitue proprement le droit de cité dans l'ordre politique. Ce droit ne résulte point d'une élection antérieure; il n'est point conféré par un mandat ; il est individuel à certaines conditions : quiconque les remplit obtient la confiance de la loi, et il n'y a point de degré dans cette confiance ; la loi
l'accorde ou la refuse tout entière. Les conditions qui produisent la capacité politique sont prises sans doute dans l'intérêt de la société tout entière; elles expriment cet intérêt, et on pourrait dire qu'elles le représentent; mais c'est là tout ce qu'il y a de représentatif dans l'électeur; quand il est en action, il ne représente que luimême. Et ce qui prouve que l'électeur ne représente que lui-même, qu'il vient à l'élection de son propre droit et comme membre du corps politique, c'est que, dans la détermination de ce droit, la Charte ne considère évidemment que l'aptitude personnelle. Elle n'a aucun égard à la population des départements, au nombre des députés qu'ils doivent élire, à leur richesse absolue ou relative ; elle n'a égard qu'à la manière dont la richesse est distribuée et possédée. Ainsi, trente mille francs de contributions directes qui entrent dans les cofi&*es de l'État peuvent ne désigner qu'un seul électeur et peuvent en désigner trois cents ; et la môme disparité de nombre pourrait sortir de populations numériquement égales. Un certain degré de richesse personnelle étant nécessaire aux yeux de la loi pour fonder la présomption d'un jugement libre et éclairé, c'est-à-dire la présomption du jugement politique , partout où cette présomption se rencontre elle déclare l'aptitude personnelle, et l'aptitude est le fondement unique du droit; elle est le droit lui-même.
« Il est donc avéré, si je puis m'exprîmer ainsi, et la Charte elle-même témoigne que la capacité politique n'est point une délégation, une représentation, de volontés; mais que, attachée dans son principes d certaines conditions sociales, elle se résout en un droit personnel dès que. ces conditions sont remplies, et que n'empruntant rien des circonstances locales de territoire, de population et de richesses, qui lui sont entièrement étran-
L'ORDONNANCE DU 5 SEPTEMbHK. 277
gères, elle ne peut pas être ramenée sons leur empire. '
« Le principe de la personnalité de l'électeur que je viens d'établir n'est point étranger à la question qui vient maintenant à résoudre. Voici cette question.
(( Ceux en qui la Charte reconnaît exclusivement la capacité d'élire les députés des départements seront-ils appelés tous à les élire, tous, ou seulement une partie d'entre eux 7
« Je crois la question posée avec exactitude. Je conviens qu'elle n'est pas décidée par la lettre de la Charte; mais j^e suppose, sans craindre de m'abuser, que la Charte n'est pas un vain assemblage de dispositions dont l'esprit pourrait être méconnu ou éludé, en même temps que Ja lettre serait respectée. Je ne m'écarterai donc point de la question, en examinant s'il y a des rapports nécessaires entre la nature d'une Chambre élective et le nombre de ceux qui doivent en élire les membres ; ou bien si le nombre des électeurs des députés est tellement indifférent, que la Chambre reste la même, soit que ce nombre augmente, soit qu'il diminue ; soit qu'il y ait beaucoup d'électeurs, soit qu'il y en ait peu.
« Je demande donc avant tout : pourquoi y a-t-il dans notre gouvernement une Chambre élective T
« Est-ce uniquement pour qu'il y ait deux Chambres, deux délibérations qui assurent la sagesse de la loi; deux votes successifs qui lui impriment une plus grande solennité ? Si c'est là tout, le législateur pouvait épargner à la France le travail des élections ; il y avait beaucoup de manières plus simples de former la seconde Chambre, ne fût-ce qu'en divisant la première en deux sections.
« Est-ce qu'une Chambre élective est plus indépendante? Mais, toutes choses égales, eUe l'est beaucoup 1. ' V^
moins qu'une Chambre héréditaire, ou même qu'une Chambre inamovible.
« Est-ce que les élections ont ce but et ce privilège d'appeler les hommes les plus capables, de mettre la vertu et le mérite en lumière? Sans doute la Chambre élective a besoin de gens de bien et de gens éclairés, et les élections en amèneront beaucoup ; mais il y a une preuve sans réplique que ce n'est pas là le but exclusif pour lequel il existe dans le gouvernement une Chambre élective ; c'est qu'à côté d'elle, une autre Chambre, revêtue du même pouvoir, votant comme elle la loi et l'impôt, ayant le même besoin de probité et de lumières, demande à dessein ses membres au hasard, et les attend paisiblement du caprice de la nature.
« La Chambre n'est donc pas élective dans l'intérêt de sa meilleure composition, ni dans l'intérêt de son indépendance, ni dans celui de la pluralité des délibérations. Dans quel intérêt est-elle donc élective?
(( Je ne veux point amener dans cette discussion des théories contestées, qui ne l'éclairciraient point ; mais, Messieurs, que l'élection soit un droit ou un fait; qu'elle constitue la Chambre, ou que, la trouvant établie, elle en nomme seulement les membres ; que la représenta^ tion soit une réalité ou une métaphore, qui peut méconnaître, dans l'élection d'une Chambre à laquelle il appar^ tient constitutionnellement de voter la loi et l'impôt,' rintervention de la nation elle-même, qui exerce sur son gouvernement une influence régulière ? A cette question donc : Pourquoi y a-t-tl une Chambre élective? il faut répondre : Il y a une Chambre élective dans l'intérêt de la nation, afin que ses vœux et ses besoins soient connus et sCo droits respectés, et que la liberté politique vienne au secours de la liberté civile, dont elle est la seule garantie efficace. U y a une Chambre élective dans l'intérêt
du gouvernement, afin que la confiance, qui est le principe des élections, monte jusqu'à lui et lui concilie une obéissance plus prompte et plus facile. Enfin, il y a une Chambre élective dans l'intérêt de la nation et du gouvernement tout ensemble, afin que les longues erreurs et les grandes injustices, .qui sont le principe des discordes civiles et des révolutions, ne s'amassent point dans le corps social, mais que la société tout entière, et toutes les vicissitudes aperçues ou ignorées qui s'opèrent en elle, retentissent sans cesse au sein du gouvernement et sollicitent sans cesse son attention, et qu'ainsi le gouvernement, averti jusqu'à l'iraportunité, soit forcé à la vigilance, à la prudence, à la prévoyance ; qu'il soit un avec la nation, et ne vieillisse point avant elle. Que ne pourrais-je point ajouter. Messieurs? Il suffît de dire que c'est la Chambre élective qui constitue les gouvernements qu'on appelle représentatifs : heureuse institution qui, bien comprise et franchement acceptée, devient le plus ferme rempart de la royauté héréditaire et la digue la plus sûre contre les révolutions, dans le mouvement qui emporte les sociétés modernes I
« n suit de là, avec la dernière évidence, que la Chambre élective remplira d'autant mieux la destination qui lui est assignée dans l'État, qu'elle sera investie d'une plus grande confiance ; et il n'est pas moins évident que cette confiance sera d'autant plus étendue, que le nombre de ceux qui la lui auront donnée sera plus considérable. Il n'est donc pas indifférent que le nombre des électeurs des députés soit plus grand ou moindre, puisque l'autorité morale de la Chambre qui est une si grande partie de son autorité politique, et son aptitude à ses fonctions constitutionnelles, croissent et décroissent dans la même proportion ; et on conçoit qu'elles pourraient décroître à ce point que la Chambre ne fût plus
280 LA VIE DE M. ROYËR-GOLLARD.
qu'une vaine ombre et la Charte qu'un vain mot. Autant donc qu'il peut importer de réaliser la Charte et de donner la vie aux institutions qu'elle a créées, autant il est nécessaire que le nombre de ceux qui élisent les députés des départements soit aussi grand qu'il est possible. Et puisque la Charte a limité ce nombre par des conditions fort sévères, c'est une conséquence rigoureuse des principes établis, qu'au moins tous ceux en qui elle a reconnu la capacité d'élire soient appelés, si cela n'est démontré impossible. L'impossibilité seule est un motif légitime de réduire les électeurs.
« Maintenant est-il impossible que ceux à qui la Charte attribue exclusivement l'élection des députés soient tous admis à y concourir? C'est à ceux qui le disent à le prouver. La question se résout par les faits. Le nombre des électeurs qualifiés par la Charte dans toute la France n'est que d'environ cent mille, et, Paris excepté, il y a à peine trois ou quatre départements où leur nombre s'élève de trois à six mille. Or, l'impossibilité de faire concourir à une même élection, sur trois ou quatre points, de trois à six mille électeurs n'est pas même alléguée, et elle ne peut pas Têtre. La possibilité est évidente ; elle est prouvée par les faits les plus concluants ; elle ne dépend que de quelques mesures d'ordre et de police dont le succès est infaillible.
(( Mais s'il n'y a pas d'impossibilité matérielle, n'y a-t-il pas au moins des difficultés graves ? Je réponds que si ce ne sont que des difficultés, il faut les surmonter, et que toute la puissance de l'État doit y être employée, car il s'agit de nos institutions. Mais quelles sont ces difficultés? Des collèges si nombreux sont de véritables rassemblements I On les a môme appelés des armées. J'avoue que je ne puis associer ces mots des collèges élect07*aux et des rassemblements; je n'admettrai pas que la
police locale ait à se défier de ceux à qui la loi de l'État confie de si hauts intérêts. Les villes, dit-on, ne contiendront pas tant d'électeurs. Je crois qu'elles en contiendraient beaucoup davantage. Mais à cette objection on doit une autre réponse : c'est que telle est l'importance des droits politiques sur lesquels reposent la liberté, la force et la grandeur des nations, que ce serait un bien moindre mal d'avoir des maisons à bâtir que de laisser les droits en ruine.
(( Voilà les objections tirées de l'affluence des électeurs. Celles qu'on tire de la supposition contraire, de la solitude des collèges électoraux, sont gratuites et inadmissibles. Les électeurs ne viendront pas I Mais qu'en sait-on? A qui l'ont-ils dit? Et depais quand est-il permis d'eflfacer un droit sous prétexte que celui à qui il appartient n'en fait point de cas et ne voudra point en faire usage? En suivant la même objection, on s'alarme de l'avantage assuré aux électeurs du chef-lieu sur ceux des cantons éloignés. Mais d'abord cet avantage est inévitable dans toutes les hypothèses. Ensuite l'objection porte sur le faux principe que l'électeur, comme le député, est assigné, est réparti au territoire, et répandu dans la môme proportion sur toute sa surface. Mais il n'en est point ainsi; l'électeur, ainsi que nous l'avons vu, est uniquement donné par la distribution de la richesse. Or, cette distrîbution étant très-inégale dans le même département, entre les mêmes arrondissements, les cantons et les communes, cette inégahté corrige en très-grande partie celle des distances et l'injustice apparente qui en résulte. J'oserai dire bien plus. Nous sommes ici dans l'ordre politique, et l'électeur est pris dans l'intérêt général de la société, et non dans l'intérêt local du point qu'il habite; qu'importe donc d'où il vienne? L'État ne le Iqi demande pas ; il sufiit 4 l'État que le collège
électoral soit nombreux» et on conviendra qu'il e sera toujours beaucoup plus dans le système de la totalité que dans celui de la réduction.
« Je ne m'étendrai pas davantage sur cette partie de la discussion qui a été traitée d'une manière convaincante par M. le rapporteur, et qui s'éclaircira encore davantage dans le cours de la délibération. La discussion est terminée, elle est complète, dès qu'il est établi que l'impossibilité de réunir tous les électeurs est la seule raison de les réduire, et que cette impossibilité n'est pas et ne peut pas être démontrée.
« Que sera-ce donc. Messieurs» et à quel degré de conviction arriverons -nous si c'est la réduction ellemême qui est démontrée impossible?
(c J'écarte comme moyen permis de réduction le sort, qui, s'U est le plus impartial des électeurs, en est aussi le plus absurde. J'écarte de même la désignation des plus imposés ou des plus âgés, ou tout autre de ce genre. La capacité d'élire étant la même en tous ceux en qui la loi la reconnaît, il n'y a pas de raison constitutionnelle d'admettre les plus imposés plutôt que les moins imposés, ou les plus âgés plutôt que les plus jeunes. 11 n'est pas au pouvoir de la loi elle-même d'introduire entre des bommes rigoureusement semblables une différence ^bitraire.
« Je ne cherche donc la réduction que dans l'élection.
« La réduction des électeurs par l'élection ne ferait autre chose, Messieurs, que ce qu'on appelle si improprement deux degrés dans l'élection des députés, comme s'il pouvait y avoir des degrés dans une seule et même élection; comme si c'était élire le député que d'élire celui qui l'élira.
« Je n'ai point à examiner ici, d'une manière gêné-
raie, lequel est préférable eu soi de recevoir les électeurs de la loi elle-même, ou de les demander aux chances d'une élection ; si des conditions dans lesquelles la loi dépose toute sa prévoyance et toutes ses sollicitudes peuvent être aussi sévères, aussi éclairées, aussi incorruptibles que des choix, et si elles sont aussi capables que la confiance individuelle de garantir la bonté politique de rélecteur, c'est-à-dire son aptitude à élire : belle et grande question où Ton rencontre tous les principes constitutifs de la société, mais à laquelle je ne dois pas m'arrêter, et que je n'énonce ici que pour la remettre à sa véritable place.
t Je n'ai pas même à examiner qui serait admis à l'élection des électeurs, dans le cas de la réduction, et qui en serait exclu, si je prouve que la Charte elle-même a rendu toute élection d'électeurs impossible.
tt Je suppose que le maximum du nombre des membres des collèges électoraux restera fixé à six cents, ainsi qu'il est proposé ; il n'y a pas de motifs de l'abaisser. Je vais donc raisonner dans cette supposition.
« Il est clair, d'abord, que partout où le nombre des électeurs appelés n'excède pas six cents, il y a impossibilité d'élire un seul électeur.
n II est également clair que partout où ce nombre ne s'élève pas à douze cents, il n'y aurait pas élection de ceux qui seraient admis ; mais il y aurait exclusion de ceux qui ne le seraient pas. £n efiet, il est indispensable pour l'élection qu'il y ait au moins deux éligibles. Or, le nombre deux, relativement à six cents, c'est douze cents. Je ne considère pas en ce moment ce que c'est qu'une élection entre deux éligibles ; je dis seulement que si la condition de deux éligibles au moins n'est pas remplie, il n'y a pas élection, il y a rigoureusement exclusion. Gela est si vrai, que les listes d'exclusion seraient plus
courtes que les listes d'élection, et comme les assemblées ont pour règle invariable de procéder à leurs opérations par les voies les plus simples, c'est par listes d'exclusion qu'on devrait procéder, et c'est un scrutin d'exclusion que la loi devrait instituer, si elle osait être consé" quente.
0 Voilà pour cinquante à soixante départements où le nombre des électeurs appelés ne monte pas à douze cents. Mais il faut aller plus loin. Est-ce qu'il y a véritablement élection entre deux, et môme entre trois, quatre, cinq éligibles ? Sans recourir à la nature des choses, là Charte nous apprend ce que c'est qu'une élection, lorsque pour l'élection d'un seul député elle exige au moins cinquante éligibles , et qu'elle en fait là où ce nombre ne se rencontre point. La Charte décide donc que la proportion nécessaire entre les éligibles et les élus, pour qu'il y ait élection, est de cinquante à un. Je l'abaisse, si l'on veut, à vingt-cinq; dans ce cas-là même, pour qu'il y ait élection d'électeurs dans les principes et dans les termes mêmes de la Charte, il est nécessaire que le nombre des électeurs appelés soit vingt-cinq fois plus considérable que celui des membres du collège, ce qui n'a lieu que dans le département de la Seine. Partout ailleurs , la matière électorale manque ; l'élection est impossible, et, par conséquent, la réduction par l'élection.
(( Maintenant, Messieurs, est-il besoin d'agiter l'article 40 de la Charte, afin de voir si on peut en exhumer des assemblées primaires, et, avec elles, le fantôme de la souveraineté du peuple? Que fertient ici les assemblées primaires ? elles n'ont jamais eu et elles ne peuvent avoir d'autre fonction que d'élire les électeurs des députés. Ëh bien, les électeurs des députés sont donnés par la Charte, et il n'est pas au pouvoir de toutes les
assemblées primaires de la France d'en ajouter un seul. Elles ne se réuniraient donc que pour faire le contraire, pour prononcer des dégradations civiques. Et quand elles auraient ce droit immoral et absurde, devraient-elles en user? Le pourraient- elles sans conspirer contre ellesmêmes ? Est-ce donc trop de cent mille voix pour nommer les députés de trente millions d'hommes ? Que gagneraient les assemblées primaires à faire taire cinquante ou soixante mille de ces voix, si ce n'est, en altérant la force des élections, d'altérer en même temps l'autorité de la Chambre populaire et les garanties qui résident dans cette Chambre ? si ce n'est peut-être encore de ranimer des factions découragées, et de rentrer, et la France avec elles, sous leur empire? Car, Messieurs, appeler la multitude, que serait-ce autre chose que la rendre aux factions qui la redemandent, que les inviter à la remuer à toutes les profondeurs, à la corrompre, à l'enivrer d'espérances criminelles, à lui promettre peutêtre de nouvelles proscriptions et de nouvelles dépouilles? C'est l'histoire de tous les temps, et c'est aussi la nôtre. Après le prodigieux mouvement qui a détruit et créé tant d'existences, longtemps encore des intérêts opposés s'agiteront au milieu de nous, et nous troubleront de leurs espérances et de leurs craintes. La Charte leur a fermé la lice qu'ils ont ensanglantée pendant tant d'années; gardons-nous d'inviter le gouvernement à la rouvrir.
« Toutes les interprétations anarchiques de l'article 40 de la Charte reçoivent cette réponse péremptoire : le nombre des électeurs appelés par la Charte est tel qu'il est impossible de le réduire ; et, quand il pourrait être réduit, il ne devrait pas l'être dans l'intérêt de la liberté publique.
(( Il faut le dire hautement : c'est la loi proposée qui est l'interprétation la plus franche et la plus populaire de la
i86 LA VIE DE M. ROYER-COLLARD.
Gliai'te, puisque c'est elle qui donne à tous les droits et à toutes les libertés la garantie la plus étendue. Cette loi est éminemment impartiale ; car Timpartialité ne saurait aller plus loin que de prendre la France où elle est, et telle qu'elle est. Elle extirpe ce qui reste de doctrines révolutionnaires, et elle pourvoit au repos de Tavenir en n'ouvrant qu'une seule urne aux passions et aux souvenirs, et en leur fermant le recours à la multitude. Malgré son aspect démocratique, elle n'efface point et ne peut point effacer ces grandes supériorités qui forment les aristocraties naturelles de la société et qui sont la force des gouvernements ; ce sera toujours un avantage incomparable d'être produit aux élections par la naissance, et j'entends parla l'honneur des races, par la fortune, par les grands talents et les grands emplois. Il est vrai que toutes ces aristocraties ayant à comparaître devant un tribunal trop nombreux poun qu'il ne soit pas incorruptible, elles ne pourront se recommander à ses yeux que par un dévouement sincère aux intérêts du Roi et de la France ; mais elles ne se plaindront pas sans doute de n'être préférées qu'à ce prix. Enfin, la loi, fidèle à l'esprit de la Charte, me païaît contenir toutes les conditions d'une alliance indissoluble entre le passé et l'avenir; je rends grâce au gouvernement de l'avoir proposée et je vote son adoption* »
Les orateurs les plus distingués des deux partis parlèrent avec talent, et presque tous avec mesure et convenance. M. de Yillèle, M. de Bonald, M. Benoist, H. Corbière, sans espoir de persuader la majorité, se firent écouter avec attention. Les partisans du projet le défendirent avec conviction et habileté. On entendit
L*ORDONNANGE DU 5 SEPTEMBRE. 287
M. Bourdeau, M. de Serre, M. Camille Jordan. M. Guvier, qui était un des commissaires du Roi, fit un discours très-remarquable, et M. Latné obtint un grand succès dans sa réplique à toutes lejs objections.
Lorsqu'on passa à la discussion des articles, des amendements furent proposés. M. Royer-Collard s'opposa a la proposition de composer les collèges électoraux d'un nombre déterminé d'électeurs parmi les contribuables de trois cents francs. C*était priver du droit d'élection la pluralité des électeurs, que la Charte désignait comme ayant capacité d'en exercer les fonctions.
« Messieurs, je n'occuperai pas longtemps l'attention de la Chambre, je parlerai seulement de l'amendement qui vous est proposé , ou plutôt de ce qu'on appelle un amendement, et je demanderai la question préalable.... ( Un grand nombre de voix : Appuyé, appuyé !)
« Je dis , Messieurs , que la proposition de M. Breton n'amende pas le projet^ elle établit un principe tout nouveau et absolument contraire à la proposition du Roi. — La proposition du Roi dit : tous les Français payant trois cents francs d'impositions directes sont appelé.s à l'exercice des fonctions électorales, par cela seul qu'ils remplissent cette condition, et celle de l'âge de trente ans. M. Breton, au contraire, propose qu'ils ne soient pas appelés par cela seul qu'ils remplissent ces conditions , et il en exige qui vont fort au delà de celles prescrites parla Charte; ces deux propositions sont inconciliables; elles s'excluent mutuellement; il est impossible que Tune soit l'amendement de l'autre , puisqu'au lieu de la modifier elle la détruit.
(I Telle est, Messieurs, la nature de la proposition du Roi, qu'il faut ou Tadmettre ou la rejeter tout entière; il n*y a point de composition possible. J'ajouterai que, dans l'intérêt public, cette alternative absolue est de beaucoup préférable à une mutilation qui n'atteindra le but de personne, et qui aurait à mes yeux de graves inconvénients.
(c Peut-être, en effet. Messieurs, que les droits et les intérêts qui sont si solidement garantis par le projet de loi se relèveraient difficilement d'une transaction spécieuse; au lieu que, pour être rejetée cette année, la loi ne serait pas perdue; elle renaîtrait de sa propre force; elle se reproduirait aune autre session avec un caractère plus important encore, et plus puissamment aidée de l'opinion publique ; et la nation finirait tôt ou tard par l'obtenir de ses députés, après l'avoir obtenue de son Roi. {Un vif mouvement d* adhésion se manifeste,)
« Il y a deux ans. Messieurs, que les pouvoirs constitutionnels, les pouvoirs, dis-je, sont en exercice ; il y a deux ans que les Chambres siègent paisiblement, et que la nation les voit peser dans leur sagesse la proposition du Roi ; elle seule n'a pas encore eu sa part de la Charte par les élections constitutionnelles qui lui sont promises; et quand son Roi lui offre cette part d'une manière si généreuse et si digne de ses lumières et de sa sagesse, ce n'est pas la Chambre des députés qui doit l'amoindrir par des restrictions. {Nouveau mouvement.)
n La proposition de M. Breton consiste à préférer, parmi les électeurs, ceux qui sont le plus imposés à ceux qui le sont le moins ; cette préférence est également désavouée par la Charte et par la raison.
« La richesse doit-elle seule constituer un privilège, quand la Charte a donné une aptitude é{,jale? Si ce principe était reconnu, pourquoi des électeui s ne l'applique-
L*OBDONNANGE DU 5 SEPTEMBRE. 289
rait-on pas aux élus eux-mêmes? Et pourquoi la Chambre des députés ne serait-elle pas composée de deux cent cinquante personnes les plus imposées du royaume ?
« La parité est entière. S'il y avait de bonnes raisons à donner pour le privilège en faveur du maximum, U y en aurait d'égales à donner en faveur du minimum; mais pour l'un et pour l'autre on ne peut que méconnaître les principes de la Charte et les véritables intérêts de la nation. Je demande la question préalable sur l'amendement. »
La discussion sur Tarticle qui statuait qu'il n'y aurait qu'un seul collège par département ramena la question des deux degrés d'élection. C'était le point essentiel de la loi, et le succès semblait douteux. M. Royer-CoUard demanda la parole.
(c Je ne parlerai que sur l'article, dit-il, et je ne serai pas long. Il est temps enfin de reconnaître qu'il n'exista jamais deux degrés dans la même élection. Choisir qui élira n'est certainement pas élire ; l'élection n'est pas une faculté transmissible. L'élection est directe en Angleterre, en Amérique; on n'y comprendrait pas les deux degrés d'élection qu'on vous propose; on n'y croirait pas qu'ils aient pu vous être proposés.
(( Mais comment ces deux degrés se sont-ils établis et conservés parmi nous? Le voici : la députation du tiers état aux états généraux était demandée à la population entière; et cette députation devait avoir un mandat. Quand la population entière eût pu se réunir pour élire, elle n'aurait pu le faire sans délibérer sur le mandat. Il a donc fallu organiser des assemblées peu nombreu.s.e.%^ 1. v^
ponr discuter, arrêter et rédiger avec calme les cahiers. Les mômes personnes avaient la double mission d'élire et de délibérer; ces deux attributions réunies excluaient iléoessairement la trop grand nombre ^ C'est le mode ({Ue 1789 nous a ramené^ par la même raison que des cahiers ont dâ être rédigés : mais là Aussi les personnes ont puisé les doctrines qui ont tout renversé parmi nous. Chaque Français ayant ainsi concouru i l'expression dHiti VCBU transmis par les cahiers, d cfu représenter la nation. On a parlé au nom de cette nation; on a yu en elle la source de tous les pouvoirs ; de là le dogme fatal de la souveraineté du peuple, et son épouvantable résultat» -o^ La Charte nous a placés dans une situation différente) elle ne demande que ses électeurs et ses députés à la nation entière ; elle ne les demande qu'à des hommes réunissant certaines conditions. Ces conditions s'élèvent assez pour garantir que l'éligible ou l'élu apporteront une sage indépendance , pas rnset pour qu'il y ait un seul intérêt qui ne soit pas véritablement représenté. C'est, en effet, évidemment dans la classe moyenne que tous les intérêts pouvaient trouver leur représentation naturelle ; au-dessus est un certain besoîd de la domination, contre lequel il faut se tenir en garde; au-dessous , Tignorance , l'habitude et le besoin de Undépendance, et par conséquent inaptitude complète aux fonctions dont il s'agit.
(( Enfin, le mandat autrefois donné a cessé; toutes les raisons pour que les électeurs soient en nombre peu considérable ont cessé avec le mandat. Maintenir les deux degrés, ce serait faire survivre un effet à sa cause. 11 n'y aurait donc pour admettre les deux degrés qu'un seul motif admissible, l'impossibilité physique de l'admission de preuves. Je ne vois pas à cet égard d-'objectious sérieuses; toutes les dilGcuItés ont été exagérées, et toutes
les obje(îtîon$ déjà survenues réfutées. Peut-on nier que la Chambre tirant sa mission de ses rapports avec la nation, ses rapports seront moins étendus si le nombre des électeurs est plus restreint? Quels avantages proviendraient des Assemblées divisées , si ce n'est d'assurer le triomphe à l'esprit de localité?
c; Maintiendrait-^n ce qui existe; rétablirait-on des électeurs à vie? Mais on a prouvé juaqu'à l'évidence que ce système annule par le fait la prérogative royale de dissoudre la Chambre, prérogative sans laquelle il n'y a ni roi, ni trône, ni légitimité; sans laquelle une Chambre factieuse, envoyée par de petits collèges, dissoute par le Roi, est renvoyée parles mômes coUéges qui l'avaient élue.
* J'ai prouvé, Messieurs, que les causes qui avaient amené les deux degrés parmi nous avaient cessé. Vous ne pouvez adopter qu'un seul degré d'électeurs directs. Je vote pour l'article du projet. »
Jamais, dans aucune autre discussion, M. Royer n'a pris aussi souvent la parole ; il était convaincu de l'importance d'une loi, qui lui paraissait établir la possibi^ lité d'un gouvernement monarchique et constitutionnel. Il en était le promoteur, et, contre son habitude, il s'odcupait non-seulement du principe, mais aussi des détails d'exécution^
Un amendement proposé par M. de Yillèle statuait que les députés qui accepteraient des emplois amovibles cesseraient de faire partie de la Chambre, mais pouN raient être réélus. Cette disposition, empruntée à la légiaklioD anglaise^ fut vivement repoussée par le mi^-
nistre'de Viiitérieur. La discussion s'anima; M. Corbière soutint l'amendement ; M. de Serre le repoussa comme attentatoire à Tautorité royale.
M. Lalné avait dit que cette proposition était improvisée et ne devait pas trouver place dans une loi sur les élections \ il ajoutait qu'il n'en avait pas même été question dans les discussions de la Chambre de 1815. M. Royer-Collard demanda la parole.
Je demande à rétablir un fait qui n'est pas ici sans quelque importance. M. le ministre de l'intérieur s'est trompé quand il a dit que la proposition qui vous est faite n'avait pas été présentée à la dernière Chambre. Elle a été faite, et de sa place (montrant le côté droit), M. de Béthisy, en bon et loyal chevalier français, s'est écrié que c'était manquer de respect au Roi.... (Une foule de voix dans toutes les parties de la salle : C'est vrai , c'est vrai I) Mais, Messieurs, j'ai eu un autre motif pour prendre la parole. Il me paraît encore très-nécessaire d'attaquer, de combattre , de détruire cette doctrine fausse qui suppose que les Chambres doivent être ennemies du gouvernement. La Charte, Messieurs, est bien loin de supposer cette inimitié; elle suppose, au contraire, ou plutôt elle ordonne, elle veut le concours des Chambres avec le gouvernement, autrement, point de gouvernement. Elles peuvent sans doute rejeter une loi présentée; mais l'adoption est toujours l'hypothèse nécessaire. La faculté de rejeter a dû être donnée , pour que le gouvernement puisse s'éclairer lui-même ; mais en principe , c'est l'adoption qui est présumée. C'est le concours des Chambres avec le Roi qui est le fondement de notre système ; les Chambres ne peuvent être en opposition avec le Roi ;
Topposition existe cependant, et doit exister; mais elle existe dans le sein même des Chambres. Là, est la minorité qui objecte ; là la majorité qui prononce. £t, n'est-ce donc pas un principe fondamental et sacré, que c'est le Roi qui gouverne ? Le principe reconnu, peut-on dire, peut-on vous proposer de statuer que la nomination du Roi fera tomber un membre de cette Chambre en état de suspicion nationale. 11 n'y a ni nécessité, ni même convenance à s'occuper d'un tel amendement. Je demande la question préalable. »
La proposition de soumettre à une réélection des dé* pûtes appelés à une fonction publique fut rejetée par la question préalable. Elle avait été présentée et appuyée par un parti qui se vantait de son respect et de son dévouement pour l'autorité royale. Les ministres s'y étaient opposés et avaient eu pour auxiliaires des orateurs qui professaient les doctrines libérales. M. Royer- CoHard, encore inspiré par les circonstances, plus que par ses chinions intimes, continuait à chercher dans Tautorité royale la garantie de Tordre public et de la réelle liberté.
Cette disposition d'esprit, ce sentiment monarchique se manifestèrent avec encore plus d'expansion dans une discussion qui suivit immédiatement le vote de la loi électorale.
La loi du 29 octobre 1815, relative à des mesures de sûreté générale, autorisait la détention de tout individu prévenu de crime ou de délit contre la personne ou Tautorité du Roi, ou contre la sûreté de TÉtat. Cette Ic^v
294 LA VfB DB M. ROYBfl-OOLLARD.
devait cesser de plein droit, si elle n'était pas renouvelée à la session suivante. Il était notoire que le ministre de la police n'en avait point abusé, et qu'il avait même retenu le zèle passionné des fonctionnaires qui avaient voulu en faire un usage inique; on ne pouvait nier qu'elle avait eu un effet comminatoire et salutaire. D*ailleurs les circonstances, bien que moins menaçantes, ne donnaient pas une sécurité complète. Des complots avaient été découverts ; une conspiration exagérée par l'autorité militaire avait déterminé une répression cruelle, dont le gouvernement, d'abord mal informé, s'affligea lorsqu'il connut la vérité. En môme temps de coupables excès de réaction ou de vengeancQ troublaient plusieurs départements da Midi. Les bannis ou les réfugiés, qui avaient pris asile en Belgique, publiaient des pamphlets injurieux et menaçants ; ils entretenaient des correspondances avec leurs amis restés en France,
Il eût donc été imprudent de désarmer la police et de lui refuser des moyens préventifs i il en serait résulté qu'une répression légale plus sévère et plus irritante deviendrait nécessaire. Le nouveau projet était plus simple que la loi de 1818. L'objection, que M. Royer- Collard avait alors présentée, avait été prise en considération : la faculté d'arrêter et de détenir les prévenus sans procédure, ni jugement, n'était point conférée à des fonctionnaires judiciaires ou administratifs. L'ordre d'arrestation et de détention devait être signé par le président du conseil des miwfelt^ et car le ministre de
LOI De SUaETÉ. 108
la police. Ainsi la responsabilité réelle et direi^te portait sur eux.
La discussion de ce projet présentait une assev: grande difficulté^ s'il avait fallu» pour obtenir rassoniiiaient dQ la Chambre, loi rendre un compte détaillé de l'état d^ la France, lui communiquer tous les renseignements qui décidaient le ministre à proposer une loi d'excep-* tion et une dérogation aux garanties du droit commun, la discussion serait devenue une enquête, sur les circonstances, sur les soupçons que le gouvernement nov rait allégués. C'eût été soumettre le ministre de la po« lice à un examen, et presque à une instruction Juridique. 11 fallait donc que la Chambre donnât un vote de confiance et se contentât de la notoriété publique et dôS $iS8ertion3 dp ministre.
C'est ainsi que M« Royer-CoUard défendit le projet de loi^ mais, selon son habitude, il agrandit la question, en la rattachant â cette prééminence de l'autorité royale, qui lui paraissait le caractère distinctif de la Charte. La confiance était due à l'initiative du Roi, surtout lorsqu'il s'agissait non d'une loi réglementaire, mais d'une mesure de gouvernement ] il devait y avoir présoniption qu'elle était nécessaire : les opposants avaient â prouver le contraire.
« n y a des questions où se révêle toute l'Importance de rinitiative, et celle-ci est du nombre.
a Si rinîtiatire avait été placée dans cette Chambre, et
que l'un de vous, Messieurs, se présentât à cette tribune pour vous proposer tout à coup de suspendre les lois qui protègent la liberté individuelle, et d'en rendre le gouvernement seul arbitre ; une proposition de cette nature devrait sans doute être considérée dans ses rapports les plus étendus avec l'état présent de la nation et avec le gouvernement lui-même, et il ne vous serait permis de l'adopter qu'avec les preuves les plus évidentes et la conviction la plus entière que cette mesure serait commandée par le salut de l'État. C'est ainsi que, dans un pays voisin, où les lois naissent dans les conseils de la nation, nous voyons l'adoption des mesures extraordinaires quelquefois précédée d'une enquête solennelle, et toujours appuyée sur des documents authentiques. Les usages de ce pays sont fondés sur ce que c'est le pouvoir qui propose de telles mesures ; qui répond de leur nécessité aux autres pouvoirs, ainsi qu'à la nation ; et, par cette raison, il ne doit rien négliger de ce qui peut lui apprendre à lui-même si ces mesures sont nécessaires ou superflues, utiles ou dangereuses, sollicitées ou repousées par les grands intérêts qui sont la loi suprême des nations.
« Chez nous. Messieurs, c'est le Roi qui propose la loi; différence immense, qui ne permet guère de raisonner d'une constitution à l'autre. Ce qui ferait en Angleterre le devoir de la Chambre est donc ici le devoir du gouvernement. Il y a toujours présomption qu'il a rempli ce devoir, quand il propose une loi extraordinaire, parce que le pouvoir légitime est présumé sage et fîdèle ; et la force de cette présomption commande la confiance, jusqu'à ce que la proposition soit convaincue d'erreur. S'il en était autrement, notre gouvernement serait donc un pouvoir d'une mauvaise nature, qu'il faudrait se hâter de réformer ou d'extirper de nos institutions. Je ne sais si
LOI DE SURETË. 297
la défiance érigée en principe est aussi républicaine qu'on Ta dit quelquefois ; mais à coup sûr elle est antimonarchique.
(( On pourrait peut-être soutenir avec quelque apparence de raison que, dans les matières ordinaires de la législation, le privilège de Tinitiative ne consiste qu'à donner l'activité aux Chambres, et qu'aussitôt qu'elles ont reçu l'impulsion royale sans laquelle elles ne peuvent délibérer, la prérogative est consommée; qu'alors la proposition du Roi ne diffère point de toute autre proposition ; qu'elle ne tire aucun avantage de sa noble origine, et que, pour la défendre ou l'attaquer, les armes sont égales entre le gouvernement et les Chambres.
(( Mais quand cette doctrine serait entièrement vraie, elle ne s'appliquerait point aux propositions extraordinaires qui ont pour objet, non des lois, mais des mesures qui suspendent les lois. Comme la nécessité de semblables mesures ne se démontre point par le raisonnement ni par les notions communes à tous les hommes éclairés, mais qu'elle résulte uniquement d'un certain état de la nation au dedans et au dehors, la proposition du gouvernement est en ce cas aussi supérieure en autorité à celles qui naîtraient dans la Chambre, que sa connaissance de l'ensemble des faits surpasse celle que peuvent en acquérir, je ne dis pas les particuliers, mais les pouvoirs mêmes qui concoupent avec lui à la formation de la loi. Eu effet, quelle différence de situation, et quelle différence aussi d'intérêt et de responsabilité ? Placé au centre où se fout ressentir toutes les agitations, toujours averti et toujours menacé le premier, connaissant seul toutes les difficultés qui l'assiègent ; seul, il sait avant l'expérience sSl est capable de les surmonter ; et quand il vient dire qu'elles sont insurmontables, et que le trône et l'État sont en péril, si la puissance législative ne vient
29fl LA VIE DE M. ROYER-OOLLARD.
à son secours , il ne faut pas moins que révidûQoe da ' son erreur pour lui imposer silence.
« J'arrive ainsi, Messieurs, à poser la véritable qqes^ tion sur laquelle la délibération de la Cbfiunbra est engagée. Je crois avoir établi que, pour nous, cette questioQ n'est point proprement de savoir si la mesure proposée) par le gouvernement est nécessaire, mais si Ton peut démontrer qu'elle ne le soit pas. Le projet de loi repose sur la base solide de la confiance due au gouvernement, quand il s'agit de mesures extraordinaires. Ceux qui le défendent n'ont point à Tappuyer sur cette base; il suf^ fit qu'ils l'y maintiennent.
« Il y a. Messieurs, deux manières d'attaquer la proposition du Roi : Tune, c'est de soutenir qu'elle ne peut être adoptée, parce qu'elle est contraire à la Charte, et qu'il n'est permis, en aucun cas, et pour quelque raison que ce soit, de s'écarter de la Charte ; l'autre, c'est de prétendre que, dans les circonstances préiicntes, la mesure proposée n'est pas nécessaire à la sûreté du Roi et à celle de l'État.
« Je vais repousser successivement chacune de ces attaques.
« Il est aisé. Messieurs, de triompher dans la défense des principes de la Charte, qui sont les principes éternels de la raison et de la justice. Cependant, quand on avance d'une manière absolue que ces principes ne peuvent jamais être suspendus, on affirme l'une de oes deux choses, ou bien que les nations ne tombent jamais dans un état qui leur prescrive ce douloureux sacrifice, ou bien que, quand elles y tombent, c'est un devoir pour elles de périr, ou du moins d'en courir le risque, plutôt que de s'écarter un seul jour des règles établies dans d'autres temps et pour d'autres circonstances. « La première de oes assertions, vous le savez, Mes-
LOI DB SURETt. IW
sieurs, est démentie à chaque page de rbistoir^ { la sd^ conde, que les nations doivent s'exposer & périr plutôt que de se sauver contre les règles, est un coaseil qui semble ne pouvoir être donné aux gouvernements quQ par leurs plus mortels ennemis. Anssi voyons-nous dmui rhistoire la doctrine des principes absolus assidùmeiit défendue par les factions, qui, ayant amené desoircous-t tances qui nécessitaient des mesures extraordinaires, ne voulaient pas qu'on prit ces mesures, et s'appliquaient à les flétrir par des dénominations odieuses. Je suis loin dq croire qu'il n'y ait que les factions qui défendent les priur cipes absolus; mais je dis qu'elles les défendent toujours parce qu'elles en ont besoin, soit pour attaquer les goun verneroents, soit pour les retarder, quand elles en sont poursuivies; je dis que les imprudents amis de la libai*té| qui embrassent aveuglément des doctrines inflexibles, parlent comme les factions, qu'ils parlent à leur profit, et que, sans le vouloir assurément, ils conspirent aveq elles la ruine des gouvernements qu'elles menacent. Ëhl la Révolution, Messieurs, ne nous l'enseigne-t-elle pas comme l'histoire? N'est-ce pas avec l'arme des principes absolus que nous avons vu les factions attaquer le trône, puis s'attaquer entre elles et s'entr'égorger ? Rt souvenezvous, Messieurs, que nous les avons vues aussi, à mesure qu'elles saisissaient le pouvoir, violer avec une audace inouïe ces mêmes principes qu'elles avaient proclamés la veille avec tant de faste, et -qu'elles ont poussé quelquefois l'impudence jusqu'à insulter dans leu;» triompha à la crédulité des vaincus. Nous donc,, qiii ^vons vieilli au milieu de ces jeux cruels, nous ne pouvons plus être imposés par d'éclatants appels àia Charte tout en-- ^«^re; et quand on s'écrie : Périssent les colonies plutôt qu'un principe I nous savons que les colonies en périssant ne sauvent pas les principes, mais que les principes et
les colonies s'abîment ensemble et s'ensevelissent dans une ruine commune.
« n en faut donc venir, Messieurs, à examiner de bonne foi, et comme il convient à des bommes raisonnables, qui ne séparent point la monarcbîe et la liberté, s'il est démontré, s'il est évident que la mesure proposée soit superflue dans les circonstances présentes, et si c'est un devoir pour la Chambre de la rejeter. Je répète que le poids de l'initiative donne cette face à la question, toutes les fois qu'il s'agit d'une mesure de gouvernement; ce n'est pas alors la nécessité d'adopter qui doit être prouvée, c'est la nécessité de rejeter. Par là sont écartées une foule d'observations. Vous dites en vain que vous n'êtes pas convaincus que la mesure soit indispensable, et même que vous ne pouvez pas l'être ; votre bésitation ne me touche point, quand le gouvernement du Roi n'hésite pas ; car vous savez peu, et il sait tout; et quoique vous ne lui cédiez point en patriotisme et en dévouement, cependant votre responsabilité, quand il s'agit du trône et de l'État, ne peut pas être comparée à la sienne. Ce qu'il faut dire, ce qu'il faut démontrer, c'est qu'il s'élève contre la mesure proposée des considérations si puissantes qu'elles doivent l'emporter sur la confiance due au gouvernement, quand il la demande comme une condition de la sûreté de l'État.
« Il peut y avoir. Messieurs, des considérations de cette nature; et je vais parcourir celles qui se présentent à mon esprit.
« Ce serait, par exemple, un préjugé légitime contre la loi que d'être proposée par un gouvernement affermi dans le long exercice d'une autorité tranquille, dans un pays où la société serait depuis longtemps immobile, où les intérêts réduits à leur énergie propre et naturelle ne recèleraient auQun de ces principes d'activité et d'in-
LOI DE SURETË. SOi
quiétude qui leur font un besoin de surprendre le pouvoir, parce qu'ils ne leur laissent de sécurité que dans la domination.
(c Je ne m'arrêterai point à prouver que la loi proposée n'est point sens le poids du préjugé dont je viens do parler.
(( Ce serait un autre préjugé contre elle, si elle était nouvelle ; elle ne pourrait être convenablement motivée que par des événements récents. Mais loin d'être une rigueur nouvelle, elle adoucit les rigueurs d'une loi précédente.
« 11 faudrait peut-être rejeter cette loi, il faudrait au moins la modifier, si l'abus en était facile et probable.
(( Certes, Messieurs, on devait redouter, plus qu'on n'a voulu le faire, l'abus de la loi du 29 octobre, qui dans sa profusion de l'arbitraire , le répandait sans discernement dans des milliers de mains ; et je m'bonore d'être du nombre de ceux qui élevèrent la voix à cette époque, pour exprimer de justes craintes et de tristes pressentiments.
c( Mais aujourd'hui que le pouvoir extraordinaire dont il s'agit n'est confié qu'aux ministres du Roi, et que c'est d'eux qu'il descend immédiatement pour remonter jusqu'au Monarque lui-même, je ne puis concevoir les mêmes inquiétudes.
a Ce n'est pas, je l'avoue, que j'attache une fort grande importance aux précaulions dont on entoure l'exercice de ce pouvoir; ces précautions me semblent à peu près illusoires, et j'ajoute qu'il est nécessaire qu'elles le soient, pour que la loi ne soit pas vaine. J'aimerais donc presque autant qu'on n'eût pas déguisé le pouvoir arbitraire sous cette espèce de parure légale; car, Mes- ^ sieurs, la plus sûre défense que l'on puisse se réserver contre le pouvoir arbitraire, quand on a le malheur d'en
30f LA VIE DB M. ROYBR-pOOLLARD.
avoir besoin, c'est de lui laisser sa vôrîtabl6 physiono* mie, et de l'appeler par son nom.
« Ce n*est pas non plus que la responsabilité me pa^ raisse un remède suffisant. Elle ne peut avoir lieu dans les cas particuliers, sans que la loi soit en contradictio]) avec elle-même ; et son application à Texécution gêné* raie de la loi, quoique fondée en pnncipe et très4égitime, soufifrirait de grandes difficultés.
« Ce qui me rassure plus que tout le reste, c'est que l'autorité unique qui doit exercer le pouvoir arbitraire ne le prend pas, mais qu'elle le reçoit à des conditions bien plus propres à la contenir que toutes les menaces de la responsabilité constitutionnelle. Qu'est-ce en effet, Messieurs, qu'un pouvoir arbitraire qull faut demander, qu'il faut obtenir, dont la nécessité est soumise aune discussion telle que celle-ci; qui ne s'accorde que pour un temps limité, et auquel s'attacbe inévitablement l'obligation d'en rendre compte ; un pouvoir enfin dont l'exercice le plus modéré est toujours appelé une insupportable tyrannie ? Voilà, Messieurs, les précautions qui protègent véritablement la liberté. Si vous la cherchez dans i'exemption constante, absolue, infaillible de toute mesure extraordinaire, vous poursuivez une chimère ; et vous périrez peut>^tre à cette poursuite. Le cours des affaires humaines ne tombera jamais , comme celui de la nature, sous l'empire de lois invariables. Une nation est aussi libre qu'elle puisse l'être, quand le pouvoir arbi* traire, appelé quelquefois contre de plus grands maux, 'ne peut ni se créer ni se prolonger par sa propre volonté; qu'il est borné dans son objet comme dans sa durée ; qu'il laisse subsister à côté de lui tout ce qui doit le sur* veiller, et tout ce qui peut le contrarier; qu'il n'agit enfin que sous les yeux des conseils publics et dans les limites qui lui ont été tracées.
LOI DE 6URBTÉ. 303
(( n reste, Messieurs, contre le projet de loi» une objection bien plus forte que les précédentes, et la seule, à mon avis, qui mérite une sérieuse attention. On peut dire au gouvernement : Avant de demander un pouvoir extraordinaire, avez-vous fait usage de tout celui que les
lois vous confient? Avez-vous épuisé son énergie?
Je ne répondrai point directement à cette question; mais je dirai à ceux qui la font : Prenez garde aussi de mettre votre gouvernement à une épreuve trop rigoureuse, à laquelle presque tous les gouvernements succomberaient ; ne lui imposez pas la perfection ; considérez ses embarras aussi bien que ses devoirs. Je souhaite aussi vivement que qui ce soit que le gouvernement du Roi connaisse sa force, et qull s'enhardisse à dissiper toutes les résistances, à soumettre tous les intérêts rebelles, à faire dominer enfin la volonté royale au-dessus de toutes les contradictions qui osent la démentir; je souhaite qu'il ne tolère en lui-même aucun principe de discorde , dans ses agents aucun prétexte de désobéissance, et qu'on puisse dire aussi de lui que, sur toute la surface de ce grand royaume, il se meut comme un seul homme ; je souhaite, dis-je, toutes ces choses, et d'autres encore: mais parce qu'il n'a pas tout fait en un jour, je ne veux pas pour cela qu'il périsse; si je lui demande encore beaucoup, je n'oublie point qu'il a déjà beaucoup fait, qu'il a fait ce qui fera tout le reste; et je crois ac-^ quitter la reconnaissance publique en lui témoignant une haute confiance.
« L'objection que j'examine en ce moment, et dont je n'ai point dissimulé la force, n'est donc point assez puissante pour déterminer la Chambre à rejeter la loi qui lui est proposée. Les autres considérations que j 'ai parcourues n'atteignent pas cette loi. Je n'ajouterai plus qu'un mot : Messieurs» o'est la légitimité , à peine rendue à
VOS vœux après la plus horrible tempête, qui vous demande, à vous, sujets loyaux et fidèles, de ne pas lui retirer brusquement un appui qu'elle croit lui être encore nécessaire : le lui refuserez-vous en présence de l'Europe attentive î « Je vote pour la loi. »
Le débat fut animé, mais sans violence. La Chambre présentait un tout autre aspect que Tannée précédente. Les orateurs des deux partis firent preuve de talent et de convenance. M. de Serre, M. Camille Jordan, M. Ravez défendirent le projet de loi. M. Decazes parla avec beaucoup de succès. L'opinion opposée fut soutenue par M. Corbière, M. de Yillèle, IM. de Bonald^ et la loi fut votée avec une majorité de quarante-quatre voix.
Peu de jours après commença la discussion sur un autre projet de loi. II était destiné à remplacer la loi de 1814, qui avait établi une censure préalable sur les journaux et les écrits périodiques. La rédaction en était simple et annonçait une dérogation temporaire au texte de la Charte, qui reconnaissait aux Français le droit de publier et de faire imprimer leurs opinions. — « Les journaux et les écrits périodiques ne peuvent paraître qu'avec Tautorisation du Roi. » Tel était le texte de l'article premier ; le second déclarait que cette loi cesserait le 1®' janvier 1818.
C'était encore une loi d^exception, une suspension du droit légal. On allait encore une fois entendre le parti libéral en prendre la défense, et les ijiltra-royalistes ré-
clamer en faveur d'une des libertés promises par la Charte. La discussion fut moins prolongée que la précédente. La liberté de la presse excitait un moindre intérêt que la liberté individuelle ; l'opinion des dangers qu'elle pouvait faire courir à Tordre public ne laissait pas d'être assez répandue.
M. Royer-CoUard parla en faveur de ce projet. Cette fois il articula explicitement que la question devait être résolue, non par les principes, mais par les circonstances : — « 11 est dangereux, disait-il, de vouloir « se soustraire à leur empire, qui, pour les nations a comme pour les particuliers, est celui de la néces- « site. »
Le danger signalé par M. Royer-Collard ne résultait pas de circonstances accidentelles et passagères. Lui-même, en rappelant les leçons de l'expérience, disait que l'action funeste des journaux datait des premiers jours de la Révolution et s'était manifestée à toutes les époques, où ils avaient été pleinement affranchis. Constamment ils avaient été Torgane et l'arme des partis ^ constamment ils avaient conservé le caractère de leur origine première. Dès lors ils avaient professé qu'il ne s agissait pas seulement de la réforme du gouvernement et d'une nouvelle constitution des pouvoirs de rÉtat, mais d'une révolution sociale.
M. Royer-Collard résuma dans son discours, avec toute la puissance de sa parole, les luttes des partis, véritables guerres civiles, où les uns voulaient compléter et assurer leurs conquêtes, les autres r^-
a06 LA VIS DE M. ROYER-GOLLARD.
prendre les avantages et la position qui leur avaient été enlevés. Les factions, et, par conséquent, les journaux ne s'étaient jamais agités pour obtenir telle ou telle concession, telle ou telle garantie, Aucuqe réforme ne pouvait les satisfaire. Si les chefs avaient réussi à s'emparer momentanément du pouvoir, ils ne s'étaient occupés qu'à satisfaire leurs opinions, leurs exigences et leurs passions. En vain ^'étaient-ils flattés 4^ contenir et de modérer leur partie II l^ur fallait; non pas commander , mais obéir. Ce n'était pa^ l'abûlitioq des abus, ni une meilleure administration , x\i une politique plus habile qu'on attendait, de leur avènement. Les factions voulaient un changement total. Il fallait aux uns un complément de la Révolution, une certitude de ne jamais faire un pas en arrière; les autres ^pi^ raient à la contre-révolution et à une restauration dQ l'ancien ordre social.
Tel avait été le caractère de la presse périodique pendant les intervalles de liberté dont elle ayait pu jouir, grâce aux; çntr'actes des tyrannies révolutionnaires. Pouvait-on espérer, au lendemain de la Restauration, que cette lutte des partis ne recomnieneerait pas et que les journaux ne travailleraient point à niiner le gouvernement : les uns, en inquiétant Topinion par leurs exigences et leurs conseils imprudents; les autres, en excitant la haine contre la royauté et en nourrissant l'espérance d'un renversement? Leur polémique ne serait-elle pas encore la préface des complots et des séditions?
C'était ainsi que M. Royer-CoIIard posait la question et montrait la nécessité de la loi proposée. Mais pouvait-il se flatter que, dans le cours d'une année, terme de sa durée, la liberté des journaux ne donnerait plus aucune inquiétude et qu'on n'aurait plus besoin d'au-* cune mesure préventive ?
II était, en ce moment, dans une disposition d'optimisme ] les sombres pressentiments qui l'avaient affligé s'étaient dissipés depuis la dissolution de la Chambre 4a 1815^ il avait repris bonne espérance pour la Res* tauration -, il accordait confiance aux ministres. De plus en plus il appréciait le caractère et la capacité de M. Decazes ; leurs relations étaient amicales et faciles. M. Pasquier venait d'être nommé garde des sceaux, et M. de Serre lui avait 3uccédé dans la présidence de la Chambre.
Ainsi, tout jaloux qu'il était de son indépendance, et malgré la crainte qu'il avait toujours de s'associer à une responsabilité quelconque, il n'hésita point à exprimer les sentiments de reconnaissance et d'adhésion qu'il avait pour le gouvernement. Il consentait volontiers à passer pour ministériel.
c Messieurs,
« La Charte place au nombre des droits publics des Français celui de publier et de faire imprimer leurs opinions. Les abus de cette liberté doivent être punis , mais ils ne peuvent être prévenus.
« Les journaux sont-ils des opinions publiées par
l'impression? La liberté des journaux est-elle contenue dans la liberté de la presse, de sorte que, là où celle-ci existe, elle entraîne nécessairement celle-là?
« Sans doute, Messieurs, les journaux sont des écrits destinés à manifester des opinions ; ce caractère domine tellement en eux qu'il ne peut leur être contesté, et par conséquent la liberté des journaux est placée, comme celle de tous les écrits, sous la protection de la Charte. Mais en môme temps qu'il faut proclamer franchement ce principe, on ne doit pas méconnaître que les journaux sont des écrits d une nature tout à fait particulière, des écrits qui, allant trouver le lecteur, et se renouvelant sans cesse comme la parole, participent de la nature des allocutions publiques. On ne doit pas méconnaître surtout que, là où il y a des partis, les journaux cessent d'être les organes d'opinions individuelles et isolées; mais que, dirigés par les partis qui s'en emparent, voués à leurs intérêts, instrument de leur politique, théâtre de leurs combats, leur liberté n'est en réalité que la liberté des partis déchaînés. Je ne conclurai pas de là que les îournaux soient hors de la Charte, quand la Charte ne distingue point entre les écrits; mais je conclurai ces deux choses : l'une, qu'il n'y a pas de circonstances où les journaux ne doivent être soumis à une répression spéciale ; l'autre, qu'il peut y avoir des circonstances où il soit nécessaire de suspendre la liberté des journaux, quoiqu'il ne le soit pas de suspendre la liberté de la presse. Sommes-nous dans de telles circonstances î Le gouvernement le pense, puisqu'il vous propose de maintenir la nécessité de l'autorisation préalable du Roi pour la publication des journaux, quoiqu'il ne vous demande point de faire revivre les limitations apportées à la liberté de la presse par la loi de 1814.
c La question sur laquelle nous délibérons se ré-
sout donc par les circonstances , ef non par les principes.
(( Les circonstances ! Quel mot, Messieurs f qu'il est facile d'en ahuser, mais qu'il est dangereux aussi de vouloir se soutraire à leur empire, qui, pour les nations comme pour les particuliers, est celui de la nécessité!
« A quels caractères peut-on reconnaître les circonstances qui permettent, ou plutôt qui commandent de retenir les journaux sous la censure du gouvernement quand la presse en est exempte?
« S'il n'y avait point de partis parmi nous, il est évident d'abord que les journaux ne différeraient pas essentiellement des autres écrits ; ils ne jetteraient dans la circulation que les opinions fortuites de leurs auteurs, et il n'y aurait pas de motif de les excepter de la liberté de la presse. Si même des partis caractérisés étaient réduits à s'agiter dans l'enceinte de nos institutions, sans pouvoir la franchir^ la liberté des journaux ne serait que le développement naturel et désirable de la liberté de la presse appliquée aux débats qui sont l'âme et la vie des gouvernements constitutionnels.
« Il ne suffît donc pas qu'il y ait des partis parmi nous pour que la liberté des journaux doive être suspendue ; les journaux ne peuvent être enlevés, dans l'intérêt de l'État, qu'à des partis qui, si cette arme leur était livrée^ s'en serviraient infailliblement pour mettre en péril les institutions elles-mêmes, la légitimité et la Charte.
« La question qui nous occupe est donc celle-ci, et uniquement celle-ci : existe-t-il au sein de cette nation des partis capables de faire des journaux un instrument de discorde et de révolutions nouvelles?
n Cette question se résoudrait mal par ce qui se passe
910 tk VIE DE M. R0YEH-G0LIiARD4
sons nos yeux, oaf tout ne se passe pa^ sous nos yeux, et il s'en faut bien que notre véritable état se rende entièrement visible. Au lieu d'interroger le présent, j'interrogerai le passé ; sa réponse sera plus franche et plus impartiale. Je le ferai avec la liberté d'un citoyen et d'un député * craignant également de blesser les personnes et de taire des vérités utiles; trouvant aussi en moi-même de quoi comprendre les opinions qtii diffèrent de la tnienne, et de quoi honorer dans cbaeua de mes collègues les intentions qui le porteraielit à me combattre.
a tJne révoltltioti sans exemple s'est opérée ati milieu de nous. Elle n'était pad dirigée contre le trône, quoiqu'elle l'ait renversé ; elle Tétait contre la constitutian intérieure de la société : ce sont les classes diverses qui ont combattu entre elles, bien plus que la nation et son gouvernement. Cette révolution a déplacé tout ce qu'elle n'a pas brisé, les propriétés, les rangs, Tautorité, la gloire même. Elle a arraché la société de ses antiques fondements, et l'a rétablie sur des fondements nouveaux. De tout ce qui a été abattu, le trône seul a pu se relever, parce qu'il n'avait péri qu'accidentellement. Voilà ce que l'univers sait, et ce que nous ne pouvons pas bannir de cette délibération.
et H est sans doute impossible d'assigner toutes les (tiauses de ce terrible événement, et de mesurer toute l'étetidue des conséquences qu'il laisse après lui; mais il est aisé de comprendre que les partis entre lesquels s'est faite une semblable révolution, et qui lui survivent, sont enracinés aujourd'hui bien ailleurs que dans des intérêts matériels ou des opinions spéculatives ; qu'ils le sont dans toute la profondeur du cœur bumain Qu'ils occupent, qu'ils remuent tout entier. Ce sont moins encore des paitis politiques^ des factions passagàrea^ que
LOI 8UB LA POLICE DES lOUBNAUX. 311
de véritables sociétés ennemies de nature et de prineipes, comme elles sont opposées de desseins, et entre lesquelles il n'y a point de traité possible, parce qu'elles marobent également à la domination, et qu'elles ne peuvent l'obtenir ensemble. Ce qu'elles feraient de la dominatioil^ ne le leur demandez pas; elles sont loin de le savoir. Des partis de cette tiature ne se réyèlent pleinement à eux'^mêmes qu'au jour de la victoire; alors seulement ils apprenneilt où iU vont, et à quel prix ils met* tront letlr sûreté. Malheur sans doute aux vaincus I Gependant^ quel que soit leur sort, ils sont moins à plaindre qu'on ne pende | ils ont le dédommagement inestimable d'ignorer à jamais et de laisser ignorer au monde où ils se seraient eux^nlémes arrêtés, si la fortune eût livré dans leurs mains leurs adversaires.
« U y a dono> Messieurs, des partis parmi nous, et plus que des partis. C'est à nous de le savoir, soit qu'ils agissent à décduvert, soit qu'ils agissent dans l'ombre, soit qu'ils se bâtent, soit qu'ils attendent. Je ne les accuse lii ne les défends ) je ne les compare ni dans leur origine, ni dans leurs moyens, ni dans leur situation pré* iente. Quels qu'ils soient^ ils sont également dangereux aujourd'hui, ils menacent également notre tranquillité et la stabilité de notre gouvernement qui en dépend, parce qu'ils ont un égal besoin de changements et de révolutions nouveUes. Quels qu'ils soient, ils aspirent au moins i être plus forts que le gouvernement, à lui imposer leur loi^ à l'eiltralner dans leurs voies; et ils l'entraîneraient peui^étre^ et nous avec lui, si la France, partagée entre eux, leur appartenait encore tout entière. Mais il n'en 6st plus ainsi, et nous avons^ je veux bien l'avouer, , d'antres espératlces que d'obéir désormais aux victorieux, y Voilà qu'enfin^ après ti'ente années qui se sont écoulées depuis l'origine de nos troubles, une nation nouvelle
s'avance, et se range autour du trône, renouvelé comme elle. A mesure qu'elle s'avance, elle recueille dans ses rangs tous ceux qui n'ont été ni Mazarins ni frondeurs^ et qui nont voulu que le bien de l'État, espèce de gens^ dit le cardinal de Retz, qui ne peut rien au commencement des troubles, mais qui peut tout à la fin, La nation dont je parle, innocente de la révolution dont elle est née, mais qui n'est point son ouvrage, ne se condamne point à l'admettre ou à la rejeter tout entière; ses résultats seuls lui appartiennent, dégagés de tout ce qui les a rendus irrévocables. Supérieure aux partis en force, en dignité, en bon sens, exempte du vieux levain de discorde qui les tourmente, étrangère à leurs querelles, qui sont déjà loin d'elle, leurs excès lui ont enseigné la modération; leur turbulence lui a fait un besoin du repos; elle vient, au nom de la patrie commune, leur commander le silence et l'inaction. En elle réside aujourd'hui la véritable France ; c'est elle qui a reçu la Charte ; c'est elle qui la possède; c'est pour elle que vous faites des lois; c'est dans son intérêt seulement qu'il vous est permis de disposer d'un avenir qui n'est plus qu'à eUe. Alliée naturelle d'un gouvernement qui la protège et dont elle fait toute la force, unie avec lui de volonté, d'intérêt et de puissance, elle se confie avec amour au Roi X[ui lui a été rendu, et ne lui demande que de régner sur elle par les lois que lui-môme lui a données. Enfin elle veut la légitimité, l'ordre, la liberté; mais elle ne connaît, n'estime et ne souhaite rien au delà. ^Pour elle, les temps qui ont précédé notre révolution sont relégués dans l'histoire.
« Telles sont. Messieurs, nos circonstances, puisqu'il faut se servir de ce mot ; d'un côté, le Roi et la nation étroitement unis, et qui veulent s'unir plus étroitement encore; de l'autre, des partis visibles ou cachés qui
veulent asservir à leurs^ intérêts et à leurs vues le Roi et la nation. Donnez maintenant la liberté aux journaux, ou plutôt donnez les journaux aux partis; rouvrez-leur cette arène qui leur est encore fermée ; ne les voyez-vous pas s'y précipiter, s'y charger avec toutes les armes que les malheurs, les fautes et les crimes de trente années leur ont amassées ? Ne les voyez- vous pas accourir entre la nation et son gouvernement, ébranler celui-ci à coups redoublés pour usurper sa puissance, s'adresser à celle-là pour s'en emparer, et la tourner à la fois et contre le gouvernement et contre leurs adversaires ? Ne voyez- vous pas dans ce désordre la nation elle-même immobile et muette, frappée d'étonnement et d'effroi, suivre avec anxiété les mouvements des partis, ressentir douloureusement les atteintes des coups qu'ils se portent, s'affaisser bientôt avec son gouvernement, et disparaître elle-même au milieu de ce triste spectacle, et de ses résultats plus tristes encore? Dira-t-on que la raison et la modération feront entendre leur voix? Mais elle sera étouffée par les clameurs des partis. Quand les partis font des journaux, on n'en lit pas d'autres; c'est là seulement qu'on cherche et le présent et l'avenir, et l'espérance et la crainte. Dira-t-on que cette nation dont j'ai parlé, formée à l'école la plus instructive qui fût jamais, ne se laissera point égarer par des partis qu'elle saura reconnaître, et qui traînent à leur suite les mêmes calamités sous lesquelles elle a gémi si longtemps ? Oui peutêtre, s'ils marchaient à découvert, s'ils parlaient le même langage, s'ils relevaient les mêmes étendards. Mais ils changeront de couleurs et de discours, de mesure et de poids, au gré des circonstances ; ils ne diront rien de ce qu'ils disaient; ils diront le contraire; ils brûleront, s'il le faut, ce qu'ils ont adoré; ils adoreront ce qu'ils ont brûlé. L'hypocrisie est la vertu des partis; les embûches I. ^^
su LA Vil Dfi M. ROYEH-GOLbABU.
sont iotite leur tactique ; ils ne se déploient que quand ils ont gagné les hauteurs. Il me répugne d'en dire davantage^ ek de raconter ce que nous ne verrons point, grâce à la sagesse du Roi et à la vôtre. Qu'au moins le passé nous instruise ; souvenons-nous de ce que les partis ont fait avec les journaux, et dans ce qu'ils ont fait, lisons ce qu'ils feraient encore. Ni le gouvernement da Roi, ni la France, ne sont peut-être en état de soutenir, San» se séparer, un choc aussi violent. Le gouvernement du Roi, que les partis ont calomnié en lui prêtant leurs passions, a besoin de quelque temps encore pour se revendiquer lui^^mêmc et se faire mieux comprendre des peuples; pour les convaincre entièrement que le Roi veut la France et la France tout entière, comme la France veut son Roi. Laissons donc et le gouvernement et la véritable opinion publique croître et s'élever ensemble à l'abri des orages, et pousser des racines plus profondes que celles des partis ; et laissons ceux-ci dépérir dans l'ombre, et se consumer dans le silence, jusqu'à oe qu'ils tombent, jusqu'à ce qu'ils meurent; car il faut qu'ils meurent^ pour que nous n'ayons plus à les craindre.
(( Aux dangers de la liberté des journaux on oppose ceux de leur dépendance ; on dit que s'ils sont une arme redoutable dans la main des partis, ils ne le seront pas moins dans celle du gouvernement, qui aura de plus le privilège de s'en servir seul. Il suit de là, Messieurs, que si le gouvernement protégeait, ou même s*il favorisait un parti, il faudrait se garder de lui donner les journaux: mais s'il défend au contraire la nation contre tous les partis, il a besoin de cette arme puissante; et loin de redouter qu'il n'en abuse, souhaitons qu'il veuille et sache s'en servir.
a U s'agit donc uniquement de savoir si le gouverne-
ment du Roi sert la nation, ou s'il sert un parti. En définitive, c'est dans cette question que sont cachées toutes les autres. Après ce qui a été dit avant-hier, je craindrai moins de les en faire sortir. Eh bien, nous pensons, nous qui défendons le projet de loi, que le gouvernement du Roi a donné des preuves irrécusables de sa loyauté et de son dévouement à la cause nationale. Nous trouvons ces preuves dans l'ordonnance du 5 septembre et dans la proposition de la loi des élections. Par l'ordonnance du 5 septembre, le gouvernement du Roi a puissamment protégé -le repos, la liberté, les droits et les intérêts de la nation ; il a mis la nation elle-même hors de péril, en l'arrachant aux partis, à leur puissance et à leur vengeance. Par la loi des élections, il a mis la nation en état de lui rendre à lui-même l'appui qu'il lui prête aujourd'hui.
« Le dépit des partis, je dirais presque leur fureur, et les injures dans lesquelles ils l'exhalent, et qui trahissent à nos yeux de grandes espérances déçues, ajoutent à notre sécurité, et nous persuadent qu€ le gouvernement du Roi a échappé sans retour à leur influence, et qu'il appartient plus que jamais aux grands intérêts qu! sont l'objet de notre sollicitude.
n Nous souhaitons qu'il affermisse ses pas dans la carrière où il s'est engagé, et qu'il en fasse chaque jour de nouveaux. Nous attendons de lui l'entier développement des institutions et des transactions constitutionnelles; nous lui demandons surtout cette unité rigoivreqse de principes, de système et de conduite, sans laquelle il n'atteindra pas entièrement le but vers lequel il jnarche. Mais ce qu'il a fait nous est une garantie do ce qu'il veut faire. Nous avons donc voté des restrictions temporaires à la liberté individuelle, nous sommes prêts à voter de semblables restrictions à la liberté de la Dresse,
parce que nous avons la juste confiance que les pouvoirs extraordinaires dont nous investissons le gouvernement seront exercés, non par et pour un parti, mais par le Roi, pour la nation, contre tous les partis. Voilà notre traité; voilà les stipulations dont on a parlé; elles sont publiques comme notre confiance, et nous remercions ceux qui les ont rappelées d'avoir fait remarquer à la France que nous lui sommes fidèles, et que nous ne négligeons ni ses intérêts ni nos devoirs.
(( Je ne terminerai point cette pénible discussion sans me plaindre de ce qu'on y a souvent altéré le texte du projet de loi que nous discutons. Selon ce texte, ce n'est pas l'autorisation ministérielle, c*est l'autorisation royale qui sera nécessaire pour la publication des journaux. Si, dans un gouvernement constitutionnel, le Roi n'agit que par des ministres responsables dont il ne peut être séparé, ceux-ci, à leur tour, ne peuvent être séparés de la volonté royale dont ils sont les organes nécessaires. Cette séparation n'est pas sans danger, lors même qu'elle n'est qu'une erreur; mais quand elle amène l'insulte, elle devient une ofiense à la majesté. C'est en effet une croyance à la fois française et constitutionnelle, que le Roi gouverne son royaume, et qu'il parle et agit par ses ministres, à moins que les acles et les paroles de ceux-ci ne soient contraires aux lois de l'État; ceux qui ébranlent cette croyance sont aussi mauvais interprètes de la Cbarte que mauvais serviteurs de la légitimité. La France nouvelle, comme.l'aQcienne, est sous l'empire de ce principe dont elle a besoin. Aujourd'hui, comme autrefois, la volonté royale est le premier anneau de la chaîne immense qui suspend tout au trône.
« Qu'on cherche à leur source la plus proche ces fictions coupables qui font évanouir le Roi de son gouvernement, on les trouvera dans les écrits et les discours
qui ODt commencé la Révolution. Qu'on remonte plus haut, on les retrouvera , à toutes les époques malheureuses de notre histoire, dans les manifestes de la révolte, toujours prêtes à venir au secours d'une révolte nouvelle. Qu'elles ne pénètrent jamais dans cette Chambre fidèle, ou qu'elles y soient. Messieurs, flétries de votre juste improbation ; et que la France qui nous écoute ne recueille point de nos discussions que le Roi peut être divisé de lui-même, et que le mépris de son autorité se concilie avec le respect de son nom et l'amour de sa personne sacrée.
« Je vote pour le projet de loi.»
La loi fut acceptée par une grande majorité.
Quoique M. Royer-Collard ne siégeât pas au conseil des ministres, il présidait la commission qui avait remplacé le grand maître de l'Université. L'administration de l'instruction publique était comprise dans le déparlement de l'intérieur •, mais elle formait un chapitre distinct dans le budget. Il eut donc à se défendre contre l'opposition^ qui demandait une réduction de la somme proposée, et en même temps la suppression de la taxe universitaire. De tous les orateurs qui combattaient le parti des ultra-royalistes, aucun, en ce moment, ne leur était plus antipathique que M. Royer-Collard. Ils avaient saisi cette occasion pour l'attaquer.
Comme toujours, il généralisa la question, et sembla se mettre en contradiction avec les opinions qui lui avaient inspiré le préambule de l'ordonnance de 1815. Cette fois il défendait l'Université et posait en prin-
318 LA VIK DK M. ROYER-COLLAltB.
cipe que l'éducation et IMnstructiou publique apparie^ naient à TÉtat et devaient être sous Vautorité 4u Roi. Toutefois il témoignîtit encore h% mêmes r^^et^ pour la liberté d'enseignement accordée autrefois w% inati^ tutions religieuses, et disait qu'elles présentaient des garanties qu'on était maintenant obligé de demander à la puissance publique. En outre , il convenait que rUniYer3ité devait recevoir de nouvelles règles, el qu'une loi sur l'instruction publique était néc§ss(urQî il annonçait que le gouvernement la préparaiti
Quant à la rétribution universitaire, il expliquait comment cet impôt était exigé en vertu de la législation existante ; sa perception était nécessaire à Téquillbre du budget.
« L'article qui vous est proposé par votre Commission s'applique à des choses très^iverses ^
f( Pans Tétat présent de rinstrnction publique, toute$ les écoles, s^ns e^^cçption, subsistent en partie par des rétributions connues, soit sous cette dénownation générique, soit sous des dénominations particulières, telles que droits ^inscription, droits d* examen^ et autres. Aucun enseignement n'est entièrement gratuit. C'est une oon^ séquence de la Révolution qui a englouti tous les re«
t t Seront pareillement perçues, comme par le pasfé, lei di-» « vendes rétriUuUops imposées en faveur de rUDlTersi^é sur ïe^k « établissements particuliers d'instruction, et sur )es élèves qui H fréquentept les écoles publiques. »
BUDGRT DE LMWftTRtîCTÎOM PUBLIQUE. 310
venus de rinstruction publique montant à plus de 80 millions*
« La disposition sur laquelle la Chambre délibère en ce moment a pour objet de maintenir d*abord toutes les rétributions dont je viens de parler, et elle n'est point attaquée sous ce rapport. Mais elle maintient aussi une autre espèce de rétribution, dite taxe universitaire, contre laquelle il s'est élevé dans la discussion générale quelques objections auxquelles je dois d'abord répondre.
d Voici ce qu'il importe à la Chambre de savoir sur cette rétribution mal connue et mal appréciée.
« La taxe universitaire, considérée en elle-môme, a pour base le prix de la pension d'un élève dans chaque lieu; elle est le vingtième de ce prix, et elle «'acquitte par les élèves externes des collèges, aussi bien que par les internes; par les élèves des institutions et pensions particulières qui, par diverses raisons, sont dispensés de fréquenter les écoles pubUques, aussi bien que par ceux qui les fréquentent.
(( A Paris, où le prix de la pension dans les collèges royfirux est de 900 francs, la taxe universitaire est de 45 francs. Dans les départements, elle décroît de 97 francs 50 centimes jusqu'à 15 francs. I*es facultés et les écoles primaires n'y sont pas assujetties; celles-ci parce que l'instruction primaire étant de première nécessité, elle doit rester parfaitement accessible à tous ; celles-là, parce que l'enseignement y est grevé d'autres droits plus considérables.
Ce qui caractérise la rétribution universitaire, ce qu! la spécialise, ce qui la distigue de toutes les autres, c'est qu'elle n'est point comme elles le prix de l'enseignement, et qu'elle ne tourne point au profit des écoles particulières, mais qu'elle est uniquement destinée à acquitter les dépenses générales de TUniversité.
« Maintenant, qu'est-ce que les dépenses générales de rUniversité? Qu'est-ce que l'Université elle-même, considérée comme une administration publique qui dépense?
a Peu de personnes peut-être ont là-dessus des idées justes, parce que le mot Université a été emprunté d'un ordre de choses dans lequel il ne signifiait presque rien de ce qu'il exprime aujourd'hui.
« L'Université n'a point précédé les écoles qui composent le système actuel de notre instruction publique; elle n'est pas même née avec elles ; ce sont les écoles qui, presque toutes, l'ont précédée. Elle est survenue et leur a été imposée aprèis coup, tout à la fois, comme une forme propre à les rallier en un corps unique, et comme un pouvoir destiné à les régir. Elle ne possède aucune école ; mais elle les gouverne toutes par une action plus ou moins directe, plus ou moins étendue; il n'y a aucun enseignement qui ne soit placé sous sa surveillance. Elle exerce cette surveillance selon des règles déterminées par des fonctionnaires revêtus de son autorité. L'Université, considérée sous ce grand point de vue, n'est autre chose que le gouvernement appliqué à la direction universelle de Tinstruction publique, aux collèges des villes comme à ceux de l'État, aux institutions particulières comme aux collèges; aux écoles des campagaes comme aux facultés de théologie, de droit et de médecine. L'Université a été élevée sur cette base fondamentale, que l'instruction et l'éducation publiques appartiennent à rÉtat, et sont sous la direction supérieure du Rx)i. Il faut renverser cette maxime, ou en respecter les conséquences; et pour la renverser, il faut l'attaquer do front ; il faut prouver que l'instruction publique, et avec elle les doctrines religieuses, philosophiques et politiques qui en sont Tâme, sont hors de intérêts généraux de la
BUDGET DE L'UNIVERSITÉ. 3tl
société ; qu'elles entrent naturellement dans le commerce comme les besoins privés, qu'elles appartiennent à l'industrie comme la fabrication des étoffes; ou bien peutêtre qu'elles forment l'apanage indépendant de quelque puissance particulière qui aurait le privilège de donner des lois à la puissance publique.
« Je n'ai pas encore remarqué qu'on ait avancé rien de semblable ; il est plus facile d'attaquer l'Université que d'ébranler la maxime dont elle est l'application et en quelque sorte l'instrument, et qui forme le véritable titre de la nouvelle existence qu'elle a reçue du Roi. C'est en effet par un acte de la puissance royale que l'Université existe aujourd'hui ; c'est l'autorité du Roi qu'elle exerce ; c'est pour lui, en son nom, et sous ses ordres, qu'elle dirige l'instruction dans tout le royaume, donne des maîtres à la jeunesse, et règle l'enseignement et la discipline de toutes les écoles, et môme de ces maisons particulières qu'on cessera peut-être de célébrer, quand on saura qu'elles sont renfermées dans son enceinte et qu'elles, vivent sous son influence et sous ses lois. L'Université a donc le monopole de l'éducation, à peu près comme les tribunaux ont le monopole de la justice, ou l'armée celui de la force publique.
(( Sans doute, Messieurs, et l'instruction, mère des doctrines sociales, et le gouvernement de l'instruction doivent recevoir de la loi leur organisation, leurs règles et leurs formes définitives. Si ce principe était mis en oubli, je le produirais ; s'il était attaqué, je le défendrais de toutes mes forces. Mais qu'est-il besoin de le réclamer avec amertume, quand la nécessité d'une loi est reconnue aussi bien que son urgence; quand le Roi a daigné dé clarer en plusieurs occasions que son gouvernement la préparait? Sa sagesse l'avertira sans doute qu'elle ne peut être encore longtemps différée. Nulle part elle
