LA GRANDE CHARTE

C'est en lOGG que se dessine et s'accuse la penle sur laquelle s'est déroulée toute l'histoire des institutions politiques anglaises. A la suite et par l'effet de l'invasion, la royauté et la féodalité se trouvent dans des conditions tout autres en Anjjlelerre qu'en France ou en Allemagne. Les forces que déploient les deux' 'pouvoirs, leur ordre, et, pour ainsi dire» leur front de bataille pour l'attaque et pour la défense, les alliances qu'ils recher-

client, les prétentions qu'ils élèvent et les droits qu'ils font prévaloir diffèrent sensiblement d'un côté à l'autre de la Manche. De cette situation exceptionnelle sont sorties des conséquences exceptionnelles. Les institutions du moyen âge, profondément modifiées par le fait de la conquête, ont en quelque sorte eng^endré d'elles-mêmes l'unité nationale, la notion de l'État, l'égalité devant l'impôt et la loi, le sclf-govcrnmeut y la liberté polilicpie et ses organes, à une claie où aucun des autres peuples européens n'avait même le pressentiment de ces grandes choses.

Ltudions de près et comparons l'Angleterre et la France du onzième siècle. Sur le continent, la féodalité procède en partie du défaut de proportion entre l'immensité de la monarchie carolinjjienne et les faibles moyens d'action administrative de la royauté sur une société encore bar-

LA MONARCHIE ADMIMSIKATI VF,. 15

bare. Elle s'est produite par une désafjicçation progressive de l'Enipire, puis des royaumes encore trop grands de France et d'Allemagne. De leurs débris sont sortis un grand nombre de petits États entre lesquels s'est formée une fédération d'un lien assez lâche, sous la présidence nominale de l'un d'eux. Au onzième siècle, la royauté française, pauvre en domaines et continuant à se dépouiller elle-même, disparaît presque au milieu de la féodalité, qui va montant et se consolidant autour d'elle. Sa souveraineté, qu'elle exerce encore quelquefois avec une énergie circonspecte, se dissout rapidement en suzeraineté. La dynastie qui a usurpé le trùne à la faveur de l'indifférence des grands vassaux, n'est plus, en fait, que prima niter pares. Elle garde et laisse voir par moments la hauteur de ses prétentions; mais elle n'engagera nettement la lutte que deux siècles après la révolution de

987; elle attend d'avoir la force avec le droit. Jusque-là, elle évitera de s'exposer à des contestations où elle n'aurait sûrement pas l'avantage et d'amoindrir par des échecs le titre supérieur qu'elle tient en réserve pour l'avenir.

Rien de pareil ne se rencontre dans l'Angleterre de lOGG. Du fait de la conquête, la conception germanique du chef d'armée au milieu de ses compagnons d'armes, et même quelque chose de comparable à la conception romaine du prince en face de ses sujets, ont reparu plus ou moins à côté de la conception du suzerain et de ses barons territoriaux. L'aire du pays soumis aux Normands est bien à la mesure des capacités administratives d'un gouvernement du onzième siècle. Quatre fois et demie moins grand <|ue la France actuelle, — car il ne comprend pas le pays de Galles, et ne s'étendra qu'assez tard sur les trois comtés du Nord, — le

LA MONARCHIE ADMINISTIi ATI VK. 17

teiM-iloire du royaume ne dépasse pas dans sa plus (grande longueur (de Londres à Newcastle) la distance de Paris à la Rochelle. La féodalité qui se développe dans cet espace est le résultat, non d'une lente et naturelle décomposition de l'État ou d'une suite de dépossessions subies par un souverain trop faible', mais d'un partage accompli par la volonté et sous le contrôle d'un prince victorieux, qui est et entend rester le plus fort. La manière dont s'opère la distribution des fiefs entre les compagnons du conquérant est significative. En France, les grands fiefs, issus des gouvernements auxquels les ducs, les comtes, les margraves avaient été préposés par les premiers Carolingiens, élaient des provinces d'un seul tenant. En Angle-

' Piiickle fait observer qu'on France Irs {jrands noliies possédaient leurs domaines, non à titre de don, mais j)ar prescription. II, \>. 311. — V. aussi Hm.lkm, l'Europe au moffu àye, III, p. 58,

terre, le Roi, plus avise, gratifie ses principaux vassaux de domaines disséminés dans toutes les parties du territoire. Le mieux partagé avait septcent quatre-vingttreize manoirs, répartis dans vingt comtés. Quarante autres, la tête du baronnage, avaient des manoirs dans six, douze, dixsept et jusqu'à vingt et un comtés. Il paraît constant qu'aucune des juridictions seigneuriales, sauf celles des comtes palatins, ne s'étendait sur tout un comté, et que le plus grand nombre ne dépassait pas les limites d'une centurie (Jmndred), en moyenne un canton français d'à présent'.

Voilà qui donne bien l'image de cette féodalité parcellaire. La plupart des grands vassaux ne pouvaient donc réunir une troupe un peu importante sans adresser des appels difficilement entendus dans

' Gnkist, I, 112

LA MONAr.CIIIE AD.^I1^■IST^.ATIVE. 19

toutes les régions de l'Angleterie, et les forces dont ils disposaient dans chaque comté étaient très-inférieures à celles de l'officier royal, vicomte ou shérif, sous les ordres duquel se rassemblaient tous les petits vassaux de la couronne. Ajoutez que de ces possessions dispersées, plusieurs ne pouvaient manquer d'être à la portée et comme sous la main du Roi ; il avait le moyen d'atteindre par là les barons d'humeur turbulente. Le grand nombre de leurs fiefs ne faisait que les rendre plus largement et plus aisément vulnérables.

On se tromperait donc gravement sur la condition de droit et de fait des grands vassaux normands en Angleterre, si l'on en jugeait d'après la condition des grands feudataires français à la même époque. De tous les membres du haut baronnage anglo-normand, les plus élevés en dignité étaient alors les comtes. Or il serait tout à

20 LA CONSTITUTION AiSGLAISE.

fait inexact de les concevoir soit comme les gouverneurs pour le Roi, soit comme les seigneurs dominants de tout le territoire d'un comté. D'abord, il y avait beaucoup de comtés anglais sans comte', puis tous les comles ne portaient pas nécessairement le nom d'un comté; ils portaient fréquemment le nom d'une ville, ou simplement leur nom de famille ^: la différence n'est pas sans signification. Le gros de leurs domaines était ordinairement situé dans la région d'où ils tiraient leur litre, mais il y a de très-bonne heure des exemples du contraire^; dans celte région,

' Le CoïKjiu'rnnt parnît n'avoir créé que trois comtes anglais ; un texte de Henri I'"" n'en mentionne pas plus de cinrj. (Srriiiis, I, 362.)

2 Gkeist, I, m.

^ Les documents nous montrent les domaines de Simon de Montfort disséminés dans les comtés de Leicester, de Nortliampton, de Suffolk, de IJerks. C'est dans le premier de ces comtés qu'il possédait le moins de terres. Le tout formait ce (pi'on ap|)elait V honneur de Leicester; le litre de comte y était attaché. (V. Bkmo.nt, Simon de Monl/urt, p. 55.) — Trois siècles plus tard, au quinzième

LA MONAUCIIIE ADMINISTRATIVE. 21

d'ailleurs, ils n'exerçaient à aucun de^yré les pouvoirs de gouvernement'. Il n'y a fjuère d'exception" que pour les comtes palatins de Chester et de Durham, qui, charges de la défense du nouvel établissement politique contre les Gallois et contre les Ecossais, possédaient sur le territoire de leurs comtés les droits régaliens les plus étendus. Quant aux autres, leur titre était seulement une marque d'honneur et une occasion de profit. Ordinairement, ils portaient l'épée du corn lé et avaient droit au tiers des revenus judiciaires perçus par le shérif ou vicomte; c'était le plus clair de leurs rapports avec une circonscription administrative déterminée. Encore cet avantage n'était-il pas

siècle, le comte d'OxforJ avait la mijorité tLî ses possessions en EsseXjle coinlc de Norfolk en Surrey. (Siubbs, III, |). 528.)

' Stcbbs, ibiJ.

* Les comtés quasi palatins de Salop et de Kent ne tardèrent pas à cire repris par la couronne.

22 LA COINSTITUTION A>'GLAISE.

accordé à tous, ni même toujours héréditaire'. En somme, les (jrands vassaux anglais ressemblaient à des seigneurs fonciers, non à des barons territoriaux. Ils étaient souvent de fort puissants personnages ; ils n'étaient à aucun degré des souverains. La base de la souveraineté, le petit clat d'un seul tenant, leur manquait ; le titre de la souveraineté, une délégation originaire, réelle ou fictive, des principaux attributs de l'autorité royale, leur manquait également. Le simple fait qu'il ait été possible au roi Etienne de créer des comtes sans terres, pensionnés sur le trésor royal et pourvus d'espèces de sénatoreries pécuniaires, marque l'énorme différence qui existait au commencement du douzième siècle entre le haut baronnage anglais et nos grands feudataiies. Le premier continuait à tenir

' Premier dialogue de l'écluquier, I, 17.

de très-près à ce qu'on a appelé le comitatus, c'est-à-dire le groupe de fidèles que le Roi récompensait par des libéralités mobilières et immobilières, viafifères ou perpétuelles. Le lien personnel y dominait encore ' à une époque où la féodalité française se présentait sous la forme entièrement dégantée et développée d'une hiérarcliie territoriale composée de dynastes locaux, maîtres et presque rois dans leurs fiefs.

En face de ce baronnage, si inférieur en prestige et en ressources à celui de France et d'Allemagne, se trouvait une royauté singulièrement plus puissante et mieux armée que celles du continent. La disproportion des forces était énorme d'un , comte de Warenne ou d'Hereford au roi d'Angleterre, duc de Normandie, et, moins d'un siècle après, comte d'Anjou,

' Comités siOi crecit, dit encore le Dialojue de Ciichi- (fuier. lOiil,

du Maine, de la Touraine, suzerain de la Bretagne, maître de l'Aquitaine. L'écart était presque nul d'un comte de Flandre ou de Toulouse à Louis YI, possesseur sans cesse inquiété d'un mince territoire, que Suger louait fort de s'être fait craindre jusqu'au fond du Berry. Dans l'^A-ngleterre proprement dite, la couronne avait pris tout d'abord une position dont la force paraît par plus d'un indice. On sait que Guillaume 1" tenait dans son domaine toutes les grandes villes du royaume, sauf celles des comtes palatins'. Il avait pu faire exécuter sans obstacle, sur tout le territoire, le cadastre des propriétés foncières, et asseoir l'impôt sur une base certaine. ïl avait exigé non-seulement de ses vassaux, mais des vassaux de ses vassaux, un serment direct de fidélité à sa

' Il est reinarfjiialjlc que, sur quinze cents diartes de villes qui nous ont été conservées, il n'y en ait que quainnte-ncul" émanant dos harons. (Gnkisï, I, 153.)

personne. Par là il avait renoue à travers la hiérarchie féodale le lieu immédiat d'obéissance du sujet envers la couronne. î.es droits de .^arde et de mariage qu'il exerçait sur les fiefs de ses barons étaient plus rigoureux que dans tous les autres pays de régime féodal. Il avait multiplié les forêts jusqu'à l'abus ' et s'était réservé la juridiction sur tous les lieux de chasse situés ou non sur ses domaines. Sa fiscalité était vexatoire; celle de ses premiers successeurs fut intolérable^. Leurs barons

' Stdbbs, I, ch. XI.

- Deux faits rendent particulièrement sensible lintensité du pouvoir royal en An;;leterre. Premièrement, les (juerres privées, que les rois de France prennent la peine de réglementer et se résignent à permettre conditionnellement jusqu'en 1330 et en 1353, disparaissent de bonne heure de l'autre côté du détroit. Les grands vassaux observent fntre eux la paix du Roi. Ils ne prennent guère les armes que contre le Hoi lui-même, quand ils sont vt'xés et opprimés ou quand ils aspirent à changer la dynastie. Secondement, à aucun sujet en Angleterre n'a jamais été accordé le droit de frapper monnaie à une autre eftigie que celle du souverain ; au contraire, les monnaies seigneuriales se maintiennent en France jusqu'au seuil des temps modernes.

se révoltaient, se faisaient battre; leurs biens, confisques, passaient à d'autres.

Aucun de ces actes extrêmes d'autorité ne s'était vu en France depuis les premiers Carolingiens et n'aurait pu y être tenté parles rois, même beaucoup plus tard. x\u milieu du treizième siècle, on y trouve en pleine vigueur la distinction des pays à' obéissance le roi et de non-obéissance le roi: ceux-ci, où le Roi était sans pouvoir effectif, comprenant tous les domaines des grands feudataires, presque les deux tiers de la France actuelle.

Cette royauté anglaisesi puissante avait eu de bonne heure à sa disposition un appareil administratif assez perfectionné, dont il n'existait ailleurs que des rudiments. Au centre, la cour du Roi, divisée en deux branches, l'une fiscale, l'autre judiciaire^, qui avaient le même personnel,

' IIalum, Middle Aucs, III, 8G.

imprimait une direction régulière à tous les services. Dans les comtés, la couronne était représentée par le vicomte. Ce personnage n'était nullement subordonné au comte, comme son nom parait le donner à entendre. Il dépendait directement du gouvernement central. Ses rapports avec les comtes, les prélats et les barons de son comté étaient ceux d'un fonctionnaire avec des particuliers puissants et suspects ([u'il surveille avec déférence jusqu'au jour où il est appelé à les combattre. Il leur transmettait les ordonnances royales.

L'expression « la force et la justice du Roi et du vicomte ' " indique bien qu'il n'y avait pas d'intermédiaire entre le Roi et son représentant local. Les grands vassaux avaient essayé de s'approprier cet office important, à la fois militaire, judi-

' Orilonnnnce île Guillaume I"", scparani h's juridictions spiiitueile vt temporelle. (STi'Btis, Sel. Cliartcrs, p. 85.)

ciaire et fiscal. Dans certains comtés, ils étaient parvenus à se le faire concéder à titre héréditaire. Mais ces usurpations restèrent des cas très-rares. Presque partout les vicomtes ou shérifs continuèrent à être des fonctionnaires royaux, nommés annuellement et tenus de très-court par le gouvernement central . A partir de 1 1 70, il devient de règle de ne plus prendre les shérifs parmi les barons, mais parmi les officiers de justice ^ A plusieurs reprises, les shérifals sont suspendus, et l'intérim est fait par des juges détachés de la cour du Roi, lesquels, à deux, gèrent jusqu'à onze comtés. A tout propos, je vois que le Roi gourmande ses vicomtes, les déplace, les destitue en masse ou en détail. Au siècle suivant, leur autorité est déjà sensiblement restreinte, mais leur activité est encore incessante et multiple. Plus tard

• STi'Dns, I, 474,

LA MONAUCIIIE ADMINISTRATIVE. 29

la royauté, autrement pourvue, diminuera systématiquement leurs attributions. Au cours du treizième siècle, leur position correspond assez exactement à celle des baillis ou sénéchaux qui administraient en France le domaine royal. Mais ils n'administraient pas seulement comme en France une section limitée du sol national ; on les rencontrait d'une extrémité à l'autre de l'Angleterre; ils rendaient la couronne présente dans les parties les plus reculées du territoire. Ils exerçaient en son nom les nombreuses attributions qui leur étaient confiées, et leurs disgrâces même faisaient partout sentir sa force et reconnaître son autorité.

L'organisation administrative de la monarchie anglaise se compléta de bonne heure par la création des juges ambulants. Ces officiels servaient de lien entre le gouvernement central et le gouvernement local. On les voit paraître sous Henri l"',

moins d'un demi-siècle après la conqiièle. Ils font généralement partie de la cour du Eoi, où ils reviennent siéger après leurs tournées. C'étaient les missi dominici carolingiens que la monarchie anglaise reprenait ; les dimensions du royaume s'y prêtaient mieux que celles de l'Empire. En France, ils avaient depuis longtemps disparu. Au treizième siècle, les enquêteurs royaux de saint Louis ne sont qu'une institution éphémère qui ne survivra guère à ce prince. Plus lard, ni les voyages des commissaires royaux, envoyés dans les provinces et dans les villes pour négocier l'impôt, ni, plus tard encore, les chevauchées des maîlres des requêtes n'eurent les caractères d'un établissement régulier '; c'étaient des missions de circonstance. Il n'en était pas autrement des Grands. Tours,

' Les maîtres des requêtes n'avaient d'ailleiir.s pour mission que de regarder, d'écouter et de faire rapport : leur rôle était |)uremcnt spectalif. ([JA^OTKA^•x, les Inten~ danis, 5.)

LA MONAIICIIIE ADMINISTRATIVE. 31

c'est-à-dire des sessions judiciaires tenues dans les provinces qui se trouvaient trop éloignées du parlement de Paris pour y porter commodément leurs appels. On pourrait dire, en empruntant une expression juridique, que l'instance supérieure de la justice royale était portable en Angleterre et quîrable en France. Là, elle allait au-devant des justiciables; ici, il fallait la venir chercher, et cela diminuait naturellement l'action et le crédit qu'elle pouvait avoir. La position des juges itinérants d'Angleterre était considérable. Quand ils tenaient leurs assises dans un comté, aucune immunité, aucune franchise baronniale ne dispensait de se rendre à leur cour. Personne, au moins à l'origine, n'échappait à leur juridiction. Ils jugeaient surplace, selon l'esprit du haut tribunal dont ils étaient membres, les appels des cours locales. On mesure sans peine le degré extraordinaire d'autorité et de près-

tiji^e d'une royauté représentée dans toutes les parties du royaume par cette haute délégation, qui revenait périodiquement au centre prendre le mot d'ordre et se pénétrer de l'esprit du gouvernement \

Une royauté puissante et bien servie, un baronnage relativement faible, voilà deux traits importants qui opposent nettement l'Angleterre aux autres États européens. Un sentiment vivace et précoce de l'unité nationale n'est pas une particularité moins notable et moins distinctive. Freeman, et après lui Grecn , montrent que les piemiers envahisseurs germains de la Grande-Bretagne, Jutes, Angles, Saxons, et jusqu'aux Danois, sortent du même fond bas allemand, qu'ils se sont établis dans l'une des moins profondément latinisées des provinces romaines, que la lenteur de leur conquête et l'éner-

' SriMins, I, 005 et siiiv.

LA MONATICIIIE ADMINISTRATIVE. 33

gie de la résistance ont abouti à l'extermination on au cantonnement li^joureux des peuplades celtiques et à la destruction de tous les monuments de la civilisation antérieure, en sorte que nulle part ne s'est rencontrée une race moins mélangée et qui ait conservé plus entier son type originel. Des preuves fournies par les savants auteurs pour établir ce caractère particulier de l'invasion saxonne, je ne retiens que deux faits : d'abord que ces païens mis en contact depuis 449 avec une population chrétienne plus civilisée qu'eux-mêmes, soient restés païens jusqu'au milieu du septième siècle (597-081 ), en moyenne, et qu'ils aient dû leur conversion tardive, non pas aux vaincus, mais à des missions venues de Rome ou d'Irlande; — ensuite, que leur langue n'ait reçu alors, et jus({u'à l'invasion normande, aucune infusion latine appréciable, et que la trame germanique de l'idiome

soit si fortement constituée, qu'aujourd'hui même il est impossible de faire toute une phrase anglaise avec des cléments purement latins. Les Normands, à leur tour, étaient issus de la même souche que les précédents envahisseurs, et, si FranCj^ais qu'ils fussent devenus par les coutumes et par la langue, quelque chose devait subsister en eux du tréfonds germanique, où les semences anglo-saxonnes ont pu reprendre très-vite et avec une vigueur singulière, comme dans le sol natal. Je ne me prononce pas sur la valeur et la portée de ces influences ethniques. Ici, d'ailleurs, intervient une cause plus générale qui les domine. Le sentiment d'une solidarité séparée est naturellement plus prompt à naître et à prendre consistance dans un Etat insulaire que dans un État continental. Des frontières marquées par un fleuve ou par une montagne peuvent se déplacer et se déplacent en effet.

Les nationalités que divise cette mince et mobile barrière sont donc lentes à se dégafifer et à s'opposer. Une conscience distincte peut se condenser et se fixer à la fin, mais seulement du fait de l'histoire et par le souvenir d'une vie commune prolongée ; la géographie indécise la laisse d'abord et longtemps flotter, s'essayer, douter, se reprendre. Au contraire, une limite aussi nettement écrite sur la carte et aussi permanente que la mer à traverser invite incessamment l'esprit à regarder comme isolées à jamais les populations qu'elle sépare, et à concevoir comme une unité naturelle le groupe particulier qu'elle enferme à l'écart des autres. Les barons pormands montrent, moins d'un siècle après la conquête, une tendance à se considérer comme un seul peuple avec les vaincus'. Les personnages que les rois

1 AvMiit la Hn du treizième siècle, les différeoces dans le costume entre Normands et Savons avaient

angevins amènent du continent à leur suite : Tourangeaux, Poitevins, ou même Normands fraîchement sortis de Normandie, ne sont pas seulement odieux et suspects aux premiers occupants comme de nouvelles parties prenantes ; ceux-ci les considèrent d'instinct comme des étrangers, quoique ce soient leurs compatriotes de la veille et que les uns et les autres parlent la même langue ignorée des Saxons. La haine pour les gens d'outre-Manche est sensible dans toute la longue suite de plaintes et remontrances adressées aux rois; et, d'autre part, un document que j'ai déjà cité, le Dialogue de Vécldcjuier, témoigne que, dès le douzième siècle, la fusion des vainqueurs et des vaincus est accomplie, " à ce point » , dit le texte, qu'il est à peu près impossible de discerner, parmi les hommes libres , qui est

«lisparu. (SxnUTT, Wiew of ihe dress and liah'Us of ihc pcoplc of KiKjlundy t. II.)

LA .MONAUCFIIE AD.MINISTH ATIVK. 37

Anglais, <{ui est Normand d'origine'. »

Le niùme document signale la fréquence des mariages mixtes entre les deux races, et le fait est d'autant plus remarquable, qu'à la môme époque, les mariages avec étrangers paraissent une sorte de disgrâce. La clause 6 de la pétition des barons en 1258 stipule qu'on ne doit pas marier les héritières nobles en les « faisant déroger i) , en les " mésalliant " (ce sont les deux traductions les plus approximatives du. mot disparagentur) , et l'explication que le contexte donne de ce mot est caractéristique^ : « En les unissant, est-il dit, à des hommes qui ne sont pas de la nationalité de ce royaume d'Angleterre. » On sait que les nobles anglais ont conservé la tradition et ne se marient guère qu'entre eux. Les noblesses cosmopolites et les clergés ullramontains ont été le fléau de

' StcboS, Select Charters, p. 201.

plus d'un Etat du continent. Ici, la noblesse et le clergé ont pu être, comme ailleurs, égoïstes, turbulents, avides, oppresseurs ; mais dès l'origine, et par une sorte de fatalité géographique, ils se sont trouvés pénétrés d'un sentiment national profond, étroit, défiant, qui a eu l'avantage de limiter l'horizon et d'arrêter le développement de l'esprit de caste, et qui n'a pas cessé de miner sourdement, — je l'expliquerai mieux un peu plus loin, — les fondations de l'établissement catholique en Angleterre.

Une circonstance a particulièrement aidé au développement rapide de cette conscience nationale, c'est l'homogénéité très-ancienne des différentes parties du territoire. Considérez un instant la division administrative de la France depuis ses origines jusqu'à la lin de l'ancien régime. Vous y trouvez de grandes provinces qui ont retendue de moyens

LA MOiSARCHIE ADMLMSTllATIVE. 39

royaumes; la Bretafjne, par exemple, égale en superficie à plus du quart de TAngleterre proprement dite ; plusieurs correspondent à des sous -nationalités ; une race particulière y fait le fond de la population ; plusieurs ont été de véritables Etats et f^ardent le souvenir d'un temps où leurs chefs étaient en possession d'une souvcraiiielé distincte. Leur réunion à la couronne est graduelle ; elle se fait quelquefois par conquête, souvent par mariage, par héritage, par contrat, presque toujours sous des conditions qui leur garantissent d'anciennes franchises'. Le Roi, substitué à l'ancien seigneur, négocie directement et séparément avec chacune soit pour l'octroi, soit pour le mode de perception de l'impôt. Dans les Assemblées de la nation, qui auront lieu à partir

' Sous Pliilippe le Long, la lanj^ue d'or ne veut pas d'une seule monnaie pour tout le royaume. Elle tient à ses étalons et à ses mesures, et repousse ceux de Paris.

du quatorzième siècle, cette séparation se maintiendra ; les députés se diviseront d'abord par ordre, mais aussitôt après, au sein de cliacjue ordre, ils se diviseront ipar provinces ou groupes de provinces', et, plus d'une fois, tel de ces groupes, préoccupé avant tout de ses intérêts, stipulera pour lui-même, se retirera ou s'abstiendra quand il aura obtenu satisfaction et fera manquer les résolutions communes. En somme, sous les apparences d'unitéqu'un pouvoirarbitraire et une royauté de grand prestige donnaient au pays, la nation était à faire au dix-septième siècle ".

■ Voir notamment les états de 1576, de 1588 ; !a division se fait par « gouvernemens ». Le même esprit s'était manifesté en 1483 aux états de Tours. En 13415, Hervieu signale un vote par états provinciaux ou par nations. De même, en 13V9, pour la langue d'oïl. La réunion séparée d'états pour la langue d'oïl et la langue d'oc est longtemps d'usage courant.

'On sait qu'Adam Smitli cite comme l'un desavantages les plus enviables de I An[|leterre de son temps la liberté complète et déjà ancienne du commerce à l'intérieur. En France, les rois avaient cherché à s'en rapprocher ;

LA MONATICFIIE AFtMINISTIîATl VE. 41

Elle n'était plus une fédération et n'était pas encore un seul peuple. On sait qu'à l'époque des ffuerres de religion, la Noiie avait entrevu l'éventualité d'un démembreiîient de la monarchie'. L'Angleterre,

mais visiblement ils ne s'étaient pas cru la force de l'imposer. En 1621, Louis XIII autorise la création de nouveaux bureaux de douanes dans quelques provinces frontières qui n'en avaient pas eu jusqulalors, mais il laisse ces provinces libres de les établir à leur choix du côté de la frontière ou du côté de l'intérieur. La Bourgogne ayant préféré son commerce avec l'intérieur, les bureaux y furent placés du cùté de la Franche-Comté, qui appartenait alors à l'Espagne. Au contraire, la Saintonge, le pavs d' A unis, la Guicnne, la Bretagne, le Maine, laissèrent établir leurs bureaux du coté de la Mormandie et du Poitou, afin de conserver la liberté du commerce avec l'étranger. Plus tard, quand Colbert organise les grandes fermes, il n'impose pas, il ue fait que j)roposer l'union aux provinces, et l'on sait que les provinces que formaient le noyau central nord furent seules à accepter la proposition Aucun fait n'est plus propre à montrer que la France était encore dans les liens extrêmement relâchés d'une sorte de fédéralisme, et que le sentiment de la patrie commune n'était pas encore de force à serrer le nœud ([ui assure l'unité de l'Etat. P. ClÉmest, Histoire du système prolecteur.

' Les intendants, agents et symboles de la centralisation française, ont une origine signIHcative. Cette institution ne procède point, comme on serait tenté de le croire, il'un développement régulier de l'organisation adminis-

42 LA COMSTJTUTION ANGLAISE.

par une bonne fortune unique en Europe, a été homogène dès le douzième siècle.

Elle a dû en partie cet avantage au caractère tout particulier de sa division administrative, héritée des Anglo-Saxons. Sa circonscription la plus étendue, le comté, était à peine égale en moyenne à la moitié

trative Elle est empruntée à une |)énode d'anarchie ; elle est le reste conservé et accru d'une sorte d'état de siège. Le premier tvpe de l'intendant paraît avoir été en grande parti» le commissaire déli'jjué au seizième siècle dans les provinces qu'il fallait faire rentrer dans l'ordre, et adjoint au général qui y commandait les troupes. De là l'expression « intendants... du militaire » demeurée dans leur commission. L'institution se localise avec les troubles, s'interrompt avec eux, reprend quand ils recommencent, jusqu'à ce qu'elle se consolide en 1635, et s'étende à tout le royaume |)acifié. Naturellement les pouvoirs sont d'aI)ord extraordinaires, c'est-à-dire presque illimités. Ce sont ces mêmes pouvoirs qui deviennent ordinaires un peu plus tard. Que les agents du pouvoir royal dans les j)rovinces soient issus, non de fonctionnaires civils comme eux, par une extension graduelle des attributions, mais de commissaires comparables à ceux de la Convention, envoyés à la suite des armées, comme pour une seconde conquête, je ne sais pas de preuve plus frappante de l'état d(.' division et de morcellement politique où était encore la France à l'entrée du dix-septieme sii-'cle. — V. Hasoïeaux, /t'i Jntendanls .

LA MONARCHIE ADMINISTUATIVE. 43

d'un département français d'à présent et au dixième d'une province comme la Bretagne. Eût-il clcvc des prétentions, la force lui aurait manqué pour les soutenir. Plusieurs comtés correspondaient plus ou moins exactement, non pas à une race, mais à une certaine tribu des envahisseurs ; ils représentaient quelquefois un royaume éphémère, rarement une nationalité effectivement distincte. Très-peu se rappelaient avoir joui d'une existence politique séparée. Les incessantes révolutions, conquêtes et fusions de la période an^lo-saxonne avaient brouillé tous ces souvenirs. Conquis en bloc par les rois normands, les comtés n'avaient pas eu l'occasion de stipuler chacun à part des autres le maintien ou l'octroi de franchises particulières. Dans ces conditions, ils n'étaient (juère que de simples divisions administratives et fiscales, sans caractère ni intérêts imiividuels. Ils n'avaient aucune

analogie avec nos provinces de l'ancien régi me . Tj' an alogie était plutôt , moinsle caractère violent et artificiel, avec ces circonscriptions départementales dont la Constituante de 1789 se servit pourbriserles antiques cadres du provincialisme. Il n'y a pas trace de provincialisme en Angleterre après 1100. Par une conjonction singulière de circonstances , l'unification du territoire et de l'esprit national, que nous devions attendre sept siècles encore et n'accomplir que par une révolution si violente qu'elle a emporté en même temps ce qui restait de nos libertés locales, était un fiiil acquis au moment où l'Angleterre entre, sous la dynastie des Plantagenets, dans la grande histoire européenne'.

' I) est probable que la condition de l'Angleterre à cet égard eût ét<'; à peu près celle de la France, si elle avait été plus pr<jmpte .t conquérir le pays de Galles, Tlxosseet l'Irlandf, et si elle avait dû compter de boniu- lieure,dans ses assemblées politiques, avec les représentants de ces provinces annexées si différentes d'elle-même.

LA MONARCHIE ADMINISTH ATIVE. 45

Une dernière remarque : sur ce territoire homo{]cne, chez ce peuple affranchi (les prétentions et de l'cgoisme de l'esprit provincial, rèffnent de bonne heure une seule loi, une même coutume. Vers la fin du règne de Henri II, toutes les différences locales importantes ont disparu.

De ce côté aussi, l'unité nationale est acquise. Les juges itinérants l'affermissent définitivement en moins d'un siècle. Délégués d'une même cour siégeant à Londres, membres dès l'origine du grand conseil qui fut le noyau du Parlement, coadjuteurs et exécuteurs des grandes ordonnances royales; plus tard, interprètes officiels de la législature et réducteurs des statuts fjui traduisent ses vœux, ils apportent dans les localités une hauteur, une généralité et une constance de doctrine qui ont rapidement raison des usages particuliers. Les justices seigneuriales et locales sont trop faibles pour ser-

vir longtemps de refuge à ces usages; elles disparaissent de bonne heure et sont remplacées par une organisation nouvelle, celle des » juges de paix " , collège administratif et judiciaire commissionné par la Couronne pour tout le comté et plus ouvert à l'esprit de la juridiction supérieure. Dans la société en travail et en progrès que les juges ambulants parcourent en tous sens, après le siècle de désordre qui a suivi la conquête, les races, les classes, les individus ont intérêt à faire fixer leurs droits respectifs. La jurisprudence que ces hauts personnages développent en leurs circuits périodiques et la législation qu'ils inspirent à leur retour auprès du Roi sont très-abondantes ; elles embrassent bientôt tout l'ensemble des relations sociales, elles y introduisent sans effort l'uniformité. Après Etienne, les trois lois wessexienne, mercienne, danoise, qui se partîigcaient le royaume, cessent d'être

mentionnées ' ; à partir de Henri II, l'Angleterre n'a pliis, sauf quelques exceptions étroitement locales, qu'une seule loi coutumière, la cominoji law, la même pour tout le territoire.

En France, c'est sous Henri III, au seizième siècle, que s'achève la rédaction des coutumes ; on en trouve deux cent quatre-vingt-cinq, dont soixante principales, sans compter la grande division en pays de droit coutumier et pays de droit romain. Au quinzième, au seizième et au dix-septième siècle, quand les rois annexent de grandes provinces, le mieux qu'ils imaginent et le plus qu'ils puissent faire est de créer un certain nombre de ressorts judiciaires indépendants, avec des parlements à leur tête. Le morcellement et la confusion étaient tels, et chaque région était si attachée à ses usages, que

' STLBns, I, cil. xiir.

ce stage intermédiaire paraissait indispensable ; une concentration plus hâtive eût tout compromis. L'unité, en cela comme en toute autre chose, a été chez nous trèstardive. Longtemps contenue par les restes vivaces d'une féodalité qui avait laissé fortement son empreinte dans les habitudes et dans les instincts des hommes, il a fallu qu'elle prît un caractère rationnel, une forme impérative et statutaire, qu'elle s'établît par le commandement et par la violence. En Angleterre, l'unité législative n'a pas été imposée, parce qu'elle n'a pas rencontré de résistance sérieuse; elle s'est insinuée, infdtrée sans bruit sous la forme discrète des précédents judiciaires. Son développement s'est confondu avec celui des besoins et des mœurs. La législation ne cessera pas de s'enrichir après le douzième siècle, mais l'unité du droit national peut être considérée comme fondée en 1200, trente

ans après la constitution définitive de la haute justice ambulante.

Un roi fort, un baronnage faible, un royaume homogène, je reprends les trois points établis par cette longue analyse. Il faut les avoir devant les yeux pour comprendre comment la liberté politique est née de si bonne heure en Angleterre et y a revêtu sa forme la plus parfaite : un Parlement national, alors que les autres pays élaboraient péniblement le mécanisme grossier et compliqué des États généraux et des États provinciaux. Considérez, en effet, cette royauté telle que nous l'avons décrite. On peut prédire qu'elle abusera de son immense pouvoir, et que ses excès provoqueront de vives résistances. Ailleurs, lorsque la royauté devient absolue, c'est à une époque où l'art de voiler l'arbitraire, de le corriger par des formes, de le justifier parla bonne gestion de nombreux services d'Ltat, s'est

perfectionne dans les mains des gouvernants, tandis que les occupations paisibles, devenues plus générales, ont adouci les mœurs et que des intérêts plus stables conseillent la patience. x\ucun de ces tempéraments n'existe dans la société anglaise sous les rois normands et angevins. La guerre est alors l'unique service d'État. La justice et l'appareil administratif sont avant tout l'instrument d'une insatiable fiscalité. Il n'y a ni excuse, ni compensation à l'atroce oppression exercée par la Couronne, et cependant les hommes qu'elle atteint ont les caractères entiers et les passions sans frein d'une époque primitive. Il n'a pas moins fallu pour susciter l'énergique résistance qui a fondé les institutions politiques de l'Angleterre. Freeman estime que si Jean Sans terre avait eu les vertus d'un saint Louis, c'en était fait de la liberté anglaise. Il cilt dil plus vrai en ajoutant : » S'il

n'avait eu que le pouvoir de saint Louis. " Quel est le prince qui résiste aux tentations et à l'action dépravante d'une autorité illimitée? Le détestable gouvernement des premiers rois normands et angevins n'a pas d'autre cause. C'est cet abus d'un trop grand pouvoir, combiné avec l'extrême violence des mœurs du temps, qui a déterminé au treizième siècle la crise d'où est sortie la grande charte.

Le haut baronnage que la royauté anglaise menace avec des forces si supérieures, ne vaut pas mieux pai" nature que la noblesse du continent. Dans le siècle qui suit l'invasion, ce n'est qu'une bande d'aventuriers avides, de soldats turbulents, de petits tyrans effrénés qu'il faut incessamment contenir et châtier. On les voit tels qu'ils sont sous le roi Etienne; l'épouvantable anarchie de celte période peut se chiffrer, pour ainsi dire, par le nombre des >< châteaux adultérins " qu'ils

construisent, et d'où ils oppriment le plat pays, en défiant toute auloiitc. A la fin de la période, il n'en reste pas moins de 375 à détruire sur cet étroit territoire. Nous sommes encore loin d'une action politique commune, et rien ne paraît de la sa[;esse et de la générosité qui se feront admirer un siècle plus tard. Ij'élonnant esprit politique des rebelles de 1215 ne procède nullement d'un don naturel, d'une aptitude de race ' ; c'est le fruit lentement mûri de la nécessité. Considérez, en effet, ces hauts barons disséminés sur leurs domaines en face de la royauté qui les opprime. TiCS grands feudataires franc;ais peuvent se retrancher dans leurs Klats et chacun y défier isolément le suzerain dont la puissance dépasse à peine la leur. Les grands vassaux anglais n'ont

' En 1310, les or</o;iHa«ce5 seront rctli{;ces tout au jirofit des Lnrons et dans un intérêt de classe très-exclusif. (Stlbbs, II, :î21.)

pas, à proprement parler, d'États ; ils n'ont que des domaines ; leur suzerain est l'un des plus puissants princes de la chrétienté. Ils ne se sentent pas protèges contre lui par l'éloignement ; quelques journées de marche amènent l'armée royale au pied de leurs châteaux. Un petit nombre seulement, les grands barons du Nord et ceux du comté de Kent, peuvent s'appuyer sur une sorte d'esprit régional. Rien de pareil à cet esprit n'existe dans les autres comtés. Le but que les feudataircs anglais se proposent, les moyens qu'ils emploient reçoivent leur caractère de ces circonstances exceplionnelles. Le but n'est pas de se rendre indépendants, — la prétention serait vraiment trop chimérique, — c'est de contrôler, de partager même le pouvoir, dont il parait inévitable ({u'ou dépende *. Les moyens ne

' Il fiiiit lire les iii'titlons tics li;iroiis vu 1215 ot en 1258. On est snrpiis tie voii-, d'un cote, rc. qu'ils sont

seront pas la résistance individuelle, locale, ni môme une résistance de classe.

Pour se mesurer avec moins de désavantage contre un adversaire si supérieur en forces, les barons n'ont qu'une ressource, c'est non-seulement de se réunir, de s'entendre, de s'organiser, mais de rallier, d'un bout du royaume à l'autre, ceux que la tyrannie du souverain peut atteindre; et le mot de ralliement ne sera entendu et écouté que s'il comprend les griefs de tous. Ainsi, pour que la victoire ne soit pas stérile, la résistance devra être politique; pour aboutir à la victoire, elle devra être collective, nationale et même populaire. Tout cela s'est vu en 1215.

La féodalité n'a pas manqué de se montrer partout ailleurs ce qu'elle est par essence, un agent de division, de décomposition et

piéjjarés à subir de la pari du |joiivoir central, d'un antre côté, la liardiesse du système oligarcLique au moyen duf[uel ils prétendent contrôler et |)rc.Sfjiic absorber ce pouvoir.

LA GRANDE CIIAIîTE. 55

troppression ; ou voit comment elle est devenue ici, par circonstance, un agent d'union, de concert politique, de protection plus ou moins intéressée pour les faibles : la menace permanente d'une royauté trop puissante a, suivant la belle expression de Hallam, neutralisé la force centrifuge du système féodal.

Voilà ce qui fait la grandeur et l'originalité du grand drame dont le premier acte se clôt par la grande charte, et dont le dernier se dénoue par la Constitution du Parlement vers 13iO. Une nation est née alors, ou plutôt s'est manifestée, une nation serrée et ordonnée autour de ses chefs naturels. Le Parlement est le moyen d'action que s'est donné cette force nouvelle, l'organe permanent dans le([uel la résistance de 1215 s'est pacifiée, régularisée et perpétuée sous la forme de l'opposilion politique et du contrôle. Ainsi s'expliquent les caractères particuliers (jui eu

ont fait, dès le commencement, une institution originale et unique en Europe.

L'absence de souvenirs, de priviléf^es et d'intérêts provinciaux distincts est cause qu'il n'y a eu place que pour une seule Assemblée, une Assemblée centrale. Le cadre et l'objet manquaient pour des Etats provinciaux ; ce moyen de localiser la résistance et de diviser pour réjijner a été refusé à la royauté anglaise '. Comparez, d'un aulre côté, ce Parlement aux Etats généraux de France. Quoique ceux-ci comprennent nominalement toutes les classes de la nation, moins les serfs, leur réunion n'a pas été accomplie dans le même esprit et n'a pas produit les mêmes effets qu'en Angleterre. Là, ces classes arrivent séparément à l'appel du souve-

■ En France, il parait ceitain que les états j)rovincianx sont, comme les états {{('néraux, «me création de la royauté. Ils ne tomijent en désuétude qu'après Charles VII. Louis XI leur soumet encore li; traité d'Arras. (Voy. la Jifviie hisloritjue. Juillet à octolire 1879.)