La souveraineté nationale consiste enfin et

Extension trouve son expression dans un dernier fait : des le développement du principe électif, Tin car-

droits nation de la puissance publique chez une polttiques. fraction notable du peuple, autant que possible dans la majorité des citoyens adultes, investis les uns des fonctions et magistratures, tous appelés à se prononcer par l'usage des droits électoraux sur les graves questions qu'impliquent la direction et la marche des aflFaires publiques.

Ici encore, il faut prendre en considération les temps et les pays et reconnaître que la souveraineté nationale ainsi comprise, la démocratie, le suffrage étendu sont des fruits de la civilisation, de l'évolution historique.

Ce corollaire de la souveraineté nationale se légitime par les considérations les plus puissantes, tirées do l'utilité et des nécessités pratiques.

Si l'on veut, en efiFet, que l'Etat dans l'accomplissement de la mission d'ordre qui est la sienne, soit l'organe protecteur des intérêts collectifs et pourvoie au bien-être et au progrès général, il faut que tout converge vers ce but, que tout dans la société politique soit réglé de telle sorte que les volontés de l'Etat s'inspirent toujours du bien commun, que d'une part les intérêts de tous trouvent dans un bon régime électoral le moyen de se faire valoir, reconnaître et protéger, que d'autre part l'Etat soit organisé de manière à ce que l'utilité commune prévale sur les intérêts égoïstes, à ce que les intérêts collectifs ne soient jamais sacrifiés aux intérêts personnels des gouvernants. C'est pour cela que VEtat pouvoir est devenu un vaste organisme, à fonctûms multiples et corn-

282 THEORIES FOXDA MEXTA LES

pleoces, incarné en de nombreux citoyens et collèges de citoyens,dont les volontés, régulièrement exprimées, deviennent légalement les siennes. L'Etat se trouve aujourd'hui personnifié sinon dans tous, dans l'unanimité des membres de la société, du moins, dans une partie considérable de la nation.

Grâce au développement de la Démocratie représentative, l'Etat s'identifie, non avec le peuple entier, mais avec la majorité des citoyens mâles et adultes, lesquels participent au moins indirectement à la puissance publique. La société politique, l'Etat (sensu lato), se caractérise essentiellement par la répartition de tous ses membres en deux organes respectivement investis de la fonction de commander et de la fonction d'obéir. Tous les individus considérés isolément font partie de l'organe gouverné : V organe gouvernant y l'Etat {sensu stricto) comprend tous les citoyens investis des fonctions ou des droits politiques. C'est à cela que l'Etat doit d'être qualifié de populaire; et c'est à cela que se réduit la Souveraineté dite nationale.

Cette participation au moins indirecte du grand nombre à l'exercice du pouvoir ne résulte pas seulement des faits, des circonstances historiques ; elle apparaît, on le voit, comme une conséquence de la mission, du rôle de l'Etat. Elle est surtout l'application de cette idée de bon sens, mise en vive lumière par Stuart Mill et par de Laveleye, que chacun étant d'ordinaire capable de discerner son propre bien mieux qu'autrui, et le bien général,but de l'Etat, étant composé de l'ensemble des biens particuliers, il s'ensuit que c'est à tous qu'il faut s'adresser pour créer un pouvoir qui ait pour but le bonheur et le perfectionnement de tous (57).

(67) M. de Laveleye ajoute que mallieureusemeiit beaucoup d'individus sont ignorants ou incapables de discerner l'utile du nuisible, de sorte que l'organisation d'un bon gouvernement est un problème très difficile et presque insoluble. ( Le gouvernement de la Démocratie, I, page 12).

r ETAT-POUVOIR. 283

171. Part Dans les républiques et même dans les modes électeurs narcliiesdémocratiques,Za2?ia85anc6 du corps dans la électoral apparaît comme tellement domisouTeraincté. nante,que beaucoup d'auteurs n'hésitent pas à lui reconnaître toute souveraineté. La notion que nous avons donnée de celle-ci doit faire repousseï* cette opinion. Nous entendons par souveraineté un pouvoir juridique, régulier et continu : le corps électoral joue un rôle intermittent, et l'opinion qu'il exprime indirectement représente plutôt une influence, qu'une autorité régulière, et même une influence, qui en certains cas peut être plus faible que celle du pouvoir ou moins forte que celle qui résulte de la manifestation de l'opinion par la presse, les meetings et l'usage des autres libertés.

Certains auteurs, après avoir reconnu que la souveraineté réelle et eflFective doit être reconnue tant aux citoyens qui exercent les fonctions publiques qu'à ceux qui ne possèdent que les droits politiques, à l'ensemble des autorités et au corps électoral réunis, proposent d'appeler souveraineté légale, juridique ou constitutionnelle, la souveraineté ainsi attribuée, et de qualifier de souverain de fait ou de souverain politique l'organe de la souveraineté constitutionnelle, qui en fait est le plus écouté, dont l'influence est prédominante, et qui seul est de taille à dire le dernier mot (57bis).

Cette théorie est fort en faveur en Angleterre et aux Etats-Unis. — Malcom Platt (Political science quaterly, Janvier 1895) et Bu/rgess (Political science and comparative constitutional Law) sont les apôtres de la même idée..Burgess, qui identifie la souveraineté politique au pouvoir constituant, en arrive à affirmer en Angleterre la souveraineté d'un seul organe du Parlement, la Chambre des Communes. Malcom Platt reconnaît la souveraineté dans ce même pays aux Lords et aux électeurs de la Chambre des communes, et

(57biet) Eemein, pagre 167 — aussi : David C. Bitchie, dans les AnnaUêde V Académie américaine de science politique, Janvier 1891, page 386.

il appuie son opinion sur celle de Dicey et à!Au8tin, Aux Etats-Unis et en France, Malcovi Platt et Burgesa placent la souveraineté politique dans le corps électoral.

Nous repoussons cette distinction.

Nous la croyons trop arbitraire ; elle fait de la souveraineté politique une chose vague, indéterminée sujette à des variations, à de continuels déplacements.

Mieux vaut considérer le corps électoral comme participant à la souveraineté, comme Tun des organes de la puissance publique attribuée, par la Constitution non pas à lui seul, mais aussi aux élus ou représentants et même au prince, ainsi qu aux fonctionnaires et magistrats incarnant les divers pouvoirs. Le caractère national de TEtat est suffisamment marqué par Textension des droits politiques et la répartition des fonctions en de multiples mains. Il n'y a aucune raison, ni aucun fait, qui permettent de reconnaître au corps électoral le monopole de la souveraineté, et moins encore de reconnaître une part quelconque de souveraineté aux membres de la nation ne possédant aucun droit politique.

Il n y a de souveraineté réelle que celle que proclame et organise la Constitution.il peut arriver certes que cette organisation soit mauvaise, trop étroite, que le régime électoral exclue illégitimement de nombreux citoyens de toute participation à la souveraineté. Il faut en pareil cas proclamer le devoir du souverain de supprimer ces exclusions injustifiées, le droit des éliminés de réclamer l'égalité politique : mais le droit de réclamer une participation à lexercice de la souveraineté, n'est pas la souveraineté. Ce n'est qu'une liberté, une faculté civique, si Ton veut.

Les citoyens n'entrent dans l'organisme souverain que du jour où ils sont admis aux urnes ; on ne peut paH dire qu'ils exercent la souveraineté en en réclamant leur part.

nÉTAT'PO UVOIE. 285

IIL L'indirlduallté Juridique de PEtat.

L'un des problèmes les plus troublants de 173. la Philosophie du Droit est certainement

Actualité celui que soulève la personnalité, mieux vaut du dire l'individualité ou la capacité juridique

problème, des associations, des fondations, du pouvoir civil (Etat, communes, etc)... de l'Eglise.

Ce problème est grave; on le rencontre dans toutes les parties du Droit ; en Droit civil et commercial, en Droit public, en Droit des gens ; il touche aux querelles religieuses et politiques et préoccupe les économistes et les sociologues. C'est pourtant de la théorie générale du Droit.du Droit pur, dirait Edmond Picard, ou si l'on veut du Droit naturel, que la question relève essentiellement. Suivant divers auteurs, elle se lie à la notion même du Droit, aux premières définitions juridiques.

Le problème a conservé toute son actualité ; c'est même aujourd'hui l'un des plus dignes d'attention, à raison des préjugés et des erreurs qui l'obscurcissent et de la diversité des situations auxquelles il paraît s'étendre.

Appelé par notre sujet à creuser la notion du pouvoir et de ses attributs, nous voici amené à étudier parmi ceux-ci l'individualité ou la personnalité, dont l'Etat, dans toutes les législations, semble pourvu. Au moment de donner à notre pensée son expression déSnitive, le doute nous envahit et nous condamne à contrôler, à la lumière de récents et im* portants travaux scientifiques, les idées régnantes et nos propres opinions sur ce sujet.

Deux ouvrages doivent être étudiés spécialement : celui du Marquis de VareUles SomTnières institulé: Les personnes morales, et « la Théorie de la personnalité morale, que publie Léon Michoud, professeur à Grenoble (58). Nous nous attacherons à ces deux auteurs, à raison surtout

(58) Ces deaz ouvrag'es sont en vente à la Librairie générale de Droit et de Jnrispradenoe, rne Sonfflot 20, Paris.

286 THE ORIES FOADA MEXTA LES.

de la fausseté des théories qu'ils s'accordent à répudier Nous possédons en Belgique deux livres importants sur le même sujet : Tun est de M. J, Van d^n Heuvel : De la situation légale des associations san^ but lucratif en France et en Belgique (1884) ; l'autre est la thèse d'agrégation universitaire de Maurice Wauthier: Etudes sur les personnes morales, 1887. Complé tons ces renseignements bibliographiques en signalant encore d'assez nombreux articles parus sur la matière dans la Revue du Droit public et delà science politique, (Paris).

Le Marquis de Vareilles Sommières ob- 173. serve que les Codes et les lois Françaises antérieures à 1884 ne parlent pas de person- Législation nification juridique.

positire. Le nouveau Code civil allemand au contraire distingue les personnes en physiques et juridiques et consacre à chacune de ces catégories un titre distinct. Il se garde bien toutefois de consacrer les solutions inexactes et souvent injustes, qui escortent d'ordinaire la fiction de personnalité. Il ne contient d'ailleurs aucun texte doctrinal pouvant s'interpréter comme favorable à l'un ou l'autre des systèmes proposés pour rendre compte de la personnification juridique.

En Belgique non plus, aucune théorie ne pourrait se prévaloir de textes législatifs ; aucune solution contraire à la liberté et au droit d'association ne peut revendiquer chez nous un appui légal. Nous ne croyons pas que ni au parlement ni devant nos tribunaux, l'on puisse faire accueillir la thèse,d'après laquelle l'Etat serait maître de créer et de supprimer arbitrairement les personnes morales.

Maïs, l'on ne peut nier qu'en Belgique la personnification soit admise comme une institution juridique impliquant des avantages légaux, comme une faveur que la loi octroie ou reconnaît être due. Nombreux aujourd'hui sont les textes

législatifs, qui en traitent expressément. Le premier en date est l'art. 2. de la loi du 18 Mai 1873 déclarant que chacune des cinq espèces de sociétés commerciales « constitue U7i6 in- « dividualité juridique distincte de celle des associés >. Depuis lors, sont venues :

l*" La loi 21 Juillet 1890 accordant la personnification civile à la Caisse royale des accidents de travail ;

2® La loi du 30 Mars 1891 accordant la personnifi/iation civile à Tassociation de la Croix rouge de Belgique ;

3" La loi du 23 juin 1894 attribuant la personnification civile aux sociétés et anx fédérations de sociétés mutualistes reconnues (art. 3 et 6) ;

4** La loi du 31 Mars 1898 attribuant la même faveur aux Unions professionnelles, dont les statuts ont reçu Tentérinement du Conseil des mines (58bis).

La loi du 3 avril 1851 assurait déjà la capacité juridique aux sociétés de secours mutuels reconnues et la loi du 28 Mars 1868 étendait la même capacité aux caisses de prévoyance en faveur des ouvriers mineurs.

Enfin 5** la loi du 24 Décembre 1903 sur la réparation des dommages résultant des accidents de travail, octroyant la capacité juridique aux caisses communes d'assurance, que les chefs d'entreprises feront agréer par le gouvernement.

Au point de vue du Droit positif, il faut donc s incliner {levant les dispositions formelles de la loi. Il ne peut nous appartenir de changer la terminologie légale et de supprimer de notre législation ce qui s'y trouve.

.58 bis) Anoiin texte ne reconnaît la personnification civile ni aux Cemitéê depitronaçâ des maisons onTrières ni anx hospires privés. Pourtant les premiers peuvent recevoir des dons et legs mobiliers à Teffet d'instituer des prix d'ordre, de propreté et d'épargne (art. 2 de la loi dn 6 Août 1889) ; et les seconds peuvent faire avec les administrations communales de bienfaisance des contrats relatifs à l'assistance médicale gratuite (art 1 de la loi du 27 Novembre 1891).

Remarquons pourtant que le mol personrut'

174. lité ne se rencontre dans aucun texte. C'est Terminologie Texpresaion personnification qui domine ;

légale. elle peut être admise pour indiquer Tassimilation législative à des personnes véritables d'associations ou d'institutions dépourvues de vie réelle.

Regrettons toutefois que Ion n'ait pas préféré l'expression « existence juridique », ou que l'on ne soit pas resté fidèle aux termes employés dans la loi de 1873 : individiudité juridique.

Cette dernière expression étant écrite chez nous dans la loi, nous l'adoptons de préférence à toute autre.

Il y a, en eflfet, utilité évidente à être théoriquement exact, à ne pas accorder la personnalité à des êtres fictifs, à des abstractions, à des universaux. La personnalité doit être réservée à l'homme, à l'être conscient et libre, pourvu d'une destinée à soi. Le terme individualité, dans le langage philosophique comme dans la langue vulgaire, a une signification plus étendue ; il s'applique même aux êtres privés d'intelligence et de fin propre. Il convient dès lors mieux et il sitjffit pour indiquer ce que Ton veut dire : l'aptitude à être sujet de droit, la capacité juridique. Nous essayerons d'être fidèle désormais à cette terminologie.

175. L'État et les communes sont des collectivi- Notre tés auquelles on ne refuse pas la capacité juri-

point de dique; il en est de même de diverses associavue tions, telles que les sociétés mutualistes recon-

restreint, nues et les sociétés commerciales; enfin,rexistence légale est attribuée aux fondations oficieUeSjteWe que les bourses d'études ou les établissements charitables. La diflîculté du problème résulte précisément do la nécessité de rendre compte de ces diverses catégories d'individualités, d'expliquer cette triple variété de situations.

Il est évident que nous ne pouvons pas entreprendre dans im simple chapitre de ce traité l'examen critique de toutes les

VETÀ r-PO UVOm, 289

opinions en présence, ni même faire du problème Tobjet d'un exposé approfondi et complet, contenant réponse à toutes les objections, solutionnant toutes les difficultés, éclairant toutes les applications. Nous ne pouvons qu'énoncer les conclusions, auxquelles, après une étude consciencieuse nous sommes parvenus et les justifier sommairement, en indiquant leur portée au point de vue du sujet que nous traitons : les attributs de rÉtat pouvoir.

Nous laisserons donc de côté tout ce qui concerne la personnification juridique des sociétés, des associations ou communautés volontaires,des fondations privées ou officielles,des provinces, des communes, des services ou établissements publics.Nous ne nous occuperons que de l'État (sensu stricto)et de l'individualité juridique qu'il est de mode de lui attribuer.

Observons de suite que l'État se manifeste 176. sur un double aspect, qu'il a pour ainsi dire BiTlsion deux faces, deux figures, une double capacité, du ou une double activité juridiquaLes Romain^

sujet. déjà affirmaient cette dualité, en distinguant dans les agents de l'Etat VimperiuTn et le dominium, L'Etat, en effet, est à la fois souverain et propriétaire (?) organisme politique et organisme civil, autorité qui décide et commande et simple possesseur de biens qui administre, individualité publique,qui gouverne la nation, et individualité privée n'ayant parfois rien qui le distingue des citoyens eux-mêmes.

Si donc nous voulons expliquer l'individualité de l'Etat, il nous la faut considérer sous l'un et l'autre aspects, dans un double domaine. Peut-être serons-nous amenés à des explications différentes, suivant qu'il s'agira de l'Etat propriétaire, ou de l'Etat souverain. Cette dualité de points de vuft ne peut être négligée : trop souvent elle est méconnue par les auteurs ; la plupart omettent d'aborder le problème en tant qu'il peut concerner la puissance publique, la souveraineté de l'Etat. Occupons-nous successivement de l'individualité civile, puis de l'individualité publique du pouvoir.

IndlYidaalité cItHc de TEtat.

L'État est — dans une grande partie de