V. Office de l’économie électrique

Le chapitre IV du budget ne contient qu’un seul poste réservé aux imprévus.

Les règles suivantes régissent la désignation des rubriques : les chapitres sont numérotés de | à IV, aux recettes comme aux dépenses ; leurs subdivisions sont désignées

au 1er degré par les lettres majuscules (organes de l'administration ou départements),

au 2m degré par les chiffres romains (divisions, bureaux, services), au 3me degré par les lettres majuscules (subdivisions administratives).

Les chiffres arabes et les lettres minuscules désignent les rubriques et les sous-rubriques.

Telle est la règle ; mais la numérotation des groupes de la classification administrative des dépenses et des recettes n’a rien d’ab-

solu. Le chapitre | englobe les rubriques ne concernant aucun service en particulier, rubriques que l’article 73 du règlement de 1877 qualifie de «frais d'administration générale » ; ce chapitre ne connaît que la classification spécifique. Au chapitre III, le Département militaire fait usage d'un système mixte où les classifications administratives, spécifiques et par genre d'activité s'enchevêtrent sans méthode perceptible. On y a constitué des groupes du quatrième, du cinquième, voire même du sixième degré, pour lesquels il a fallu recourir tantôt aux chiffres arabes, tantôt aux lettres minuscules, réservés ailleurs à la désignation des rubriques.

Les quatre groupes formant le Département politique ne résultent pas d’une classification administrative des dépenses au sens absolu du terme. Le groupe IV, propagande à l'étranger, ressortit à la classification matérielle. Pareillement, les groupes du Département des finances, désignés «taxes des PTT», « assurance de l'inventaire», « personnel de condition civile», « corps des gardes-frontière », et « divers » procèdent de la nature ou de l'objet des dépenses. Le groupe Ill E VII, « mesures ayant pour but d'assurer l'appro- » visionnement du pays en blé» constitue, malgré les apparences, un groupe administratif de dépenses ; on y fait figurer le résultat net de l'Administration des blés. Enfin, le Département de l'économie publique s'écarte également de la classification administrative en son groupe VII « mesures prises pour empêcher le renchérissement ».

A la présentation incohérente du budget s'ajoute, dans la période de l’entre-deux guerres, une absence regrettable de méthode quant aux principes fondamentaux. L'universalité du budget en particulier n’a pas résisté aux assauts répétés des crises économiques et de la guerre à nos frontières. Chaque période troublée a accompli une partie de l'œuvre d'effritement de ce principe idéal, auquel le Conseil fédéral ne renonce pas malgré tout. «Il y a quel- » ques années, lit-on dans son message aux Chambres du 2 septem- » bre 1933, quand la situation se fut améliorée, nous avons adopté ‘), » pour y rester définitivement fidèles, le principe de l’universalité » du budget, qui exige que toutes les dépenses, tant ordinaires » qu'extraordinaires, figurent au budget et, par conséquent, soient » portées au compte d'administration ». Le Conseil fédéral n’entendait nullement affirmer que les dépenses dussent obligatoirement figurer au compte d'administration de l'exercice au cours duquel elles étaient faites. Certaines dépenses, au contraire, étaient enregistrées au compte capital où, sous le titre de «dépenses à amortir», elles figurent à l'actif du bilan ; l'extinction de ces non-valeurs, éche-

1) Le 15 juin 1927.

lonnée sur plusieurs années, grève alors les comptes d’administration subséquents. Ce procédé, inauguré en 1926, s'appliqua dès 1933 aux dépenses faites en vue du renforcement de la défense nationale !).

Le compte d'administration, enserré dans les limites rigides du classement des rubriques inspiré du budget de 1850, demande à être doublé d'une statistique des dépenses et des recettes envisagées sous l'angle de leur nature, de leur provenance et de leur destination. De pâles tentatives furent faites dans ce sens par le Bureau fédéral de statistique jusqu’en 1928 ; l'Administration des finances répondit partiellement à ce besoin dès 1937. Au compte d'Etat de cette année, on trouve 12 tableaux synoptiques des finances de la Confédération de 1931 à 1937. Toutefois, le dépouillement statistique du compte d'administration aboutit à des résultats peu sûrs et dépourvus souvent de caractère comparatif et de continuité ; il se heurte à la diversité de la désignation des postes, à la complexité de leur nature et à l'interpénétration des matières qu’ils contiennent.

Sans doute, la répartition de la charge dans le temps, conformément à l'idée exprimée par Jèze, paraît autoriser la méthode d'enregistrement des dépenses dites à amortir; la notion du budget, en faveur dans les cantons, selon laquelle il est un moyen de fixer la cote des impôts, la justifie également. Mais les experts aux économies ne partagent pas cet avis et estiment que les dépenses à amortir sont une entorse faite au principe de l’universalité du budget, entorse préjudiciable à la clarté du compte d'Etat et du bilan). Quoi qu'il en soit, le Conseil fédéral ne put donner suite à son intention de «rester fidèle» au principe de l’universalité du budget. Dès 1939, la situation évolue très rapidement vers l'abandon avoué de ce principe par suite de l'octroi de crédits extra-budgétaires pour le renforcement de la défense nationale, la création d'occasions de travail (AF du 6 avril 1939), le service actif, l'organisation de l'économie de guerre et les mesures propres à assurer la sécurité du pays et le maintien de sa neutralité (AF du 30 août 1939). Cependant, l'abandon des principes qui sont à la base des premiers budgets de la Confédération pourrait n'être que provisoire ; « la délégation des » finances veille à ce que, malgré les temps extraordinaires que nous » traversons, l’universalité du budget et du compte d'Etat de la » Confédération soit respectée » 5).

1) A. F. des 14. 10 et 21. 12. 33, 11. 6. 36, 28. 10. 37, 23. 6. et 11. 11. 38, 3. 2. 39. 2) Rapport du 28. 2. 38.

4 Le budget de 1940 à 1947.

Avec le plan des comptes, introduit pour la première fois au budget de 1940, la spécialité n’est plus un principe général appliqué sans autre méthode que la tradition ; les dépenses et les recettes y sont systématiquement groupées et « le budget doit être conforme » au plan des comptes de l'Administration des finances ; celle-ci » décide de la classification des nouveaux crédits » !).

La particularité du plan des comptes est de considérer les dépenses et les recettes à deux points de vue simultanément ; il est à double entrée, c'est-à-dire qu'il y a effectivement deux plans. L'un, appelé plan administratif, donne la contexture du budget en chapitres et sections dans lesquels se répartissent les rubriques. L'autre constitue le cadre du groupement systématique des faits en rubriques budgétaires : les dépenses d'après leur espèce ou leur objet et les recettes quant à leur provenance. Il a pris le nom de plan spécifique. Les groupes du plan spécifique peuvent théoriquement composer chacune des sections du plan administratif et le degré minimum de spécialisation des rubriques est donné par la combinaison des deux plans. Les offices ont en outre la faculté de subdiviser en plusieurs rubriques les groupes du plan spécifique composant la section du plan administratif qui les concerne. Les deux plans doivent leur qualificatif au fait que la classification des rubriques budgétaires est à prédominance administrative dans le premier et que les dépenses et les recettes sont en principe groupées d’après leur espèce dans le second.

Le plan administratif. Le plan administratif comprend 8 chapitres qui sont l'Administration générale et les 7 départements. Les chapitres sont divisés en sections qui correspondent également en principe à la structure organique des autorités et de l'administration; il y a de nombreuses exceptions : les sections composant le chapitre consacré au Département militaire résultent dans bien des cas de la classification matérielle ou spécifique ; on relève aussi quelques exceptions au Département des finances et des douanes, au Département de l’intérieur et à celui de l’économie publique. Enfin, le chapitre du Département militaire est divisé en 7 sous-chapitres dans lesquels les sections sont classées d'après l’objet des dépenses ; l’un de ces sous-chapitres est lui-même encore subdivisé en 3 catégories de sections.

Le plan administratif doit sa structure en grande partie à la présentation traditionnelle du budget de la Confédération. Une modifi-

1) A. C. F. du 29. 6. 45, article 3, chiffre 1.

cation importante est la nouvelle répartition en 8 chapitres correspondant aux départements et l'incorporation au Département des finances et des douanes des anciens chapitres consacrés au revenu des capitaux, au service de la dette et aux imprévus. La numérotation mixte des rubriques a été remplacée par la numérotation décimale. La désignation alphabétique des chapitres, qui figure encore au budget pour 1940, a été remplacée au compte de cet exercice déjà et au budget de l'exercice suivant.

Le plan des comptes primitif n’est plus appliqué intégralement aujourd'hui. Jusqu'en 1946, des modifications y ont été apportées par suite de la création de nouveaux offices ou de réorganisations administratives, comme par exemple la création de la Chambre suisse du cinéma, portant le numéro 302, et l’incorporation au budget général de celui de la Monnaie fédérale, sous le numéro 604, et de ceux des établissements de recherche et d'analyse de la Division de l’agriculture, sous les numéros 711 à 719.

Dans le compte de 1946 et dans le budget de 1947, de profondes modifications ont été apportées au chapitre du Département militaire : la classification y est dorénavant intégralement administrative et la numérotation décimale. En outre, les exceptions faites jusqu'alors à la classification administrative dans les autres chapitres ont été supprimées.

Les modifications apportées au plan des comptes de 1939 sont judicieuses ; les anciennes sections 306 «administration» et 307 « enseignement et recherches » ne correspondaient pas à deux offices, mais à deux aspects de l’activité de l'Ecole polytechnique ; les sections 601 « recettes et dépenses générales » et 602 « administration des finances » concernaient les deux cette administration ; les sections 707 « division de l'agriculture », 708 « mesures pour combattre la crise » et 709 « extension des cultures » relèvent uniquement de la Division de l’agriculture. Quant au chapitre consacré au Département militaire, il était l'expression d'une indéfectible fidélité à une conception surannée.

Les chapitres et sections du plan administratif et leur numérotation sont les suivants actuellement : ‘)