LES CONGRÈS ET LES CONFÉRENCES

Ce qui frappe dans Tétude du droit international contemporain et ce qui atteste le grandiose développement des États modernes, c'est leur entrecours incessant, la multiplicité de leurs conventions, la variété des buts qu'ils se proposent d'atteindre par l'œuvre commune. Somme toute, une partie minime de leur activité est consacrée à l'aplanissement de conflits et au règlement de différends ; généralement, les relations sont pacifiques dans leur essence; l'entente s'opère pour améliorer des rapports déjà satisfaisants ou pour créer des règles nouvelles en vue de progrès nouveaux.

Autrefois, les auteurs se plaisaient à consacrer aux négociations des pages où, rappelant l'exemple de diplomates célèbres et narrant l'histoire de laborieuses conférences, ils essayaient de formuler des maximes qui devaient constituer comme autimt d'infaillibles recettes

pour mener à bonne fin les affaires les plus délicates. Un écrivain eut une grande vogue : Jean-Antoine de Vera y Figueroa, comte de la Roca; il avait occupé les fonctions d'ambassadeur d'Espagne à Venise; en 1620, il publia à Madrid : El Enbaxador, qui fut traduit en français, en italien et en latin; l'ouvrage est composé dans la forme du dialogue entre deux personnages en lesquels l'auteur a voulu peindre, dit-on, deux hommes qui devinrent fameux, Louis de Haro et Jules Mazarin. Déjà nous avons cité François de Callières, qui avait été employé sous Louis XIV à diverses missions; en 1716, il publia un li\Te : De la manière de négocier avec les souverains, de rutilité des négociations, du choix des ambassadeurs et des envoyés, et des qualité.s nécessaires pour réussir dans ces emplois. Jacques La Sarraz du Franquesnay écrivit, en 1731, sur le même sujet : Le ministre public dans les cours étrangères. Antoine Pecquet, premier commis du bureau des affaires étrangères de France, composa un ouvrage du même genre : Discours sur Part de négocier, qui parut en 1737. Gabriel Bonnot de Mably rédigea, en 1757, un intéressant ouvrage : Des principes des négociations, pour, servir d'introduction au droit public de V Europe fondé sur les traités. Chrétien Ahnert publia, en 1784, le livre intitulé : Lehrbegriff der Wissenschaften, Erfordernisse und Redite der Gesandten. Un esprit original, Joseph Marx de Liechtenstern, fit paraître, en 1820, un programme scientifique de la diplomatie et un exposé des devoirs du diplomate sous le titre : Was hàt die Diplomatie als Wissenschaft zu umfassen und der Diplomat zu leisten? La liste pourrait être allongée, sans grand profit, il est vrai; contentons-nous de rappeler comment, vers le milieu du xix® siècle, Alexandre Miruss crut possible de former un système de l'art de négocier en combinant les règles régissant le négociateur lui-même et les règles présidant à son choix (^).

Le sujet prête aux longs développements et l'histoire des derniers siècles fournit aux dissertations une abondante matière. Déjà, au sujet des instructions diplomatiques, nous avons fait ressortir les modifications qui ont été introduites dans la vie internationale des États grâce à la rapidité des communications; de nos jours, des ordres précis et donnés au moment opportun par les hommes d'État qui dirigent les

(0 A. Miruss, Dos europàiscke Gesandschaftsrecht, 1847, t. I, p. 71.

affaires étrangères, ont remplacé à la fois les longues instructions et les pouvoirs larges et étendus; l'habileté des négociateurs n'a plus aussi fréquemment l'occasion de triompher ; les débats mêmes ont changé d'objet; en règle générale, il s'agit de la discussion d'intérêts économiques, commerciaux, industriels, où des données positives servent de point de départ, et, quand des intérêts politiques sont en jeu, les États modernes ont soin d'établir avant tout quelques bases qui délimitent le terrain et qui, par là-même, écartent les oiseuses dissertations.

Les procédés et les modes des négociations font l'objet d'ouvrages spéciaux. Parmi les auteuTS principaux, on cite Charles de Martens, Auguste-Henri Meisel et Paul Pradier-Fodéré (^). Nous pouvons renvoyer à ces livres tout en appuyant sur une observation que Charles de Martens a empruntée au célèbre comte d'Hauterive, savoir que dans un grand nombre de cas l'expérience doit suppléer à l'insuffisance des préceptes établis par la théorie. Nous ajouterons quelques brèves indications.

L'histoire des premiers siècles de la diplomatie mérite d'être invoquée en ce qui concerne les procédés et les modes ; sans doute, comme on l'a fait valoir, l'art de négocier était surtout l'art de faire réussir telle ou telle affaire en particulier; on ne se piquait nullement de voir dans la diplomatie « la science de l'harmonie entre les États » (') ; il n'y avait pas rien qu'une boutade dans la définition de l'ambassadeur, composée par Henry Wotton, d'après laquelle l'ambassadeur est un honnête homme envoyé à l'étranger pour mentir au profit de son pays (3).

(') C. 1>B Martens, Manuel diplomatique ou précis des droits et des fonctions des agents diplomatiques, suivi d'un recueil d'actes et des o/Jîces pour servir de guide aux personnes qui se destinent à la carrière politique y 1822. L'ouvrage a été publié depuis en éditions nouveUes. — A.-H. Mkisbl, Cours de style diplomatique, 1823. — P. Pra- DiER-FoDBax, Cours de droit diplomatique à l'vtsage des agents politiques du ministère des affaires étrangères des États européens et américains, 1880 ; édition nouveUe, 1899.

(^ OunJLAUKB DE Garden, Histoirs génèraU des traités depaiœ et autres transactions principales entre toutes les puissances de l'Europe depuis la paiœ de Westphalie^ t. l. Introduction, p. lxxxv.

(') E. Nts, Éludes de droit international et de droit politiqtie. Deuxième série, 1901, p. 254.

René de Maulde-la-Clavière a écrit de jolies pages au sujet des ambassadeurs du xv« et du xvi® siècle, accumulant les citations et invoquant à l'appui de ses dires les paroles et les actes des plus illustres diplomates. A cette époque, la recommandation de mesure et de réserve est chose ordinaire, tout comme le conseil de s'acquérir les bonnes grâces des personnages avec lesquels il faut traiter (*). Mais des particularités se constatent. « L'allégation de paix, écrit l'auteur de La diplomatie au temps de Machiavel^ est une formule banale qui se retrouve non seulement sur la bouche de l'ambassadeur mais dans tous les actes de la diplomatie... L'argument de la force doit apparaître très discrètement. Si l'on est puissant, on s'en vante; si l'on est faible, on s'en vante également, en déclarant que cette situation double la reconnaissance... Une arme, enfin, qu'un ambassadeur doit être habile à manier est celle de la temporisation; l'art de se retrancher successivement, de se dérober de réduit en réduit, sans rien risquer. » Bientôt s'ouvrira cette époque décrite par Antoine Pecquet : « Des années entières suffisent à peine pour convenir d'une affaire souvent fort simple dans le fond. Mille raisons bonnes ou mauvaises contribuent à en prolonger le cours et c'est souvent en cela qu'on fait consister la politique (*). » Les négociations se font par les diplomates accrédités auprès des souverains ou des républiques ou bien encore dans les conférences ; les procédés eux-mêmes sont verbaux ou écrits. « Quoique l'ambassadeur, Vorateur, écrit René de Maulde-la-Clavière, reçoive avant tout de son gouvernement la mission de parler et qu'il doive écrire le moins possible, si ce n'est à son gouvernement, les documents écrits jouent un rôle important dans les négociations, ils sont de deux sortes : les documents communiqués, les documents remis (3). » 11 fait la description de l'usuelle négociation : l'ambassadeur remet son instruction ; le conseil délibère et fait rédiger par la chancellerie le « mémoire de chancellerie » où est résumé l'état de la question et où sont indiqués les motifs à alléguer pour un parti ou pour un autre; le conseil enfin fixe la réponse par écrit. L'ambassadeur remet ou reçoit des notes se divisant en catégo-

(*) R. DE Maulde-la-Glavibrb, La diplomatie au temps de Machiavely t. III, p. 1 et suivantes, p. 52 et suivantes.

(2) Antoine Pecquet, Discours sur Vart de négocier. Préface, p. xvi.

(3) R. DE Maulde-la-Clavière, ouvrage cité, t. III, p. 61.

ries diverses : la note simple, le mémorial ou mémorandum, qui est une sorte de mémoire, la cédule, qui est un acte d'un caractère grave, la note diplomatique.

Certains gouvernements ne recevaient des communications que par émt; c'était le cas pour Venise et pour les Provinces-Unies; c'était le cas également pour la diète générale de l'empire; l'usage avait pour cause la défiance. En d'autres pays les affaires pouvaient être traitées de bouche ; les résultats seuls étaient rédigés par écrit.

(c On peut donner pour règle, dit Gérard de Kayneval au commencement du XIX® siècle, qu'un ministère public doit être très réservé dans ses communications par écrit, de crainte de se compromettre et de se faire désavouer. Pour éviter ce double inconvénient, il est de sa prudence de ne s'exprimer par écrit qu'autant qu'il en a l'ordre exprès. Tout ce qu'il peut se permettre, lorsqu'il est bien sûr de lui-même, lorsqu'il est bien au fait et bien pénétré des intentions et des vues de son cabinet et lorsque les choses à communiquer exigent de la précision, est qu'il peut donner une note non signée, avec le titre de note verbale ou ad nutum legendi, ou confidentielle. Une pareille note n'est censée donnée que pour soulager la mémoire et ne tire pas à conséquence : il peut aussi donner lecture des dépêches, et môme, selon la nature des choses, en donner ou laisser prendre une copie. Ce sont les circonstances qui doivent, dans tous ces cas, diriger l'ambassadeur; mais il doit y mettre d'autant plus de prudence que la moindre chose, un seul mot peut avoir de graves conséquences (*). » a La manière de négocier, écrivait Pradier-Fodéré à la fin du XIX* siècle, varie selon les usages et les circonstances. Rappelons qu'elles sont orales ou écrites; que les communications « orales » comprennent la conversation « non oflicielle », dite aussi conversation ac>adémique, dans laquelle les interlocuteurs échangent leurs vues, sans donner à leurs paroles le caractère d'engagement d'État ; la conversation <c officielle » qui constitue comme un commencement d'engagement d'État ; la « lecture » de pièces écrites qui forment l'objet de la conclusion de la conversation; que les communications a écrites » se composent de la copie des pièces dont il a été donné lecture dans les

(*) J.-M. GÉRARD DR Raynryal, Instituttofu du droit de la nature et des gens, 1803, p. 373.

conversations officielles et des notes résumant Tobjet de la communication faite oralement ou qui constituent une communication spéciale : notes qui prennent le nom de a mémorandum » lorsque l'objet de la communication comporte plus de développements (^). »

Comme nous l'avons montré, à l'époque actuelle de la civilisation les représentants de l'État dans les relations internationales sont le chef de l'État ou bien les membres du conseil chargé de la direction de l'État, le ministre des affaires étrangères et les agents diplomatiques, tandis que des mandataires spéciaux accomplissent des missions déterminées (<). La négociation est une des grandes manifestations du droit d'être en quelque sorte le mandataire de l'État dans la vie internationale. Envisagée comme discussion d'une affaire en vue d'aboutir à une solution, elle comprend généralement deux phases : les pourparlers qui s'engagent entre le ministre des affaires étrangères d'un pays et l'agent diplomatique de l'État avec lequel il traite ; ensuite la rédaction et la signature de la convention par des agents diplomatiques (3). Dans la science du droit public, elle a fait l'objet de systèmes différents que nous avons eu l'occasion de passer en revue (*).

(^) p. Pradibr-Fodbrê, Cours de droit diplomatique à Vutage des agents poUtiques du ministère des affaires étrangères des États européens et améfHcains, 1899, (. II, p. 298.

(*) E. Nys, Le droit international. Les principes, les théories^ les faits, t. II>

(') A. EsMBiN, Éléments de droit constitutionnel, 1896, p. 573.

{*) E. Nys, ouvrage cité, t. II, p. 326 et suivantes.

Los conférences et les congrès ont rempli un important rôle dans la rr>iistitution de la société des États ; pour ne pas remonter plus haut ni citer des faits moins saillants, les réunions d'Arras en 1335, de Munster et d'Osnabrùck de 1644 à 1648, d'Utrecht en 1713, de Vienne en 1814 et en 1818, de Paris en 1856, de Berlin en 1878 et de la Haye en 4899 sont des événements d'une importance extrême. Même dans leurs résolutions qui consacraient le triomphe de la force, il y avait (la\-antage que la brutale violence; la nécessité d'une collaboration des i-rminiunautés politiques se manifestait dans les plus blâmables décisions et peu à peu prévalait Tidée que les communautés politiques n'étaient nullement condamnées à l'inimitié perpétuelle.

La politique de l'équilibre européen avait été l'inspiratrice des contes et des conférences à travers le xvii* et la majeure partie du xviii® siècle. La Révolution française remplaça les problèmes qui avaient si longtemps agité le monde par des problèmes où tout était modifié : les agents, les données, le but; il ne s'agissait plus de souverains dispo* sant de leurs sujets; les peuples voulaient le droit et exigeaient la liberté.

Le congrès de Vienne réagit. Pour le juger, que l'on songe donc aux tulîeiix partages. « On chercherait en vain, dans les fastes les plus ^'i^antesques de l'histoire, dit un publiciste, une situation semblable. ;n*elle de l'Europe en 1815. Quand l'empire romain fut dépecé, les peuples du Nord s'en partagèrent les dépouilles, et de là naquirent les

grandes monarchies modernes; l'empire de Charlemagne tomba sous ses faibles successeurs, et de cette décadence sortit la fière et sauvage féodalité. Mais à Vienne, en pleine civilisation, la statistique en main (cet élément tout nouveau), le congrès procéda à une répartition de peuples comptés par tête dans le troupeau un peu confus des nationalités perdues ou dédaignées (*). w

Une période s'ouvrait où le droit international était menacé dans son existence : les règles qu'il proclame étaient appliquées non plus aux États mais aux princes eux-mêmes; les ce grandes puissances » prétendaient diriger à la fois les affaires générales de l'Europe et la politique intérieure des États d'importance secondaire. A la veille de la réunion d'Aix-la-Chapelle de 1818, le chancelier d'Autriche, Metternich, ne s'avisa-t-il point de faire ressortir que les cinq puissances, l'Autriche, la France, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie, qui devaient prendre part au congrès y étaient non seulement appelées mais encore obligées par le traité du 20 novembre 181o? A la même époque, Frédéric Gentz montrait tous les pays européens (c travaillés par une fièvre ardente, compagne ou avant-coureur des convulsions les plus violentes que le monde civilisé ait éprouvées depuis la chute de l'empire romain ». « C'est la lutte, ajoutait-il, c'est la guerre à mort entre les anciens et les nouveaux principes, entre l'ancien et un nouvel ordre de choses (*). )> Les conférences et les congrès devaient fournir dorénavant un infaillible instrument de victoire aux princes « protecteurs et conservateurs de l'ordre public ».

Les (c nouveaux principes », le « nouvel ordre de choses » triomphèrent; leur victoire ne se borna point au continent européen ; l'Amérique méridionale fut libérée. Les réunions diplomatiques ne furent point abandonnées. Cessant d'être des instruments d'oppression, elles élargirent leur mission. Le nombre des États qui y participèrent ne fit que grandir et quand, en 1899, se réunit la conférence de la Haye, parmi les puissances représentées figurèrent tous les États européens, des gouvernements américains, des pays asiatiques comme le Japon, la Chine, la Perse, le Siam. Il convient même de le noter, tandis que les

(*) Jagqubs-Léonard Chodzko, Le congrès de Vienne et les traités de d8i5. Avec une introductiou historique par Capefioub. Première partie, Introduction, p. v.

(*) Glêmbnt db Mbttbrnigh, Mémoires, documents et écrits divers, 1881, t. III, p. 174.

LES CONFÉRENCES ET LES CONGRÈS. tf

congrès tenus en Europe prenaient un caractère universel et embrassaient le globe tout entier, à plus d'une reprise se formaient des congrès d'États américains. Peut-être bien que dans un avenir prochain s'ouvrira un congrès « panasiatique ».

La question première est de savoir s'il existe une différence entre le congrès et la conférence. « Dans leurs traits essentiels, écrit Bluntscbli, le congrès et la conférence ont le même but et le même caractère. Tous deux sont des réunions des représentants des États tenues en vue de discuter des questions de droit international, de travailler à amener une entente, de prendre des décisions communes et de conclure des traités. Il y a néanmoins entre eux des différences d'une nature politique plutôt que juridique (*). » Le savant auteur passe en revue quelques-unes des circonstances. Le nombre des États représentés ne peut déterminer s'il s'agit d'un congrès ou d'une conférence; la présence des souverains, qui était autrefois la marque propre du congrès ne sert phis à le distinguer de la conférence ; il ne saurait pas être question d'attribuer aux décisions du congrès une force obligatoire que ne posséderaient pas les résolutions des conférences. « On peut dire, ajoute-t-il, que de nos jours la différence entre les deux genres de réunions consiste surtout en ce que les congrès ont plus de prestige et de solennité. Ou bien les souverains y paraissent en personne, accompagnés de leurs ministres des affaires étrangèreis. Ou bien, du moins, les hommes d'État dirigeants des divers pays et les ministres des affaires étrangères y prennent part, soit seuls, soit assistés de délégués. Aux conférences, au contraire, ne figurent que des envoyés et des chargés de pouvoirs. Les gouvernements sont, jusqu'à un certain point eux-mêmes présents aux congrès; dans les conférences ne se trouvent que leurs plénipotentiaires. Mais cela même n'est point absolu. »

Bluntschli a proclamé le droit pour tous les États européens indépendants de prendre part aux conférences et aux congrès généraux; il

(') J.-O. Bluntschli, Le congrès de Berlin et ta ^portée au point de vue du droit international. Revue de droit international et de législation comparée, t. XI, p. 31.

l'a déduit du fait que leur existence est reconnue et qu'ils sont intéressés au sort général de l'Europe. Il faut élargir la proposition et dire que tous les États faisant partie de la communauté internationale ont le droit de provoquer une réunion des membres et d'y assister.

Autrefois s'élevaient des discussions concernant le caractère véritable des grandes assemblées diplomatiques. Encore en 1814, lors de la réunion du congi*ès de Vienne, il y avait dissentiment. Les uns voulaient que le congrès fût le tribunal suprême de l'Europe avec un pouvoir illimité; d'autres le considéraient comme un centre de négociations sans formes précises (^). Déjà dans son Traité du droit de h guerre et de la paix, Grotius s'inspirant fort probablement du Nouveau Cynée d'Émeric Crucé, écrivait ces lignes : « Il serait utile, il serait même en quelque façon nécessaire qu'il y ait certaines assemblées des puissances chrétiennes où les différends des unes seraient terminés par celles qui n'auraient pas d'intérêt dans l'affaire et où môme on prendrait des mesures pour forcer les parties à recevoir la paix à des conditions équitables. » De nos jours, le doute est impossible. Tout caractère judiciaire doit être repoussé. Un congrès n'est point un tribunal.

(c Les plénipotentiaires représentant des États indépendants, écrrl Guillaume de Garden, l'organisation et la manière de procéder d'un congrès sont libres de leur part (*). » Les formes diffèrent. Aux conférences de Munster, les plénipotentiaires n'eurent pas de séances communes; tout passait par les mains des médiateurs qui recevaient et transmettaient des notes, des pourparlers, des avis conciliatoires, mais ne décidaient rien; aux conférences d'Osnabrùck, il n'y eut pas de médiateurs; quelques conférences partielles se tinrent et une incessante transmission de notes eut lieu (3),

Au congrès de Vienne, le principe de représentation fut fort étendu ; toutefois, si les plus faibles gouvernements eurent des délégués dans la mesure de leurs forces et de leurs intérêts, la direction fut assurée

(*) G. DE Garden, Traité complet de diplomatie ou théorie générale des relations extérieures des puissances de V Europe, t. II, p. 423. («) Ibid., t. II. p. 424.

(3) Ibid.,l. II, p. 424.

par cinq puissances et au début même les plénipotentiaires de l'Autriche, de ]a Grande-Bretagne, de la Prusse et de la Russie essayèrent de tout régler sur les bases qu'elles arrêteraient sauf à entrer ensuite en conférence avec l'Espagne, la France et la Suède. Cependant, le « comité des huit puissances » fut formé, où figuraient les gouvernements qui avaient signé le traité de Paris. Le « comité des huit » se chargea de la préparation de toutes les affaires générales du congrès et de la direction suprême; comme des légations avaient plusieurs ministres plénipotentiaires, il comprenait une vingtaine de membres, qui discutaient et résolvaient les questions; il désignait, du reste, les membres des autres comités qui, d'après ses instructions, préparaient les objets spéciaux. Les rapports des comités secondaires étaient soumis au comité dirigeant et lorsqu'il les confirmait, ils obtenaient force obligatoire (*).

Dans les grandes réunions de la dernière moitié du xix* siècle, les débâts ont lieu généralement comme dans les autres assemblées délibérantes. Au besoin, des commissions spéciales sont formées pour étudier certaines questions délicates; elles font un rapport et les résolutions se prennent dans les séances plénières. « A la conférence de la Haye, éxîrit Frédéric de Martens, les membres de la conférence prononçaient des discours quelquefois très éloquents, qui provoquèrent des applaudissements et presque des ovations. Je me permets de penser que si les princes Kaunitz, Metternich, TallejTand et Bismarck lui-même eussent fait leur entrée dans la salle au milieu de œs discours et des applaudissements qui les suivaient, ils eussent été certainement frappés de terreur et n'eussent pas manqué de prier Caron de les reconduire immédiatement dans le royaume des ombres (^). » De nos jours aussi des comptes rendus suffisamment complets sont publiés et, de cette manière, disparaissent les inconvénients présentés par mainte réunion ancienne en ce qui concerne l'interprétation des résolutions ("*).

(*) J.-L. Ghodzko, ouvrage cité. Première partie. Introduction, p. xxxvi.

(2) Ibîd., p. XLV.

(3) F. DE Martbns, Za conférence de la paix à la Haye. Étude d'histoire contemporaine. Traduit par N. de Sancé, 1900, p. 17.

{*) WiTOLD Zaleski, Die vôlkerrechtliche Bedeutung der Kongresse. Dorpat, 1874. Préface, p. i.

12 CHAPITRE II. i

Dans les séances des congrès et des conférences, la discussion est libre et les droits sont égaux. Dans les instructions données, en 1814, par Louis XVIII au prince de Talleyrand figurait la maxime « qu'il ne pouvait y avoir de congrès sans que toutes les puissances fussent représentées sur un pied d'égalité de votes ».

Le « vote », c'est le vœu ou, pour mieux dire, c'est l'expression du consentement ou du refus. Dans le langage diplomatique, on appelle <c vote », « opinion », ou « vote et opinion », le mémoire succinct dans lequel le plénipotentiaire déclare, au nom de son gouvernement, son opinion sur une question. Le vote est conçu dans la forme des « notes verbales » (^).

Le protocole est le procès-verbal de ce qui s'est passé dans une séance; il est signé par tous les plénipotentiaires. Le cas échéant, il mentionne les réserves, les dissentiments, les protestations.

En règle générale, une négociation aboutit à une décision. Dans les congrès et dans les conférences, la loi de la majorité n'est pas appliquée à moins qu'il ne s'agisse d'intérêts accessoires et de questions secondaires réglées en vertu de principes précédemment arrêtés par les États prenant part à la réunion. « On ne décide point par pluralité de voix, écrit Pradier-Fodéré ; il faut qu'il y ait accord parfait pour toutes les décisions à prendre; l'uiianimité est donc la règle, car chaque État étant souverain et libre dans ses déterminations, on ne . saurait lui imposer, contre son gi'é, celles d'autrui. » Dans ce qu'on pourrait appeler l'histoire de la volonté des hommes, la majorité n'apparaît nullement comme une règle incontestée; parfois davantage que la simple majorité est exigée; assez souvent même, l'unanimité est requise ; quand il s'agit des États, il faut qu'il y ait accord parfait. Pour toutes les décisions, chacun des participants au congrès ou à la conférence a le droit de sécession. En 1815, lord Castlereagh déclarait qu'il ne pourrait se croire lié par la majorité du congrès de Vienne, et qu'il se réservait de manifester son dissentiment si les exigences et les intérêts de son gouvernement lui en imposaient le devoir. Au congrès de Berlin de 1878, le droit de sécession fut affirmé plus d'une fois; le

(^} G. DE Garden, Histoire générale des traités de paiœ et autres transactions .principales entre toutes les puissances de V Europe depuis la paix de Westphalie, t. I. Introduction, p. cxxxa-.

comte Schouwalow notamment invo<|ua le principe d'après lequel le congrès est obligé non par la majorité, mais par l'unanimité de ses membres.

11 convient de préciser. « La minorité, dit Pradier-Fodéré, n'étant pas obligée de se soumettre aux décisions de la majorité, dans les questions de premier ordre, chacun des membres du congrès a, par conséquent, un droit de séparation ou sécession, au nom de son gouvernement et de l'État qu'il représente. Mais ce droit n'empêche pas les autres plénipotentiaires de continuer leurs délibérations. Les dissidents peuvent récuser purement et simplement le vote ou protester avec plus ou moins de force contre la décision. Il peut même arriver que les négociations échouent, que tout espoir de s'arranger disparaisse ; dans ce cas, les plénipotentiaires sont rappelés ou invités à quitter le lieu du congrès (*). »

Par une note du o juin 1818, l'ambassadeur d'Espagne refusa de signer l'acte final du congrès de Vienne. Il fit valoir que les puissances avaient arrêté, sans* le concours de l'Espagne, les droits de celle-ci sur des duchés italiens, et que le traité renfermait seulement un petit nombre d'articles dont on eût fait rapport dans les conférences des plénipotentiaires des huit puissances signataires du traité de Paris. Notons cependant que, par une déclaration expresse du 7 mai 1817,1e gouvernement de Ferdinand VII finit par accéder pleinement et sans réser\^e à l'acte du 9 juin 1815.

Les décisions des congrès ont donné lieu à des protestations formelles. Le nonce du pape, Fabio Chigi et le pape Innocent X luimême protestèrent contre la paix de Westphalie de 1648; le pape Benoît XIV, le roi d'Espagne et des princes élevèrent des protestations contre la paix d'Aix-la-Chapelle de 1748; le cardinal Consalvi protesta deux fois, au nom de Pie VII, contre des dispositions du congrès de Vienne du 9 juin 181o qui, prétendait-il, portait atteinte aux droits du Saint-Siège, puisqu'il ne lui cédait ni Avignon, ni le comtat Venaissin, ni la partie de Ferrare située sur la rive gauche du Pô.

f*) P. Pradier-Fodérk, ouvrage cité, t. II, p. 445.

Alphonse- Kivier expose en tennes clairs la question de la langue employée dans les négociations et les écrits diplomatiques. <c Chaque État, dit-il, dans les communications orales ou écrites qu'il fait à d'autres États a naturellement le droit de se servir de la langue qu'il veut, et avant tout de sa propre langue. Chaque État, d'autre part, doit désirer d'être compris. De là, d'ancienne date des accords exprès ou tacites concernant la langue employée dans les communications d'État à État, dans les négociations, dans les entrevues, enfin dans les traités (*). »

Aux premiers temps de la société internationale, le latin apparaît comme langue des relations diplomatiques; toutefois, d'assez bonne heure, les idiomes locaux revendiquent leur part. Dans les documents officiels se constatent de significatives manifestations. Au xiii^ et au xiv« siècle, le français est.employé fréquemment hors de France; ainsi dans les principautés d'Orient et dans les ordres de l'Hôpital et des Teutoniques; en 1404, des ambassadeurs anglais reconnaissent qu'il est la langue des traités, mais demandent au grand conseil de France qu'il leur soit répondu en latin (*). « Au xv« siècle, écrit René de Maulde-la-Clavière, le français était la langue des pays secondaires de la France, des ducs d'Orléans, des ducs de Bourgogne, des ducs de Bretagne, des consuls d'Avignon. A la fin du xv* siècle, il est la langue des cours de Savoie et des Pays-Bas (3). » Au commencement du XYi® siècle, un rival apparaît, c'est l'espagnol ; mais à la môme époque, ,tout accord rédigé en italien, en anglais, en allemand porte encore un caractère intérieur. « Deux langues seulement, dit le publiciste que nous venons de citer (sauf en Espagne où l'on tient à l'espagnol), sont admises et employées dans la rédaction des pactes vraiment internationaux : le latin pour les notaires apostoliques et par suite l'école qui se rattache à la chancellerie romaine; le français. L'Angleterre, l'Allemagne usent sans cesse du français, surtout dans les traités avec la

(*) A. RiviEB, Principes du droit des gens, t. II, p. 19.

(^) JussBRAND, Histoire littéraire du peuple anglais. Des origines à la renaissance, p. 241.

(') R. DB Maulde-la-Glavibrb, ouvrage cité, t. II, p. 79.

France et les Pays-Bas. Toutefois, l'Angleterre revient à l'usage du latin pour ses traités avec la France (^). »

Au début du xvn* siècle, dans son livre intitulé : El Enbaxador, Jean-Antoine de Vera y Figueroa prônait, du moins pour l'audience de réception l'usage de la langue maternelle. « Tout cela, écrivait-il, doit se dire dans la langue naturelle de l'ambassadeur, parce que l'on ne saurait si bien savoir une langue étrangère comme sa langue maternelle; d'ailleurs, il est de la grandeur d'un prince que sa langue se répande partout. »

Au xvn* siècle, la prépondérance de la langue française fut hors de doute : elle n'était point la langue officielle, mais elle était la langue usuelle. Un historien observe qu'au congrès de Nimègue de 1676 « il n'y avait point de maison d'ambassadeurs où elle ne fût presque aussi commune que leur langue naturelle. » « Presque tous les mémoires, dit-il, étaient rédigés en français. » En 1738, dans son Discours sur L'art de négocier, Antoine Pecquet reconmiande l'étude des langues étrangères. « Quoique, écrit-il, notre langue soit devenue en quelque sorte celle de toute l'Europe, il y a cependant encore beaucoup de gens qui ne la parlent pas ou du moins qui la parlent difficilement. » Néanmoins, les traités importants étaient rédigés en latin. Un écrivain observe que les articles provisoires signés à Rastadt en 1714 furent rédigés en français et que le traité définitif du 7 septembre de la même année fut rédigé en latin; il ajoute qu'en 1735 le traité provisoire conclu entre Charles VI et Louis XV fut également rédigé en français, mais que, cette fois, les droits du latin furent réservés (*). La clause de réserve, c'est-à-dire un article de non prœjudicajido par lequel les deux parties se prémunissent réciproquement contre les conséquences à tirer, figura à partir de cette époque en de nombreuses conventions internationales. Ainsi, pour citer un exemple déjà ancien,* im article du traité de Paris, conclu en 1763, entre l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne et le Portugal disposa que la langue française employée dans tous les exemplaires du traité ne formerait pas un exemple pouvant porter préjudice à aucune des nations contractantes.

(') R. DE Mauldb-la-Glavièrb, t. III, p. 194.

(*) EoBALD TozE, Kleinere Schriften historischen und ttatistischen Inhalts, 1791, p. 591 et suivantes : Von der Allgemeinheit der franzôsischen Sprache.

i6 CHAPITRE II.

La théorie et la pratique actuelle sont exposées par Pradier-Fodéré : « En vertu du principe de l'égalité des États, chaque gouvernement est en droit de se servir exclusivement et de demander qu'on se serve avec lui d'une langue déterminée quelconque, soit celle de son pays, soit celle d'un pays étranger, dans ses relations avec leé autres États, soit par écrit, soit verbales. Ordinairement, lorsque les pays ont des idiomes différents et que leurs gouvernements ne s'accordent pas sur l'usage d'une langue, chacun d'eux se sert dans ses expéditions de sa propre langue ou d'une langue quelconque en ajoutant une traduction dans la langue de l'autre gouvernement ou dans une tierce langue (*). » « La confection de plusieurs instruments originaux, ajoute le savant jurisconsulte, lorsque chaque puissance intéressée persiste à employer sa langue propre pour les négociations les rend plus difficiles et enlève à la lettre des conventions la clarté et la précision qui sont si désirables... Aussi, pour éviter les inconvénients, les États ont-ils volontiers adopté dans le passé une langue tierce (^). » De nos jours encore le français est souvent employé et on peut citer parmi les traités conclus dans la seconde moitié du xix« siècle le traité de Paris de 1856, le traité de Berlin de 4878, l'acte général de la conférence de Berlin de I880, les conventions et les déclarations de la conférence de la Haye de 1899.

Despagnet note une utile précaution : « Pour éviter les difficultés avec les peuples barbares dont la langue est mal connue et dont la bonne foi peut être douteuse, on stipule souvent que le seul texte qui fera autorité sera le texte rédigé dans la langue du pays civilisé ou dans celle d'une puissance tierce, par exemple de la France {^). »

Dans la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux adoptée par la conférence de la Haye de 1899 figure un article aux termes duquel « le tribunal arbitral décide du choix des langues dont il fera usage et dont l'emploi sera autorisé devant lui ». Le tribunal arbitral chargé de statuer sur le litige existant entre l'Allemagne, la France, la Grande-Bretagne d'une part et le Japon d'autre part, au sujet des concessions européennes au Japon, décida, le 21 novembre 190i, que la langue française serait la langue du tribunal et que les

(*) P. PRADiBR-FoDéDÉ, ouvrage cité, t. II, p. 455. (2) Ibid., t. II, p. 560.

(') F. Despaonet, Cours de droit international public. Troisième édition, 1905, p. 533.

parties pourraient se servir soit de la langue française, soit de la langue anglaise. Dans la séance du 15 mai 1905, les trois puissances européennes conclurent à l'admission de la langue allemande « dans les conditions de la décision du 21 novembre 1904 ». A son tour, le gouvernement japonais déclara qu'il avait envisagé cette dernière décision comme placée sur le terrain de la nécessité pratique et comme répondant au fonctionnement de la juridiction arbitrale; il ajouta que, si les trois puissances plaçaient la question sur le terrain des principes sans aucune nécessité pratique, il avait le devoir de réclamer éventuellement les mêmes droits pour toutes les langues représentées devant les arbitres. Au momentoù Tincidentse produisait, les parties ne pouvaient plus, d'après le protocole d'arbitrage, adresser des requêtes au tribunal ; mais celui-ci avait le droit de demander des renseignements. La décision tint compte de ces circonstances. « Le tribunal, fut-il dit, donnant acte aux agents des parties intéressées de leurs demandes respectives, surseoit à statuer et réserve aux parties la- faculté de lui remettre à nouveau ces demandes au cas où des explications ou informations supplémentaires leur seraient demandées dans les termes de l'article 6 du protocole d'arbitrage. » Par une deuxième dé^îision, il constata aussitôt qu'il n'y avait point de demandes à présenter aux termes de cet article, et il prononça la clôture des débats, remettant l'affaire pour le prononcé de la sentence.

Nous avons constaté que la coutume et les traités sont les deux modes de formation de droit înternational. La coutume, avons-nous dit, est, au point de vue hiKtôrique, la première des sources, cependant le traité apparaît de bonne heure dans les rapports des peuples (*) ; nous pouvons ajdnter que sur les petites briques découvertes en 1887 à Tel I-el-Amarna figure un traité d'alliance conclu au XV* siècle avant notre ère entre le roi de Babylone et le roi d'Egypte («).

Au point de vue du droit des gens lui-même, une question importante est de savoir si le traité fait davantage que constituer un acte attestant la règle de ce droit sur un point déterminé et à une époque donnée; si, allant au delà, il est générateur du droit international et peut établir une règle juridique obligatoire pour d'autres communautés politiques que celles qui l'ont conclu. Nous l'avons exposée dans ses détails. Dans notre organisation internationale, le traité apparaît encore comme apparaissaient, à l'époque féodale, presque toutes les expressions de la volonté au sein des communautés politiques, c'est-à-dire sous la forme de contrat; l'étendue de son action a fait ainsi l'objet de doctrines diverses. Parmi les jurisconsultes, les uns

(*) E. Nys, Le droit international. Les pHncipes, les théories, les faits, 1. 1, p. 151 . (*) Rudolf von Scala, Die Staatsvertrâge des Alterthums, 1898, p. 1.

Tont envisagé comme une manifestation de la volonté des États dont la répétition suffisamment fréquente fournifùne théorie de ce qui se pratique concernant tel ou tel problème de droit international; d'autres ont montré les traités formant ce qu'ils ont appelé une législation conventionnelle ; d'autres encore se plaçant dans l'hypothèse oh la volonté commune se fixe sur un point intéressant une fraction importante de la société internationale ou cette société internationale tout entière, proclament qu'il y a une loi rédigée sous forme de convention, un pactum instar legis, un droit nécessaire et non plus un droit simplement conventionel ; d'autres, enfin, ont enseigné qu'à côté de la manifestation contractuelle, c'est-à-dire du contrat d'État, du traité et à côté de la manifestation unilatérale, c'est-à-dire de l'ordre donné par l'État, se trouve la manifestation par «collaboration » dans laquelle les volontés « collaborantes » veulent la même chose et où se crée une situation de droit objectif.

Le traité ou, pour employer la terminologie ancienne, le traité public est l'accord de deux ou de plusieurs communautés politiques. Des auteurs ont insisté sur le but. « Le traité, dit Vattel, en latin fœdusj est un pacte fait en vue du bien public par des puissances supérieures, soit à perpétuité, soit pour un temps considérable. » D'autres auteurs ont mis en évidence les effets, en prenant pour point de départ la définition que Robert-Joseph Pothier donne de la convention : a Une convention ou un pacte (ce sont des termes synonymes) est le consentement de deux ou plusieurs personnes pour former entre elles quelque engagement ou en résoudre un précédent ou pour le modifier. »

Dans la science du droit des gens, les mots « traité » et (c convention » sont employés indifféremment; comme le dit Rivier, l'usage assigne souvent au mot « convention » une acception large, réservant le mot « traité » aux conventions dont l'objet est de nature générale, d'importance considérable ou multiple (*). On appelle « acte final », (c acte général », « recès général », la convention conclue dans un congrès ou dans une conférence. On emploie aussi le mot « déclaration ». On se sert enfin du terme « arrangement ». L' « instrument » est le document contenant le traité.

(*) A. RiviEB, ouvrage cité, t. II, p. 37.

20 CHAPITRE lU.

IL — Les parties contractantes.

« Les traités, dit Pradier-Fodéré, sont des conventions qui se font d'État à État par l'entremise des négociateurs qui représentent les parties contractantes. »

Les États souverains ont le droit de conclure les traités. « La souveraineté, dit un auteur, c'est le droit d'exécuter sa volonté sans tenir compte d'une autre volonté, jusque et y compris le droit de restreindre et même de supprimer sa propre faculté souveraine au profit d'un autre État (*). »

Il est des États qui, dans l'exercice de leurs droits internationaux, n'ont point la liberté entière. Les uns sont soumis à la suzeraineté d'un autre État; ils sont des formations historiques ; ils s'avancent dans la voie de la libération complète de toute domination étrangère; on a pu dire qu'ils ne sont pas privés de droits, mais que pour l'exercice de certains droits ils sont soumis à des conditions ('). Les autres se sont confiés à la protection d'un État puissant; le protectorat luimême a plus ou moins de développement, et un trait est commun aux États protégés, c'est qu'ils ne sont pas complètement indépendants dans leurs relations avec les autres États (3).

Le droit de traiter appartient sans aucune contestation aux communautés politiques qui ne sont point encore admises dans la société des États et qui néanmoins participent à sa vie journalière ; il nous suffit de citer comme exemples la Chine, leSiam, la Perse (-♦).

Le même droit appartient dans certaines limites tracées par leur droit constitutionnel aux communautés politiques qui, tout en exerçant le droit de domination et en constituant des États au sens moderne, sont cependant soumis à un pouvoir suprême ; ainsi le Dominion, la « puissance » du Canada, le Comnwnwealth, la « république » d'Australie (s).

(*j Henri Ebren, Le droit de traiter considéré dans ses rapports avec la forme de VÊtàt et avec la forme du gouvernement (Théorie du droit public inteme)^ lOOO, p. 72.

(2) E. Nys, ouvrage cité, 1. 1, p. 358 et p. 364.

W Ibid., p. 118

U faut affirmer le droit des peuples incultes de traiter avec les États civilisés (^).

H va sans dire que les organes des communautés politiques qui concluent les traités doivent agir conformément à leurs pouvoirs constitutionnels (*). La matière rentre dans le droit politique et nous pouvons nous contenter de renvoyer aux indications que nous avons données en examinant quels sont les organes de TÉtat dans les relations internationales (3). 11 nous faut ajouter que lorsqu'il s'agit de ce qu'on appelle des peuples de civilisation inférieure, plusieurs États appliquent des notions différentes des notions appliquées dans leurs rapports avec les États civilisés : la guerre devient une « expédition », fréquemment même une « expédition punitive »; le pouvoir exécutif est compétent pour la décider et ce même pouvoir conclut, sans qu'il soit nécessaire d'obtenir la ratification, les conventions qui mettent fin à l'entreprise. »