se résumer en cette courte formule : Liberté
Esprit da en tout et pour tous, soustraite aux atteintes
Congrès, du pouvoir par de fortes garanties. Cette formule était la devise du parti national Unioniste, composé de citoyens professant les opinions les plus divergentes, de catholiques comme M. de Oerlache, de libéraux tels que MM. J.-B. Notlwmh et Van Meenen. Il y eut cependant au Congrès une infime minorité, ayant pour chef M. Defacqz, qui en maintes circonstances et par hostilité au catholicisme, voulut s'opposer à la réalisation de ce programme large et généreux. Mais la foi en la liberté pour tous animait la presque unanimité des membres du Congrès : cette foi fut l'inspiratrice de toutes les décisions, de tous les votes. Aussi, &ut-il admettre comme règle d'interprétation
ORIGINES DU DROri BELGE 119
pratique la nécessité, dans toute controverse où se trouvent impliqués les droits de Tautorité et ceux de la liberté, de se prononcer toujours en- faveur de celle-ci, et contre le pouvoir. • Il n'est pas inutile de faire remarquer l'esprit pratique des membres du Congrès, leur dédain des phrases et des formules vides, leur préoccupation constante de trouver et d'établir des garanties réelles et efficaces. ^ A la différence » des Constitutions de la France, disait M. Macors, (2) la
> Constitution Belge se distingue par un caractère éminem-
> ment pratique. Elle ne renferme ni définitions théoriques
> ni déclamations philosophiques ; on dirait que ses antewrs
> se 8ont iTispiréa de Veaprit des rédacteurs du Code civil. > Aussi, est-il impossible d'y voir l'expression d'une doctrine, d'ériger ses dispositions en vérités étemelles. La Constitua tion Belge est une œuvre de bon sens pratique, de modération et de tolérance. « La Constitution de 1831, dit J.-B. No- » thomb, exfpressioTi d'un état social, n'a été ni une théorie
> philosophique, ni le manifeste d'un parti triomphant.
> C'est pour cela qu'elle a duré. C'est une transaction, qui
> prenant en considération les mœurs, les croyances, lea
> préjugés même, adonné satisfaction à des tendances mul-
> tiples dans l'espoir que, grâce à une entière liberté indi-
> viduelle, chacun saurait se feiire paisiblement sa place. Il
> n'y a eu de dupes que ceux qui auraient voulu une supré- » matie exclusive et une lutte perpétuelle. »
Le Congrès, comme toute assemblée déli- 73. bérante, se donna un règlement II se divisa
Constltation en dix sections. Chacune des dix sections dé- Belge, libérait séparément et nommait son rapporteur. Les rapporteurs des dix sections constituaient la section centrale, laquelle à son toii/r nommait son rapporteur.
Les projets de Constitution passèrent donc par les dix
(2) Professeur de Droit public à TUDiversité de Liège. — Cours manuscrit de 1860.
sections et par la section centrale avant d'être soumis à la discussion et au vote publics.
Le Congrès fut mis en présence de trois projets de Constitution (3).
Le premier est celui qu avait élaboré la Commission nommée par le Gouvernement provisoire.
Le 8€cond projet émanait de Tinitiative de certains membres du Congrès : MM. Forgeur, Liedts, Fleussu, Barbanson. Il n'établissait qu'une seule Chambre et n accordait au chef de TEtat qu'un simple vote suspensif.
Le troisième projet sortit des délibérations de la section centrale.
La Constitution fut terminée et solennellement sanctionnée par le Congrès, le 7 février 1831. Le lendemain, le Congrès décréta qu'elle serait immédiatement promulguée c'est-à-dire publiée et deviendrait de plein droit obligatoire dix jours après la dissolution du Congrès. Il espérait en co moment que le duc de Nemours accepterait la couronne de Belgique, qu'on lui oftrait, qu'il prêterait immédiatement serment et que ce jour-là l'assemblée se dissoudrait. La Couronne fut refusée par le duc de Nemours, ou plutôt par le roi Louis-Philippe, dans l'intérêt de la paix européenna Le Congrès dut se résigner à considérer le trône comme vacant et à nommer un Régent.
C'est par décret du 21 février que M. de Surlet fut désigné. Ce même décret déclara que la Constitution deviendrait obligatoire le jour où le Régent prendrait le pouvoir. Le Èégent fut installé le 26 février 1831. C'est donc à partir de cette date que la Constitution est entrée en vigueur.
(3) Outre la Gonstitation, qui fut son œavre principale, le Gong^rôs ne porta pas moins de 65 décrété. Les uns sont parement légiêlatifs ; tels sont : le décret sur la presse, le décret sur le jurj, le décret orgranique de la cour des oompteb, le décret organique du régime électoral. Les autres, au nombre de trois seulement, sont canstitutianneU de par déclaration expresse du Congrèa lui-même. Ce sont : le décret d'indépendance, le décret d'exclusion des Nassau, et le décret concernant la forme de gouvernement. Il en sera question plus loin.
Elle fut complétée par décret du 4 juin par les articles 60 et 61 déférant la Couronne héréditaire au prince Léopold de -Saxe-Cobourg. Le Congrès se sépara le 21 juillet 1831, après avoir reçu la prestation de serment du premier roi des Belges.
C'est donc à celte date que cessèrent les pouvoirs du Régent, M. Surlet de Chokier, en fonctions depuis le 26 février 1831. Il avait exercé durant cette période toutes les attributions royales, telles qu'elles sont réglées par la Constitution, mais avec le concours du Congrès national remplaçant les deux Chambres et possédant seules le pouvoir constituant et Je pouvoir législatif; le décret du 24 février accordait pourtant au Régent et à ses ministres l'initiative des lois (4).
§ 7. La Bérlslon eonstitatlonnelle. (1)
L'histoire politique de la Belgique 74. Résumé indépendante peut se diviser en trois péd^hlstolre liodes: \h, période d'union-, qui va de 1831 parlementaire, à 1846 ; la période censitccire et libérale qui se prolonge jusqu'en 1884 ; la période 'dérnocratique, caractérisée par le développement de la législation sociale et par la chute du régime censitaire. Préparée depuis vingt-cinq ans, sans cesse et malheureusement ajourer) Les diBCUBsionsda Congrès national étaient recneillies non pas par des sténographes, mais par des tachigraphea. Leur travail était publié au début éUms r Union Belge et V Indépendant, Il fat publié ensuite dans le Moniteur ^ fondé au mois de juin 1831.
Oes discussions ont été réunies et coordonnées en 1844, par le baron Huytteru de Terbeeq, ancien secrétaire de J.-B. Kothomb et greffier de la Chambre. Son œuvre, en six volumes, a pour titre : Discutêion* du C&ngrès national. Un ezceUent résumé des travaux du Congrès relatifs à l'élaboration de la Constitution a été publié en 1841 par un anonyme (M. Van Overloop) sous le titre : Expoëé de» vwtif» de la Constitution Belge.
(1) Bibliographie. Outre les travaux préparatoires, que l'on trouvera dans les Annales et Documents parlementaires , signalons : Félix de Bretix (baron de HauUeville) : Questions constitutionnelles et sociales ; G. de Greef : La Constituante et le Régime représentatif ; E. Banning : La Révision, Les délibérations de la Société d'études sociales et politiques, publiées en deux
122 INTRODUCTION GÉNÉBALE
née, la révision constitutionnelle n'eut chance de succès que le jour, où le parti catholique s'y rallia, pour empêcher qu'elle ne devînt pour l'opposition irrémédiablement divisée un drapeau d'union et de victoire.
Au point de vue du Droit constitutionnel, les deux premières périodes n'offrent à étudier que la mise en pratique des institutions établies par le Congrès national, que les interprétations diverses auxquelles certains textes donnèrent lieu sous l'influence des luttes politiques et le développement de la législation sur la base des principes inscrits dans la Constitution et dans le cadre fixé par elle. D'éminents publicistes, Thoniaaen (2), Vandenpeereboovi (3), de Laveleye (4), ont écrit des pages intéressantes sur le fonctionnement en Belgique des institutions représentatives et parlementaires et sur nos guerres de partis. Il convient au surplus de recourir aux discours et aux travaux parlementaires, si l'on veut se rendre compte pratiquement des règles de notre Droit public, juger nos institutions et nos hommes d'Etat; apprécier la portée des textes et connaître les bases constitutionnelles de nos lois. Rappelons à ce propos que les travaux et discussions des deux Chambres figurèrent d'abord au Moniteur, fondé en 1831 ; les Annales parlementaires ne commencèrent à paraître qu'au début de la session 1844-
brochures sons le titre : La Révision de la Oonstitution belge ; Frère^Orban r La RéTision constitutionnelle en Belgique et ses conséquences ; Tan den Heutél : La Révision de la Constitution Belge ; L- Arnaud : La Béyision Belge, Paris 1894 ; Thiebatiîd et Henry : Oommentaire des articles révisé» de la Constitution Belge, 1891 ; 9, Beltjem : La Constitution Belge réyisée^ 1894. Vauthier : The new Belgian Constitution — dans la Revue Political Snence Quaterly, volume IX, p. 704 ss.
(2) La Belgique sous le règne de Léopold I''.
(3) Du gouvernement représentatif en Belgique.
(4; V. surtout son dernier ouvrage : Le gouvernement de la Démocratie.
Ce fut au mois de novembre 1870 que la 75. proposition de réviser la Constitution fut
Historique de présentée pour la première fois, et sans la Béyislon* succès. Elle fut vainement renouvelée en 1883 et en 1887. La proposition faite le 27 novembre 1890 par M. Janson, député de Bruxelles, de réviser les articles 47, 53 et 56 de la Constitution devait aboutir, le gouvernement d'alors ayant à sa tête M. Beemaert, y étant favorable.
La procédure fut longue et laborieuse. Il ne peut être question d'en rappeler ici les détails et les péripéties. Rappelons seulement que le 30 mars 1891, le chef du cabinet^, dans une lettre portant sa seule signature (5) indiquait ses vues siu: Tœuvre à accomplir : adoption d'un régime électoral ayant pour bases V occupation et la représentation proportionnelle] élection indirecte des sénateurs comme en Hollande et comme en France ; référendum royal. — Les délibérations de la Section centrale de la Chambre aboutirent, au mois d'octobre 1891, à la rédaction par M. de Smedt de Naeyer, d'un rapport très étudié et très documenté (6).
De solennels débats s'ouvrirent le 26 avril 1892 sur la proposition de M. Janson et sur un projet du gouvernement^ proposant la revision de 10 articles. Il y eut conflit entre la Chambre et le Sénat sur l'art. 48, à propos de la représentation proportionnelle. L'on aboutit enfin à douze déclarations de révision concernant les articles 1, 26, 36, 47^ 48, 52, 53, 54, 56, 58, 60 et 61 de la Constitution, déclarations qui furent sanctionnées pas le Roi et publiées au Moniteur Aq^ 2Z et 24 Mai 1892. Les élections générales qui en furent la conséquence eurent lieu au mois de Juin : elles ne donnèrent pas au parti au pouvoir la majorité des
(5) y. Beltjens^ page 9. (6) Ce rapport est stiiTi d'une Note de la minorite, d'obaenrations en réponse, et d'une réplique insérée seulement dans les documents de 1892-1893 (p. 117) sous la signature de MM. Frère- Orban et Sainetelette.
deux tiers requise pour lui permettre de réaliser seul Tœuvre de révision.
Les deux Chambres renouvelées commencèrent par nommer chacune une Commission extraordinaire de XXI membres, chargée de recevoir et de discuter les propositions. Celles-ci furent très nombreuses, surtout celles relatives au droit de suffrage et à la formation du Sénat. Le gouvernement fit connaître ses vues le 31 Décembre 1892 (7) :les débats ne commencèrent que le 28 Février 1893. Fin Mars, raccord nécessaire des partis ne paraissait pas en voie de se réaliser ; pourtant le 29, vingt-six membres du parti radical firent une déclaration indiquant comme base de transactions le suffrage universel avec vote plural des chefe de famille. Les 11 et 12 avril, quinze propositions relatives à l'art. 47 furent repoussées ou retirées. Enfin, le 18 avril 1893, tandis que dans le pays, à Bruxelles spécialement, régnait la plus vive agitation, la Chambre des Représentants à la presque unanimité vota la proposition de M. Nyssens, qui devint l'art. 47 nouveau. Ce vote mémorable fut ratifié au Sénat le 27 avril 1893, par 62 voix contre 1 et 14 abstentions.
La dernière période de Thistoire parlementaire de la revision constitutionnelle se prolongea jusqu'au 2 septembre 1893. Elle fut consacrée à l'examen des onze autres déclarations de revision. Les discussions portèrent surtout sur la réorganisation du Sénat, laquelle donna lieu entre les deux Chambres à des conflits, qui rendirent impossible une réforme complète et sérieuse. L'on réussit pourtant à faire adjoindre aux sénateurs à cens nommés directement, un certain nombre de sénateurs choisis librement par les conseils provinciaux.
Bref, des douze articles soumis à révision, un seul, l'art. 26, demeura intact, le gouvernement ayant renoncé à sa proposition de referendium royal.
Les onze autres furent modifiés et remplacés par douze
(7)Lettrede M. Beernaert, dans Beltjens, page 18.
articles nouveaux; Tancien art. 66 a fait place aux articles actuellement numérotés 56 et 56 bis.
Telle fut la révision envisagée dans ses 76, Portée formes externes. Si on en considère le fond, démocratlqae lobjet essentiel, Ion verra qu elle se réde la Béylslon. sume en un fait unique : le déplacement de la souveraineté, la substitution aux 130,000 électeurs d'autrefois de près d*un million et demi d'électeurs nouveaux, en un mot, la fin de Toligarchie censitaire et le triomphe de cette démocratie, dont Cherbiiliez disait en 1883 : « La démocratie n*est pas une théorie ni une institu-
> tion qu'on établit et qu'on renverse, c'est un état de la
> société sorti de l'histoire des peuples et de la nature des
> choses, la conséquence d'un développement industriel et
> intellectuel qui, en donnant aux masses la conscience de
> leur force, leur a appris en même temps à s'en servir. Elle » est en train de faire le tour du monde, elle passera certai-
> nement par Bruxelles » (8).
Cette transformation radicale et profonde, accomplie paisiblement (9), sans même provoquer une crise ministérielle, ouvre une ère nouvelle dans l'histoire do nos institutions. La pierre vermoulue, (on appelait ainsi l'ancien article 47 de la Constitution), a-t-elle été remplacée par une pierre de sable ou de granit ? L'avènement du suffrage universel se concilie-t-il avec le maintien du régime fondé par le Congrès ? Ne va-t-il pas déranger le fonctionnement traditionnel et normal du mécanisme parlementaire ? L'esprit nouveau qui a triomphé avec le suffrage universel et qui, grâce à lui, prédomine, n'amènera-t-il pas des transformations dans nos mœurs politiques, dans nos lois, dans nos institutions ? Des garanties nouvelles, des moyens nouveaux d'endiguement ne devront-ils pas être adoptés pour contenir les flots de la
(8) CitAtion dans le Correspondant du 25 Aont 1899, page 677.
(9) Noiu maintenonB cette appréciation : nous ne croyons pas aux émeutes, ni aox manifestations tapageuses organisées.... à jour fixe, uniquement pour faire croire aux naïfs que la rue impose sa Yolonté aux parlements.
Démocratie et leur donner un cours régulier ? Ces problèmes se posent désormais et pourraient aboutir quelque jour à des solutions, qui sans détruire ni dénaturer, croyons-nous, l'œuvre constitutionnelle du Congrès, la compléteraient et la transformeraient encore d'une manière sensible. « Les » œuvres des hommes n'ont qu'un temps, disait le roi » Léopold II devant les Chambres en ouvrant le 8 Novembre
> 1892 la session ordinaire ; les institutions doivent être ap-
> propriées au milieu qu'elles régissent, et, grâce aux progrès ^ accomplis, nos institutions libérales peuvent être amélio-
> rées et rajeunies "h.
Nous n'éprouvons à cet égard aucune alarme. Le perpétuel devenir, où se trouvent entraînés les régimes politiques, n'inquiète point notre optimisme, n'ébranle point notre foi dans les ressources de vie, de sagesse et de progrès qu'oflfre la nation Belge, notre confiance en la perfectibilité, en l'inaltérable jeunesse de notre belle Constitution.
