Termes Le mot souverain dérive d'un vieux mot

Soiiveraîn latin du moyen âge, superanus ; il se prête et facilement à des acceptions arbitraires, dit

S0iiT0raIneté.ilA.rerî8, dans son Droit naturel (t. II § 110).

Bluntschli donne au mot souveraineté une origine Française et attribue à Bodin, dont il critique toutefois la définition, d'avoir, dès le XVI® siècle, fait de la notion de souveraineté la base, le centre du Droit public. L'on a nommé Bodin le père de la souveraineté.

Le mot souverain est souvent employé comme adjectif qualificatif : il s'applique alors aux décisions prises en dernier ressort, ainsi qu'aux autorités dont ces décisions émanent. Dire que l'Etat est souverain, c^est déclarer que ses décisions ne peuvent être réformées par un pouvoir supérieur. Le qualificatif s'emploie surtout pour caractériser les arrêts judiciaires et les cours qui les ont prononcés.

Le mot souverain s'emploie substantivement pour désigner, tantôt dans les monarchies, le roi, le chef du pouvoir exécutif, tantôt, dans les Etats quelconques, les dépositaires de la puissance suprême.Le roi Guillaume, avant la Loi Fondamentale, le Congrès national issu de notre Révolution, furent vraiment souverains. Mais il est plus difficile de reconnaître et de montrer le souverain dans les Etats constitutionnels, où la puissance publique est démembrée en pouvoirs divers, dont l'exercice est réparti entre différents organes.

Nous croyons qu'alors le terme souveraineté est susceptible de deux significations bien distinctes.

Dans un premier 8ens,le mot souveraineté serait synonyme

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de puissance publique. Elle consisterait donc dans la puissance publique toute entière, prise dans sa totalité divisible ou dans Tensemble des démembrements, pouvoirs et fonctions, qu elle implique. Ce serait l'ensemble des droits et des pouvoirs de TEtat.

Mais les divers pouvoirs ne sont pas tous du même degré.

S'il est possible d'admettre que les poxiYOÎTs dits constitua exercent par délégation une portion déterminée, une branche de la souveraineté et sont appelés à prendre des décisions qui méritent ainsi d'être qualifiées de souveraines (19) il est certain, d'autre part, que seul demeure pouvoir suprême et général le pouvoir constituant Seul le pouvoir constituant ne relève que de lui-même ; il est la source dont émanent les autres ; \\d^ presque toujours une compétence illimitée, du moins au point de vue du Droit positif. Eh bien, le mot souveraineté s'emploie souvent pour désigner dans l'Etat ce pouvoir suprême, le plus élevé, le pouvoir constituant par opposition aux pouvoirs constitués, qui n'en sont que des émanations (20).

(19) O'eet abusivement qne Ton emploie le terme Bouveraineté poar désigrner les délégations aux divers pouvoirs, délégations inaliénables et incessibles en principe entre leurs mains (Art. 25 de la constitution).

(20) Cette distinction est aujourd'hui presqu'universellement reçue. Il j a cependant des doutes relatifs au pouvoir législatif, à raison de la compétence illimitée qu'on lui reconnaît dans les borgnes tracées par le pouvoir constituant.

Les publicistes anglais^et américains, Burgess notamment, considèrent comme synonymes les termes souverain et pouvoir constituant. Ils opposent Etat et gouvernement et emploient le mot gouvernement pour désigner l'ensemble des pouvoirs constitués (Burgess— Maloom Platt),ou comme le professeur Italien Palma, pour désigner l'ensemble des organes du pouvoir public, législation, Roi, Ministres, Parlement. En ce qui regarde ce dernier point, la terminologie nous paraît vicieuse. Le langage usuel nomme gouvernement le pouvoir ezécutif,et le pouvoir exécutif n'est pas le eouverain.Nous ne voyons pas la nécessité d'avoir un mot distinct pour désigner l'ensemble des pouvoirs constitués et opposer cet ensemble au pouvoir constituant, seul vraiment souverain.

145. Continuons à déblayer le terrain, en élimi- SouTeraineté nant le mot et la notion de souveraineté du

ou domaine des relations internationales. En dé-

Indépendan- pit de Vuaage, nous pensons, en effet, qu'il ce î conviendrait de renoncer au terme souveraineté pour désigner Tindépendance réciproque des Etats dans les rapports internationaux et leur liberté propre d'organisation intérieure (zelf constitution). La notion de souveraineté implique une relation de supérieur à inférieur, de gouvernant à gouvernés. Cette relation n'existe pas d'Etat à Etat. L'idée et le terme d'indépendance suffisent. Dans un intérêt grave de précision et de clarté, ne vaudrait-il pas mieux réserver la notion et le mot de souveraineté au Droit public interne, à la vie intérieure des Etats ? — V. Rovsaeau, contrat social L. I. ch. VI. — d'Eichtal souveraineté du peuple et gouvernement, note page 6 — de VareiUes Sommières. Principes, page 285.

Souhaitons, du moins, que dans le domaine du Droit international, l'on ait toujours soin de ne pas employer seul le mot souveraineté, mais d'y joindre une qualification : Souveraineté externe — ou Souveraineté du Droit des gens.

146. Considérée, comme elle doit l'être au point Souveraineté de vue national, la souveraineté est une no-

et tion de Droit public, complètement étrangère

propriété, au Droit privé, absolument distincte surtout de la notion de propriété. Le Moyen âge confondait les deux notions dans l'idée féodale de seigneurie, laquelle impliquait la propriété d'un territoire avec un ensemble de droits sur ses habitants, propriété et droits transmissibles par les modes de Droit privé, hérédité, vente, testament.... Aujourd'hui on ne conçoit certes pas un Etat, un peuple, sans territoire. Mais le souverain n'en est pas propriétaire. A peine peut-il posséder des portions du sol à titre de domaine propre. La souveraineté représente un en-

semble de pouvoirs exercés sur les gouveniés et cet ensemble de pouvoirs n'a aucun caractère réel,n'a rien qui ressemble à une domination personnelle sur des choses. Y. PaÙTna. Corso deDiritto Costituzionale, I. p. 137. — V. ci-dessus, page 142.

La qualification et la notion de souveraineté 147. ne conviennent pas à toutes les autorités.£lles

Souverainetés ne conviennent, pensons-nous, qu'aux autolocales ? rites préposées à la direction des sociétés par- £Eiites. Or, il n'y a que deux sociétés par&ites: la société politique (l'Etat aenau lato), et la société religieuse, l'Eglise. Souveraineté de l'Eglise, souveraineté de l'Etat : ce sont les seules que contienne et puisse contenir ce monde terrestre.

La souveraineté n'est donc pas donnée aux chefe des asso* ciations volontaires, aux pouvoirs directifs des sociétés imparfaites, aux autorités familiales ou domestiques, aux autorités provinciales ou communales. Les pouvoirs provinciaux et communaux ne méritent pas d'être qualifiées de souverains. Il leur manque pour cela :

1"* L'indépendance ; elle est trop restreinte, si large que puisse être leur autonomie ;

2** La force matérielle ; dans nul pays les pouvoirs locaux ne disposent de moyens matériels suffisants pour se détendre seuls et pourvoir seuls à l'exécution et à la réalisation du Droit ;

3' La liberté de s'organiser ewx-mêmes. Il n'y a pas de pouvoir constituant local. L'organisation des pouvoirs provinciaux et communaux relève de la constitution et des lois de l'Etat.

Evitons donc de qualifier de souveraines les administrations provinciales et locales, bien que notre Constitution permette et commande même de les considérer comme des pouvoirs, non pas comme des pouvoirs de l'Etat (pouvoir politique) mais des pouvoirs locaux dans l'Etat.

La notion do souveraineté a surtout soulevé

148. des difficultés à propos des Etats composés. Etats Les publicistes allemands, américains et suiscomposés, ses se sont beaucoup occupés de ce problème.

La thèse qui paraît dominante refuse de conserver aux Etats membres d'une fédération unitaire l'attribut de souveraineté: le caractère illimité et indivisible de la souveraineté s'opposerait à ce que l'on puisse reconnaître d'autres souverainetés que celle du Pouvoir suprême fédéral. Jellinek et Laband continuent néanmoins de donner aux divers peuples, membres de TEtat fédéral, le rang et le nom d'Etats, par la raison que d'après eux la souveraineté n'est pas de l'essence de l'Etat. Ce motif nous semble erronné ; nous pensons avec ces publicistes que les Etats qui se réunissent en Fédération conservent en effet leur qualité d'Etats, car ils demeurent souverains, bien que leur souveraineté comme celle des autorités fédérales soit restreinte ft certains égards. Il n'est pas de l'essence de la souveraineté d'être absolue, illimitée. La souveraineté ne nous paraît pas abolie dans les Etats qui se fédèrent, aussi longtemps qu'ils conservent notamment une constitution propre, le droit d'y apporter des changements et une certaine force publique à leur disposition,

149. Si des auteurs modernes, comme Laband et Position Jellinek, dominés par la préoccupation de

du conserver aux pays de l'empire Allemand le

problème, titre d'Etats, mis en question par les partisans de la souveraineté illimitée et indivisible, vont jusqu'à admettre des Etats non souverains, et à enseigner que la souveraineté n'est nullement un élément essentiel de l'Etatjil est d'autres écrivains, par exemple Freu8s{21) en Allemagne, Bliss (22) aux Etats-Unis, qui n'hésitent pas

(21) H. Prenss. Gemeinde Staat, Reich als Gkbietskorpenchaften. Berlin

(22) Anteur d'an traité sor la Souveraineté, cité PoliticaZ teience q%Laterly^ Juin 1896.

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à sacrifier la notion même de souveraineté, à n'y voir qu'une source de confusion et d'erreurs et à prôner radicalement l'élimination de la science juridique tant du mot que de la chose. L'on pourrait, en effet, écrire un traité complet en se passant du terme. Mais à quoi bon appauvrir la terminologie scientifique, si du moins l'on parvient à s'ent«ndre sur une définition précise du terme et de l'idée ?

Quant à nous, la souveraineté nous paraît être un élément essentiel de l'Etat. Pas d'Etat (sensu lato), sans un souverain; pas d'Etat (sensu stricto) sans cet attribut : la souveraineté. C'est en ceci que nous nous rallions à l'enseignement de Bodin et de la majorité des auteurs (23). La souveraineté est la marque distinctive de tout Etat. Mais, contrairement à l'opinion de beaucoup, nous ne qualifions la souveraineté ni d'absolue, ni d'illimitée, ni d'indivisible. Elle est par&itement susceptible de restrictions : elle subsiste, encore qu'elle soit diminuée. Nous ne sommes donc nullement embarrassés de conserver aux membres de l'Empire allemand ou d'une Fédération similaire le nom d'Etats, qui seul leur convient, et auquel ils peuvent et doivent prétendre.

Si l'on suit,dans l'histoire des doctrines politiques, l'évolution de la notion de souveraineté, l'on se convaincra aisément que jusqu'à l'époque contemporaine, l'on s'est trop attaché à la question des formes ou des modes d'acquisition et qu'on a laissé à l'écart la question préalable fondamentale, radicalement distincte de la première, celle du contenu, de l'essence de la souveraineté. Bien que l'omnipotence de l'Etat ait été battue en brèche par les principes du christianisme, ce n'est pas à la définition de la souveraineté, à la détermination de son objet ou de sa compétence, que les penseurs, les juristes ont consacré leurs efibrts. Toutes les théories anciennes ne voient dana l'étude de la souveraineté que le problème des formes de gou-

(23) V. GareiB. Algemeine Staatsrecht, Tubingen 1883.

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vemement. Et pourtant la souveraineté en soi est immuable : elle est donc un élément essentiel, le même dans tous les Etats, comme la nature humaine est spécifiquement identique dans les individus de diverses races {Orlando, page 47).

En sattachant à la question des formes, on est généralement arrivé à laffirmation du principe de souveraineté nationale, impliquant comme corollaire la supériorité d'une forme sur toutes les autres, de la forme démocratique. De telle sorte, qu'en négligeant la recherche de Tessence de souveraineté,on est arrivé à identifier démocratie et souveraineté,et comme conséquence, à fsiire de la démocratie une chose aussi essentielle pour VEtat que la souveraineté même.

Il faut, au contraire, distinguer soigneusement le problème de la recherche de Tessence de la souveraineté : problème de philosophie juridique, du problème relatif à la souveraineté dite nationale, problème de science politique, rentrant dans le problème général des formes de gouvernement. Il ne sera question ici que du premier problème ; c'est en parlant de la nationalité de l'Etat que nous traiterons du second.

Pourtant, l'on va voir, en étudiant l'évolution du concept de souveraineté, qu'il n'est pas possible de s'en rendre compte exactement,si l'on élimine toute quastion de forme. L'on sera forcé tout au moins de se préoccuper de la manière dont le concept a été envisagé, du caractère personnel, national ou politique,(23 bis) dont il paraît successivement avoir été doté.