CHAPITRE Xn

DROIT DE LEGATION.

199. Origine des légations. — 200. La personne d'un ambassadeur est sacrée. — 201. Le droit de légation est un droit imparfait. — 202. La réception d'un ambassadeur est discrétionnaire. —203. Réception conditionnelle d'un sujet comme ministre étranger. — 204. Diverses classes d'agents diplomatiques. — 205. Classification des ministres publics au XVIII« siècle.— 206. Règlement du congrès de Vienne. — 207. Agents diplomatiques de première classe. — 208. Agents diplomatiques de deuxième classe. — 209. Agents diplomatigues de troisième et de quatrième classe, — 210. Missions résidentes. — 211. Anciens chargés d'affaires de la Moldavie et de la Valachie près la Porte Ottomane. — 212. Lettres de créance. — Lettres de recommandation. — 213. Pleins pouvoirs. — 214. Instructions. — 21.5. Cérémonial des réceptions. — 216. Inviolabilité des agents diplomatiques. — 217. Leur exterritorialité personnelle. — 218. Privilèges de leur hôte! et de leur suite. — 219. .Turidiction des ambassadeurs sur leur personnel. — 220. Exemption du paiement des contributions locales. — 221. Liberté du culte. — 222. Inviolabilité d'un ambassadeur en traversant le territoire d'une tierce puissance. — 223. Les consuls ne sont pas des agents diplomatiques.

199. — Les Nations, étant des communautés politiques indépendantes ne reconnaissant pas de supérieur politique, entretiennent des rapports mutuels sur le pied de l'égalité et sur la présomption de bonne foi de part et d'autre. Mais le corps entier d'une Nation ne peut conférer avec le corps entier d'une autre Nation, quoique les intérêts d'une communauté politique indépendante l'obligent parfois à entrer en négociations avec une autre communauté politique indépendante, non pas simplement dans le but d'établir des relations conventionnelles spéciales, mais aussi dans celui de maintenir les relations existantes conformément au droit général. 11 devient ainsi nécessaire qu'une Nation délègue une ou plusieurs personnes avec pleins pouvoirs pour négo-

cicr en son nom avec une autre Nation; les Nations ont pris rhabituflo d'une confiance réciproque, moyennant laquelle les personnes de leurs représentants soient en parfaite sûreté tant qu'ils sont dans la juridiction do la nation auprès de laquelle ils sont accrédités.

SOO. — Wicquefort* fait dériver le titre iV ambassadeur du mot espagnol « embiar », qui signifie envoyer. L'équivalent latin était legalus ou orator\ ^ et c'est le titre donné par l'Empereur d'Allemagne et par les Etats Généraux des Pays- Bas, dans les anciens documents, à leur ambassadeur accrédité auprès de la Porte Ottomane. Ce qu'on trouve dans le Digeste de Justinien ^ concernant les lecjati s'applique en grande partie aux délégués des provinces ou des municipes de l'Empire romain, qui étaient envoyés à la capitale avec des commissions afin de défendre les intérêts des corporations provinciales ou municipales qu'ils représentaient. Mais les principes de droit, regardés comme règle de raison promulguée pour le bien commun, qui était appliquée par les juristes romains aux questions soulevées au sujet des lefjati de cette espèce, sont également applicables aux ambassadeurs envoyés d'un Etat indépendant à un autre, et il est digne de remarque que les Romains, qui regardaient les étrangers comme étant en dehors de la sphère du iiis civile, ' admettaient cependant que la personne d'un étranger était sacrée, s'il était revêtu du caractère de représentant de sa Nation. « Si quis ler/atum hostium pulsasset^ contra jus gentium id commissian esse exislimatar, cjuia sancti Jiabentur legati. » ^

' Wicquefbrt. L'ambassadeur et ses fonctions, L. I, p. 3. - Bvnkershoek. De foro leqatorum, L. I, Ch. I. 3 Dig. XLVIII, tit. VI, § 7.

* Adversus hostem peregrinum seterna aucforitas esto. Loi des douze tables. Gravina, De jure naturali, gentium et XII Tabularum. Lipsiae, 1737, p. 284.

* Dig-. L. tit. VII, § 17, De legationibus.

SOI. — Le droit de lég-ation forme le premier et principal chapitre du droit des gens volontaire dans le système de Grotius. • Ce droit n'appartient qu'aux Etats qui sont indépendants, (( qui swmni imperii siint compotes inter se ». Tout État qui est sui juris a le droit de constituer des représentants et de les accréditer auprès d'autres Etats qui veulent bien les recevoir. Mais une Nation n'est pas obligée de recevoir un représentant envoyé par une autre Nation. Grotius est d'opinion que le droit des gens irexige pas que tous les ambassadeurs soient reçus, mais bien qu'ils ne soit pas exclus sans une juste cause provenant ou de la puissance qui envoie ou de la personne qui est envoyée. Les exemples que Grotius - cite pour expliquer les j ustes causes de refus paraissent se résumer en des cas où la Nation qui envoie l'ambassadeur est considérée comme ennemie, ou bien où la personne envoyée est jug-ée être de mauvaise foi, ou bien encore où l'ambassade elle-même est considérée comme n'étant pas envoyée de bonne foi. Vattel ^ pense qu'((un souverain ne peut, sans des raisons très particulières, refuser d'admettre et d'entendre le ministre d'une puissance amie ou avec laquelle il est en paix; mais s'il a des raisons de ne point le recevoir dans l'intérieur du pays, il peut lui marquer un lieu sur la frontière, où il enverra pour entendre ses propositions ; et le ministre étranger doit s'y arrêter ; il sufiit qu'on l'entende : c'est tout ce qu'il peut prétendre. »

Klùber * considère qu'aucune Nation, à moins d'un engagement conventionnel spécial, n'est tenue de recevoir l'ambassadeur d'une autre Nation, sauf si l'objet de la mission

* Restai venianius ad obligationes quas ipsuni pcr se jus illud gcntium, quodvoluntarium dicitui^ induxit : quo in yenere prœcipuum est caput de jure Icyalionum. De jure belli cipacis, L. II, Ch. XVIII, | 1.

- Ibid. L. II, Ch. XVIH, § 3. Causa essepotesi ex co qiiimiitit, ex co qui mittitur, ex co ob quod mittitur.

3 Vattel. Droit des gens. L. IV, Ch. V, § 65.

* Kluber. Droit des gens, § 176,

est de discuter ou d'établir un droit conteste par l'autre Nation, et que le but qu'on a en vue ne puisse être atteint d'une autre manière, ou s'il s'agit de terminer d'une façon amiable un différend occasionné par une violation évidente de droit de la part de la Nation auprès de laquelle la mission est envoyée. Ch. de Martens * partage l'avis de Kliiber relativement aux seuls cas où une Nation est tenue de recevoir une ambassade d'une autre Nation. Wbeaton,^ de son côté, soutient « qu'aucun Élat n'est obligé par le droit des gens positif d'envoyer ou de recevoir des ministres publics, quoique l'usag-e et la courtoisie des Nations semblent avoir établi à cet égard une sorte de devoir réciproque. Il est évident cependant que ce devoir ne peut être autre cliose qu'une obligation imparfaite, et doit recevoir des modifications en raison de la nature et de l'importance des relations à maintenir entre les différents Etats par le moyen des rapports diplomatiques. »

30S. — Comme une Nation n'est tenue par aucune obligation parfaite de recevoir un agent diplomatique, elle peut subordonner sa réception à telles conditions qiiil lui plaît ^ pourvu qu'elle ne porte en rien atteinte à Tinviolabilité de l'agent. Une Nation peut refuser de recevoir la personne déterminée qui a été accréditée auprès d'elle par une autre Nation, et les exemples de pareils refus sont assez fréquents. ' De nos jours, afin d'éviter tout malentendu que pourrait faire naître le refus d'une Nation de recevoir l'envoyé d'une autre Nation en suite d'objection personnelle, il est d'usage de faire connaître d'avance le nom de la personne qu'on se propose d'accréditer. C'est un acte de cour-

' ijxùAe diplomatùjue, t. 1, |6

- Eléments, part. JII, Ch. I, § 2.

3 Ainsi le roi de Suède refusa, en 17.^8, de recevoir l'envoyé anglais, M. Godericlî, qui fut alors dans la nécessité de s'en retourner dans son pays. De même le roi de Sardaigne, en 1792, refusa de recevoir M. Sémonville, envoyé de France.

toisie de la pari de la Nation qui fait la communication ; mais le procédé est raisonnable en soi et mérite d'être maintenu ; car si un envoyé diplomatique n'est pas le bienvenu auprès du souverain auquel il est envoyé, il ne peut espérer de gagner sa confiance; s'il ne jouit pas d'une certaine considération personnelle, son caractère public seul ne suffira pas pour lui assurer cette confiance.

203. — Une Nation peut refuser de recevoir un de ses citoyens comme le représentant d'une puissance étrangère, et dans quelques pavs c'est une maxime d'Etat qu'un sujet ne doit point être reçu en celte qualité. Telle était la règle des cours de France' et de Suède, ^ ainsi que des Provinces-Unies.^ Mais à des époques récentes deux sujets français ont été accrédités près la cour de France, qui les a reçus, comme minisire représentants de puissances étrangères : le comte Pozzo di Borgo comme ministre de Russie, et le comte de Brav comme ministre de Bavière. Ch. de Martens ' dit que l'un et l'autre de ces deux diplomates étrangers avaient été naturalisés dans les pays étrangers qu'ils représentaient. Cette circonstance était de nature à prévenir tout conflit qui aurait pu surgir entre les privilèges internationaux d'un ambassadeur étranger et les obligations civiles d'un sujet de la couronne de France, d'autant plus que la loi française prescrit que la qualité de français se perd par la naturalisation acquise en pays étranger. - Une règle analogue est en vigueur dans la plupart des pays. La Grande-Bretagne a longtemps fait exception: avant 1870 elle ne permettait pas à un sujet de naissance de renoncer à son allégeance à la couronne de la Grande-Bretagne et

^ De Caillières, Traité de la manière de négocier avec les souverains, Ch. VI, p. 72.

- Codex legum Succiae, Ut. de Crimin., %1.

2 Bynkershoek. De foro legatorum, Ch. II. .

* Guide diplomalique, t. I, Ch. II, § 6.

'' Code civil, art. 17. :,•

d'Irlande, ou de Tabandonner en aucune circonstance. * « Nemo potest exucre patriam » était une maxime impériale, que les tribunaux anglais maintenaient strictement. Aujourd'hui cependant, aux termes de la loi de naturalisalion de 4870 (38. Vict. eh. XIV), un sujet anglais, en se faisant naturaliser dans un Etat étranger, perd sa nationalité anglaise.

Lorsqu'une puissance souveraine a consenti à recevoir un de ses sujets de naissance comme représentant d'une Nation étrangère, sans réserver expressément son autorité souveraine sur lui, et si cette autorité n'a pas été abandonnée aux termes de quelque disposition générale des lois nationales de cette puissance, il y a lieu de se demander si cette réception sans condition n'implique pas une renonciation à toute autorité qu'elle pourrait autrement faire valoir sur lui en raison de son origine. Wheaton incline à penser que la réception sans condition d'un sujet en qualité de représentant d'une Nation étrangère constitue une renonciation à toute juridiction personnelle sur lui do la part du souverain qui l'a reçu. ^ Sir Robert Pliillimore ^ est d'avis que si un sujet est reçu, sans stipulation préalablement promulg'uée de la part de son souverain qui le reçoit, ce sujet a droit aux privilèges complets de la légation Hus, legationis). Vattel, '^ en discutant cette question, dit « qu'un sujet né de l'Etat peut, sans renoncer pour toujours à sa patrie, en devenir indépendant pour tout le temps qu'il sera au service d'un prince étranger ; et la présomption est certainement pour cette indépendance, car l'état et les fonctions du ministre public exigent naturellement qu'il ne dépende que de son maître, du prince dont il fait les affaires. Lors

' Blackstoiie's Commcntaries, t. II, Ch. CXXXY. C'est un reste de l'époque où ridée de la « souveraineté territoriale » était développée imparfaitement.

- Eléments, part, III, Ch. I, % 15.

3 Commentaries, t. II, Ch. CXXXV.

' Droit des gens, Liv. IV, Ch. VIH, § 112.

donc que rien ne décide ni n'indique le contraire, le ministre étranger, quoiqu'auparavaiiL sujet de TElat, en est réputé absolument indépendant pendant tout le temps de sa mission. Si son premier souverain ne veut pas lui accorder cette indépendance dans son pays, il peut refuser de l'admettre en qualité de ministre étranger. »

S04. — Dans les premiers temps que les Nations de l'Europe établirent des rapports mutuels entre elles, toute distinction de titre parmi les ambassadeurs était inconnue. Dans les documents latins ils sont indifféremment appelés legati ou oratores, et dans des documents plus modernes ils sont désignés sous les noms de « ambassadeurs », « ambasciadori ->•>, ou aeiJibascadores», selon que ces documents sont rédigés en français, en italien ou en espagnol. Grotius traite des legati sous un titre unique. La vanité des princes relativement au cérémonial, d'une part, et, de l'autre, des motifs d'économie ont concouru à faire adopter, vers le XY^me siècle, une distinction entre les agents diplomatiques qui devaient représenter la dignité personnelle ainsi que les droits indépendants de leur souverain, et les agents diplomatiques qui devaient représenter seulement les affaires du souverain qui les accréditait. On dit que Louis XI, roi de France, fut le premier des souverains européens qui accrédita auprès d'une autre puissance souveraine un ministre public pour le représenter seulement pour la conduite de ses affaires , et non par rapport à sa dignité personnelle ; et son exemple a amené l'adoption de deux classes distinctes d'agents diplomatiques : une classe supérieure d'agents représentant la dignité ainsi que les affaires cowQ,cvnn.ii\.]di personne du souverain qui les constitue, et une classe inféreure d'agents représentant simplement le souverain pour la gestion des affaires.

A l'époque oii Vattel écrivit son ouvrage sur le droit des gens, la coutume avait fini par établir un troisième degré de représentation ; c'est pourquoi Vattel divise le corps di-

plomatique on ambassadeurs, envoyés et résidents. Dans le traité de paix conclu à Passarovitz * entre l'empereur Charles VI et le sultan Ahmed III (1718), il est fait mention de trois classes de ministres publics distincts du simple agent, ^ dont ceux de la dernière classe, si leurs fonctions n'étaient pas commerciales, étaient admis au bénéfice des mêmes stipulations conventionnelles qui garantissaient la sûreté personnelle des autres ministres publics.

Il n'est pas facile de préciser la ligne de démarcation qui distinguait les fonctions du résident de celle de Venvoyé; les agents diplomatiques de la troisième classe étaient chargés plus fréquemment que les envoyés de la négociation des affaires d'Etat ; mais les fonctions de résident paraissent avoir été tenues en moindre honneur et considération que celles d'envové ; souvent elles furent conférées à un sujet de l'Etat même auprès duquel le résident était accrédité. Le titre de résident paraît aussi avoir été quelquefois conféré à des personnes qui étaient seulement chargées de la gestion des affaires privées d'un souverain. D'autre part, les fonctions du simple agent semblent avoir été dans l'origine très imparfaitement définies. Vattel dit qu'autrefois les agents étaient une espèce de ministres publics ; mais du temps de Yattel il était devenu d'usage de ne donner le titre d'agent qu'à des personnes nommées par les princes exclusivement pour faire leurs affaires particulières, et qui assez souvent étaient des sujets du pays où elles résidaient. Ces agents n'étaient pas porteurs de lettres de créance proprement dites et par conséquent ils n'étaient pas ministres publics ni sous la protection du droit des gens comme tels. Il paraît aussi

' Ministri porro Cxsarei, sivooratoris,sive ahleguti,sive residentis,sive agentis munere fungantur. Schmauss, Corp. jur. gcnt. academ. p. 1703.

- Dans le traité de commerce et de navigation conclu à la même époque et au même lieu entre les mêmes puissances, les agents sont mentionnés dans la liste des fonctionnaires se rattachant au commerce; on trouve également les dénominations de consuls, de vice-consuls, d'agents, de facteurs, d'interprètes. (Schmauss, p. 1717).

que les résidents n'étaient pas quelquefois munis de lettres de créance, et dans ces circonstances le titre seul de résident ne les protégeait pas. Ceci peut servir à expliquer le fait, mentionné par Bynkershoek/ que Wicquefort,qui était né à Amsterdam, était au service des Etals-Généraux au moment où il fut nommé résident du duc de Lunebourg- à La Haye. Wicquefort, nonobstant ses fonctions de résident, fut cité devant un tribunal hollandais et condamné à un emprisonnement perpétuel. Bynkershoek prétend que selon le droit des gens, les fonctions de résident n'exemptaient pas Wicquefort de la juridiction des tribunaux hollandais. Les fonctions de résident, telles que Wicquefort les exerçait, différaient très peu, à ce qu'il paraît, de celles d'un consul ou d'un agent commercial ; Vattel, en effet, parle de << marchands hollandais, qui se procurent des titres de résidents de quelques princes étrangers et continuent cependant leur commerce, indiquant assez par cela même qu'ils demeurent sujets des Etats-Généraux. »'

205, — Le droit des gens, antérieurement à l'institution de missions étrangères permanentes auprès des différentes cours de l'Europe, ne reconnaissait point de distinction de classe ou de rang parmi les ministres publics. Chaque ministre ou envoyé recevait les égards spéciaux auxquels la nature de sa mission lui donnait droit. Mais avec l'établissement de missions permanentes surgit la question de cérémonial et de préséance parmi les représentants des souverains étrangers auprès de chaque cour. L'ambassadeur fut reçu avec de plus grands honneurs et prit la préséance sur l'envoyé. L'envoyé, de son côté, eut la préséance sur le résident ; le résident, à son tour, étant ministre public, la prit sur l'agent, dont les fonctions se bornaient à traiter les affaires de son souverain. Tels étaient les divers grades de

* De foro Icgatoriim, Ch. XI.

2 Valtel. Liv. IV, Ch. VIII, § 112.

la hiérarchie dipiomalique au commencement du XVIIP'"® siècle. L'agent a disparu dans la plupart des cas pour faire place au chargé d'affaires ; mais la mission française en Espagne conserve encore dans le personnel de son étahlissement un agent de la Nation française^ qui est chargé de la gestion des affaires d'ordre secondaire de ses compatriotes. '

Dans le cours du XVIII^'"® siècle, l'usage fut introduit d'accréditer des ininistres publics sans désignation particulière de rang ou de qualité. Vattcl- dit que cet expédient fut adopté pour éviter les contestations au sujet de la préséance. La coutume avait à cette époque établi un cérémonial particulier pour l'ambassadeur, pour l'envoyé et pour le résident; mais cette coutume n'empêchait pas des contestations entre les ministres des différents princes accrédités à la même cour, relativement à leur rang- et à leur droit de préséance respectifs, plus particulièrement lorsque par hasard ils appartenaient à la même classe. Ainsi l'ambassadeur de l'Empereur pouvait prétendre à avoir la préséance sur l'ambassadeur d'un roi, en raison de la préséance que l'Empereur même prétendait avoir sur tous les rois. Un roi, de son côté, pouvait n'être rien moins que disposé à laisser son ambassadeur céder la préséance à l'ambassadeur impérial ; cependant il pouvait également n'être pas disposé à courir le risque d'hostilités avec l'Empereur. Dans ces circonstances, en accréditant son ministre sous le simple titre indéterminé de ministre, il pouvait le laisser céder la préséance à l'ambassadeur de l'Empereur, sans compromettre la dignité de sa couronne.

C'est ainsi que nous voyons s'introduire le titre de ministre jjlénipoientiaire, donnant à celui qui le portait rangimmédiatement après l'ambassadeur. Les fonctions de ministre plénipotentiaire ont peu à peu été réunies à celles

' Ch. de Martens, Guide diplomatique, t. I, § 12. - Droit des gens, Liv. IV, | 74.

d'envoyé extraordinaire et placées au même rang. Bientôt après les ministres résidents et les ministres chargés d'affaires ont complété la hiérarchie, que nous trouvons généralement admise au commencement du XIX*"'"" siècle.

206. — Le rang précis et Tordre de préséance des agents diplomatiques n'ont été reconnus et acceptés universellement par les Nations de l'Europe que lorsque les puissances assemblées au Congrès de Vienne se furent entendues d'un commun accord à ce sujet et eurent établi les trois classes suivantes : '

1° Ambassadeurs, légats ou nonces ;

2" Envoyés, ministres ou autres accrédités auprès des souverains ;

3° Chargés d'affaires accrédités auprès des ministres des affaires étrangères.

Cette classitication était basée sur une distinction très intelligible entre les fonctions exercées par les agents de chaque classe. L'ambassadeur est actrédité par un souverain auprès d'un souverain et représente la dignité personnelle de celui qui l'envoie, ainsi que les affaires publiques de la Nation que son souverain gouverne. L'envoyé ou le ministre est pareillement accrédité par un souverain auprès d'un souverain ; mais il représente seulement les affaires de la 7iatio?iqu.G gouverne son souverain. Le chargé d'affairesn'est pas accrédité par le souverain auprès du souverain, mais par le ministre des affaires étrangères auprès du ministre des affaires étrangères. Plus tard, au congrès d'Aix-la-Chapelle, le 21 novembre 1818, les cinq grandes puissances assemblées convinrent d'instituer une classe intermédiaire entre l'envoyé et le chargé d'affaires, à laquelle elles donnèrent le titre de ministres résidents accrédités auprès des souve-

* hcHjlcmeni sur le rang entre les acjcnls diplomatiques. — Dix-septième des (locuiiienls annexés à l'Acte final du congrès. Martens, N. R., II, p. 4i9. — De Clercq, Traités, t. II, p. 455.

DROIT DE LlkiATlON. 321

rains. La distinction crééo ainsi n'était pas très logique, va que retendue de la seconde classe restait la même et que la seconde oftVe assez de place pour comprendre la troisième. Les raisons qui ont fait adopter cette classe intermédiaire peuvent être attribuées à la répugnance des grandes puissances continentales à laisser leurs ministres de la deuxième classe céder le pas aux ministres delà même classe, qui représentaient les puissances secondaires de l'Allemagne, et qui pouvaient, par ancienneté, avoir le droit, en vertu dos règlements du congrès de Vienne, de prendre la préséance sur les envoyés des grandes puissances. L'introduction d'une troisième classe sous le titre de ministres résidents, accrédités auprès des souverains, a mis les Puissances secondaires à même d'éviter toute contestation avec les grandes puissances et en même temps de profiter des services d'agents diplomatiques qui étaient à proprement parler des ministres publics.

SOT. — Les agents diplomatiques de première classe jouissent seuls, d'après la coutume des Nations, aussi bien qu'en vertu des règlements du congrès de Vienne, des attributions complètes du caractère représentatif. Ils ont droit en conséquence aux mêmes honneurs qui seraient rendus à la personne du souverain qu'ils représentent. La nature exacte du cérémonial auquel les ambassadeurs ont droit dépend de l'usage de l'État particulier, auprès duquel ils sont accrédités. Il fut stipulé par le cinquième des règlements adoptés au congrès de Vienne que chaque Etat établirait un mode uniforme de réception pour les agents diplomatiques de chaque classe, de sorte qu'aucune entrave n'est mise au libre arbitre de chaque État, pourvu qu'il ne se rende coupable de partialité à l'égard du représentant d'aucun État. Le troisième règlement prescrivait que les agents diplomatiques en mission extraordinaire ne devaient pas à ce titre jouir d'aucune supériorité de rang, de sorte que l'ambassadeur extraordinaire ne peut prétendre à aucun

privilège ni à aucune préséance sur lambassadeiir ordinaire.

Le nonce du Pape ' prend place aujourd'hui parmi les ambassadeurs, par ordre d'ancienneté, attendu qu'il est prescrit par le 4*^ règlement que les agents diplomatiques de la même classe prendront rang et préséance selon la date de la notification officielle de leur arrivée à la cour auprès de laquelle ils sont accrédités.

L'usage d'accréditer des agents diplomatiques de première classe est limité aux Etats qui ont droit aux Jionneurs royaux. Autrefois les puissances monarchiques jouissaient exclusivement de ces honneurs ; ceux-ci furent, par exception, partagés pendant quelque temps par les Républiques de Venise el des Pays-Bas; mais les ambassadeurs de ces républiques puissantes avaient coutume de céder la préséance aux représentants des têtes couronnées. ■ Les grandsduchés de l'Allemagne, l'Electorat de Hesse et la Confédération Germanique avaient droit aux honneurs royaux, et possédaient par conséquent le privilège d'accréditer des agents diplomatiques de première classe.

Le rang et la préséance des princes souverains ne sont déterminés par aucun règlement conventionnel analogue à celui qui détermine le rang et la préséance de leurs agents diplomatiques ; mais parmi les princes souverains ayant droit aux honneurs royaux, la coutume prévaut que ceux qui n'ont pas le titre d'Empereur ou de Roi cèdent la préséance en toute occasion aux empereurs et aux rois. Il existait en Europe, avant l'établissement de l'Empire d'Allemagne (1871), plusieurs princes indépendants qui nejouissaient pas des honneurs royaux, tels que, par exemple, les membres de la Confédération Germanique au dessous du rang de Grand-Duc ou d'Électeur. Ces princes cédaient la

1 Les ambassadeurs des princes catholiques romains, y compris l'Empereur romain des Allemands, avaient coutume, dans l'ancien temps, de céder la préséance au nonce du Pape; mais ceux de la Russie et de la l^orle Ottomane ne reconnaissaient pas cette règle.

* Vattel, Droit des gens, L. II, § 38. — Kluber, § 91. '

DROIT DE LKGATION. 323

préséance aux princes ayant droit aux honneurs royaux. Il y a aussi des Etats européens dont l'indépendance est modiliée par des traités, tels que Monaco et Saint-Marin. Ces États prennent rang- après tous les États qui jouissent d'une indépendance absolue ; et, conformément aux dispositions des conventions par lesquelles leur indépendance est modifiée, ils sont représentés pour toutes les affaires politiques par les agents diplomatiques de la puissance protectrice. Les règles de préséance qui sont observées parmi les puissances souveraines indépendantes sont basées sur Tusage et l'acquiescement général. La proposition de déterminer le rang relatif des Étals indépendants par un pacte positif fut prise en considération au congrès de Vienne ; mais des difficultés s'étant élevées à propos du rang à attribuer aux grandes républiques, ' la discussion ultérieure de la question fut ajournée indéliniment, et le congrès se contenta de régler le rang et la v préséance des agents diplomatiques desÉtats indépendants. -

208. — La seconde classe d'agents diplomatiques comprend les envoyés, les envoyés extraordinaires, les ministres plénipotentiaires et les internonces. ^ Les agents diplomati-

' Le tilre de courtoisie d"une "^^'ande république, telle que Venise et Gènes, était Serenissirha Respublica. Actuellement un titre semblable est donné aux Confédérations. Ainsi c'est sous le titre de « la Sérénissime » qu'on s'adressait à la Confédération Germanique, et des agents diplomatiques étaient accrédités auprès des Sérénissimes, princes souverains et villes libres de la Confédération Germanique. Des titres d'un caractère religieux, conférés dans l'origine par le Saint Siège, sont encore employés quand on s'adresse à certains princes souverains. Ainsi les titres de Roi Très-Chrétien et de Fils aîné de l'Eglise étaient donnés aux rois de France ; le roi d'Espagne a été appelé depuis 1496 le Roi Catholique ; les rois d'Angleterre, depuis 1591, Défendeurs de la Foi; le roi de Pologne, le Roi Orthodoxe ; le roi de t\irtugal, depuis 1748, le Roi Très-Fidele; le roi de Hongrie, depuis 1758, le Roi Apostolique.

* Klùber. Droit des ijcns, § 94.

* L'internonce d'Autriche à Constantinople avait autrefois, en vertu de traités avec la Porte Ottomane, la préséance sur tous les ministres de seconde classe. Le règlement du congrès de Vienne est maintenant observé par la Porte. Ch.de Martens, Guide diplomatique, Ch. X, § 65. — Comte de Garden, Traité complet de diplomatie, L. V, § 3.

(jiies (le seconde classe ne sont pas revêtus du caractère spécial qui s'attache aux airenls diplomatiques de première classe, et qui dérive de la dignité du souverain quils représentent. C'estpourquoi ils ne peuvent demander de droit une audience personnelle du souverain auprès duquel ils sont accrédités. Ce droit est le privilège distinctif de l'agent diplomatique de première classe. Dans toutes les autres affaires qui le concernent comme mandataire de sa Nation, Tag-ent diplomatique de seconde classe ne diffère sous aucun rapport matériel de l'agent diplomatique de première classe. Il y eut une époque où l'étiquette des cours de l'Europe limitait le privilège des rapports personnels avec le souverain, à la cour duquel il était accrédité, à l'ambassadeur, distingué pour cela de Tenvové ; mais l'usage de nos jours autorise les agents diplomatiques de seconde classe à conférer personnellement dans les occasions nécessaires avec le souverain auprès duquel ils sont accrédités. Le privilège des rapports personnels avec le souverain dans le cas d'un ambassadeur n'a été à aucune époque considéré comme donnant aux conférences verbales avec le souverain le caractère d'actes officiels liant son gouvernement. Les négociations internationales étaient alors, comme elles le sont maintenant, conduites par Tentremise du ministre des affaires étrangères, et c'était aussi exclusivement par son entremise que des actes officiels liant le gouvernement pouvaient être conclus par l'ambassadeur. Ceci s'applique encore plus généralement aujourd'hui, attendu que partout où la forme monarchique du gouvernement s'allie avec des institutions représentatives, le souverain ne peut engager la Nation que par l'entremise d'un ministre responsable. '

309. — La troisième classe d'agents diplomatiques comprend des ministres, des ministres résidents, des résidents,

1 I^es envoyés distincts des amljassadeurs (oratorcs ou Icgati] sont désignés en latin sous la dénomination d'inviati ou d'ablcyati.

dos ministres chargés d'afTaires. La distinction entre le ministre cliargé d'affaires et le simple chargé d'alTaires, qui a rang' dans la 4'' classe d'agents diplomatiques, consiste dans la circonstance que le premier est accrédité par un souverain auprès d'un souverain comme ministre, ce dernier titre étant en quelque sorte g-reffé sur celui de chargé d'affaires. * Martens cite un exemple ancien de cette espèce particulière d'agent diplomatique, le ministre cJiargi' d'affaires du roi de Suède accrédité auprès du Padichah des Ottomans en 1784. ^

La quatrième classe se compose d'agents diplomatiques accrédités par le ministre des atTaires étrangères auprès du ministre des affaires étrangères. Ceux-ci sont ou envoyés dès l'origine avec des lettres de créance expresses du ministre des affaires étrangères comme chargés d'affaires ; ou ils ont été dès, l'origine munis d'une commission du souverain comme secrétaires d'ambassade ou secrétaires de légation ; et dans ce dernier cas ils sont investis oralement par l'ambassadeur ou le ministre lui-même de la charge do l'ambassade ou de la légation, afin qu'ils l'exercent pendant son absence du siège de sa mission. En conséquence, avant son départ, il les présente en cette qualité au ministre des atTaires étrangères du gouvernement auprès duquel il est accrédité. Cette quatrième classe d'agents diplomatiques n'a pas le droit de conférer avec le chef de l'Etat, mais seulement avec le ministre des affaires étrangères, auprès duquel ils sont accrédités, et cette règle est maintenue dans le cas des républiques, aussi bien que des Etats monarchiques. Wheaton cite un exemple tiré des archives dos Etats- Unis : le secrétaire d'Etat pour les affaires étrangères notifia formellement au cliargé d'affaires d'une puissance étrangère du rang lo plus élevé « qu'il ne pouvait nouer des

t Des lettres de créance du souverain sont nécessaires pour donner au chargé d'affaires le caractère de ministre aà intérim. - Précis du droit des gens, t. II, § 194.

rapports officiels qu'avec un département crÉlat, qu'il n'avait pas le droit de s'entretenir avec le président sur des questions d'affaires, et qu'il pouvait considérer comme une courtoisie libérale le fait môme de sa présentation auprès de lui. »*

Les consuls, comme tels, sont des agents commerciaux et non des agents politiques. Ils n'appartiennent à aucune des quatre classes d'agents diplomatiques; mais les fonctions de chargé d'affaires sont quelquefois réunies à celles de consul-général et conférées au même individu, qui est ainsi revêtu du caractère d'agent diplomatique, greffé, pour ainsi dire, sur le caractère commercial de consul.

310. — Chaque Nation peut déterminer d'elle-même la qualité dans laquelle elle accrédite son agent diplomatique, soit que par ses lettres de créance, elle lui confère entièrement le caractère représentatif qui appartient à l'ambassadeur ou à la classe la phis élevée des agonis diplomatiques, soit qu'elle nelui confère qu'un rang limité. Mais cette libre faculté absolue de la part d'une Nation d'accréditer ses agents diplomatiques en la qualité quil lui plaît est limitée àd es missions d'occasion et temporaires, distinctes des missions résidant d'une manière permanente auprès d'une cour étrangère. Aucune Nation ne peut, au point de vue du droit, insister pour qu'un agent diplomatique en titre soit maintenu auprès d'elle d'une façon permanente par une autre Nation. Grotius pensait que les légations permanentes [assiduœ leija- ^?oni°.s) pouvaient être de droitexcluespartoutes lesNations;mais Tusage d'entrenir des légations résidentes auprès des cours étrangères était dans le cours du siècle suivant devenu si général parmi les Nations européennes que Yattel, '

' Eléments, part. III, Ch. I, § 6. Le Présiileiit, de par la constitution des Etats-Unis, reçoit les ambassadeurs et les autres ministres publics.

- Optimo autem jure rej ici possiint, quv. nunc in usii sunt legafiones assidux, quibusquam non sit opits docet mos anliquus, cni ilLv iqnoratœ. De jure b. et p. L. II, Cb. 18 § 3.

' Droit des gens. L. 4,^ 66,

tout en pensant qu'une Nation n'est point obligée de souffrir en tout temps la résidence d'un ministre étrang-er, est d'opinion qu'une Nation qui refuse d'entretenir un ministre résident d'une puissance étrangère doit alléguer de très bonnes raisons pour justifier sa conduite, sans offenser personne. Ces raisons peuvent être fournies par des conjonctures particulières ; mais il y en a aussi d'ordinaires, qui subsistent toujours et qui se rapportent à la constitution du gouvernement, ou à l'état d'une Nation. Cependant, en l'absence de raison de ce genre, on peut dire qu'un usage de deuxsiècles autorise les Nations de l'Europe à compter sur la courtoisie les unes des antres pour entretenir d'une façon permanente leurs agents diplomatiques dûment accrédités. Toutefois, comme ce même usage exige, à l'égard des missions résidentes, que les Nations accréditent et reçoivent des agents diplomatiques d'un rang égal, le rang spécial des agents diplomatiques à accréditer départ et d'autre doit être l'objet d'un accord mutuel entre les Etats.

L'usage d'accréditer et d'entretenir des ministres de première classe a été jusqu'ici limité aux tètes couronnées, aux princes souverains jouissant des honneurs royaux et aux grandes républiques,

Il n'y a pas de règle qui empêche une Nation d'accréditer plusieurs agents diplomatiques de lamême classe ou de classes différentes auprès do la même Nation, ou la même personne comme agent diplomatique auprès de plusieurs Nations. * Une même personne peut être accréditée auprès de la même cour par un prince souverain comme son ambassadeur et par un autre prince souverain comme son envoyé extraordinaire, ou par ces deux princes à la fois comme leur envoyé extraordinaire. Ainsi l'ambassadeur d'Autriche a été souvent porteur de lettres de créance séparées auprès des cours étrangères comme envoyé extraordinaire du duc de Parme. Autrefois le ministre de Prusse avait la

' Il étiiit ordinairement d'usage pour les puissances non allemandes, d'accréditer un seul et même ministre auprès des divers États de la Coufédération Germanique.

plupart du temps des lettres de créance du roi de Prusse et du grand-duc de Saxe.

211. — Les agents pour les affaires privées des princes et ceux qui n'ont que le litre de résident ou de conseiller de légation ou d'agent ne sont pas membres du corps diplomatique ; en d'autres termes ils ne représentent pas leurs Nations ix^spectives pour les affaires politiques, et il« n'ont droit à aucun privilège, à aucune immunité diplomatique. C'est à cette classe qu'appartenaient les chargés d'affaires des hospodars de Moldavie et de Valachie, qui résidaient près la Porte Ottomane, et pour lesquels l'empereur de Russie avait stipulé, par l'article 16 du traité de Kulschuk-Kainardji de 1774/qu'ils seraient traités parla Porte avec bienveillance, et considérés, malgré leur peu d'importance, comme des personnes jouissant du droit des gens de manière à être à l'abri de violence personnelle.

C'était un cas exceptionnel, fondé absolument sur les dispositions d'une convention spéciale, par laquelle la Porte consentait à restreindre l'exercice de ses droits de souveraineté sur certains de ses sujets, pendant qu'ils étaient chargés des fonctions d'agent au nom des hospodars au siège central du g-ouvernement ottoman. Mais cet engagement conventionnel ne conférait pas le caractère diplomatique à ces chargés d'affaires, qui n'étaient pas non plus reçus dans le corps des agents diplomatiques résidant près la Porte Ottomane. '

' -Marlens, Recueil, t. II. p. 305. « Lesquels veilleront aux affaires concernant les dites Principautés et seront traités avec bonté parla Porte, et nonobstant leur peu d'importance considérés comme personnes jouissant du droit des gens, c'est-à-dire à l'abri de toute violence. »

' Ces chargés d'affaires étaient, à proprement parler, des agents pour les affaires des Principautés, qu'ils traitaient avec le ministère de l'intérieur à Constantinople.Dans l'Empire Ottoman la coutume avait été pour les gouverneurs de province de se l'aire représenter au siège central de l'administration par un agent (appelé en turc Kayson Kaliagasi); et comme l'existence de ces agents était toujours en danger, s'il survenait une crise politique, on introduisit une stipulation pour la sauvegarde des agents des deux principautés dans le traité de Kutschuk-Kainardji.

DROIT DE LÉGAÏIOX. 329

212. — Le ministre public, qui est envoyé pour représenter son souverain à la cour d'un autre souverain, doit être autorisé expressément à cet effet, et le souverain auquel est adressée la mission doitêtre dûment assuré del'autorité qu'a le ministre de se gérer comme représentant de son souverain. Tout ministre public est muni en conséquence par le souverain ou le chef de l'État qui le délègue, de lettres de créance [liiterœ fldei, sive credentiales), lesquelles sont adressées au souverain ou au che del'Etatf dans le cas d'Etats qui ont à leur tête un souverain ou un magistrat suprême permanent; dans le cas d'unions ou de confédérations d'Etats, qui sont, pour la plupart, sous un président temporaire, les lettres de créance sont adressées aux Etats euxmêmes. La raison de cette distinction d'usage dans le cas des unions ou des confédérations d'États git dans cette circonstance que, comme le président d'une union ou d'une confédération est un fonctionnaire temporaire, si les lettres de créance des ministres étrangers lui étaient adressées, elles devraient être renouvelées aussi souvent qu'un nouveau président serait nommé. On comprend que de graves inconvénients pourraient résulterpourles deux Nations de l'interruption fréquente dos relations diplomatiques.

Les lettres de créance mentionnent le nom et la qualité spéciale de l'agent diplomatique, ainsi que l'objet général de sa mission ; elles contiennent la demande qu'il soit reçu favorablement rtt qu'entière créance soit accordée à ce qu'il dit au nom de son souverain. Elles sont invariablement scellées; autrefois on les fermait en outre avec un cordon de soie. L'usage moderne est de les enfermer dans une enveloppe scellée. Leur forme varie selon la coutume de chaque Nation . Elles sont pour la plupart rédigées comme lettres de cabinet, écrites à la première personne etadressées par le souverain qui accrédite le ministre au souverain auprès duquel il est accrédité, en commençant par : x Mon cher frère » ou « Ma chère sœur », et en hnissant par une souscription affectueuse et la signature de la main du sou-

vorain. Ces lettres sont quelquefois appelées /(?//?T.çrf(° cacliet, parce qu'elles sout scellées du cachet-sceau/ qui est le plus petit sceau du ministre des affaires étrangères. -

Dans les cas où l'on veut observer un cérémonial plus formel, les lettres de créance ont la forme d'une lettre de chancellerie, laquelle est rédigée à la troisième personne et dans laquelle tous les titres des deux souverains ondes deux Etats sont énoncés tout au long. On se sert généralement dune lettre de chancellerie quand un prince souverain accrédite un agent diplomatique auprès dune république ou d'une confédération d'Etats, ou quand une puissance chrétieune accrédite un ministre public auprès d'un prince mahomélan. Ainsi la Grande-Bretagne accrédite ses ministres auprès des Etats Unis d'Amérique et auprès de l'Empereur du Maroc par une lettre de chancellerie, tandis qu'elle accrédite son ambassadeur auprès de l'Empereur d'Autriche par une lettre de cabinet. La lettre de chancellerie s'écrit sur une feuille de papier ministre, en Angleterre : elle porte sur le recto l'impression d'un petit cachet du secrétaire pour les affaires étrangères apposé sur un pain à cacheter. ^ La (Irande-Bretagno a, dans ces derniers temps, donné aux autres Etats l'exemple de simplifier autant que possible le cérémonial des lettres de créance; mais plusieurs des grandes Puissances de l'Europe, la Russie notamment, continuent encore d'employer la lettre de chancellerie comme lettre de créance de leurs agents diplomatiques des trois

1 Lorsqu'elles sont enfermées dans une enveloppe. Tenveloppe est scellée du cachet-sceau.

- Il n'est pas d'usage cependant, que le ministre des alTaires étrangères contresigne les lettres de créance remises aux agents diplomatiques anglais.

^ Le secrétaire anglais pour les afTaires étrangères a trois sceaux : un petit cachet-sceau pour la cire, qu'il emploie pour les lettres de cabinet; un sceau intermédiaire pour les pains à cacheter, appelé le petit cachet, pour les lettres de chancellerie, et un grand sceau pour pains à caciieter, appelé le grand cachet, pour les commissions des secrétaires d'ambas sade ou de légation et des consuls.

premières classes. Dans le cas d'un agent diplomatique de quatiième classe, ses lettres de créance sont adressées par le chef du département des affaires étrangères au chef du département correspondant du pays où l'agent est accrédité. Lorsqu'un ministre étranger est accrédité auprès d'un empereur ou d'nn roi, il est d'usage de 1»^ munir de lettres de créance d'une égale portée, m\itatis ?}iutandis, adressées à la femme du roi, si elle a le titre et le rang- d'impératrice ou de reine; ' mais s'il est accrédité auprès d'une impératrice ou d'une reine régnante, il n'est pas d'usag-e de le munir de lettres de créance supplémentaires adressées au prince consort. Quelques g-ouvernements ont pour coutume de munir leurs ministres publics, outre leurs lettres de créance, de lettres de recommandation, adressées par le souverain même ou par son ministre des affaires étrangères à des fonctionnaires publics disting-ués, ou à des membres du gouvernement de l'État où ses ministres sont accrédités. De ce genre étaient les lettres do recommandation dont étaient pourvus autrefois les ministres étrangers accrédités parles puissances chrétiennes de l'Europe auprès de la Porte Ottomane, et qui étaient adressées au grand-vizir et au rois effendi, en d'autres termes au premier ministre ottoman et au secrétaire ottoman pour les affaires étrangères. L'usage de munir leurs agents diplomatiques accrédités près la Porte de lettres de recommandation est encore observé par quelques-unes des puissances européennes; mais la Grande- Bretagne y a renoncé; aujourd'hui elle donne à son ambassadeur près la Porte des lettres de créance, rédigées en forme d'une lettre de cabinet et adressées au Padichah par le

^ Dans les États où les mariages morganatiques ou mariages de la main gauche sont reconnus comme des variétés légales du contrat inatrimouial, la femme de l'empereur ou du roi n'a nécessairement ni le titre ni le rang d'impératrice ou de reine, à moins qu'ils ne lui aient été conférés directement. Ainsi Frédéric IV de Danemarck contracta un mariage de la main gauche avec une dame danoise noble du vivant de sa première reine, et à la mort de la reine le roi éleva à la dignité de reine son épouse de la main orauche.

souverain parlant à la prt'niièro porsoiinc. La Grande-Brelagno, en nioditiant ainsi sa coutume, a eu soin de traiter le Padichah des Ottomans avec le même degré de respect qu'elle témoig-ne à l'Empereur de toutes les Russies. Le Padichah, de son côté, accrédite son ambassadeur en Grande-Bretagne au moyen d'une lettre de chancellerie, au bas de laquelle est apposée sa signature autographe, et sur laquelle est imprimée h l'encre la marque d'un cachet- sceau. On voit donc que la réciprocité entre les Nations n'est pas cxig-ée pour le cérémonial suivant lequel leurs agents diplomatiques sont accrédités : chaque Nation a son mode de procéder, et chaque fois qu'une simpliiicalion de forme a été adoptée par une Nation, cette simplification a été considérée comme n'impliquant aucune diminution de respect à l'égard du souverain auquel les lettres de créance sont adressées.

Les lettres de créance constituent le document que le ministre public présente lors de la réception formelle par le souverain auprès duquel il est accrédité : mais il ne peut exiger qu'on le reçoive solennellement pour présenter ses lettres de créance avant d'en avoir remis une copie authentique au ministre ou au secrétaire d'Etat pour les affaires étrangères, afin que celui-ci puisse se convaincre que ce sont des lettres convenables et susceptibles d'être reçues par son souverain. Les lettres de créance adressées à un prince souverain doivent être présentées au souverain en personne, même durant sa minorité, et quoique le gouvernement de l'Etat soit confié à un rég'ent. Tel fut l'usage en France pondant la minorité de Louis XV et la rég-ence du duc d'Orléans ; et tel a été à une époque récente l'usage observé en Espagne ^ pendant la minorité de la reine Isabelle et la régence du duc de la Victoire.

Les lettres de créance expirent à la mort du chef de l'Etat par lequel elles ont été délivrées, ou du chef de l'Etat auquel elles sont adressées. De nouvelles lettres de créance doi-.

' Cil. de Martens, Guide diplomalique, t. I, § t8.

DROIT DE LÈGATÎOfJ. 333

vent être présentées, si le minisire public vient à être promu par son souverain d'une classe inférieure à une classe plus élevée, comme, par exemple, s'il était élevé du rang d'envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire k celui d'ambassadeur.

213. — Quoique les lettres de créance que présente l'agent diplomatique accrédilépour résiderprèsune cour étrangère impliquent des pleins pouvoirs généraux à lui conférés pour traiter toutes les affaires politiques au nom de son commettant, il est d'usage néanmoins, s'il s'agit de négocier une convention ou un traité spécial, de munir l'agent diplomatique d'un mandat ou d'un instrument renfermant des pleins pouvoirs pour négocier et conclure la convention ou le traité parliculier. Le mandat hnandatum jwocwatt)rium), ou, comme on dit communément, les pleins pouvoirs sont toujours octroyés dans des lettres patentes du souverain, signées et scellées en la forme qui est adoptée dans cbaque État relativement aux lettres patentes. Les pleins pouvoirs accordés par les souverains européens sont pour la plupart signés par le souverain et contresignés par le ministre ou le secrétaire d'Etat pour les atTairos étrangères.

Un mandat de pleins pouvoirs peut être un mandat ad hoc, limité à l'affaire particulière de la négociation ou du traité (pouvoirs spéciaux); ce peut être aussi un mandat pour traiter en général avec les ministres de toutes les puissances et de tous les Etats représentés auprès du même souverain (pouvoirs généraux); ce mandat peut enfin avoir une portée encore plus étendue et être un mandat pour traiter avec toutes lespuissances ou tous les Etats (pouvoirs illimités). Les pleins pouvoirs limités se donnent génôralementà un agent diplomatique lorsque l'objet de la négociation est un traité particulier avec une puissance particulière. Par contre les pleins pouvoirs généraux sont donnés toutes les fois qu'il y a un congrès de ministres plénipotentiaires nommés par di-

vers Etats et lorsqu'il existe de rincerlitude louchant la question de savoir quelles sont les puissances ou les Etats qui prendront part au congrès. Les pleins pouvoirs illimités sont plus rares, ils ne se donnent que lorsqu'on ne sait pas en toute certitude non seulement quelles puissances et quels Etats prendront part à un congrès, mais aussi où ce congrès se tiendra et quels sujets y seront discutés et négociés. C'est ainsi que des pleins pouvoirs illimités furent donnés par la reine d'Angleterre aux agents diplomatiques anglais qui conclurent les nég-ociations au nom de la couronne Britannique au congrès de Paris en 1856. M. de Garden ' dit fort justement que ces pleins pouvoirs sont extrêmement rares. Les publicistes paraissent les considérer comme n'étant plus en usag-e de nos jours; Ch. de Martens- dit qu'il n'est pflis d'usage de munir un ministre du plein pouvoir qui l'autorisait à traiter avec toutes les puissances et que l'on appelait « actus ad omnes populos ». Sir Robert Pliillimore, •* de son côté, donne à cette expression latine le sens de «lettres accréditant auprès de toutes les cours celui qui en est porteur. » Si cette interprétation est exacte, il n'y a pas de doute que ces lettres de créance ne soient plus en usage actuellement ; mais, d'après les exemples cités par Ch. de Martens, il paraît douteux que l'expression latine doive être interprétée ainsi, d'autant plus que Ch. de Martens, pour prouver la justesse de ce qu'il dit sur la désuétude de ces pleins pouvoirs, mentionne des pleins pouvoirs accordés par la reine Anne à son secrétaire d'Ayrest, alors résident ang-lais à La Haye, par lesquels il était autorisé à traiter avec les ministres de tous les princes et de tous les Etats intéressés aux nég-ociations de la paix d'Utrecht.*Ces pleins pouvoirs ne sont évidemment pas plus étendus que les pleins pouvoirs qui sont en usag-e de nos jours selon les occasions,

• Traité complet de diplomatie, t. II, p. 48. - Guide diplomatique, t. I. Cli. IV, § 19.

'■^ Commenlaries, XI, 230. ^

* Lamberty, Mémoires, t. VIII, p. 742.

et qui sont loul-à-fail dislincls des lellresde créance mnbiiiantes, Ainai des pleins pouvoirs furent donnés par Je premier consul Napoléon au général i^ugereau pour faire la paix avec les princes souverains de rAllemagne et pour traiter avec les Etats de l'Empire Allemand. F^n vertu de ces pleins pouvoirs le général Augereau noua des négociations séparées avec les princes et les Etals de l'empire individuellement, selon qu'il en trouva parmi eux disposés en faveur de ses propositions d'alliance ou de neutralité.*

214. — Tout agent diplomatique est muni par son gouvernement d'instructions concernant l'objet de sa mission et pour la direction de sa conduite. Ces instructions lui sont quelquefois données oralement, mais plus généralement par écrit, de sorte que l'agent puisse s'y référer de temps à autre selon que l'occasion le réclame. Les instructions ayant trait à sa propre conduite, il doit les tenir secrètes, à moins qu'il ne soit autorisé expressément par son gouvernement à les communiquer en partie ou i)i extenso. Le devoir de tout agent diplomatique est de conformer sa conduite à ses instructions, à moins qu'il ne reconnaisse que, par suite de circonstances imprévues, une stricte observation devrait avoir pour résultat de faire échouer sa mission, ou autrement entraînerait des conséquences nuisibles à l'intérêt de son commettant. En pareil cas, il peut être de son devoir de suspendre l'exécution de ses instructions, ou même de s'en écarter, pourvu qu'il n'engage son gouvernement à aucune mesure opposée à sa politique générale ou en désaccord avec l'objet spécial des négociations pour lesquelles les instructions lui ont été données. Si des questions se présentent pour lesquelles le ministre public est sans instructions, il est de son devoir de les déférer à son gouvernement, en d'autres termes d'accueillir toutes

' Conventions entre la République française et divers princes d'Allemagne (14 sept. 1800). Martens, t. Vit, p. 112. — De Clercq, Traités, t. 1, p. 397.

336 CHAPITRE Xil. — DROIT DE LÉGATION.

les propositions ou les ouvertures ad référendum. Si le cas est urgent et que l'agent n'ait pas le temps d'en référer à son gouvernement pour demander des instructions, son devoir est de rejeter absolument toutes les ouvertures, ou, s'il les accueille de les accepter explicitement sous réserve de ratification, sub spe rati. Cette dernière forme cependant est aujourd'hui presque passée d'usage, puisque la plupart du temps dans tous les traités conclus par des agents diplomatiques on trouve la condition expresse que les ratilicaiions des puissances contractantes seront échangées dans un délai d'un certain nombre de jours : ce qui donne à entendre que les engagements stipulés par traité n'acquièrent pleine vigueur et entier efTet qu'après qu'ils ont été sanctionnés par les ratifications des parties auxquelles est dévolu raccomplissement de leurs dispositions.

L'usage d'insérer dans le corps d'un traité une clause relative à la ratification a été adopté ex majore cauiela pour prévenir toute contestation concernant la nécessité de la ratification. Cependant les publicistes ne sont nullement d'accord à ce sujet. Grotius ' et PulTendorf* sont d'avis que l'acte d'un agent diplomatique, s'il est dans la sphère de ses pleins pouvoirs, oblige son commettant d'une manière absolue, par analogie à la loi romaine relative au contrat du mandat. Leur doctrine est soutenue par Vattel ^etKliiber.* Bynkershoek,au contraire, prétend que l'usage des Nations exige la ratification du souverain afin de donner la solidité à un traité conclu par son ministre dans tous les cas, sauf dans le cas très rare où les instructions sont contenues tout entières dans des pleins pouvoirs spéciaux; il prétend encore que l'analogie de la loi romaine ne doit pas être considérée comme un guide infaillible en cette matière, attendu que l'usage des Nations a excepté à cet égard les contrats

» De jure B. et P. L. II, Ch. Il, ^ 12.

- Law of nature and of nations, L. [II. Ch. IX, i^ 2.

3 Droit dcA (jens. L. II, C!i. XII, ij 156.

« Droit dci gens. Partie II,t . H, § l'i2.

internationaux des règles do la jurisprudence civile. * La raison de cette anomalie apparente d'un commettant qui n'est pas lié par l'acte de son agent dûment autorisé sera plus amplement développée dans le chapitre suivant, au sujet du droit de faire des traités ; nous nous bornentns ici à faire observer que dans Tintérèt même du succès de la conduite des négociations, l'usag-e des Nations en est venu à donner aux agents diplomatiques des pleins pouvoirs aussi étendus et généraux que possible, allant mémo jusqu'à la promesse de ratification, afin qu'ils puissent faire et consentir tout ce que leurs commettants pourraient faire et consentir. ïoutef()is il est entendu dans la pratique que l'exercice de ces pouvoirs est réglé par des instructions secrètes, sujettes au contrôle ultérieur d'une non-ratification. La non-ratification des préliminaires dans les circonstances de pouvoirs si étendus ne doit pas être regardée comme entraînant une infraction au droit des gens.

315. — Le cérémonial à observer pour la réception d'un ministre étranger à la cour où il est accrédité a subi de grandes modifications dans ces derniers temps. Un des règlements adoptés par le congrès de \'ienne portait qu'un mode uniforme de réception des agents diplomatiques de chaque classe serait établi dans chaque Etat ; et quoique cette disposition n'ait pas été exécutée à la lettre, l'usage des Nations en a conservé l'esprit.

Quel que soit le rang ou la classe du ministre public, son premier devoir est de notifier son arrivée sans retard au ministre ou au secrétaire d'Etat pour les affaires étrangères du souverain auprès duquel il est accrédité. Dans le cas d'un ambassadeur, dont la position est autre que celle d'un

' Mandata illa generalia, lit niuic simt (lentium mores, niliil ferc, ut dixi, prxbent quam potcstaton arjcndi, minime vero agcndi ex arbitrio contra ipsa principis mandata secrctiora. Quanst. jur. publici. L. II, Ch. VII.

338 CHAPITRK XII. — DROIT DE LKGATIOX.

agent diplomatique de seconde classe, il était d'usage autrefois de lui ménager une entrée whnnelJp dans la ville où se trouvait la résidence du souverain ouïe siège du gouvernement. Aujourd'hui on peut regarder cette cérémonie comme tombée généralement en désuétude dans les rapports mutuels des puissances chrétiennes de l'Europe. L'entrée solennelle faisait partie des cérémonies d'apparat, qui se terminaient par une audience publique, où l'ambassadeur présentait ses lettres de créance au souverain en personne. Les ambassadeurs, pour les distinguer des ministres de seconde classe, ont toujours eu le droit de demander une audience publique du souverain ; mais l'entrée solennelle paraît avoir été une cérémonie que le souverain qui reçoit l'ambassade était libre d'accorder ou non selon son bon plaisir; c'est pourquoi nous voyons que le Saint Siège et la Porte Ottomane suivaient des règles spéciales, d'après lesquelles l'entrée solennelle n'était accordée qu'aux ambassadeurs de certaines Nations.

En ce qui concerne raudicnce publique, qui est accordée aux ambassadeurs et aux nonces à leur arrivée, et quelquefois à leur départ, la même cérémonie est également observée à l'égard de tous. L'introducteur des ambassadeurs ou le maître des cérémonies se rend, dans une des voitures d'apparat de la cour, attelée de six chevaux, à l'hôtel de l'ambassadeur et le conduit au palais du souverain, où il est reçu, en présence des grands officiers de la cour, avec les mêmes honneurs qui seraient rendus au souverain qu'il représente, s'il était là en personne. L'ambassadeur lit un discours d'audience, dans lequel il se réfère à ses lettres de créance ; puis il piiend celles-ci des mains de son secrétaire d'ambassade, qui l'assiste en cette occasion, et les présente au souverain, qui les prend et les remet au ministre ou au secrétaire d'État pour les affaires étrangères. Ensuite le souverain lit une réponse au discours de l'ambassadeur, qui après cela se retire de la présence du souverain avec les mêmes formalités qu'il a observées en entrant dans la

salle des réceptions. Dans ces derniers temps on s'est fréquemment dispensé de la cérémonie d'une audience publique à la cour de Saint-James à l'occasion de la réception des ambassadeurs de souverains européens, et en pareille occasion on Ta remplacée par une audience privée du genre de celle qui est accordée à un ministre étranger de seconde ou de troisième classe. Une telle audience n'est pas toutefois absolument exempte de cérémonie. Le souverain reçoit lambassadeur en présence du ministre ou du secrétaire d'Etat pour les affaires étrangères, et l'introducteur des ambassadeurs ou le maître des cérémonies est là pour présenter avec les formalités voulues l'ambassadeur, qui fait un court discours pour expliquer sa mission, et se retire, après avoir remis ses lettres de créance au souverain.

216. — Gomme il est nécessaire que les Nations entretiennent des relations et traitent les unes avec les autres afin de régler leurs différends et de maintenir des rapports d'amitié, et comme il est impossible à une Nation de traiter collectivement avec une autre, il en résulte la nécessité pour les Nations de déléguer en leur nom des agents, auxquels ils donnent les pleins pouvoirs de négocier et de régler les affaires qui peuvent être en litige. Le droit de légation étant ainsi établi, l'inviolabilité de la personne de l'ambassadeur en est une conséquence nécessaire; car si la personne de l'ambassadeur n'était pas à l'abri des violences de toute sorte, le droit d'ambassade serait précaire et l'on fermerait les voies de la réconciliation internationale. C'est pourquoi Vattel * fait découler l'indépendance et l'inviolabilité du caractère d'ambassadeur des principes naturels et nécessaires du droit des gens. Cet attribut de l'inviolabilité est tellement absolu que la personne de l'ambassadeur doit être tenue pour sacrée. «.Sanctiun inter génies jus legatio-

1 Droit des Gens. L. IV, § 81, 103. — K:iuber, § 103. — Hedter, § 205.

num, saiicta corpora Icgatorwn. » ' Bynkersiioek ' explique le caradere particiilièromeiil sacré de la personne de l'ambassadeur par la raison que l'anibassadeur représente son souverain, qu'il est le ministre de paix et d'alliance, et que sans son entremise la société et le repos des Nations ne sauraient être maintenus.

SlT. — L'inviolabilité de la personne de l'ambassadeur entraine, comme accessoire nécessaire, son entière exemption de la juridiction territoriale du souverain auprès duquel il est accrédité. Cette exemption, qui s'applique aux lois civiles aussi bien qu'aux lois criminelles du territoire, est fondée sur des considérations non de simple convenance, mais de nécessité ; car un ambassadevu- doit être protégé contre toute espèce de contrainte, aussi bien contre celle qui atTecterait les cboses qui lui sont nécessaires que contre celle qui atteindrait sa personne, afin que sa sûreté soit complète. ^ La fiction de l'exterritorialité a en conséquence été adoptée, dans le but d'exprimer de la manière la plus significative le caractère entier et absolu de cette exemption. Selon cette fiction le ministre public, quoique résidant de fait [de facto) dans un pays étranger, est censé résider de droit {de jure) sur le territoire de la Nation qu'il représente, et il continue d'être soumis aux lois de son pays pour toutes les affaires qui concernent son état personnel {status) et ses biens. *

' Grolius, De jure belU et pacis. L. l. Ch. XVIfl, § 1 .

- De foro legatorum, Ch. V.

^ Nani omnis coactio abessc a legato débet, tamqux res ei necessarias, quant qux personam tangit, quo plena ei sit securilas. Grolius, De jure bclli et pacis, L. II, Cli. XVIII, § 9.

'' Quare omnino ita ccnsco placuisse genfibus, ut coinniunis mes, qui qucmvis in alicno territorio cxistentem ejus loci tcrrilono subjicit, exceptioncm patereiur in leyatis, ut qui sirut firtione quadam liabentur pro personis miltcutium, ita etiam fictiunc simili constitucrcntur quasi extra territorium ; unde et civili jure popuii, apud qucm vivunt non tenenlur. Grolius, De jure belli et pacis. L. H, Cli. XVIII, § 4, 5.

Le droit d'iiiviolabililé personnelle appartient au ministre public à partir du moment qu'il entre sur le territoire de l'État où il est accrédité, si cet Etat a reçu préalablement notification de sa mission, jusqu'au moment où il quitte ce territoire, quand même la guerre aurait éclaté réellement avant son départ entre sa Nation et l'Etat où il est accré dite. La Porte Ottom.ane a sous ce rapport conformé son mode d'agir à celui des puissances chrétiennes de l'Europe. Elle avait autrefois pour règ-le, si la guerre survenait entre elle et une puissance chrétienne, d'emprisonner l'agent diplomatique de cette puissance dans le château dit des Sept Tours jusqu'au rétablissement de la paix, La première fois que la Porte se désista de cet usage, ce futlorsqu'éclata la guerre avec la Russie, qui se termina par la paix de Bucarest le 28 mai 1812. Au cours des conférences qui précédèrent le départ des ambassadeurs de France, de la Grande-Bretagne et de la Russie dans l'année 1824, la Porte déclara formellement aux ministres de l'Autriche et do la Prusse que les Sept Tours n'existaient plus. '

S 18. — Les raisons, qui garantissent l'indépendance et l'inviolabilité personnelle d'un ambassadeur ont, également fait assurer l'inviolabilité de sa demeure. Le consentement général des Nations a conséquemment en pratique étendu la fiction de l'exterritorialité à 1 hôtel de l'ambassadeur, qui est non seulement protégé par le droit des gens positif contre tout outrage illicite, mais encore est inaccessible aux fonctionnaires ordinaires de la justice ou du fisc. " L'exterritorialité de l'hôtel n'est pas toutefois assez absolue pour en faire un asile pour d'autres personnes que celles qui forment la suite de l'ambassadeur même. Bynkershoek '* a soumis à une discussion approfondie le droit d'asile pour tous ceux qui cherchent un refuge dans l'hôtel d'un ambas-

' Ch. de Martens, Guide diplonatique, § 23. - Vattel, Droit des Gens, L. IV. Ch. IX, § 117. ^ Bjukershoek^ De foro legatoriim, Ch. XXI.

sadeur. Grolius estime que ce droit doit être un privilège dépendant d'une concession faite par TEtat oii réside l'ambassadfur, et non un élément du droit des gens ; et Bynkershoek fait justement ressortir que tous les privilèges des ambassadeurs n'ont qu'un seul et même objet en vue, qui est de les mettre à même de remplir les devoirs de leurs fonctions sans entrave ni contrainte, et qu'il n'est pas nécessaire pour l'accomplissement de leurs devoirs qu'ils fournissent un abri contre les atteintes de la justice à des tierces personnes qui n'ont rien de commun avec le but et les objets de la mission. Les limites dans lesquelles un ambassadeur peut réclamer le privilège de l'exterritorialité relativement à sa propre suite personnelle sont à la discrétion de l'ambassadeur, attendu que le privilège en ce qui concerne sa suite personnelle est accordé pour la convenance de l'ambassadeur même ; mais un ambassadeur ne peut à son gré renoncer au privilège d'exterritorialité par rapport à aucun des membres de sa suite officielle, c'est-à-dire aucun des employés (le sa maison nommés par le souverain même. Le chef de l'Etat peut seul faire abandon du privilège d'exterritorialité qui existe en ^veur de l'ambassadeur et du personnel de l'ambassade. Aucune de ces personnes n'a la faculté de renoncer de son gré à ce privilège ; - car ce n'est pas leur privilège personnel, mais le privilège delà Nation ou de l'Etat indépendant qu'ils représentent. Des diflicultés ont surgi par le fait de personnes prétendant, sans garantie suffisante, appartenir à la suite d'un ministre étranger ; mais aujourd'hui l'usage de la plupart des Nations exige qu'une liste de tous les membres de la suite du ministre étranger soit transmise au ministre ou au secrétaire d'Etat pour les affaires étrangères à des époques déterminées. ^

» Grolius, De jure belli et pacis. L. II. Gh. XVIII, § 8.

2 Vîittel, L. IV, Ch. VIII, 5<3. — Bvnkershoek. De foro legatorum, Ch. XXIU.

■' Wlieatoii's Elément s, ■\^M{. III, Ch. I. § IG. — Pliilliraore's Commentaries, t. II, § 188.

219. — Il résulte du principe de l'exterrilorialité qu'un minisire étranger est libre d'exercer la juridiction criminelle et civile sur le personnel do l'ambassade, s'il y est autorisé par sa Nation.

Il dépend donc du libre arbitre delà puissance souveraine qui accrédite un ambassadeur de l'investir de cette juridiction. Habituellement, en matière civile, le ministre étranger est investi d'un droit de juridiction à exercer dans toutes les questions qui peuvent surgir parmi les membres de sa suite officielle ou entre ces personnes et les citoyens ou les sujets du pays où il est accrédité ; mais il n'est pas d'usage qu'il exerce en matière criminelle sur les personnes attachées officiellement à l'ambassade d'autre droit de juridiction que d'arrêter les coupables et de les renvoyer dans leur pays pour y être jugés. Quant àla suite person7ielle,\Q ministre étranger peut, s'il lui plaît, sur plainte à lui adressée, renvoyer un individu de son service et lui retirer ainsi la protection à laquelle il aurait droit selon le droit des gens, s'il continuait d être à son service.

220. — Il y a- quelques exceptions àl'application duprivilège de l'exterritorialité à l'hôtel d'un ambassadeur. Un ministre étranger jouit de la prérogative de ne pas être appelé à contribuer personnellement aux taxes générales d'un pays, c'est-à-dire à ne pas payer les taxes qui sont perçues par le gouvernement et destinées à pourvoir aux besoins généraux de l'Etat, auxquels l'ambassadeur n'est pas intéressé. Mais un ministre étranger n'est pas exempt du paiement des contributions locales qui sont imposées pour les besoins de l'administration locale et dépensées pour des objets locaux, dont il retire personnellement, en commun avec ses voisins, un profit immédiat. Ainsi il est astreint à payer les impôts locaux, ' auxquels est taxé son hôtel pour la distri-

• Cette obligation est quelquefois contestée, et Klùber pense qu'il est douteux que ces impôts puissent être légitimement exigés, si l'ambassa-

bulion (le l'eau et les égouts, l'éclairage, la surveillance de police et autres objets.' 11 est aussi astreint à payer les droits de péage pour l'usage des routes et des ponts, ainsi que le port des lettres, si elles lui sont apportées parla poste locale ; et comme il est libre en tout temps, s'il lui plaît, d'envoyer ses leltres par un courrier privilégié, il n'est donc pas obligé d'employer les services de la poste locale, et s'il les emploie, il en retire un avantage immédiat. -

SSl. — On voit un autre privilège d'exterritorialité dans ce qui concerne l'exercice du culte religieux dans l'hôtel de l'ambassadeur. Un ministre étranger n'a pas le droit d après le droit commun des g'ens, d'entretenir une chapelle et un chapelain dans son hôtel ; c'est pourquoi nous voyons que depuis la réforme religieuse on a fait de la liberté du culte religieux pour l'ambassadeur et sa suite l'objet d'un engagemont conventionnel entre les puissances catholiques romaines et les puissances protestantes de l'Europe, ainsi qu'entre les puissances chrétiennes et les puissances mahométanes depuis que des rapports diplomatiques se sont établis

deur se refuse à les payer. Wheaton est d'avis que l'iiûtel de l'ambassadeur est assujetti aux impositions, en commun avec les autres biens . immeubles du pays. On rencontrera toujours une difficulté pratique à les percevoir, attendu que la personne et les biens de l'ambassadeur sont exempts de la juridiction des tribunaux civils, auxquels il y aurait lieu défaire appel pour en obtenir le paiement en dernier ressort.

' On ne peut pas dire qu'il existe de règle uniforme à cet égard, car les circonstances dans lesquelles l'eau et la lumière sont fournies à l'hôtel de l'ambassadeur peuvent varier selon les ditîérents pays ; mais il y a de nos jours une disposition à maintenir comme règle qu'un envoyé étranger doit être astreint à payer les impositions locales dont il l'etire, lui et les habitants de son hôtel, un profit immédiat. Tel est l'usage en Allemagne, tandis qu'en Suède l'envoyé étranger est exempt de toute espèce de taxe, mais alors la fourniture de l'eau et de la lumière pour son hôtel est l'objet d'un contrat particulier. Dans le cas de quelques-unes des paroisses de Westminster il existe des actes privés du parlement, aux termes desquels le propriétaire d'une 'maison louée à un envoyé étranger est obhgé personnellement d'acquitter les contributions locales. Parkhison venus Potter. 16. Queen's Bench Reports. 1885.

- Ch. de Martens. Guide diplomatique, §109.

entre oUos. Ilya des pays on, d'après laloi territoriale, toutes les formes du culte religieux sont permises ; dans ce cas il n'est pas besoin de traités. Il y en a d'autres où une seule forme de culte religieux est établie sans qu'aucune autre y soit tolérée : dans ces cas il a été d'usage de stipuler par traité le libre exercice du culte religieux en faveur des membres de l'ambassade et de la suite de l'ambassadeur dans l'bôtel de l'ambassade. C'est une règle invariable d'accorder ce privilège chaque fois qu'il ne se trouve pas au sièg-e de l'ambassade d'endroit public réservé au culte religieux où les membres de l'ambassade puissent se rendre pour accomplir les devoirs de leur croyance religieuse ; ou partout où il n'y a pas dans l'hôtel d'un autre ambassadeur accrédité à la même cour une chapelle où ce culte religieux soit déjà permis. Ainsi, aussitôt que l'empereur Joseph II eut accordé la liberté du culte religieux aux protestants de la confession d'Augsbourg résidant à Vienne, il insista pour la cessation du culte religieux dans les chapelles des légations des princes protestants de l'Empire d'Allemagne.' Grotius garde un silence absolu sur ce sujet; mais ce silence n'a aucune signification, attendu que de son temps une ambassade résidente [assidua legatio) était tout à fait une nouvauté, non garantie par une pratique ancienne. - Cependant, à l'époque où Vattel écrivit son ouvrage sur le droit des gens, le libre exercice de la religion était un privilège accordé à un ministre étranger dans presque tous les pays. Vattel ^ en parle comme d'un privilège reposant sur la coutume établie. «Il est, » dit-il, « àla vérité, très convenable que le ministre, et surtout le ministre résident, puisse exercer librement sa religion dans son hôtel, pour lui-même et les gens de sa suite ; mais on ne peut pas dire que ce droit soit, comme l'indépendance et l'inviolabilité, absolument nécessaire au juste succès de sa

' Kluber, Droit des qcns. % 215. — Cb. de Martens, Guide diplomati que, S 35.

- Grotius De jure belli et pacix. L. II, Ch. XVIII, §3, 2. 3 Vattel, Droit des gens, L. IV. § 104.

commission, parliculit'remenl pour un ministre non résident, le seul (|ue les Nations soient obligées d'admettre. Le ministre fera à cet égard ce qu'il voudra, dans le secret de sa maison, où personne n'est en droit de pénétrer. Mais si le souverain du pays où il réside, fondé sur de bonnes raisons, ne voulait pas lui permettre d'exercer sa religion d'une manière qui transpirât dans le public, on ne saurait condamner ce souverain, et bien moins l'accuser de blesser le droit des gens. Aujourdliui ce libre exercice nest refusé aux ambassadeurs dans aucun pays civilisé : un privilège fondé en raison ne peut être refusé quand il n'entraine point d'inconvénient. » L'usage des Nations depuis le temps de Vattel est devenu beaucoup plus courtois,' et peuàpeu le privilège du culte religieux a été poussé jusqu'à laisser établir des chapelles publiques, attachées aux diverses ambassades étrangères, de sorte que, bien que le privilège d'avoir une chapelle dans riiôtel de l'ambassadeur soit une affaire de courtoisie et non de droit strict, la coutume d'en permettre l'établissement est devenu si générale qu'aujourd'hui refuser cette p'ermission serait un acte guère moins discourtois que de refuser le séjour continu de l'ambassadeur lui-même. Toutefois le privilège d'avoir une chapelle ne va pas jusqu'à pouvoir sonner les cloches, ou faire des processions ou des cérémonies hors de l'enceinte de la chapelle.

232. — Les juristes sont divisés sur la question de savoir si un ambassadeur a })ar le droit des gens un titre à un sauf-conduit lorsqu'il traverse le territoire d'une tierce puissance pour se rendre sur le territoire de la Nation auprès de laquelle il est accrédité, ou pour en revenir. Grotius' ne tranche pas cette question d'une façon concluante, quand il dit ({ue « la loi touchant l'inviolabilité des ambassadeurs doit être comprise dans le sens qu'elle oblige la

' Ch. (le Martens. Guide diplomatique, § 35. — Wheatoirs Eléments, part. III, Ch. 1, §-21.

- Grotius, De jure bellict pacis. L. II, Ch. XVIII, § 5.

Nation auprès do laquelle l'ambassade est envoyée, et plus particulièrement si elle a reçu l'ambassade, attendu qu'à partir de ce moment on peu considérer qu'il est intervenu un contrat tacite. » Bynkershoek dit en termes précis ' que le privilège du caractère d'ambassadeur n'a de valeur que dans l'État où l'ambassade est accréditée, et à l'appui de sa manière de voir il cite Albéric Gentil, Zoucli, Iluber et Wicquefort. Bynkershoek admet cependant que les opinions des plus anciens auteurs qui ont écrit sur les droits des ambassadeurs étaient dans le sens contraire. Quant à Vatlel, il établit une distinction entre la jouissance de tous les droits attachés au caractère diplomatique et celle de l'inviolabilité personnelle. Il ne faut pas perdre de vue que plusieurs des droits reconnus maintenant comme accessoires au droit d'ambassade ne l'ont été que depuis que l'usage d'accréditer des ambassadeurs résidents a donné lieu à leur reconnaissance. « A la vérité », dit Valtel-, « le prince seul à qui le ministre est envoyé se trouve obligé et particulièrement engagé aie faire jouir de tous les droits attachés à son caractère ; mais les autres sur Tes terres de qui il passe ne peuvent lui refuser les égards que mérite le ministre d'un souverain et que les Nations se doivent réciproquement. Ils lui doivent surtout une entière sûreté. L'insulter, ce serait faire injure à son maître et à toute la Nation ; l'arrêter et lui faire violence, ce serait blesser le droit d'ambassade qui appartient à tous les souverains. » Merlin '\ Kliiber' , Ch. de Martens '^ et Wheaton " appuient l'opinion de Vattel, et Merlin combat avec raison l'interprétation donnée par Bynkershoek au mot passerende, qui se trouve dans un édit des Etats-Généraux de l'année 1679, publié à l'occasion des

1 Byukerslioek, De foro legafonmi, Ch. IX, § 7.

^ Droit des Gens, Liv. IV, Cli. VIII, § 84.

^ Répertoire, tit. Ministre public, sect. V, § 3.

* Droit des Gens, § 204.

■• Guide diplomatique. § 36.

^ Eléments, part. III, § 20.

négocialions pour la paix do Nimùgue. Cet édit portait que les personnes, les domestiques et les effets des ambassadeurs ou des minisires étrangers, <( hier te lande komende, residerende, of passerende », seraient exempts d'arrestation. Bynkershoek est d'avis que cet édit a trait seulement aux ministres étrangers accrédités auprès des Etats-Généraux, et explique le mot -passerende comme ne se rapportant pas ceux qui avaient pu débarquer sur le territoire des Etats-Généraux et le traversaient pour se rendre sur celui d'une tierce puissance, mais à ceux qui étaient sur le point de quitter le territoire des Etats-Généraux, auprès do qui ils avaient été accrédités en qualité de ministres résidents. « Non interpretor » — te4s sont ses propres termes — « de legatis transeuntibus, sedabeuntibus ». Merlin, en revisant l'interprétation de Bynkershoek. soutient que Xa moi passerende, étant l'équivalent hollandais du mot français passer, est applicable uniquement à une personne qui, étant arrivée dans un endroit, se met on marche pour aller dans un autre, et qne ce mot ne s'emploie jamais pour désigner une personne qui quitte un endroit où elle a séjourné et retourne dans celui d'où elle est venue en premier lieu. Merlin fait toutefois remarquer avec justesse que quand on dit qu'un ambassadeur a droit de faire respecter son indépendance sur tous les territoires par où il passe, il faut comprendre qu'il voyage en la qualité reconnue d'ambassadeur, en d'autres termes que son passeport certifie son caractère public. Si un ambassadeur, qui est en roule, présente un tel j)assopori à la frontière d'un Etat autre que celui auprès du([uol il est accrédité et qu'alors on le laisse entrer sur le territoire, la bonne foi du souverain de cet Etat se trouve engagée à respecter le caractère officiel de l'ambassadeur tant que celui-ci ne fait rien d'incompatible avec la bonne foi qu'il doit aussi observer de son côté. Une Nation est libre de refuser le passage à travers son territoire à un ministre étranger accrédité auprt's d'une tierce puissance , exactement de même qu'une Nation a droit de refuser ab-

solumeiit do recevoir un ministre étranger accrédité auprès d'elle-même ; mais si, connaissant sa qualité, elle lai permet l'entrée par son territoire, elle ne peut le maltraiter ni soufTrir qu'on fasse aucune violence à sa personne.

Bynkershoek expose ainsi les raisons qu'il donne de la restriction du privilège : « Quia illa privilégia voluntatis tacitœ sunt postadmissum leç/atum, et. legatum etiamrepellere licctjicque legatio interalios^quam qui misit et adquem mitlitur, vermtur. » En pesant ces raisons, on voit que le principe qu'implique la première n'est pas opposé à la manière dont Vattel envisag-e la question, c'est-à-dire que si l'ambassadeur voyage avec un passeport qui certiiie sa qualité officielle, chaque Etat, dont il se propose de traverser le territoire, est libre de refuser de l'admettre en cette qualité;, de sorte que l'admettre est chose volontaire de sa part ; quant à la seconde raison, tandis qu'elle peut avoir quelque valeur en ce qui concerne les ambassades résidentes et les droits secondaires de l'ambassade découlant de la résidence, elle est incompatible avec ce fait, que la personne du courrier porteur des dépêches d'un ministre étranger est inviolable, en vertu du droit des gens, lorsqu'il passe parle territoire dune puissance auprès de laquelle le ministre n'est pas accrédité, si le caractère officiel du courrier est certifié par son passeport. Le droit de passage sans être inquiété, par rapport à un ambassadeur se rendant à la cour où il est accrédité, est un droit auquel toutes les Nations ont intérêt. On peut dire des difTérends des Nations comme de ceux des individus : « rei piibïicœ interest ut finis sit litium ». Il est de l'intérêt commun des Nations que la paix du monde se maintienne, et l'inviolabilité personnelle de l'ambassadeur, dont la mission est essentiellement une mission de paix, est aussi nécessaire dans ce but lorsqu'il voyage pour se rendre à destination , qu'après qu'il est arrivé à son poste. Vattel ' est d'avis que « François I", roi

J Droit des Gens, L. IV, Cli. VII. § 84.

350 CHAPITRE Xir. — DROIT DE LÉGATION.

de France, avait un très juste sujet de déclarer la guerre à l'empereur Charles-Quint , à cause de l'assassinat de ses ambassadeurs, accrédités respectivement k Constantinople et à Venise, pendant qu'ils passaient par le duché de Milan, et m«?me de demander l'assistance des autres Nations ; car une aflaire de cette nature n'était point un différend particulier, mais la querelle de toutes les Nations, intéressées à maintenir comme sacrés le droit et les moyens qu'elles ont de communiquer ensemble et de traiter de leurs affaires. » '

Wheaton, qui, ainsi que nous l'avons déjà fait remarquer, appuie l'opinion de Yattel et de Merlin, exprime l'avis que l'inviolabilité d'un ministre public, lors de son passage sur le territoire d'une tierce puissance, dépend du même principe qui protège la personne de son souverain entrant sur le territoire d'un Etat ami avec la permission, expresse ou tacite, du gouvernement local. Tous les deux ont également droit à la protection de ce gouvernement contre toutactede violence et toute espèce de contrainte incompatible avec leur caractère sacré. ^ « Nous nous sommes servi »,

' Le cas du duc de Belle-Isle, ambassadeur de France eu Prusse, arrêté à Hanovre, lorsqu'il se rendait à Berlin, et celui du marquis de Monti, ambassadeur de France en Pologne, arrêté à Danlzig-, lorsqu'il retournait en France, deux cas qu'on cite quelquefois comme des exemples de l'usage des Nations dans le sens de l'opinion de Bynkershoek, doivent être, après mûr examen, considérés plutôt comme des exemples de la mise à exécution (l'un strict droit de guerre. Les détails de chacun de ces cas se trouvent dans la Collection des causes célèbres du droit des gens, par Ch. de Martens, t. I, p. 210, 285.

- Aux deux cas susmentionnés on peut ajouter celui du comte d'FIgin, ambassadeur de la Grande-Bretagne près la Porte Ottomane, qui l'ut arrêté dans son logement, à l'hôtel de Richelieu, à Paris, par ordre du premier consul, en 1803, aussitôt après la rupture de la paix d'Amiens. Lord Flgin, au moment de son arrestation, se rendait de Constantinople dans son pays ; et il ne l'ut mis en liberté qu'à la fin de la guerre. (l'était là l'exercice poussé à l'extrême du summum jus de belligérant, d'autant plus que lord Elgin, pendant la campagne d'Egypte en 1801, avait procuré des passeports à tous les Français prisonniers en Turquie, qui avaient pu ensuite gagner la France sans être inquiétés par les croiseurs anglais, uniquement grâce aux passeports que leur avait délivrés lord

DSOIT DE LÉGATION. 351

dil AA^hoaloM, « du Xermo permissio?7 expresse ou tacite, par ce qu'un niiuislro pulilic, accrédité près d'un pays, et qui entre sur le territoire d'un autre pays en faisant connaître son caractère officiel dans la forme ordinaire, peut se prévaloir autant de la permission, que l'absence de prohibition lui accorde implicitement , que pourrait le faire le souverain lui-môme dans un cas semblable.»'

S23. — L'institution de consulats publics dans les pays étrangers (consulats à létrang-er) date du XVP siècle, quoique le nom de consul^ appliqué à un fonctionnaire exerçant juridiction en matière commerciale, fût d'un usage familier dans les villes de la Méditerranée et dans les villes hanséatiques depuis le XIIP siècle. ^ Le juge consul était dans l'origine un fonctionnaire local, élu tous les- ans dans chaque grande ville de commerce maritime par les membres de la corporation des marchands qui y étaient établis. Il était de sa compétence de terminer tous les différends entre les membres de cette corporation et les marchands étrangers en matière de commerce et de navigation. Le plus souvent, ces fonctionnaires étaient au nombre de deux, et Ton pense que le Coiisolato del mare, un des plus anciens recueils des règles pour la solution des questions maritimes et conmierciales, a reçu ce titre, parce qu'il renfermait l'ensemble des règles suivant lesquelles les juges

Elgin. Pour l'Iiistoire générale de l'arrestation et de la détention de sujets anglais à cette occasion, voir le volume de l'auteur sur les droits et les devoirs des Nations en temps de guerre, 2'' édition, Oxford et Londres, 1875, § 51. I-.e premier consul offrit d'échanger lord Elgin contre un officier général français ; mais le gouvernement anglais ne considéra pas un pareil échange comme admissible ; c'eût été en effet un échange illégal: dans la circonstance du recommencement des hostilités la plume d'un diplomate n'était pas l'équivalent de l'épée d'un officier général. La correspondance sur ces sujets est dans les archives du département des affaires étrangères, à Londres.

' Elemerits, pr. III, § 20. Bynkershoek, de foro legatorum, 3. 9.

- Les fonctions de juge consul furent créées pour la première fois à Barcelone, en Espagne, dans l'année 1279.

consuls, établis dans les villes maritimes de l'Espagne, procédaient pour résoudre les questions soumises à leur décision. A mesure que le commerce prit du développement, ces institutions locales devinrent insuffisantes pour satisfaire aux besoins des marchands des différentes nationalités ; aussi voyons-nous l'institution des juges consuls tomber en désuétude et leurs fonctions passer aux mains de fonctionnnaires portant, il est vrai, le môme nom, mais nommés non par la corporation des marchands résidant dans chaque ville, mais par les Etats étrangers, et commissîonnés par eux à l'effet de veiller aux intérêts commerciaux de leurs sujets. Los devoirs d'un consul, dans le sens moderne du mot, se borne strictement à la gestion des affaires privées des sujets ou des citovens de l'Etat duquel il a reçu sa. commission. Comme consul, il n'a rien à faire avec les afTaires publiques des Etats ; c'est pourquoi il n'est pas revêtu d'un caractère diplomatique. J. J. Moser est presque le seul jurisconsulte en renom qui ait réclamé pour le consul une place d'un rang inférieur parmi les ministres publics ; mais Bynkershoek Wicquefort, Vattel et Kliiber s'accordent à repousser cette prétention. Il est vrai que les consuls européens accrédités auprès des puissances mahométanes exercent de fait plusieurs des fonctions qui dénotent l'agent diplomatique, et sont investis de plusieurs des attributions du caractère diplomatique ; mais le status du consul dans le Levant, ainsi qu'en Chine et au Japon, est exceptionnel et repose sur des engagements conventionnels spéciaux entre les puissances chrétiennes et les puissances non chrétiennes. *

Le consul n'est point porteur de lettres de créance ; mais il reçoit une commission (lettre de provision), signée du souverain, qui l'autorise à remplir les devoirs de consul au lieu 011 il doit résider; sa nomination n'est pas adressée au

* La juridiction spéciale que les consuls exercent dans l'Empire Ottoman est traitée plus loin dans un chapitre séparé.

chef de rÉlaL ; mais le clioix qu'on a fait de lui est communiqué au gouvernement, dont on demande la permission pour mettre le consul à même d'entrer en fonctions. Celte permission est donnée par un rescrit ou ordre du département des affaires étrangères de l'Etat auprès duquel le consul est accrédité, appelé exequaiin\ et dont la forme varie selon les différents pays, mais dont l'objet est d'autoriser les fonctionnaires du département de l'intérieur, distinctement du département des affaires étrangères, à reconnaître le caractère officiel du consul. ' Le consul ne peut entrer en fonctions avant d'avoir reçu Vexequatui\ qui peut être révoqué à n'importe quel moment à la discrétion du gouvernement du pays où il est établi.

Les villes libres de la (Confédération Germanique avaient jadis l'usage, qui s'est conservé encore dans les pays maliométans et dans quelques-unes des républiques de l'Amérique du sud, d'accréditer les consuls ou les consuls généraux comme agents pour des affaires politiques ou comme chargés d'affaires. En pareil cas, ils sont revêtus du caractère diplomatique et ont droit aux privilèges des ministres publics.

Il est conforme aux principes du droit public que le consul, qui est en même temps charg-é d'alïaires, ne fasse pas personnellement du commerce. Dans le cas des consuls ordinaires, quelques Nations défendent à leurs consuls de faire du commerce, et d'autres le leur permettent. Un consul qui s'occupe de commerce est justiciable, pour tout ce qui regarde ses affaires de nég-oce, de la juridiction locale sur un pied d'égalité avec tous les commerçants privés ; et quoiqu'il soit citoyen de naissance de l'État duquel il tient sa commission, il acquiert, malgré cette commission de consul, par une résidence et un négoce continus, un domi-

' Il y a des classes différentes dans le département consulaire, telles que consul général, consul, vice-consul, agent consulaire et proconsul.

Tw. — I. 23

cile commercial dans le pays, où il conserve son établissement de commerce, et ainsi ses biens, en cas de guerre, sont sujets à être traités comme les biens d'un ennemi par la puissance qui est en guerre avec le pays où il fait son commerce.