Mention du vote : Censuere
[10. Chiffre des votants sans distinction des votants
pour ou contre (9).]
(1) Il a été l'emarqué.p. 136, que nous n'avons plus de témoignages relatifs à cette relation postérieurement à l'an 707.
(2) Le plus souvent la date se trouve avant le lieu ; le lieu se trouve d'abord, dans le sénatus-consulte relatif à Thisbé, probablement par suite de la réunion des deux, mais aussi dans celui relatif,àPriene, dans celui relatif aux Juifs, Josèpbe, 13, 9, 2, et dans celui de 138.
(3) Dans le sénatus-consulte relatif à Stratonikeia, l'exposé des ambassadeurs est suivi par celui du magistrat qui préside.
(4) Tous les anciens titres lient directement la proposition et la résolution : Quod verba facta sunt de philosophis . . . de ea re ita censuerunt, porte le plus ancien qui ait été conservé en latin, de 593, Tt£p\ wv ©tdPeïç Xôyouç ènoi^o-avTo (suit la proposition), irep't toutou toO nçâyiKXxoz outwç sSo^ev, porto le plus ancien de langue grecque de 384. Je trouve la formule intercalée et non indispensable de ea i-e quid fieri placeret pour la première fois (car la résolution de 710 de Josèphe, 14, 10, 10, a une forme mixte u£pl toÛto-j àpéa- %ti r,[xïv Yevéaôai tout comme celles de Cicéron, Phil. 9, 7, 16. 14 in fine) dans les sénatus-consultes du temps d'Auguste de 737 (Bruns, p. 113) et dans ceux de 743 conservés par Frontin.Le développement de l'enflure des formules vides mérite d'être remarqué au point de vue de l'évolution du style du droit.
• Voir à la page suivante les notes 5 à 9.
Lorsque censiiere termine la proposition contenant l'énoncé de la décision (n°^ 6-9) ou se trouve tout seul répété après elle (n° 9), il indique l'accomplissement du vote. Par suite, il sépare fréquemment, quand il intervient de la dernière façon, des clauses de la résolution réunies matériellement et grammaticalement (1), et le groupe de mots qui se trouve ainsi séparé ne peut, quoiqu'il ait été voté à part sur lui, aucunement être considéré comme une résolution matériellement indépendante. Le second censuere (n° 9) distingue en outre la senatiis anctoritas e,\. le senatus consultum : le premier (n" 6) se rencontre même dans la résolution qui n'est pas valable, le second ne se trouve que dans celle qui est valable, qui spécialement n'a pas été dépouillée de sa force légale par l'intercession tribunicienne.
(5) L'indication des motifs de la résolution est, à l'époque ancienne, incorporée dans l'exposé ou dans la formule même de la résolution. Elle se rencontre pour la première fois, sous la forme d'une incidente explicite, dans les sénatus-consultes de 743 conservés par Frontin, dans celui de 746 (Macrobe, Sai., 1, 12, 35) et dans ceux de la période de Claude et de Néron (Bruns, p. 179).
(6) L'intercalation de placere sépare les considérants de la décision ellemême et s'est introduite en même temps qu'eux.
(7) Valère Maxime, 2, 2, 7, dit exactement quant au fond : Veteribus senatus consultis C {sic, l'Epitome de Paris et la seconde main du Bernensis; C manque dans le Flor.et manquait aussi sans doute dans Bern. 1 ; les mss. interpolés : T) litlera suhscribi solebat eaqiie nota significabalur illa tribunos quoqiie censuisse ; mais la raison donnée n'est pas correcte ; car ce ne sont pas les tribuns, qui ne participaient pas au vote, mais les sénateurs qui constituent le sujet du censuere. Si dans les sénatus-consultes rapportés Ad fam. 8, 8, il est écrit, au-dessous du consultum, i. u, qui est remplacé, dans les auciorilates, par la mention de l'intercession, c'est, comme je l'ai déjà rappelé {Rechtsfrage zwischen Csesarund dem Sénat, p. 52) le signe G ou GEN qui doit nécessairement se cacher sous cette corruption. Hirschfeld, Hermès, 5, 298, a conjecturé que la formule aurait été là ita uti eis e re publica videbitur; mais cette formule n'aurait pas pu être exprimée par deux initiales et par dessus tout le terme censuere ne peut pas avoir absolument fait défaut.
(8) Les deux formules, essentiellement équivalentes, alternent dans les résolutions relatives aux Thisbéens qui portent tantôt : nspl to-jtou toû npifiicuxoç oCtcoç k'SoÇîv, ôtvwç àTroTot^Yi, tantôt 'é'/E^v È|£Ïvat 'eSo^EV.
(9) Cette indication se trouve dans le sénatus-consulte de 138 avant les noms des témoins.
(1) Gela peut surtout s'observer dans les résolutions relatives aux Bacchanales et aux Thisbéens : dans la première, les dispositions de l'édit adopté par le sénat sont, à plusieurs reprises, séparées par censuere.
Les séaatus-consultes ont été rédigés dans ces termes jusque Modification de
rédaction sous le
sous l'Empire. Mais, sous Hadrien et Antouin le Pieux, on a Principal, ajouté à la proposition adoptée le nom de son auteur : Sententia dicta ah illo^ (1), de même qu'on a aussi désormais appelé le recueil des sénatus-consultes liber seiitentiarumin senatu dictarum{2). Pour les sénatus-consultes votés sans propositions de résolution (per discessionem), on note dans l'exorde l'omission de cette procédure (3).
La validité formelle du sénatus-consulte a pour condition sa Enregi^suement rédaction par écrit ; mais, tout au moins à l'époque qui nous 'f^°/,'"3^q°esTeur3 est connue, cette rédaction par écrit ne suffit pas. 11 faut en urbains; outre que le sénatus-consulte soit enregistré. Notre tradition nous atteste un double enregistrement : un enregistrement mentionné accidentellement pour la première fois en l'an 567, qui est fait à Vœrarium, au temple de Saturne, sous par les édiles. la direction des questeurs urbains; un autre qui aurait été prescrit en l'an 305 et qui se fait au temple de Gérés, sous la direction des édiles plébéiens. Le premier, qui est sans aucun doute le plus ancien, s'est probablement étendu, depuis qu'il a existé, à tous les sénatus-consultes et peut facilement être aussi ancien que la loi qui a exigé leur rédaction par écrit. Le second se rattache certainement aux luttes des classes, et il s'est probablement restreint aux sénatus-consultes qui avaient une importance pour les droits de la plèbe, en particulier à ceux auxquels était subordonnée à l'époque ancienne la validité des plébiscites. Nous ne savons rien de plus précis sur leur rapport de corrélation. Il est probable que plus tard, peutêtre depuis que les sénatus-consultes eurent cessé par l'effet de
(1) L'auteur de la proposition est aussi cité dans quelques rares décrets municipaux, ainsi dans celui de Tergeste du temps d'Antonin le Pieux (C. /. L. V, 332), primo censenie Calpurnio Certo après de ea re ita censuerunt; dans celui de Tuficum (Henzen, 7170) de l'an 141, censente C. Cluvio Sabino avant ita censuerunt; dans celui d'Aquilée (C. 1. L. V, ^&i),prim[us) cens(uit) C. Lucret{ius) Eelvianus après le censuere final.
(2) Cette expression se trouve dans le sénatus-consulte de 138 (p. 208, note 1).
(3) Cette indication se rencontre dans le sénatus-consulte de 138, où elle se trouve seulement après les noms des témoins.
la loi Hortensia d'avoir une importance particulière pour la plèbe, rearegistrementfait au temple de Cérès disparut et que, pour le remplacer, on admit les tribuns du peuple ou tout au moins les édiles curules à prendre à la. réception des dépôts faits à Yœrarium une certaine part qui ne peut se déterminer plus nettement et qu'ils conservèrent jusqu'en 743 (1). A partir de là, les questeurs seuls exercent ces fonctions, et nous avons déjà vu (p. 200) que, sous l'Empire, ils sont déjà appelés à concourir à la rédaction des sénatus-consultes. verreTtrémem ^^^^ ^^ pi'ovoquer l'enregistrement, le magistrat qui a fait et rédigé le sénatus-consulte présente {defert) cet écrit aux questeurs ou, le cas échéant, aux édiles (2). Les magistrats chargés de la réception ont le droit demander des preuves justificatives au magistrat déposant; ils ont la faculté d'appeler les témoins du titre à le reconnaître (3). L'enregistrement peut suivre immédiatement la rédaction du titre, et telle a été la procédure ordinaire (4) jusqu'à un sénatus-consulte de l'an
(1) y'Â. pour les deux, au tome IV, les théories de l'Edilité de l'ancienne communauté plébéienne, sur la conservation de titres, et des Edilités plébéienne et curule postérieures, sur la surveillance des archives.
(2) L'acte de déferre ad œrarium les sénatus-consultes, relativement auquel les témoignages sont fournis soit dans les notes qui suivent, soit tome IV, dans la théorie des Edilités plébéienne et curule, au sujet de la surveillance des archives, n'est qu'une des applications multii^lesdes présentations d'actes ainsi faites pour qu'ils fussent transcrits sur les tabulae publics (cf. tome IV, la théorie de la Questure, sur la surveillance de l'^rarium).
(3) Plutarque, Cat. min. 17 : AoyfiaTa ij/c-j6ri 7capa5£-/c(79ai y.âptTi -/.où ùsr^at: Tûv TtpOTÉpwv (des questeurs) £jto6ÔTwv oôSkv aùxàv eXaSô y£vÔ(1cvov to'.oOtov, à),).' ÛTtkp Ivô; TtoTS SoyiAaTo; Èvôûtâo-aç, zl xûpiov Ylyove, 7to>,>.ôiv [iapTupo'jVTtov o-jy. èTri<7TcUa£v o'joï xa-:£Ta;£ TrpÔTîpov r, to-jç ÛTtotToy? èTto|J.ôaat irapayEvoixÉvo-Jç. Il est tenu encore plus de compte de l'auteur de la relation qui fait le dépôt que des témoins, voit-on par là aussi bien que parCicéron, De l. agr. 2, 14, 35 et ss. : l'orateur se plaint que les sénatus-consultes votés depuis 673 aient été admis sans spécification, ce qui donne un moyen corrumpendarum tabularum publicarum fingendorumque senatus consultorum, qux numquam facta sunt, cum ex eo numéro, qui pereos annos consules'fuerunt, multi mortui sunt. Dans le décret de Pise (Orelli, 043 = C. I. L. XI, 1421), la rédaction est aussi prescrite aiictoribus llviris.
(4) Gicéron, Phil. 13, 9, 19 : Innumerabilia senatus consulta fecit, quae quidem omnia citius delata quam scripta sunt. La décision, selon laquelle la réponse devait être délivrée aux envoyés de cités amies dix jours après leur introduction devant le sénat (p. 210), se rattache également à cela.
21 après J.-C, qui prescrivit, au moins pour les condamnations criminelles prononcées parlesénat, un intervalle de dix jours (1). Le seul délai imposé en sens inverse au magistrat est fourni par sa retraite du pouvoir après laquelle l'enregistrement ne peut plus avoir lieu (2). Si le document est reconnu régulier, les questeurs ou, si ce sont eux, les édiles le reçoivent et le font enregistrer par les scribes de la cité (3) dans le livre affecté à cet usage (m tabulas publicas referunt) (4), sans qu'on y adjoigne de mentions nouvelles, en particulier sans que l'on note le jour du dépôt. Les sénatus-consultes, étant ainsi déposés à des mo-
(1) Tacite, Ann. 3, 51 : Factum senatus consultum, ne décréta pafrum ante (Hem [decimum'] ad serarium deferrentur idque vitœ spatium damnatis prorogaretur. Dion, 57, 20 : (Tibère) o6y\ioLz: TvapaSoôîivai £X£).e-jo-£ (Tibère) [i-qx' àiîoOvr,(Ty.£iv Èv-bç Séxa r,jx£pû)V tov xaTa'J/riÇiaOlvTa ûu' aÛTcov [JLr|T£ xb Ypâ[j.[jLa to iiz' aÙTw Yî''ô[j.cvov èç tô 8Y)[x6<>tov èvtbç xoO aùxoO -/povo'j àTtoxîOco-ôai.
(2) C'est ce que montre le titre de Josèphe, A7it. 14, 10, 10 : un sénatusconsulte voté le 9 février 710 sous la présidence de César, mais qui n'a pas été enregistré de son vivant [tlç xb xa[x.t£tov oùx Ecp9a(7£v àv£V£-/6r|Va:), fait le Il avril l'objet d'un ordre du sénat prescrivant son enregistrement (àpéaxsi r,aïv... àv£V£YX£tv xaOxa £tç SÉXxo-jç xa\ itpbç xou; xaxà uoXiv xa[jL!a;, oixwç 9povx'!a-a)(7t xal aùxol âv 8i)-o'.ç, àvaÔEÏvat ô'.itxy-/oi;), La dualité de date ne peut pas, montre l'indication de lieu qui y est adjointe, être rapportée, comme je l'avais pensé, Eph.ep. II, 233, au vote et à la rédaction du sénatusconsulte, mais seulement à une double décision.
(3) Dans le décret de Pise de l'an 4 (Orelli, 643 = C. I. L. XI, 1421) il est prescrit, pour la confirmation d'une auctoritas, uti Ilviri ea omnia... corani proqusestoribiis primo quoque tempore per scribam publicum in tabulas publicas referenda curent.
(4) Referre se dit proprement du magistrat qui enregistre et déferre de celui qui requiert l'enregistrement ; mais, le premier agissant sur la demande du second, l'enregistrement peut aussi être rapporté à ce dernier ; car référendum curare, c'est encore referre. Gicéron, De domo, 19, 30 : Quod M. TulUus falsum senatus consultum rettulerit. Le même, Ph.il. 5, 4, 12 : Senatus consulta pecunia accepta falsa referebat à côté de 12,5, 12: Senatus consulta falsa delata ab eo judicavimus. — Sur la façon pratique de faire, nous ne savons rien de suffisant. Les sénatus-consultes étant sans aucun doute écrits sur des tables de bois (tabulas), la délation doit avoir consisté dans la remise de ces tables et par suite le registre des décisions avoir pris la formé du codex, qui se composait de la réunion d'un certain nombre de tables de bois (Hermès, 2, 115 et ss.). Le simple fait que la rédaction par écrit des sénatus-consultes remonte à une époque très précoce suffit à empêcher que le volumen postérieur, le rouleau de papyrus, divisé le plus souvent en pagime, ait pu primitivement jouer ici aucun rôle. Plus tard on peut avoir préféré copier sur papyrus les résolutions déposées et en former des rouleaux.
ments différents, par des magistrats différents, ne se trouvent pas dans un ordre chronologique fixe. Mais, à la fin de l'année des magistrats, la séire en est nécessairement close. Probablement par suite de cela, la collection officielle des sénatus-consultes a pris, dès une époque précoce, la forme d'un recueil divisé par aimées (1). L'insertion du sénatus-consulte dans ce livre lui donne force légale (2) et des copies certifiées conformes peuvent en être obtenues par l'intermédiaire des questeurs urbains (3). — Il tombe sous le sens que toute cette
(1) Cf. tome IV, la théorie de la Questure, au sujet de la surveillance de Vœrarium, sur les titres. Cicéron, Ad Alt. 13, 33, 3 : Reperiet ex eo libro, in quo sunt senalus consulta Cn. Cornelio L. [Mumniio] cos. C'est ce que confirment les mentions de copie qui se trouvent assez souvent placées en tête des sénatus-consultes récents. L'indication la plus détaillée se trouve dans celui de 138 : S[enalus) c{onsultum) de nundinis... descriptum et recogniliim ex libro sententiarum in senalu dictarum k{apite) v... (?) T. Juni Nig7'i, C. Potnponi Camerini co{n)s[ulum), in quo scripta erant A[frica\ni jura (la supplique qu'avait suivie le sénatus-consulte) et id quod infra scriptum est. Dans le sénatus-consulte relatif à Aphrodisias, de Lebas-Waddington, n.16^7 (mais non dans celui de 710 de Joseph'?, 14, 10, 10) l'indication de l'année précède la cote des archives. Ou peut donc attribuer la même origine aux indications de jour et de mois placées en tête du sénatus-consulte relatif à Asclépiade de 670, aux courts préambules indiquant l'année et le jour avec ensuite s. c. des sénatus-consultes du temps de Claude et de Néron (Bruns, p. 179, et même à l'année mise en tête du sénatus-consulte de 595 dans Suétone ; [v. aussi le sénatus-consulte relatif à Mytilène de 729, Sitziingsberichte de Berlin, 1889. p. 966, note 1]. La façon de citer les sénatus-consultes par l'année de leur confection, qui est celle des jurisconsultes (p. 189, note 1), se rattache également à cela.
(2) Suétone, Aug. 94 : Senatum... censuisse, ne quis illo anno genilus educaretur : eos gui gravidas uxores haberent,... curasse ne senatus consultum adœrarium deferreiur. Tacite, Ann. 3, 51 (p. 207, note 1).
(3) Les questeurs ou plutôt leurs scribes présentent à celui qui désire une copie et qui justifie de son droit le volume dans lequel se trouve le titre, et il en est ensuite pris, dans la forme ordinaire, une copie dont l'authenticité est certifiée par sept signatures privés. Cette procédure est attestée clairement en dehors des titres relatifs à Aphrodisias (Lebas et Waddington n, 1627) et aux Juifs, (Josèphe, 14, 10, 10), qui commencent par la mention de leur copie due aux questeurs, par le sénatus-consulte de l'an 138 (note 1) qui commence par descriptum et recognitum ex libro.., et qui finit par actum (jour et an) : eodem exemplo de eadem re duœ tabellœ signatae smit et les noms des sept signatures. Il ne nous est pas dit par qui le livre est communiqué ; mais, puisque le livre des actes du gouverneur est communiqué par son scriba quaestorius et que la copie est ensuite prise de la même façon avec le concours de sept signatures (C. /. L. X, 7852), il est indubitable que celui qui désirait une copie d'un sénatus-consulte devait s'adresser
procédure d'attestation d'authenticité supposait comme condition nécessaire la loyauté personnelle des sénateurs. Des objets nombreux et divers pouvant être réunis dans un même vote (p. 139) et les séances peu fréquentées n'ayant jamais été rares (p. 180, note 3), le vole du collège sur les diverses questions ne donnait aucune garantie suffisante contre les fraudes, eu particulier contre celles du président, et l'usage des témoins du titre facilitait la falsification en ce qu'il était presque impossible d'établir une fraude, lorsque les témoins arbitrairement choisis par le président s'entendaient avec lui. La République romaine a eu son fondement solide dans l'honorabilité de son aristocratie. Lorsque ce fondement vint à manquer, la supposition de sénatus-consultes qui n'avaient pas été votés ne fut point rare, elle devint même presque constante dans les dernières crises de [la République (1). — Il est arrivé que des sénatus-consultes déjà enregistrés ont été cassés. Lorsque par un nouveau sénatus-consulte le sénat en abrogeait un ancien, il paraît avoir aussi prescrit fréquemment que l'ancien fût enlevé du registre (2).
aux questeurs urbains et que ceux-ci donnaient l'ordre de communication à leurs subalternes. La copie tirée du livre de la ville de Caere, Orelli, 3787 = C. I. L.XI, 3614 commence aussi par les mots : Descriptum et recognitum factum in pronao œdis Martis ex commentario, quem jussit profervi Cuperius Hostilianus (probablement le questeur) per T. Rustium Lysiponum scribam et finit par : Act{um) (jour et an).
(1) Cicéron, Ad Alt. 4, 17 [18], 2 (p. 200, note 1). 15, 26, 1 : Inaudivi L. Pisonem velle exire legalum iJ/£u8eyyP«9'P senatus consulta. Il raconte aussi, Ad fam. 9, 15, 4, de la manière la plus énergique comment le dictateur César compose chez lui les sénatus-consultes et y inscrit, comme témoins du titre, des sénateurs de son choix, 12, 29, 2, etc.
(2) Dans Plutarque Mar. 4, le tribun menace le consul Cotta de le faire arrêter s'il ne casse pas (et \j.y\ ôcaypâ'^sie xb oôyfAa) un sénatus-consulte déjà écrit (toû SÔYtia-oç to-jto-j ypaçÉvToç). Gicéron, De domo, 4,10: Cœptum est referri de inducendo senatus consullo. Le même, Ad Ait. 1, 20, 4 : Inducendi senatus consulti maturitas nondum est, cjiiod neque sunt qui querantur et multi partim malevolenlia, partim opinione sequitatis delenlantur. Tite-Live 42, 9, 4 : A palribus postulare, ut senatus consullum in se factum tolli juberent. Tacite, Ann. 6, 2. Suét. Cœs. 16. Claud. 6. Dion, 59, 3. La résolution n'étant pas rendue parfaite par sa rédaction par écrit, mais seulement par sa délation, il faut pai'tout sous-entendre cette dernière.
Droit Publ. Rom., t. VII. 14
Communication Lorsoue le sénatus-consulte est, comme il arrive fréquem-
des réponses ^
du sénat, ment, la réponse à une demande formulée personnellement ou par des ambassadeurs, l'usage est, aussitôt après le vote de la résolution, ou bien d'appeler les auteurs de la demande dans la curie et de les y informer du contexte de la décision (1), ou tout au moins de le leur faire communiquer verbalement hors de la curie par le président (2), Lorsqu'il est décidé, dans un traité d'amitié du temps de César, que la réponse qui les concerne (à7c63cpt;xa) sera remise aux ambassadeurs dans un délai de dix jours après le vote du sénatus-consulte (3), il s'agit sans doute là d'une copie certifiée conforme du sénatus-consulte rédigé par écrit et enregistré. — Quand il n'y a pas d'ambassadeurs, le président communique le sénatus-consulte par lettre aux cités ou aux personnes intéressées (4). — Les décisions du sénat ne sont publiées qu'exceptionnellement et en
(1) Tite-Live, 7, 31, 1. 26, 32, 7 ; Introductis Siculis senatus consultum recitatum est. Denys, 6, 21 : Ilapriaav £t(TxXr|6lvT£<; eîç tb o-uvéSpcov oc irpéapsiç
(2) Tite-Live, 8, 6, 4 : Torquatus (le coasul) missics ab senalu ad dimiltendos legatos, 45, 20, 7 : Egressus e curia consul... pronuntiavit . [Les inscriptions découvertes à Mitylène ont révélé sous ce rapport un fait nouveau. La lettre d'Auguste, constituée, dans la restitution de M. Mommsen, par les ragments Y et G de M. Gichorius, établit que le sénatus-consulte relatif à Mytilène rendu à Rome en 729 n'a pas été remis par le président aux ambassadeurs, comme cela avait lieu sous la République, mais a été transmis à Tarraco, à l'empereur investi légalement du droit de conclure les traités, pour leur être remis par lui. Gela conduit à l'idée vraisemblable sous tous les rapports que le sénat conservait théoriquement ses anciens droits, mais qu'un sénatus-consulte de ce genre devait nécessairement être délivré par l'empereur aux ambassadeurs et par conséquent était soumis pratiquement à sa ratification, qu'il pouvait légalement refuser en ne faisant pas la délivrance. Gf. Mommsen, Sitzungsberichte de Berlin, 1889, p. 978.]
(3) Joséphe, Ant. 14, 10, 6 (d'après le texte des Mss. qui m'a été communiqué par Niese) : AÎTrio-ajilvouç (les ambassadeurs d'Hyrcanos) uapà Stxxà- •copoç Y] Ttapà Inntxp'/^ov irapeXôîïv oTav sic tyjv ctuyxXyitov eldaywfftv xa\ xà àiroxpÉ- [taTaaÙTOÏ; ino^loodGVJ iv r,|j.£patç Ôixa xaïç âTrâoaiç, ày' yj; àv to 86Y|J.a ylvï)- Tat. Le texte, bien que défectueux et corrompu, est clair quant au sens matériel.
(4) Les sénatus-consultes sont souvent précédés de lettres des présidents qui les accompagnaient ; également de remarques sur l'arrivée du sénatus-consulte dans la cité, par exemple dans les sénatus-consultes relatifs à Narthakion et à Priene, de même dans celui relatif aux juifs, de Joséphe, 12. 10, 6, dans celui de Stratonikeia de 713, Bull, de Corr. helL, 1887, p. 225.
vertu de prescriptions spéciales de l'assemblée (1), les règles relatives à la publication des actes internationaux s'appliquant d'ailleurs à ces résolutions.
La rédaction par écrit des décisions et leur enregistrement Procès-verbaux
*■ ^ desdébalndu
dans le recueil des décisions du sénat suffisaient pour l'expédi- sénat. tion des affaires : rien ne commandait essentiellement de noter les délibérations pendant qu'elles avaient lieu et de les rédiger comme telles. Cependant il fonctionnait, tout au moins dans la dernière période de la République, et peut-être beaucoup plus tôt, un système qui se rapprochait de la confection d'un^ procèsverbal des séances et qui en a été l'origine. Selon toute appa- commentarii
. 1 • r u 1 1 m des magistrats.
rence, ce système se rattachait à 1 usage de noter les actes ofnciels des magistrats, qui s'est introduit nous ne savons quand ni comment, mais à une époque assez précoce (2). Les magistrats n'excluaient pas de ces notes les décisions prises par le sénat sous leur présidence, qui étaient en réalité des décrets d'eux-mêmes; ils devaient d'autant plus les y comprendre (3)
(1) La décision prise par le sénat au sujet des Bacchanales n'a pas été publiée au sens propre. Les consuls ont seulement été chargés par le sénat d'en faire connaître certaines parties par un édit. Les sénatus-consultes sur la démolition des propriétés bâties dont un exemplaire a été trouvé à Herculaneum, peuvent sans doute avoir été publiés officiellement; mais on ne peut voir comment cela s'est fait.
(2) Cf. le début du tome I, sur la manière dont le droit public était traité à Rome; au tome III, la théorie du Consulat sur la juridiction administrative des consuls ; au tome IV, la théorie de la Censure, à la section de la confection des rôles des citoyens, l^"' alinéa, dernière note, et la théorie de la Questure, au sujet de la surveillance de Vserarium, sur les titres.
(3) Le document de Csere, cité p. 208, note 3, est un extrait des commentaires des magistrats éponymes du lieu correspondant aux commentarii consulares de Rome. Le volumen, auquel ces pièces sont empruntées, porte, en tête, la date où il a été commencé indiquée par les consuls, le jour du calendrier et les éponymes de la ville et le titre commentarium cottidianum municipi Cœritum ; il contient, p. 27, une décision des décurions, et en outre des lettres écrites et reçues par les magistrats. La décision des décurions s'accorde dans l'ensemble avec les formes ordinaires; mais les formules solennelles ne sont pas employées ; on substitue des synonymes aux mots verba facere et autres. Par dessus tout, ce procès-verbal de décision se distingue de la rédaction officielle en ce que les témoins du titre, qui sont le critérium de cette dernière, y font défaut et qu'à l'inverse les membres présents sont énumérés à la fin par leur nom (in curiam fueruni), ce qui n'a jamais lieu pour la résolution rédigée officiellement.
que la rédaction par écrit des propositions ne pouvait guère être prescrite par la loi, que la proclamation souvent difficile à.^?, sententiœ était facilitée par leur écriture au moment où elles étaient émises et que la rédaction par écrit future du sénatus-consulte était utilement préparée par là. Le président pouvait aussi en outre avoir fréquemment des raisons de fixer immédiatement par écrit certaines particularités, indifférentes pour la rédaction du sénatus-consulte, présentées soit par les discours des personnes admises ou appelées au sénat ou des sénateurs eux-mêmes, soit par les votes. Or, les discours n'ont certainement été recueillis par écrit à l'époque ancienne qu'à titre exceptionnel et sur des instructions spéciales du président (1). Ces notes étaient en général prises par des appariteurs ou par des gagistes (2), Mais, dans des cas importants, des membres du sénat aptes à cette tâche s'en sont chargés sur la demande du président (3) et ont donné par là aux notes prises une authenticité plus grande. Ces écrits sont donc des commentarii des présidents, ainsi qu'on les trouve en effet appelés (4), des écritures privées qui appartiennent aux magistrats qui ont présidé, et qui par suite, à leur retraite, ne
(1) Plutarque, Cat. min. 23, étend la rédaction par écrit, dans les débats sur les partisans de Gatilina, aux discours des sénateurs et il rattache à cette occasion les origines de la sténographie romaine; on ne peut décider eu vertu de quel droit. Quand Probus (préambule des Litt. sing. dans Keil, p. 271) fait venir les abréviations de ce que maxime in senatu qui scribendo aderant, ut celeriter dicta quœdam comprehenderent, quœdam verba atque nomina ex communi consensu primis litteris notabant, il a sans doute le même récit dans l'esprit; scribendo adesse ne semble pas être employé là dans le sens technique.
(2) Dans une séance du sénat en 703, le consul Marcellus fait scribas aliosque discedere (Gicéron, Ad Att. 15, 3, 1). Gela excuse l'introduction assurément incorrecte d'un scribe dans le sénat chez Denys, 11, 21 (p. 199, note 3).
(3) G'est ainsi, comme on sait, que procéda Gicéron pour les dépositions de l'affaire de Gatilina, Vro Sitll. 14, 41. 42 : Introductis in senatum indicibus constiLui senafores, qui omnia indicum dicta iiilerrogala responsa perscriberent... quos scieham memoria scientia céleri tate scribendi facillime quœ dicerentur, persequi posse; il les nomme ensuite. G'était l'usage que les sénateurs portassent avec eux dans la curie ce qui est nécessaii-e pour écrire. (Suétone, Cœs. 82. Gai. 28; Dion, 4i, 16).
(4) Gicéron, Pro Sull. 13, 42 : Providi... ne qiiid ex meis commentariis qusreretur.
sont pas déposées par eux à Vseranum, mais conservées par chacun dans sa maison (1). Quoiqu'ils ne puissent prétendre légalement à faire publiquement foi de leur contenu, on les trouve, au moins à la fin de ]a République, désignés du nom de tabulse pubUcx et traités comme tels (2). Mais ces notes ne sont pas des procès-verbaux des débats du sénat; car, d'une part, le magistrat pouvait réunir, dans leur ordre chronologique, les actes accomplis par lui au sénat et hors du sénat, et peut-être même était-ce la coutume, et, d'autre part, chaque magistrat ne pouvait y rapporter que les séances qu'il avait présidées ou tout au plus celles auxquelles il avait assisté. Pour donner un tableau des délibérations du sénat, il leur manquait à la fois d'avoir un caractère officiel, d'être exclusives, d'être continues et d'être complètes.
Ces notes des maejistrats qui présidaient ont été l'origine de Procès-verbaux
'-'•'■'■ '-' omoels depuis
la distinction faite entre les séances ordinaires et les séances césar. secrètes, dont les subalternes sont exclus, qui se rencontrent pratiquement dans les derniers temps delà République (p. 212, note 2), et qui semblent avoir pris un plus grand développement sous le Principat (3). Elles ont en outre été celle des procès-ver-
(1) Cicéron, Pro Sull. 15, 42 : Cum scirem ita esse indicium (relativement à la conjuration de Gatilina) relatumin tabulas publicas, ut illae tabulse privata tamen custodia more majorum continerentur, non occultavi, non continui doini, sed statim describi ab omnibus librariis, dioidi passim... imperavi.
(2) C'est ainsi que les nomme Cicéron, P7-o Sulla, c. 15, 42 (note 1) et précédemment, c. 14, 40 : Ait me aliter acdictum sitin tabulas publicas rettulisse. De même, il est vrai relativement aux débats sur le rappel de Cicéron, qui n'ont eu lieu qu'après l'innovation de César, Pro Sest. 61, 129 : Sententiam (de Pompée) ita frequentissimus senatus secutus est, ut unus disseniiret hostis idque ipsum tabulis publiais mandaretur ad memoriam posteri temporis sempiteimam. Ni les indicia ni l'indication de la minorité ne font partie du sénatus-consulte; ces tabulse publicse sont donc différentes du registre des sénatus-consultes. C'est aussi sans doute de ces notes, et non pas d'un sénatus-consulte déjà écrit, mais point encore déposé, qu'il s'agit, In Cat. 1, 2, 4 (prononcé le 7 novembre) : Vicesimum jam diem (il s'agit du sénatusconsulte voté le 21 octobre) patimur hebescere aciem horum (du sénat) auctoritatis : habemus enim hujuscemodi senatus consultum, verum inclusum i/i tabulis tamquam in vagina reconditum.
(3) Une autorité assurément très peu digne de foi, Junius Cordus (dans le biographe des Gordiens, c. 12) décrit cette procédure, qu'il désigne du nom de senatus consultum tacitum et qu'il compare aux séances secrètes du
baux des délibérations du sénat institués par César, dans son premier consulat, en 695, où il donna à ces notes un caractère officiel, les rendit indépendantes des changement de présidents (1) et les sépara des autres notes des magistrats avec lesquelles elles pouvaient être mélangées jusque-là. A ce point de vue, la mesure est signalée à bon droit comme la création d'une institution nouvelle. César fît une innovation encore plus importante en liant à cette mesure l'organisation du contrôle de la publicité essentiellement contraire au système de gouvernement sénatorial. Les procès-verbaux des débats du sénat durent désormais être rédigés aussitôt après la séance et être livrés à la publicité (2); et l'on voit en effet les journaux du temps, les commentarii ou acta rerum urbanarum créés par l'industrie privée, reproduire les diverses propositions de résolutions, certainement d'après ces procès-verbaux (H). Le but
conseil d'état postérieur : Vl non scribse, non servi publici, non cemuales illis actibus intéressent, senatores exciperenf, senatores omnia officia censualium scribarumque comptèrent, ne quid forte proderetur. Hérodieu, 7, 10 : S-jyxXsio-avTs; a'JTO'j; èv xw o-y|xw (la cella du temiDle de Jupiter) [lôvo-j;. Sur la fermeture deB portes, cf. p. 112, note 1.
(1) Suétone, Cœs. 20 : Inito honore primus omnium instituit, ut tam senatus quam populi diurna acta confièrent et publicarentur .
(2) Diurna doit être compris dans le sens indiqué par les textes de Cicéron. Ad Att. 3, 13, 6 : Expecto Thessalonicse acta k. Sext. et Ad Att. 6, 2, 6 : Habebam aclaurbana usque ad nonas Martias. Ces textes ne se rapportent sans doute pas directement aux acta senatus, mais bien aux journaux de la capitale (note 3). Mais les acta senatus étaient insérés dans ces journaux comme les acta populi (co7itiones et comices). La relation paraissait immédiatement après le jour où il y avait quelque chose de ce genre à rapporter.
(3) Les relations des événements de la capitale réunies et mises en circulation sous forme de journal, qui étaient désignées du temps de Gicéron par le nom de commentarii rerum urbanarum (Gaelius, Adfam. 8, 2, 2. Ep. Il, 4) ou dîacta rej'um urbanai^um {Cicér on, Adfam. 12, 23, 2; acta urbana ou acta : le même, note 2), renfermaient à la fois les sénatus-consultes (Gaelius, Ad fam. 8, 1, 1) et les procès-verbaux du sénat (le même, Ep. 11, 4 : Quam quisque sententiam dixerit, in commentario est rerum urbanarum) ; ils ont sans doute pour origine un recueil des délibérations publiques de la capitale fait pour servir d'instructions aux absents. La dénomination acta, qui s'applique proprement aux actes officiels, leur est probablement venue de là, quoiqu'ils tirent leurs matériaux de tous côtés {Chresti compilatio : Gicéron, Ad fam. 2, 8, 1). La publication extraordinaire des dépositions des témoins de la conjuration de Gatilina et pareillement la publication ordinaire
qui fut probablement invoqué comme prétexte de cette réforme, celui d'empêcher la suppression des décisions réelles et la supposition de décisions fausses, ne fut aucunement atteint; sous ce rapport, la publication des sénatus-con suites, conforme à la théorie démocratique, resta dénuée d'effet sous le fondateur de la démocratie. Elle fut supprimée par Auguste lors de sa réorganisation de PÉtat (1). Quant aux procès- verbaux eux-mêmes, ils subsistèrent et le contrôle de la publicité fut remplacé pour le sénat par celui du nouveau détenteur du pouvoir, un jeune homme pris dans le sénat par l'empereur étant chargé de rassembler les procès-verbauxpour les soumettre à l'empereur (2). Ce curator actorum senatus, ou, comme on l'appela plus tard, cet aô actis senatus, qui est toujours un homme de confiance de l'empereur, a un poste politique, en ce sens que, par son intermédiaire l'empereur a toujours la possibilité, même quand il n'assiste pas aux séances, de connaître authentiquement et de contrôler les sentiments exprimés par chaque sénateur.
Pour le surplus, nous sommes médiocrement renseignés sur Nature des
procès-verbaux.
la nature des procès-verbaux du sénat. La dénomination cornmentarii disparaît, et ils sont plus tard appelés en langage technique acta senatus (3). Leur rédaction devient, par corré-
des débats du peuple et du sénat prescrite par César ont probablement été assurées principalement en communiquant les pièces aux organisateurs de ces journaux ou en les autorisant à faire copier les débats dans la curie par leurs propres agents. On ne peut établi'* que les journaux publiés sous le Principat fussent précisément officiels; mais il se manifeste fréquemment qu'ils étaient soumis à un contrôle rigoureux.
(1) Suétone, Aug. 36 : Auctor... fuit... ne acta senatus publicarentur.
(2) Cf. tome IV, la théorie du Droit du prince d'agir avec le sénat, sur les procès-verbaux du sénat.
(3) On ne peut trouver de différence de fond entre les « notices », les commentarii et les « actes officiels», les acta: le mot grec 'jTro[xvri!xaTa correspond techniquement aux uns et aux autres. Relativement au sénat, la première expression est employée par Tacite [Ann. 15, 14 : Reperio in commentariis senatus Cerialem Anicium consulemdesignatum pro sententia dixisse), la seconde l'est seule par Suétone et les écrivains postérieurs, et elle a également seule trouvé place dans le titre du fonctionnaire qui vient d'être signalé. Les relations des nouvelles de la capitale rédigées en forme de journal sont» d'une manière analogue, appelées tantôt commentarii rerum urbanarum et tantôt acta rerum urbanarum, au temps de Gicéron, tandis que plus tard la seconde expression est seule employée.
latiou avec les progrès de la sténographie romaine, une véritable reproduction littérale (1). Non seulement les réponses faites lors de l'interrogation des sénateurs y sont indiquées avec le nom de leurs auteurs, mais les exclamations qui interrompent les discours ou qui remplacent l'interrogation et le vote dans la forme indiquée plus haut (p. 134) y sont aussi relevées (2). Nous ne savons rien sur le personnel qui était mis à la disposition de Vab actis senatus dans la période de l'Empire antérieure à Dioclétien. Probablement il était pris parmi les em-
(1) Fronton, Ad M. Cœs. 2, 1, éd. Naber, p. 26 : Antoninum... nisi ita laudo, ut laiidatio mea non in actis senatus abstrusa lateat, sed in manihus hominum oculisque versetur, ingratus simi etiam admrsus le.
(2) Le seul procès- verbal digne de foi d'une séance du sénat que nous possédions est celui de 438 mis en tête du code tbéodosien, avec lequel concordent, pour le schéma, ceux insérés dans les biographies impériales, (p. 134), en particulier les deux qui ajoutent également les chiffres aux acclamations (Vita Claudii, 4; Vita Taciti, 4). Ils ont complètement le caractère de comptes-rendus sténographiques. Les se«<C7i^i«, qui y sont très modestement représentées, y sont signalées avec le nom de leur auteur et dans le discours direct (p. 109, note 2). Les acclamations, qui prédominent partout et qui figurent seules dans le procès-verbal de 438, apparaissent clairement dans ce dernier comme des interruptions faites au discours du président auxquelles ne sont jamais ajoutés les noms, mais le plus souvent le nombre des personnes qui ont participé à l'exclamation (dicium decies). Tandis qu'en deux autres endroits le nombre total des acclamations n'atteint que les chiffres 39 et 41, il s'élève à la partie la plus importante du discoiirs à 748 ; par conséquent, chaque sénateur ne peut pas n'avoir émis qu'une exclamation; au contraire, ainsi que l'implique la rédaction même d'un procès-vei'bal, les diverses exclamations sont probablement faites l'une après l'autre et un certain nombre de membres adhèrent à chacune d'elles: de sorte que le nombre le plus élevé des cris isolés (28) est celui des membres présents ou à peu près. L'acclamation principale représente clairement l'ancienne interrogation des sénateurs; l'objet des divers cris particuliers est le plus souvent une adhésion laudative; mais certains sont aussi des propositions enveloppées dans la forme de souhaits, par exemple au sujet de la conservation de l'exemplaire oi'iginal, de la confection et de l'expédition des copies, et sont évidemment issus des sententise de la procédure ordinaire. Lorsque la procédure d'acclamation devint une seconde forme de résolution (p. 134), il a fallu établir la règle que l'appel individuel (et par suite l'indication du nom dans le procès -verbal) étant supprimé, chaque membre exprimerait, s'il voulait et quand il voudrait, en se levant, sa sententia dans la forme la plus brève et que les assistants y adhéreraient s'ils voulaient. L'usage de compter les adhérents aux divers cris doit s'être introduit comme succédané de la discessio qui disparaît dans la procédure d'acclamation.
ployés impériaux; on ne peut transporter dans cette période le bureau spécial du sénat qui fut plus tard chargé de ce travail (1). Les procès-verbaux du sénat diffèrent du registre de ses décisions, en ce qui concerne ces décisions elles-mêmes, principalement en ce que le dernier ne contient que la proposition adoptée sans le nom de son auteur, tandis que les autres rapportent les diverses sententise avec les noms de leurs auteurs. L'indication de l'auteur de la proposition introduite sous Hadrien ou avant lui dans le texte écrit du sénatus-consulte (p. 205) rapprocha sa rédaction écrite du procès-verbal, mais elle ne les confondit pas : les assentiments et les propositions de la minorité, qui sont indiqués dans le procès-verbal, ne se trouvent pas dans la première, et les témoins du titre, qui font nécessairement défaut dans le procès-verbal, se trouvent en core dans les dernières expéditions de tels originaux qui nous soient parvenues. En outre, les délibérations du sénat qui ne dépendent pas d'une relation, en particulier les communications verbales ou écrites adressées par l'empereur au sénat, qui, sous le Principat, dépasseat de beaucoup en importance politique les délibérations du sénat elles-mêmes, sont insérées dans le procès-verbal, tandis que le registre des décisions du sénat ne contient rien de pareil.
Il n'y a à parvenir à la publicité, en particulier à être in- Publications sérée dans les journaux de l'époque, dans les acta iirbana^ que procè.=-verbaux. la partie des procès-verbaux qui y est destinée par le sénat (2),
(1) Nous trouvons alors, à la plac3 de Vab aciis senatus, à la tête du bureau du sénat un des subalternes du praefectus urbi, le magister censuiim, au dessous duquel sont des scrihee ou exceplores et des aenmales. Cf. tome I, la fin de la théorie des Appariteurs des magistrats, sur les decuriales urbis Romae du iv° siècle.
(2) Pline, Paneg. 75 : Qiiœ (les assemblées électorales tenues sons la présidence de l'empereur, le discours de celui-ci et les acclamations des sénateurs) vos... et in public a acta mittenda et hicidenda in sere censuistis. Une publication de ce genre des messages impériaux est souvent mentionnée (messages d'Auguste et de Tibère : Dion, GO, 10; de Néron : Dion, 61, 3) et le discours de l'empereur Claude sur le droit de cité des Gaulois doit avoir été porté à la publicité de cette façon. La lecture annuelle de messages impériaux dans le sénat le l^'' janvier ou un autre jour déterminé a aussi été parfois décidée (Dion, 59, 6. 60, 10. 61, 3).
nommément les allocutions adressées par l'empereur au sénat (1). Mais ces procès-verbaux sont sans cloute restés accessibles aux particuliers de haut rang et ont en conséquence constitué, sous le Principat, le fondement des ouvrages d'histoire contemporaine (2).
(1) Pline, après les mots cités plus haut : Ante orationes principum lantinn ejus modi génère monument onim inandari aeternilati solebant, acclamationes nostrœ parietibus curiœ claudebantur. Exemple d'un pareil discours adressé au sénat et inséré inpublicis actis dans le même, Ep. 5, 13, 8. Par suite, la relation de la séance du sénat dans laquelle Alexandre refuse les dénominations d'Antoninus et de Magnus peut parfaitement être tirée ex aclis urbis {Vit a Alex. 6).
(2) Gela n'est pas douteux, bien qu'il ne s'en trouve pas dans notre littérature, en dehors du texte de Tacite rapporté p. 215, note 3 et de Suétone, At/g. 5, une citation explicite et probante. Les citations des biographies impériales ne sont pas dignes de foi, et moins que toute autre celle dont l'auteur veut avoir trouvé, dans la sixième armoire de la bibliothèque ulpienne, une collection écrite sur des tablettes d'ivoire de sénatus-consultes concernant les empereurs et signés de leur propre main (!) {Vita Taciii, 8). Il est parfois question de l'impression faite sur l'empereur par la lecture des procès-verbaux (Suétone, Tib. 73; Vita Severi, 11).
La situation politique occupée par le sénat- romain ne se fonde pas uniquement sur la com.pétence du corps lui-même; elle provient aussi du rôle officiel attribué individuellement aux sénateurs, en particulier, pour les commencements de Rome, de l'exercice des fonctions d'interroi qui attribue à chacun dans une certaine mesure les pouvoirs royaux et qui fait de tous les sénateurs les dépositaires légitimes de Vimperium éternel. Mais, en théorie et en pratique, c'est le corps qui a gouverné Rome et par elle le monde, et ce sont ses attributions dont nous devons d'abord donner ici une exposition générale.
La compétence du sénat se résume essentiellement soit sous Raiificatioa et la Royauté, soit sous la République dans les deux cercles de la ratification des résolutions populaires et de la délibération préalable des décrets de magistrats, et nous ne devons ici nous occuper que d'eux. Le rôle nouveau rempli par le sénat sous Principat, où il a succédé aux droits des comices supprimés, sera expliqué dans le chapitre final de cette étude. Les droits de ratification et de conseil du sénat sont entre eux dans le même rapport que la génération et l'évolution qui la suit. Le premier est caché par le voile éternel qui couvre tout devenir : il appartient, dans son rôle effectif, à la Rome patricienne et
nous ne le connaissons, à proprement parler, que comme un débris formel d'une époque effacée de nos souvenirs. Le droit de conseil est la base du gouvernement du sénat et du le universel joué par Rome. Selon toute apparence, il n'est pas plus jeune que le droit de ratification; mais il en est la conséquence et c'est de lui qu'il s'est développé. Si nous essayons de remonter à l'époque où la magistrature avait son expression unitaire et viagère dans la personne du roi, le pouvoir du sénat s'y base sur son droit de confirmer ou de rejeter les votes du peuple, notamment celui de la déclaration de guerre. Mais, aussi bien d'après les récits des anciens (p. 248) que d'après les vraisemblances intimes, cette ratification, qui suit le vote du peuple et qui a lieu simplement par oui ou par non, suppose comme condition pratique une délib 'ration avec le même corps faite avant le vote, dans laquelle pouvaient être discutés le pour et le contre et qui, si le conseil donné par la majorité du sénat n'était pas suivi, conduisait forcément à ce qu'il refusât sa ratification à la loi votée* contre son avis. Si une adrogation était désapprouvée par le sénat consulté ou s'il jugeait suffisante la réparation offerte par une ville voisine pour l'infraction commise, le roi pouvait néanmoins résoudre avec les curies ou les centuries la mise en puissance paternelle de la personne ou la déclaration de guerre; mais le sénat pouvait ensuite aussi refuser sa ratification à la proposition qu'il avait repoussée dans la délibération préalable. C'est pourquoi le corps qui conseille et le corps qui confirme se confondent primitivement : le roi ne pouvait pas omettre dans la première interrogation les hommes qu'il fallait interroger dans la seconde phase. Mais précisément pour cela l'interrogation préalable du sénat est facultative et sa ratification consécutive est obligatoire. Il y avait probablement une déclaration de guerre votée par le peuple et une patriim auctoritas alors même que l'état jusqu'alors allié avait en fait rompu la paix (YI, 1, p. 390); même en pareil cas, le magistrat doit probablement avoir fréquemment constaté l'agression devant le sénat et avoir justifié devant lui sa proposition de déclaration
de guerre régulière; mais nécessairement la justification a dû être souvent superflue et le magistrat être en po?ition de s'adresser immédiatement aux comices. Aussi la ratification du sénat est-elle nécessaire en la forme, tandis que la consultation préalable du sénat est une mesure d'opportunité qui peut être omise selon les cas.
Si les commencements du rôle consultatif du sénat sont pro- Rapports du
sénat et de la
bablement aussi anciens que Rome, il n'y a aucun doute que magistrature. la situation du sénat en face de la royauté a été et est restée une situation essentiellement subordonnée. C'est seulement la République qui, avec l'introduction de la collégialité et de l'annalité de la magistrature supérieure et les autres afl'aiblissements apportés un à un à son autorité, a progressivement enlevé à la magistrature la force de résister. Un des instruments les plus efficaces de la prépondérance postérieure du sénat sur la magistrature, le tribunat du peuple, a probablement été admis par la noblesse parmi les magistratures de la cité, non seulement parce qu'il le fallait, mais parce qu'elle le voulait, parce qu'elle apercevait l'utilité présentée par cette institution pour soumettre la magistrature au joug du sénat : il est hors de doute que cet élément a essentiellement influé sur la suite de l'organisation du tribunat. Par cette institution et par d'autres que nous n'avons pas à énumérer ici de nouveau, la magistrature créée prédominante est, dans le cours des temps, devenue un instrument, qui d'ordinaire s'inclinait et était forcé de s'incliner devant les prescriptions du collège établi à côté de lui. Les Romains ont assurément toujours gardé conscience qu'en droit c'était à la magistrature de commander et au sénat d'obéir (l), et que la position moderne des deux pouvoirs était le contre-
(1) Dion le dit expressément, /V. ij, Il : Eoraulus a, selon lui, traité le sénat tyranniquement, et" finalement il l'a rappelé à l'obéissance par les mots : 'Eyà) "JS^âç, w uaTÉpeç, £|£),£Eâ[j.T,v o-j-/ "va 'J[XcÎ? è[xol ap'/r\'ze, à),X' iva èyà) 'jjAtv Èa'.TaiTO'.îJLi. Dans Gicéron et dans Tite-Llve, on trouve la conception inverse. Naturellement ni l'une ni l'autre n'est historique. Les écrivains romains transportent sous la Royauté le sénat du gouvernement des optimales. Les Grecs récents donnent carrière à la conjecture suggérée clairement par les institutions.
pied du système primitif. La transposition s'est aussi opérée plus en fait qu'en droit, et elle n'est pas arrivée à recevoir un fondement théorique; la différence existant entre la forme et le fond est un des éléments essentiels du gouvernement postérieur du sénat qui laissent encore apparaître clairement le gouvernement originaire de la magistrature. Les progrès et les reculs, les crises générales et individuelles ne peuvent pas avoir fait défaut dans ce procès grandiose qui a rempli des siècles et qui s'est débattu entre les hommes d'ambition autocratique et ceux qui, sans aspirer aux prédominances individuelles, ambitionnaient pour le corps dont ils faisaient partie la domination collective. Nous ne pouvons les arracher au sombre empire du passé, faire renaître les pulsations de la vie historique dans ces ombres inanimées. Nous ne le pourrions guère quand bien même les annales- de l'époque oii s'est établi le gouvernement du sénat nous seraient parvenues moins morcelées. Ce changement s'est certes fait principalement par une évolution silencieuse, sous l'influence de cette politique de personnes et de coterie qui ne trouve pas place dans les annales. Mais le mouvement de droit public lui-même se présente à nous dans ses grands traits avee une clarté et une sûreté suffisantes. Au moment où notre tradition nous permet jusqu'à un certain point d'apercevoir les ressorts moteurs de l'organisme politique des Romains, vers le commencement des guerres puniques, le sénat a déjà le gouvernement de l'État au dedans et au dehors aussi complètement en sou pouvoir que peut le permettre le système du gouvernement d'un collège. A la vérité, il n'a pas manqué absolument, même à cette époque, de magistrats qui aient protesté par leurs actes dans des cas isolés contre le gouvernement du sénat (i) et qui aient appuyé
(1) Le consul de 463 L. Postumius Megellus se refuse à remettre à son prédécesseur selon la demande du sénat la conduite de la guerre dans le Sammnium, où ttiv pouXfiv ap/E'v âauToO çrica;, £wç âffTlvyTtaro;, àXV ayxbvTTjç po-j>.f|Ç (Denys, 17, 4; Dion, fr. 36, 32), et il exécute sa volonté. La conduite de G. Flaminius en 536 (Tite-Live, 21, 63) et celle de M. Popillius Lsenas en 581 (Tite-Live, 42, 8, 21. 22) sont des protestations matérielles semblables contre l'omnipotence du sénat. Lorsque deux magistrats tombent en conflit
leur révolte sur les droits des magistrats qui n'étaient ni oubliés ni même à proprement parler abrogés; le principat du second Romulus lui-même est, en un certain sens le retour à la situation donnée aux deux pouvoirs par le premier. Mais, jusqu'à la venue du Principat, le sénat a régné sur Rome et par Rome il a régné sur le monde. Nous devons chercher ici à déterminer les formes dans lesquelles il a exercé cette domination et, la ratification des lois par le sénat ne requérant pas d'explications spéciales, à exposer d'abord les formes générales de son droit de conseil.
C'est un trait commun au sénat et au peuple que ni l'un ni Le sénat n'a pas
d'action propre.
l'autre ne peut agir qu'avec le concours d'un magistrat. Leur action n'est jamais rien de plus qu'une coopération d'eux et des magistrats. Mais le peuple est un sujet de droit abstrait, le sénat n'en est pas un (1). Il n'a aucun droit corporatif. Il n'a pas d'immeubles, et, sous la République et dans la meilleure période de l'Empire, il n'a pas davantage de caisse (2); il ne
direct, celui qui a le sénat de son côté n'est aucunement celui qui l'emporte toujours. Lorsque, sur la proposition d'un tribun du peuple, le sénat décida de prendre le deuil à raison de la loi proposée contre Gicéron, les consuls le défendirent (Gicéron, ProSest. 14, 32; In Pis. 8, 17;Drumann, 2, 243).
(1) Le défaut de droits corporatifs ressort encore plus nettement pour le sénat que pour les chevaliers (VI, 2, p. 128 et ss.)
(2) Lorsque l'identification de Vui^hs Roma avec l'État romain eut été abandonnée et que Rome fut de nouveau constituée en cité urbaine, il s'organisa une administration séparée de la caisse de la ville, qui se rattache difficilement à l'ancien œvarium populi Romani, mais plutôt soit à Varca pontificum qui dépendait du sénat (v. tome III, la théorie du grand Pontificat sur Varca pontificum, in fine) soit probablement aux anciennes caisses des temples (v. tome III, la même théorie, sur les caisses sacerdotales), dont la fondation s'étend en partie à la période récente de TEmpire où par exemple Tacite pourvoit ainsi aux besoins du temple du Gapitole ( Vita Taciti, 10 : Possessiones quas in Mauretania habuit sortis tectis Capitolil deputavil) et Aurélien à ceux de son nouveau temple du Soleil (Vila, 33 : Templum solis fundavit... decrevit etiamemolumenta sartis tectis et ministris). Des caisses analogues ont tiré leur origine des redevances en nature organisées en faveur de la ville de Rome, ainsi par exemple de la vente publique du vin de l'Italie méridionale livré à la ville de Rome, Varca vinaria soumise à l'autorité du préfet de la ville (C. Th. 14, 6, et le commentaire de Godefroy) et d'autres analogues (le même, sur C. Th. 12, 6, 14). Ces institutions n'appartiennent à notre période que pour leurs commencements et ne peuvent être étudiées ici.
peut pas, en son nom, ériger des monuments honorifiques (1). Il n'est pour ainsi dire autre chose qu'un renforcement de la magistrature. Celui que le magistrat assisté du sénat déclare ami ou ennemi est amicus populi Romani ou hostis populi Romani^ sans qu'à la bonne époque le sénat soit mentionné dans ces formules (2). Le droit du corps se limite à répondre à la question qui lui est adressée par un magistrat à ce qualifié. En pareil cas, le sénat peut donner à son opinion une expression libre et complète; il ne peut l'exprimer sans être interrogé. Par suite aussi il n'est en rapport à chaque fois qu'avec le magistrat qui vient de l'interroger ; il peut et il doit lui répondre ; mais il ne peut se mettre en rapport direct ni avec un autre magistrat, ni avec le peuple romain ou un état étranger. Il ne peut inviter le questeur à faire un paiement ni prier les tribuns de proposer une loi. Il peut seulement demander au consul qui le préside de donner cet ordre ou de formuler cette prière. Il ne peut expédier de lettres ni en recevoir; ce sont les magistrats qui écrivent en leur nom et en celui du sénat et auxquels on écrit pareillement à leur nom et à celui du sénat (3). Si étendue que puisse être quant au fond l'influence de la résolution du sénat, cette résolution reste toujours, quant à la forme, une déclaration non spontanée du corps provoquée par la déclaration du magistrat qui le convoque.
fl) Les monuments honorifiques érigés par la cité du temps de la République, ne nomment sans doute pas en général le dédicant; mais c'est sûrement le popuhis Ro)nanus qui est toujours considéré comme tel, quoique l'érection soit accomplie simplement en vertu d'un sénatus-consulte.
(2) Plus tard il est question de députations envoyées à l'ennemi populi Romani senatusque verbis (Salluste, Jug. 21, 4 : Lcgantur, qui amhos reges adeant, senatiis populique Romani verbis nuntient. Tite-Live, 7,31, 10 : Denuntiarent Samnilibus populi Romani senatusque verbis),
(3) La lettre aux habitants de Teos de 561 (C. 1. Gr. 3045) est envoyée par le stpaTr^ô;, qui est nommé, xal ôr,(Aap-/oi 7ta\ -fi (7-jyx).t)toç. A l'inverse des lettres sont a.dvessées consulibus,prseto7^ibus,trihunis plebis,se7iatui{v. tome III, la théorie du Tribunat du peuple, sur le droit de relation des tribuns). La lettre aux Tiburtes de 593 environ (Bruns, p. 137) a conservé intégralement la forme du sénatus-consulte, y compris même les témoins du titre; seulement la troisième personne a été remplacée parla deuxième: Quod Teiburtes v'erba) fiecistis), etc. Les empereurs Tibère (Dion, 58, 21) et Gains (Dion, 59, 24) sont blâmés d'adresser leurs lettres aux consuls au lieu du sénat en les invitant à les lire au sénat (Dion, 39, 24).
En outre, la réponse faite [par le sénat au magistrat sur sa rôic simplement
,. ,. T »ri ri 1 .-n • consultatif du
question, n est, en laissant de cote la procédure de ratincation, sénat. rien de plus qu'un conseil que celui qui le demande peut à son gré suivre ou ne pas suivre. Cela résulte, encore plus clairement que de la terminologie étudiée plus haut (p. 185), du fait que toute invitation adressée par le sénat à un magistrat l'est dans la forme d'une prière et est accompagnée de la reconnaissance expresse du droit du magistrat de ne pas donner suite à cette prière (i). Lorsque le magistrat reçoit la réponse du sénat et « fait » en commun avec lui le sénatus-consulte, ce sénatus-consulte reçoit assurément la force et porte même, à l'époque ancienne, le nom de decretum commun du magistrat et du sénat (p. 183). Mais, ce décret ne liant pas légalement celui qui l'a rendu, dans la conception romaine, et pou-
(1) Donatus, sur Térence, Adelph. 3, o, 1, pour expliquer sis = si vis : Deductum est a senatus consuUi formula : ubi enim aliquid senatus consulibus injunçiit, addit u si eis videatur. » Sénatus-consulte relatif à Asclépiade, Lat. lignes 7 : S(ei) e{is) v\ideretur) et 11 : Sei v[ideretur) e{is), en grec, lignes 2i. et 29 : 'Eàv aÙToïç 3a(vr|Tat. Dans des invitations du sénat à des consuls ou des préteurs : Tite-Live, 22, 33, 9. 25, 41, 9. 26, 16, 4 : Quia adscriptum in senatus consulta fiierit « si ei videretur, integram rem ad senatum rejiceret » interpretatum esse, quid magis e 7-e publica duceret œstimationem sibi permissam. 31, 4, 2. 36,1, 5. c. 2, il; aux tribuns du peuple: Tite-Live, 25, 5, 8. 30, 41, 4. 31, 50, 8. La formule fait partout opposition à l'ordre; elle est par conséquent aussi à sa place lorsque le magistrat demande au sénat une décision ou des instructions (Tite-Live, 23, 21, 3. 29, 10, 2. 35, 6, 3. 39, 39, 6.43, 14, 4); en outre, entre collègues (Tite-Live, 6, 25, 2. 34, 46, 5; aussi entre le préteur commandant en Sicile et le consul destiné à l'Afrique, Tite- Live, 29, 24, 8) et dans l'invitation de voter adressée parle magistrat aux citoyens, qui en ont le droit, mais non l'obligation (VI, 1, p. 459, note 2). Use manifeste partout, notamment dans le texte de Tite-Live, 26, 16, rapporté cidessus, que sous la forme d'une prière le sénat donne un ordre. Quand le sénat remet l'affaire à l'appréciation du magistrat, il l'invite à agir de la façon qu'il croira la meilleure dans l'intérêt du peuple. Tite-Live, 25, 1, 4 : Si M. Claudio proconsuli aliter videretur, faceret quod e re publica fideque sua esse duceret. Dans le sénatus-consulte de Thisbé, il est dit au sujet de l'atteinte apportée à la liberté des hommes du parti contraire : JIeç)\ to-jto'j toO TcpâyjiaTo; y.aOà); àv... arpx-r^rth âx twv 5ïi(j.oa;wv TcpayixdcTwv xat tt;; îSta; TiiffTew? 6ox^, o'jTw; iroutv. Il n'est pas rare que l'ordre et la liberté de décision soient liés; par exemple, le préteur est invité, dans le sénatus-consulte de 593, à expulser les philosophes et on s'en remet à lui de le faire de la façon qu'il lui plaira (m<... curaret, uti ei e re p. fideque sua videretur, utiRoms ne essent : Suétone, Rhet. 1); les Jeux formules peuvent être combinées (sénatus-consulte d'Asclépiade, in fine; Gicéron, Phil. 3, 15, 39).
Droit Publ. Rom., t. VIT. 15
vant être à tout moment modifié ou retire par lui, le sénatusconsulle reste néanmoins pour le magistrat un simple conseil. Senatus et En cc sens, Ic conseil donne' au magistrat par le sénat n'est que l'application la plus saillante du principe qui domine toute la vie publique et privée de Rome, du principe selon lequel celui quia à prendre une résolution importante et engageant sa responsabilité doit auparavant soumettre le cas à un certain nombre d'hommes compétents rassemblés par lui et recueillir leur avis sur la résolution à prendre. C'est donc à bon droit qu'on le fait rentrer sous l'idée générale du consilium et qu'il est même assez fréquemment désigné comme le consilium puhlicum par excellence (1). Mais, lorsque le mot est employé au sens strict, le sénat constitue terminologiquement et matériellement par rapport au consilium le terme opposé. Terminologiquement, consilium ne se dit jamais du sénat en langue technique : il suffit de rappeler la distinction des actes de magistrats faits de consilii sententia (2) et de senatus setitentia (p. 187). Matériellement, la même idée se confirme partout. Nous avons déjà expliqué que le nombre fixe des membres du sénat (p. 12) et leur nomination à vie (p. Si) appartiennent à son essence, tandis qu'au contraire il est de l'essence du consilium que le nombre des membres assemblés soit indéterminé et toujours beaucoup moins élevé et que leur convocation soit limitée au cas dont il s'agit. Nous devons ici
(1) Gicéron, De re p. 2, 8, 14 : (Romulus) cum Tatio in regium consilium delegei^at principes, qui... appellati sunt patres. Phil. 3, 4, 9. Festus, p. 246, v. Prœteriti senatores : Regcs sihi Icgebant rjuos in consilio publico haberent. Gicéron appelle le sénat pubUcum 07'bis terrx consilium [Ad fam. 3, 8, 4; cf. In Cat. 1, 4, 9; Phil. 3, 14, 34), la curie templum consilii publiai (p. 107, note 1). Velleius, 1, 8 : (Romulus) centum homines electos... instar habuit publici coîisilii. Tite-Live, 3, G3, 10. G, 6, 13. 23, 2, 4. A plus forte raison ce nom s'applique aux délil)érations du sénat (Gicéron, In Cat. i, 1, 2; Pi'o Sest. 19, 42; Tite-Live, 2, 23, 11. 23, 22. 2; Tacite, Ann. 6, 15 : PubUcum consilium numquam adiit, etc.). Mais, si le sénat est clominus (Gicéron, De leg. 3, 12, 28) ou caput publici consilii (Tite-Live, 5, 39, 12), toute autre délibération sur les affaires publiques et toute autre assemblée délibérant sur elles constituent également un comilium pubUcum. (Gicéron Pro Rose. Amer. 52, 151, pour un jury; Ad Att. 2, 23, 3; Pro Rab. ad pop. 2, 4, rapproché de De domo 28, 73; Salluste, Hist. éd. Dietsch, 1, 48, G).
(2) V. tome I, la théorie du Gonseil du magistrat, dernière note.
montrer en outre que, pour les actes des magistrats, la décision du conseil et celle du sénat consulté ne sont sans doute l'une et l'autre, on droit, que des avis donnés en réponse à une question, mais que cependant le consUhun et le sénat sont rigoureusement séparés et s'excluent réciproquement.
Les actes des magistrats se répartissent en trois groupes dif- Actes des
„, T • r .... 1 dt'i magistrats seuls,
rerents : les actes ordmaires prévus par les mslitutions de 1 iLtat, des magistrats
et des (ioniices,
les actes extraordinaires également prévus par ces institutions des ma^-istrats et
o ir r du sénat.
et les actes officiels non prévus par elles. La première catégorie comprend: en première ligne, l'administration de la justice; ensuitel'accomplissement des élections des magistrats ordinaires et la confection du cens (i); en outre, si les conditions préalables nécessaires se trouvent exister, l'appel des citoyens au service militaire et l'exercice du commandement; la perception des revenus de l'Etat et des impôts. Le magistrat accomplit tous ces actes de lui-même, ou, si cela lui semble convenable, après avoir interrogé un conseil composé par lui à sa guise; non seulement il n'est pas obligé, mais il n'a même pas le droit de consulter là le sénat ou le peuple : prendre le conseil du sénat au sujet d'un procès en paiement d'une dette pendant devant le magistrat ou d'un cas d'insubordination militaire serait un acte inconstitutionnel qui ne s'est jamais produit. La seconde catégorie comprend la proposition de n'importe quelle loi, dans le sens large où les Romains entendent la chose; ensuite, la constitution romaine ne connaissant pas d'armée permanente, l'ordre de former l'armée ; ensuite, la constitution romaine ne connaissant pas d'imposition permanente des citoyens, l'imposition du tribulus ; puis pareillement toutes les mesures religieuses extraordinaires et en général tous les actes dont l'accomplissement est, d'une part, permis et, d'autre part, n'est pas prescrit à titre permanent et régulier au magistrat par la constitution. Les actes extra-
(1) La question de savoir si le sénat concourt ou non à la provocation du cens est douteuse, mais doit vraisemblablement être tranchée dans le sens de la négative. Nous en traiterons à propos de l'influence du sénat sur la création des magistrats.
ordinaires sont en général les plus importants ; mais ils ne le sont pas toujours : des questions de levées et d'impôts ont nécessairement été plus d'une fois d'un plus grand intérêt que l'établissement d'un jour de fête extraordinaire ; ce n'est pas l'importance ou le défaut d'importance des actes, mais leur caractère ordinaire ou extraordinaire qui fait la démarcation. Le magistrat ne peut trancher aucune de ces questions ni seul, ni avec le concours d'un conseil, et il ne peut pas davantage les soumettre aux comices : il lui faut prendre sur elles le sentiment du sénat (1). — Enfin le magistrat peut proposer au peuple les actes qui impliquent une dérogation aux institutions existantes pour un cas isolé ou une modification de ces institutions elles-mêmes : la décision reste là toujours au titulaire légal de la souveraineté. Distinction du Lc séuat cst douc un consilhim de magistrat élevé à la plus
sénat et du
consiiium. hautc puissancc et substitué au consiliwn ordinaire; et leur distinction profonde se révèle aussi dans leur traitement. Si, dans la sphère de ses actions indépendantes, le magistrat néglige de réunir un conseil, sa conduite peut être désapprouvée; mais il nefaitqu'user de son droit, laconvocation du conseil étant, même lorsqu'elle est prescrite par l'usage, légalement facultative. Au contraire, lorsque le magistrat accomplit un acte extraordinaire sans Finterrogation préalable du sénat, les citoyens n'en sont pas, il est vrai, moins obligés de lui obéir, mais il agit illégalement et il encourt la responsabilité attachée à la violation des devoirs de sa charge (2). Son obligation se bornait d'abord à
(1) Dans la tradition des annales, la distinction des domaines du consiiium &i du sénat n'est jamais relevée ; un droit général d'avis est attribué au second (Tite-Live, \, 49, 7 : Hic — le dernier roi — reginn primus traditum aprioribus morem de omnibus senatum consuïendi solvit ; Denys, 2, 14 : Tw 5à (Tuveôpîco tyI; 3o"jXr]Ç tijxyiv xal 8uva(T-£Îav àvé9r,x£ — Romulus — TOiâv- 8e Tzzçf. uavToç otou Sv etaYiyriTai Pao-Oxùç ôjaYivwffXîiv t£ xal ^l/^lçov èirtçlpstv, xal ô Tt av 8ô^Yi toïç ■3t).îioiT'., toOto vixôcv. 4, 80 : "^II — t7\ poyXTJ — Trspl iiâvTwv à.T.oliho-ai\ Twv xoivwv TrpopouXEus'.v), OÙ il est principalement fait allusion à son concours en matière de paix et de guerre (Tite-Live, loc. cit. : Bellum pacem f'œdera societates per se ipse cum quibus voluit injussu populi aul senatus fecit diremitq ue).'Sla.is on reproche au dernier roi d'avoir usé du consiiium à la place du sénat (Tite-Live, loc. cit. : Domesticis consiliis rem publicatn administravit).
(2) Il n'y a pas, à vrai dire, de témoignages à ce sujet et la responsabilité
prendre le sentiment du sénat et il était libre de ne pas le suivre (1). Mais même dans cette phase, le sénat se révèle sous tous les rapports, comme étant plus qu'un conseil. Pour le conseil, il n'est point nécessaire, selon toute apparence, de constater la majorité ; le magistrat statue ciim consilio conlocutus, il entend l'opinion de chacun et il se résout, dans son jugement éclairé par leurs avis, sans qu'il y ait besoin de compter ces avis (2). Le sénat ne peut être imaginé sans fixation de la majorité, et la preuve qu'il ne s'agissait pas du tout exclusivement, dans ses délibérations, de convaincre le président, résulte de Tintroduction dans l'assemblée de plébéiens dépourvus du droit de parole et munis du simple droit de vote qui remonte certainement à une période précoce de la République (p. 148). La liberté de nomination s'applique à l'origine au sénat comme au consilium; mais, les sénateurs étant nommés à vie, le magistrat n'est pas libre de les choisir pour une délibération particulière, tandis que, pour le conseil, la liberté de choix se répète d'une fois à l'autre. Pour le conseil, le choix des magistrats n'est pas légalement limité aux sénateurs. Cependant ils ont certainement surtout pris des sénateurs pour composer leurs conseils, les jurés uniques de la procédure civile, qui tirent leur origine de l'usage du consilium, doivent à l'époque récente être sénateurs (p. 73) et les commissions consulaires de la période moderne de la République ne sont composées que de sénateurs (p. 192). Mais les deux dernières règles ne sont probablement que deux des liens nombreux que le pouvoir exécutif a été, dans le cours des temps, contraint à
ne peut être être conçue pour le roi que dans un sens idéal. Si nous connaissions le processus selon lequel s'est développé le gouvernement du sénat, les applications pratiques ne nous manqueraient point.
(1) Lorsque Gicéron, De re p. 2, 9, 15, dit de Romulus : Hoc consilio et quasi senatu (le Ms. sic) fultus et munitus et que Festus appelle le sénat antérieur à la loi Ovinia (p. 226, note 1) consilium piihlicum, cela a probablement pour raison l'idée parfaitement exacte selon laquelle le sénat, tant que le magistrat ne fut pas lié par ses avis, ne fut qu'un pseudo- sénat et ressembla plus à ce qu'on a appelé plus tard un consilium qu'au sénat des temps historiques.
(2) V. tome I, la théorie du Conseil du magistrat, sur la procédure de ses délibérations.
subir. La différence de la position occupée par le magistrat en face du consilium et de celle oc:"npée par lui en face du séna^ est attestée par la délimitation des deux domaines que nous avons étudiée plus haut et qui a évidemment été faite pour exclure le sénat du pouvoir exécutif. De môme nature est la règle remarquable, restée en vigueur jusqu'aux temps les plus récents et certainement de l'essence de l'institution, selon laquelle toutes les questions de personnes restent de la compétence du magistrat et le sénat consultatif ne fonctionne jamais comme corps électoral (1). Il peut décider l'envoi d'une ambassade; mais le président choisit les ambassadeurs ou tout au moins il les fait tirer au sort. Le sénat intervient, à l'époque du plein développement de sa puissance, d'une manière décisive dans la division des départements compris dans les magistratures organisées en collèges ; mais la distribution des provincix a lieu par l'entente des magistrats ou par la voie du sort. Le sénat peut inviter un magistrat à se nommer un représentant; mais c'est le magistrat qui choisit individuellement ce dernier (2). Celui qui a des yeux pour voir doit nécessairement reconnaître que le conseil donné par le sénat a, dès le principe, été et dû être plus qu'un simple conseil, qu'il a, dès le principe, produit l'impression et fait l'emploi d'une limitation du pou-
(1) On ne rencontre, en dehors du temps de l'agonie de la République, que peu d'exceptions. On peut y comprendre les projeta de loi sur la création de magistratures qui, comme cela arrive très rarement (YI, 1, p. 377), portent en même temps sur le nom de leurs titulaires et qui sont déposés sur une proposition du sénat; pour divers tribunaux d'exception le transfert du choix du guaesitor au sénat par une loi (v. tome III, la théorie du Consulat, sur la juridiction criminelle des consuls sous la République); et, encore tout au plus la proposition qui échoua d'admettre dans le sénat romain deux membres choisis par lui dans chaque ville latine (Tite-Live, 23, 22, 5). Les mandats donnés par le sénat à des magistrats en fonction de faire quelque chose qui est en dehors de leur compétence, et les prorogations empiètent sans doute essentiellement sur la question de personnes; mais le principe est là plutôt tourné que violé.
(2) V. au sujet du premier point, tome IV, la théorie des Légats, sur leur nomination par le sénat, au sujet du second, tome I, la théorie de la Collégialité, sur l'influence du sénat sur la répartition des compétences, et au sujet du dernier, tome II, la théorie de la Représentation du magistrat, sur la représentation du général absent.
voir exécutif. La transition, qui a conduit de ce droit de conseiller les magistrats élevé à sa plus haute puissance jusqu'aux sénatus-consultes obligatoires pour les magistrats s'est développée pendant la lutte séculaire de la magistrature et du sénat; mais le germe en était dans l'institution elle-même.
Si nous nous demandons pour finir quelle a été l'expression vauctoritns, avis
obligatoire du
terminologique du droit de donner un conseil obligatoire re- sénat. connu au sénat dans la période moderne de la République, le gouvernement des optimates n'a, même dans son plein développement, jamais transporté au sénat ni l'idée de la souveraineté du peuple ni celle de l'autorité du magistrat. La lex et le senatus consultum ne sont jamais confondus par la terminologie. Le jubere du peuple et des magistrats est toujours distingué, dans un langage châtié, du censere et du placere du sénat. Ni Vimperium et la potestas des magistrats, ni la ma- Jestas des magistrats et du sénat (l) ne sont, dans un style correct, attribués au sénat. L'autorité, aussi prééminente et effective qu'indéterminée et dépourvue de base formelle, du sénat est désignée en général, dans l'époque récente de la République, par le mot également vague et rebelle à toute définition technique d'auctoritas. Ce mot a désigné, de tout temps, la ratification des lois par le sénat patricien, dans laquelle la position qu'il occupe au dessus du peuple trouve une expression frappante. C'est sans doute en partant de là qu'on a désigné par le même terme à la fois la volonté du sénat, qui, par suite de son conflit avec le tribunat du peuple, n'est rien de plus, et toute volonté de lui dans laquelle sa puissance politique trouve une expression prééminente (2), et qu'en outre et surtout le mot
(1) Gicéron, De inv. 2, 17, 53 : Majestatem minuere est de clignitate aut amplitudine aiit poteslale populi aut eorum, quibus populus potestatem dédit, aliquid derofjare. Le même, Pliil. 3, 5, 13 : Ad audoritatem hujus ordinis majeslatemqiie populi Bomani defendendam. Après que le sénat a hérité des comices en qualité de senatus populusque Romantis, la majestas lui est attribuée à bon droit, comme le fait déjà dans cette acception Gicéron {Pro Sest. 5, 12) et comme le font à plus forte raison les écrivains du temps de l'Empire (par exemple, Val. Max. 1, 8, 1.9, u, 1).
(2) Auctoritas est employ.' de préférence, dans la littérature de la République, pour le sénatus-consulte isolé, quand il est nul légalement (p. 190,
est devenu politiquement l'expression typique du gouvernement du sénat. En ce sens, Vnuctoritas est moins qu'un ordre et plus qu'un conseil : c'est un conseil qu'on peut malaisément se dispenser de suivre, comme celui donné par l'homme du métier au profane, par le chef de parti parlementaire aux membres de son groupe, (1) et c'est avant tout ce droit de donner
note 3). Mais cela n'a pas lieu de telle sorte que l'expression ne puisse aussi s'appliquer au sénatus-consulte valable. Des tournures telles que celle de Gicéron, Ad fam. 1, 7, 4: Ea quae... scripla est auctorilas cuiscis inlercessum esse... tantam vim habet prouvent au contraire qyi' aucloritas peut se dire du sénatus-consulte en général. Et on trouve en effet, dans le mémo auteur, un décret des pontifes ex auctoritate senatus [De clomo, 53, 13G); senalus vêtus auctoritas de Bacchanalibus (De leg. 2, 15, 37); aiictoritatem senatus extare liereditalis aditae (de l'Egypte) sentio [De l. agi-. 2, 16, 41). Cette façon de s'exprimer, qui n'est pas fréquente, se présente lorsque la puissance politique du sénat se manifeste essentiellement. Avant tout c'est le cas pour les résolutions annulées par intercession, par conséquent au sens strict illégales, mais cependant existant politiquement; mais ce ne l'est pas moins pour les instructions données par le sénat aux pontifes, qui doivent être considérées comme des instructions obligatoires données par le parlement à une de ses commissions, ainsi que pour les deux résolutions sur les mystères de Bacchus et sur le testament du roi d'Egypte qui n'avaient pas été confirmés législativement et qui par conséquent constituaient au premier titre des documents du rôle politique du corps. A moins d'avoir une couleur de ce genre, auctoritas ne s'emploie pas, du temps de la République, à la place des termes légaux consultum et sententia. Chez Tite-Live, cette distinction a disparu. Il arrive chez lui une quantité innombrable de fois que des actes ordinaires des magistrats et du sénat, le justitium (3, 2, 6), l'édit (32, 31, 6. 34, 56, 4. 43, 1, 8). la nomination d'un dictateur (22, 14, 11. c. 59, 9), soient rattachées à la patrum auctoritas ou à l'aurtoritas'senatus et qu'en particulier des lois soient proposées ex auctoritate senatus : 4, 49, 6. 9, 46, 7. 10, 37, 10. 26, 21, 5. c. 33, 12. 34, 54, 4. 38, 36, 8. 42, 21, 5, ou ex auctoritate patrum : 7, 19, 10. 8, 21, 10. c. 22, 8. c. 29, 6. 10, 45, 9, 25, 5, 7. c. 6, 7. c. H, 8. 30, 40, 10. 45, 35, 4; patrum auctoritate : 30, 44; aucloribus patrihus : 7, 15, 12. c. 41, 3. 21, 18, 10. Nous nous expliquons, p. 236, note 2, au sujet des combinaisons aventureuses édifiées par Willems sur ce langage de l'époque postrépublicainc.
(1) Le mot est employé pour tous les rapports de ce genre. C'est on ce sens que celui qui fait une proposition est auctor (p. 166). Le consul a Vauctoritas dès après la désignation et il n'a la potestas qu'après son entrée on charge (Cicéron, In Pis. 4, 8). Il est tout à fait ordinaire de trouver consilium et auctoritas réunis dans ce sens (Cicéron, De leg. 2, 12, 30; Ad fam. 3, 9, 4. Ep.lO, 10; Tite-Live, 2, 27, 12, etc.), et que Vauctoritas soit attribuée, comme à tout autre homme considéré, en particulier à l'homme instruit du droit que l'on consulte (Gicéron, Pro Rose. com. 18, 56 : Ex jîeris peritorum consilio et auctoritate, etc.). Ce langage, si étendue que soit son application, est relativement récent; dans toutes les anciennes acceptions
un avis obligatoire que le sénat avait, dans les derniers siècles de la République, victorieusement revendiqué (1).
du sénat.
La description de la sphère d'action du sénat présente des ^compéunce" difficultés qui ne sont pas ordinaires. Ce corps est, au point de vuejde notre langage moderne, moins un parlement qu'une autorité supérieure administrative et gouvernementale. Il intervient dans tous les actes des magistrats qui sont de nature extraordinaire. Or, les limites entre les actes ordinaires et les actes extraordinaires ne peuvent être tracées d'une façon rigoureusement abstraite; en outre et surtout elles se déplacent en prati-
techniques, le mot aux sens multiples a le sens d'augmentation qui lui appartient étymologiquement (p. 238, note 2).
(1) Gicéron, De leg. 3, 12, 28 : Cum potestas in populo, auctoritas in senalu sit. Le même, Pro Rab. ad pop. \, 2: Ut nihil posthac auctoritas senatus, nihil consulare imperium valeret. Gela se retrouve chez lui et d'autres auteurs une quantité incalculable de fois. Même dans des tournures comme De domo, 43, 114 (cf. Pro Sest. 24, 53) : Civis, qui rem p. ex senatus auctoritate consul defendisset ; Phil. 10, 8, 18 : Legem comitiis centuriatis ex auctoritate nostra laturus est; In Pison. 2, 5 : Provinciam Galllam senatus auctoritate exercitu et pecunia instructam et ornatam. c. 21, .50 : Quam provinciam... cum et auctoritate senatus et sorte hatieret, le mot ne peut pas être simplement traduit par consultum; il souligne la prééminence du sénat. In auctoritate senatus esse est, semble-t-il, une expresion technique pour désigner l'obéissance due par les magistrats au sénat (Tite-Live, 3, 2, 1. 4, 26, 7. c. 36, 10. 5, 9, 4. 6, 19, 4), dans laquelle à la vérité auctoritas est aussi remplacée par potestas (Titê-Live, 2, 56, 16. 3, 21, 3. c. 52, 10. 9, 10, 1) et arbitrium (Tite- Live, 10, 24, 7). Si une sorte d'imperiwn est, par exception, accordée aux envoyés du sénat, cela s'appelle en langage technique les envoyer cum auctoritate (Tite-Live, 35, 23. Gicéron, Ad Ait. 1. 19, 3. Gf. tome IV, la théorie des Légats). Si, d'après Gicéron, De re p. 2, 8, 14, Ro7nulus patrum auctoritate consilioque regnavit, le mot auctoi'itas àoH là, comme partout oîi il est employé à côté de consilium (p. 232, note 1), être compris dans son sens général, el on ne peut penser à la patrum auctoritas de la langue technique.
que constamment; car la prépondérance croissante acquise par le sénat en face de la magistrature et des comices se manifeste particulièrement en ce qu'il empiète toujours davantage sur le domaine réservé à l'action exclusive du magistrat et sur celui de la souveraineté du peuple. De plus, notre tradition nous fournit bien par rapport au sénat des matériaux relativement abondants; car les annalistes de la République et de l'Empire mettent toujours, et même parfois plus qu'il ne faudrait, la curie au premier plan, et il y a aussi plus de fond à faire sur ce qui est rapporté des débats du sénat à l'époque dont une histoire nous a été transmise que sur d'autres récits. Mais, en revanche, le développement politique proprement dit se soustrait fréquemment à nos regards, surtout pour deux raisons. D'une part, nous ne sommes, en règle générale, renseignés sur l'action commune ou séparée du magistrat, du sénat et des comices que lorsqu'il existe des différends, et par suite il est souvent impossible de décider si les actes attribués à l'un de ces pouvoirs constitutifs de l'État appartiennent à lui seul ou à lui avec le concours des autres ou de l'un d'eux. D'autre part, le gouvernement des optimates romains s'est logiquement plus exercé d'après la coutume que d'après la loi et par conséquent nous sommes ici à peu près complètement privés des formules précises et des divisions arrêtées que les lois positives fournissent à l'exposition du droit public. — 11 est évident que les actes extraordinaires auxquels concourt le sénat ne comportent pas de classement proprement dit. Quand bien même notre tradition nous serait arrivée avec une composition moins fortuite, il ne serait pas possible de définir cette idée dépourvue de limitation par essence. Nous avons étudié ici les catégories les plus importantes l'une après l'autre, en commençant par la ratification et la délibération préalable des résolutions du peuple et en exposant ensuite le role du sénat en matière de religion, de justice, de finances, d'affaires extérieures, et enfin d'administration soit pour le territoire occupé par des citoyens romains, soit pour celui des cités dépendantes autonomes d'Italie et du dehors, soit pour le territoire sujet
des provinces. Puis viendront l'intervention du sénat dans les domaines, directement réservés aux comices, de la nomination des magistrats et de la détermination de leur compétence, d'une part, et de la législation, de l'autre, et sa participation à la proclamation de l'état de guerre. Nous terminerons par la description du sénat souverain du Principat.
Sphère de la La patrum auctoritas (i) est la ratification de la résolution
ratification. ■'
prise par le peuple sur la proposition du magistrat (2), par le
(1) La mention des patres dans cette formule est constante. Cicéron les nomme toujours (De rep. 2, 13, 25. c. 32, 56; Brut. 14, Sd; Pro Plane. 3. 8); Tite-Live le fait dans onze passages (1, 17, 10. c. 22, 1. c. 32, 1. c. 47, 10. c. 49, 3. 3, 59, 5. 4, 3, 10. 6, 41, 10. c. 42, 14. 7, 16, 7. 8, 12, 5. De même, De vir. iU. 33), et une seule fois il dit, évidemment pour varier, 6, 42, 10, patricii se auctoi'es futuros yiegabant. Les textes de Tite-Live ne sont pas très probants en ce sens qu'il entend, dans beaucoup d'autres, par patres le sénat tout entier; il reste cependant toujours d'une certaine importance qu'il ne mette jamais ce dernier en rapport avec l'ancienne ratification des lois. Chez Salluste, dans le discours de Macer, 15 : Libéra ab auctorihus patriciis suffragia, c'est le démagogue qui parle, parce que l'idée de noblesse n'est attachée qu'au mot vatrichis. Il n'y a que Gains, 1, 3, à indiquer les patriciens au lieu des patres.
(2) Denys confond, dans son exposition, l'ancienne jxilrinn auctoritas, qui suit la résolution du peuple, et les lois postérieures provoquées par le sénat : il le reconnaît lui-même, 2, 14 : le peuple, dit-il, ne pouvait, à l'origine, prendre aucune résolution si le sénat ne voulait la ratifier et maintenant au contraire c'est la résolution du sénat qui a besoin de la ratification du peuple (èç' rjiiùv Zï (lETaxet-ai tô ï^qz ' oO y«P ^i Poy),-^ 8iaYivw(7X£t xà 'l/r^çiffôévra ÛTio Toij 6i^(io\j, Tôiv 5' ÛTtb TTiç po'j).f|C yvwaOévTwv ô 6r,jjLÔ; ècti xupto;). Dans son récit, il mélange les deux, ainsi qu'il est démontré en détail flœm. Forscft. 1, 235. En général, il fait erronément de la patrum auctoritas un •jrpo|3oij).£y(Aa et il appelle dans ce sens, 10, 4, les plébiscites vô[xouç àirpoPo-jXsyTou;. Lorsque la résolution du sénat suit celle du peuple et que par conséquent il s'agit sûrement de la patrum auctoritas, il nomme tantôt la poy).-/| (2, 14. 4, 12) tantôt les uarpixtot (2, 60. 6, 90), et il pouvait d'autant mieux échanger les deux expressions qu'à ses yeux le sénat de la République est encore le sénat purement patricien (p. 6, note 1; p. 43, note 2). — L'opinion soutenue
sénat tout entier tant qu'il a été patricien (1) et plus tard par les
par Willems, 2, 33 et ss., selon laquelle la patrum auctoritas de l'époque ancienne et l'action du sénat qui provoque le vote de la loi à l'époque moderne seraient un seul et même acte, qui aurait seulement d'abord précédé et ensuite suivi la résolution du peuple, et dans laquelle il conçoit les patres delà première formule comme étant le sénat patricio-plébéien, est, parmi toutes les hypothèses proposées, celle qui est le plus inadmissible. Elle oublie que, lorsqu'il est question de la ratification dans les temps historiques (cf. p. 237, note 1), on ne nomme jamais le sénat et toujours les patres; elle n'oublie pas, mais elle écarte de la façon la moins heureuse le passage de Tite-Live, 6, 42, 14 (p. 239, note 2), selon lequel le sénat invite les patres, par conséquent lui-même dans le système de Willems, à donner leur auctoritas; éW.e oublie que Tite-Live et Gicéron attestent de la façon la plus positive l'annulation du droit de ratification, tandis que, selon Willems, il serait en pleine vigueur et aurait même été renforcé (car le droit d'empêcher la déposition d'une loi est supérieur à celui de casser une loi déjà votée); elle oublie que Tite-Live parle du maintien formel de ce droit vi adempta alors que la déposition de la loi après autorisation du sénat est tout autre chose qu'une forme vide ; elle oublie que la disposition de la loi Publilia prescrivant d'examiner le projet de loi avant le vote diffère essentiellement de l'autorisation de déooser une loi ; elle oublie enfin qu'aucun philologue ni aucun historien ne croit plus aujourd'hui à la fausseté du Pt^o domo de Gicéron. Car l'auteur reconnaît que ce discours, qui est entre tous les discours de Gicéron éminemment approprié au public auquel il s'adresse et qui est, au point de vue du droit public, le plus pénétrant et le plus important de tous, contredit directement son opinion. Il n'invoque comme preuve que les textes de Tite-Live cités p. 231, note 2, dans lesquels le sénatus-consulte qui amène la déposition d'un projet de loi est appelé patrum auctoritas et non senatus consultum. Si Willems avait là suffisamment observé la terminologie, qu'à la vérité il n'observe jamais, il se serait convaincu qu'une pareille résolution s'appelle toujours, dans un langage correct, senatus consultum ou senatus sententia. Les titres et la langue technique, voire même en général l'époque de la République ne connaissent point le dépôt de la loi ex auctoritate patrum et se servent exclusivement des formules de senatus sententia et ex senatus consulta (p. 187). Dans Tite-Live cette tournure se rencontre fréquemment et sans distinction pour la ratification (p. 236, note 1) et pour la provocation de la loi par le sénat (p. 231, noie 2), mais également pour tout autre acte provoqué par le sénat (p. 231, note 2). Gela ne prouve qu'une chose, qui n'a pas besoin de preuve : c'est que, dans le langage de Tite-Live, auctoritas et consultum se confondent comme senatus et patres, et qu'on ne peut construire sur cette tournure des hypothèses plus étendues qu'en ignorant complètement le langage clairement attesté du temps de la République. Il n'est pas nécessaire d'accumuler d'autres objections ni de s'engager dans le labyrinthe des erreurs provoquées par cette première erreur radicale.
(1) A ce point de vue, les majores natu et ensuite le senatus figurent à bon droit dans le schéma de la patrum auctoritas formulé à propos de la déclaration de guerre (p. 83, note 1) et les commentateurs des mots de Virgile, ^n. 9, 190 : Populusque palresque pouvaient remarquer avec raison : Transfert
membres patriciens du sénat (1). Aiictoritas a gardé son sens primitif dans cette ancienne formule comme dans la tiitoris auctoritas du droit civil (2) : la volonté du peuple, qui est aussi exposée aux erreurs et aux méprises que celle de l'enfant impubère, a besoin d'être « augmentée » et ratifiée par le conseil des anciens. — On ne peut naturellement comprendre parmi les résolutions du peuple qui ont besoin de cette ratification ni les actes dans lesquels le peuple ne remplit qu'un rôle d'assistance sans rien résoudre (YI, 1, p. 349) ni ceux qui ne font que renforcer une obligation préexistante (VI, 1, p. 335). La résolution de la plèbe, qui a bien été plus tard mise sur le même rang que celle du peuple, mais qui n'a jamais été considérée comme en étant une, n'est par suite pas non plus soumise à cette ratification (3). En revanche, cette ratification
in Trojanos Romanam consuetudinem... prius enim jubebat aliqindpopulus, postea confirmabat senatus. Ailleurs le sénat n'est jamais nommé pour la confirmation des résolutions du peuple (sauf dans quelques passages de Denys, p. 236, note 2). Si, ce qui n'est aucunement certain, il s'agit dans Tite-Live, 8, 6, 9 : Consensit et senatus bellum, de Vauctoritas patrum, il n'y a lui-même certainement point pensé.
(1) Nous avons expliqué VI, 1, p. 14, que le moi patres, qui a primitivement désigné les patriciens en général, s'applique, dans le langage technique postérieur, à l'ensemble des sénateurs patriciens. Si, comme on ne peut le contester raisonnablement, les patriciens ont autrefois constitué le peuple à eux seuls, l'absurdité qu'il y aurait à reporter la patrum auctoritas à tous les patriciens n'en ressort que plus clairement.
(2) V. tome I, les préliminaires de la théorie du Conseil des magistrats. Le droit augurai distingue aussi, comme le rappelle Willems, 2, 34, le fulgur auctoritatis confirmatoire et le fuhjur consiliarium prémonitoire. Gaecina, dans Sénèque, Nat. g. 2, 39 : (Fulgur) consiliarium ante rem fit, sed post cogitationem, cum aliquid m anima versantibus aut suadetur fulminis ictu aut dissuadetur : auctoritatis est, ubi post rem factam venit, quam bono futuram malove significat. Servius, Ad JEn. 8, 524 : Fulgor. .. unum consiliarium, ubi quid cogitantibus nobis accidit, quod vetat aut hortatur; alterum auctoritatis, guod evenit re gesta, quod probet. Auctoritas désigne, d'une manière analogue, dans la langue des XII tables, l'augmentation et le renforcement de la preuve de la propriété dus par le vendeur à l'acheteur et à leur défaut la responsabilité de l'éviction {adve7^sus hostem seterna auctoritas). La désignation du témoignage par ce terme aux acceptions multiples se rattache au même sens fondamental (p. 199, note 7).
(3) VI, 1, p. 174, note 3. Si Denysfaitratifier par les paires la loi qui constitue le tribunat du peuple (6, 90 : Toù; uaxptxîoyc TteîffavTs; iiziv.'jpiùaoLi xrjv àp^fiv i]/r,7ov éuEvIyxavTa;), cette loi n'est pas pour lui un plébiscite (v. tome II, le chapitre du Tribunat, sur le défaut de potestas légitima des tribuns). La théorie, qui rattachait la constitution de la plèbe à une lex(y. le même cha-
est nécessaire pour toute véritable résolution du peuple, sans distinction de forme ni d'objet. Elle est rapportée expressément aux lois (l) et aux élections (2), et il n'y a aucun motif d'y soustraire les jugements du peuple, lorsque ce ne sont pas des jugements de la plèbe (3). La ratification est expressément requise pour les curies, dans la mesure où elles ont le droit de résolution (4), et pour les centuries (o); et il existe aussi des
pitre, sur leur potestas sacro sancta) ne pouvait se passer pour elle de la patrum auctoritas, etTlte-Live (p. 239, note 1) mentionne aussi cette dernière à ce propos.
(1) Tite-Live, 1, 17 : (Patres) decreverunt, ut, cum populus regem jussisset, id sic ratum esset, si patres auctores fièrent. Hodie quoque in legibus magistratibusque rogandis usurpatur idem jus vi adempta : priusquam populus suffragium ineat, in incertum comitiorum eventum patres auctores fiunt. Applications à la déclaration de guerre (p. 83, note 1) aux lois Valeria Horatia de 305 sur la validité des plébiscites, l'inviolabilité des tribuns et le droit de provocation (Tite-Live, 3, 39, o rapproché de c. 35); à une loi d'impôt de 397, Tite-Live, 7, 16.
(2) Gicéron, Pro Plane. 3, 8 : Patres apud majores nostros tenere non potuerunt, ut reprehensores essent comiliorum... tum... magistratum non gerebat is qui ceperat, si patres auctores non erant facti. Tite-Live, 1, 17 (note 1) et beaucoup d'autres textes concernant les élections de rois. Tite-Live, 6, 42, 14, sur l'an 387 : Factum senatus consultiim, ut duoviros sdiles ex patribus dictator populum rogaret, patres auctores omnibus ejus anni comiliis (c'est-à-dire pour les élections du premier préteur, des premiers édiles curules et du premier consul plébéien) fièrent. Election consulaire vers l'an 430: Gicéron, Brut. 14, 53 (p. 242, note 1).
(3) Le fait que Tite-Live (note 1) ne nomme pas les jugements rendus par le peuple n'est pas un argument en sens contraire puisqu'à son époque ils n'existent plus. AVillems, 2, G3, nie sans aucune preuve que la patrum auctoritas s'y applique ; car il reconnaît lui-même que les mots de Tite-Live, 4,7,1: .Judiciwn populi ab senatu rescindi non passe n'ont rien à voir avec la juridiction populaire.
(4) Gicéron, De domo, 14, 37. 38. Patricius nemo relinquetur . . . ita populus Romanus... (non) habebit... auctores centuriatorum et curiatorum comitiorum. Tite-Live, 6, 4i, 10, dans une diatribe imitée de celle de Gicéron : Nec centuriatis nec curiatis comitiis patres auctores fiant. Gicéron, De re p. 2, 13, 25 : Numam... regem... patribus auctoribus sibi ipse populus adscivit eumque... Curibus accivit : qui ut hue venit, quamquam populus curiatis eum comitiis regem esse jusserat, tamen ipse de suo imperio curiatam legem tulit. Nous manquons de témoignages spéciaux pour laratification des résolutions des curies; Tacite, Ann. 12, 41 : Sperni... adoptionem quaeque censuerint patres, jusserit populus, intra pénates abrogari ne se rapporte pas à cela, comme le croit Willems, 2, 775, mais au sénatus-consulte introductif de l'adoption de Néron, c. 25.
(5) Gicéron, De domo, 14, 37. 38 (note 4). Tite-Live, G, 41, 10 (note 4). Des applications sont fournies par les lois Valerire Horatise citées note 1 et les élections de consuls et de préteurs citées note 2.
témoignages en faveur de la ratification des résolutions prises par les tribus patricio-plébéiennes (1).
Procédure de la Le nécBssalre a déjà été dit sur la procédure suivie dans
ratification.
l'acte de ratification. Le sénat donne son auctoritas dans les mêmes formes où il donne un consultiim (2), et, la première étant théoriquement plus énergique que le second et ayant même eu probablement à l'époque la plus ancienne une plus grande importance politique, il est probable que la procédure se sera d'abord développée et établie pour V auctoritas. Le magistrat qui prend une résolution d'accord avec le peuple, doit en principe être le môme qui la présente ensuite à la ratification du sénat : au terme /erre ad populum (YI, 1, p. 3o5), correspond le terme referre ad senatum^ qui, comme nous l'avons déjà remarqué (p. 136), s'applique dans sa notion fondamentale à V auctoritas et n'a été transporté que par généralisation dans le domaine du terme conquière. La situation du magistrat qui préside n'est pas tout à fait la même par rapport à X auctoritas que pour le consultum : elle est plus subordonnée. Le consullum reste toujours un décret de lui, et c'est lui qui le fait (p. 185). \! auctoritas ne peut non plus avoir lieu qu'avec le concours de sa volonté; mais il ne ratifie pas lui-même et sa participation n'est pas autre ici que dans la lex, oii il n'apparaît pas davantage comme un véritable coauteur. La forme adoptée tendait à faire les sénateurs motiver leurs propositions de résolution; le vote lui-même portait exclusivement sur la ratification
(1) C'est dans des comices de celte espèce que fat votée la loi d'impôt consulaire de 397 (VI, 1, p. 437, note 1) et que se font les élections des édiles curules, Tite-Live, 6, 42, 14 (p. 239, note 2). C'est sans raison que Willems, 2, 86 et ss. limite la ratification aux lois et veut exclure des omnia ejus anni comitia de Tite-Live, loc. cit., ceux des édiles : en objectant dans ce sens que les magistrats plébéiens sont cependant bien exclus, il a oublié que l'assemblée électorale plébéienne s'appelle co«ct7H/»2. Si Cicéron,p.iJ39, note 4, ne parle pas d'eux, c'est uniquement parce qu'il n'y a pas d'expression brève et précise pour désigner les résolutions des tribus patricio-plébéiennes à l'exclusion des plébiscites.
(2) P. 83, note i. Peut-être à la vérité s'est-on contenté plus tard, pour l'acte devenu purement formel, de l'interrogation des sénateurs (p. 169, noteo). Mais, tant que l'institution a été vivante, le vote ne peut ni avoir été remplacé par l'interrogation, ni avoir fait défaut.
OU le rejet, et chacun pouvait voter à sa guise pour n'importe quel motif. Mais, d'après sa conformation même, l'institution avait indubitablement pour but non pas de mettre des barrières à la volonté légalement libre du peuple, mais d'empêcher la violation des règles constitutionnelles et des obligations de droit des gens. Toute infraction de ce genre pouvant et devant être considérée comme un attentat aux institutions divines, comme l'abandon de la protection divine assurée au peuple, l'institution s'est probablement mue d'abord principalement dans le domaine dos idées et des formes religieuses, et la cour servation de la pureté des auspices peut avoir été la pensée créatrice de la patrum auctoritas comme de l'interrègne. L'usage pratique fait de l'institution est, dans la mesure où nous pouvons le reconnaître, d'accord avec cette idée : lorsque la ratification rencontre des difficultés, ce sont toujours des questions de droit qui sont tout au moins invoquées comme motif (1), et cette tutelle apparaît comme étant essentiellement une nomophylakie.
La ratification suit la résolution du peuple : la terminolo- Anticipation
postérieure de la
gie le reconnaît dans le nom de V auctoritas elle-même comme rautioation.
dans les termes ferre et referre, et c'est partout indiqué, dans
les relations que nous possédons, comme une vieille coutume.
Les deux actes se sont souvent succédé immédiatement; mais
ce n'est pas forcé; la dernière tentative de conciliation se
place même, en matière de déclaration de guerre, entre le vote
et sa ratification (p. 248, note 2). L'ordre indiqué n'est non
(1) Il ne se i-encontre dans nos annales aucun exemple de refus de la ratification. Des scrupules sont exprimés ou indiqués au sujet des lois Valcrise Horatife sur la force de loi des plébiscites et l'inviolabilité des tribiins (p. 239, note 1) ; lors de l'élection du premier consul plébéien, du premier préteur et des premiers édiles curules (p. 239, note :2); au sujet d'une loi consulaire présentée au camp dans des comices tributes (VI, 1, p. 437, note 1). Dans le dernier cas en particulier, il s'agit clairement d'une question de droit, où l'avantage du trésor prévaut sur les scrupules constitutionnels ; mais, dans les deux autres, la condition juridique de la plèbe et des plébéiens est aussi évidemment en question. Au contraire on ne peut rattacher à ceci l'élection du grand curion (v. tome III, la théorie du Grand Pontificat, sur les comices de dix- sept tribus).
Droit Publ, Rom., t. VII 16
plus nécessaire ni théoriquement, ni pratiquement. L'opposition à la proposition peut être formulée dès qu'elle est déposée, celle contre l'élection dès la candidature, et elles peuvent empêcher le vote projeté au lieu d'atteindre le vote accompli. Cette procédure, qui permet d'éviter les conflits entre le peuple et le sénat, a d'abord été suivie dans des cas particuliers (1); puis elle a été prescrite une fois pour toutes, en 415, relativement aux rogations soumises aux centuries, par la loi Publilia (2) et, vers le milieu du v* siècle, pour les élections ellesmêmes, par la loi Maenia (3). Des prescriptions analogues doivent avoir été édictées pour les résolutions du peuple qui ne rentraient pas sous l'empire de ces deux lois et qui avaient besoin de ratification. Avec cette modification, la ratification du sénat patricien s'est maintenue jusqu'au temps du Principat, c'est-à-dire aussi longtemps que les résolutions populaires el-
(1) Les deux cas que nous connaissons se rapportent tous deux à des élections. Dans l'un, le sénat invite, en 387, les patres à ratifier d'avance toutes les élections de l'année, y compris celle d'un consul plébéien fp. 259, note 2). Le second cas est raconté par Gicéron, Brut. 14, 55 (cf. Viri. ill. 33) : [M'. Curius) tribunus plebis interrege Appio Cœco... comilia contra leges habente cum de plèbe consulem non accipiebat, patres ante auctores fieri (coegit), quod fuit permagmim nondum Ipge Mœnia lata. L'anecdote, qui d'ailleurs n'a pas l'air très digne de foi {Rœm. Forsfh. 1, 311; cf. tome II, la théorie du Consulat, sur le patriciat comme condition d'éligibilité), n'est pas suscoptible d'un classement chronologique plus précis que celui lire de ce qu'elle est nécessairement antérieure au consulat de Curius en 464; mais la ratification y est clairement donnée d'avance pour le cas d'élection.
(2) Tite-Live, 8, 1:2, 15: {Q. Publilius Philo dictato?') tulit... ut legum, qux comitlls centuriatis ferrentur, ante initum suffragium patres auctores fièrent.
(3) La loi Msenia, probablement un plébiscite, ne nous est connue que par Cicéron, Brut. 14, 55 (note 1). La date en est indéterminée; mais, comme Tito-Live peut difficilement l'avoir omise, elle se place sûrement dans la période de la seconde décade, entre 462 et 535, et elle n'est probablement guère postérieure à la lutte électorale de quelques années avant 464, racontée par Cicéron. L'affirmation hardie de Willems, 2, 70 et ss., selon laquelle Cicéron s'est trompé et l'événement qu'il attribue au M'. Curius, consul en 40î, aurait eu lieu en l'an 410, temps auquel nous ne connaissons aucun Curius, ue trouvera pas d'adhérents. Il n'y a pas à s'arrêter à ce que la clôture de la liste des candidats quelque temps avant le vote ne s'est introduite que dans les derniers temps de la République; car la profi'ssio préalable était depuis longtemps usitée, et la loi peut avoir contenu une clause suivant laquelle, si le vote portait sur une personne qui n'avait pas antérieurement fait sa déclaration, la ratification devrait en être demandée.
les-mêmes (1). Mais la ratification anticipée n'a absolument aucune importance pratique et la ratification postérieure n'en a elle-même qu'une très faible à Tépoque historique. Non pas que l'anticipation ait dénaturé ce droit : ce n'est aucunement le cas, mais parce que ce droit, limité à la portion patricienne du sénat, était bien propre à protéger les droits réservés des patriciens, mais perdit son importance, dès qu'il n'y en eut plus effectivement de pareils et que le patriciat eut été remplacé par la noblesse patricio-plébéienne (2). La défense de la constitution, en particulier sur le terrain religieux, demeura une puissante arme défensive pour l'aristocratie dominante d'alors; mais ceux qui eurent à la manier furent, spécialement depuis la loi Ogulnia de 434, les grands collèges sacerdotaux désormais patricio-plébéiens, et il n'a, autant que nous sachions, jamais été fait depuis lors un usage effectif de la patrum auctoritas.
Délibération préalable de la
Nous avons déjà remarqué (p. 219) que l'habitude du sénat '"^^lupie" "" de délibérer à l'avance sur les lois se lie à son droit de les ra. titier et qu'elle en est issue dans une certaine mesure. Nous devons exposer ici ce qui peut être observé sur cette activité, peu formulée, mais importante, du sénat. Il n'y a pas besoin de répéter que, tandis que, pour la ratification, les membres patriciens sont toujours seuls entrés en ligne de compte, dans la délibération préalable, les plébéiens participent au vote et, s'ils possèdent le droit de parole, peuvent participer à la discussion.
Parmi les trois catégories de résolutions du peuple, les lois, les jugements et les élections de magistrats, les élections n'ont jamais fait l'objet d'une délibération préalable dans le sénat.
(1) Gicéron, De domo, 14, 37. 38 (p. 239, noie 4). Tite-Live 1, 17 (p. 239, note 1).
(2) Ce que dit Gicéron, Derep. 2, 32, 56 : Quoderat ad obtinendani potentiam nobilium vel maximum, vehementer id retinebatur, populi comilia ne essent râla, nisi ea patrum appvohavisset auctoritas, ne peut être admis qu'en substituant le patriciat à la nobilitas.
244 DROIT PUBLIC (lOMAIN.
Celles des magistrats ordinaires se fondent toujours et celles des magistrats extraordinaires se fondent généralement (1) sur une résolution du peuple différente de l'acte électoral; en vertu du principe général (p. 227), le sénat peut bien être- interrogé sur les modalités de l'exécution ; mais ce serait aller contre les institutions romaines que de l'interroger sur l'exécution elle-même ; Délibération ct OU H commuiiément agi en conséquence (2). — Le juge-
pré:ilable du
judicium popuii. ment rendu par le peuple peut être considéré comme un acte extraordinaire, et il y a des témoignages qui attestent que le sénat a été interrogé avant des accusations capitales soumises aux centuries (3); cependant il est difficile que l'interrogation
(1) C'est seulement lorsque par exception la loi et lelection sont réunies (VI, 1, p. 377) que le sénat est préalablement consulté; il participe ainsi à la concession de la puissance tribunicieune à l'empereur (cf. tome V, la théorie de la Puissance tribunicienne du prince, sur son transfert par une loi).
(-2) Contrairement à cette solution, Willems, 2, i)2 et ss,, admet, pour toutes les élections, une délibération préalable du sénat, qui serait même obligatoire pour celles des centuries. Les modalités des élections eu perspective, notamment leurs dates, ont naturellement été souvent discutées dans le sénat. Mais la question de savoir si les comices réguliers devaient ou non être tenus n'a jamais pu lui être posée, et il n'a pas davantage eu le droit de rayer de la liste des candidats ceux qui briguaient le consulat ou la préture. Si cela avait été, il en serait souvent question et le simple silence des sources suffit; à réfuter cette idée. Les arguments proposés par Willems consistent en ce que le sénat est plus fréquemment nommé relativement aux élections des magistrats supérieurs que relativement à celles des édiles et des questeurs, et que ce fait assez compréhensible ne peut, suivant Willems, s'expliquer que par l'idée que le sénat avait dans les premières et non dans les secondes un droit d'opposition; en outre en ce que, dans ditïérents cas, les magistrats qui participent aux élections des magistrats supérieurs comme présidents ou comme intercédants se conforment aux sénatus-consultes relatifs aux élections, quoique les récits eux-mêmes (par exemple, Tite-Live, 37, 2, 12 : In auctovitate patrum fuere tribuni) montrent clairement qu'ils le font, mais ne sont pas obligés de le faire.
(3) Dans les instructions du questeur qui intente un procès capital devant les centuries, on trouve les mots : Patres censeant exquxras et adesse jubeas (VI, i, p. 448, note 5). Polybe, 6,16, dit : Tàç 8' ôXotrxepscTaTa; v.cà [izyln-oLi ^r,TT,<Tstç y.ai o'.opôajae;: twv àjiapTavoixévwv xaxà Tr,ç TroXtTîta;, otç OavaTo; àxo>.o-jO£Ï TÔ TtpoffTisxov, où 6-Jva-ai cfjvTeXsïv (f, a-j-flv.r^'zoï,), âv ^t.)] auvETvtxypwffY) To 7tpofi£lîouXe'j|j.£vov 0 5r,5J.o:. Au contraire, Denys exclut la délibération préalable du sénat de la procédure de provocation dans un discours adressé aux sénateurs lors du procès de Coriolan (7, 41) : nep'i (J)v o-jx bI<7\ vô[Aot, uepl Toûtwv -jiJLEÏ; Toy Tipo,So-j).£-j£(76ai x-jp'.ot xai ô Sr,|J.o; âirt'i/r|;p'(7ai. N6[i.ou Ôï ovtoç (il s'agit de la loi Valeria sur la provocation) àxiv:^Tou, xav \Lrfih ùy-iXi upo- Po"j).îû(7r,-c, to-jtw ûr.uou -/prjijTÉov.
préliminaire du sénat se soit étendue à la procédure en prononciation de multa suivie devant les tribus patricio-plébéiennes, et, même pour les procès capitaux, elle n'était indubitablement pas obligatoire. En présence de la connaissance misérable que nous avons de celte procédure populaire disparue de bonne heure, on ne peut rien dire de plus certain. — La loi, lorsqu'elle est une lex rogata et qu'elle n'a pas purement pour objet de renforcer ce qui existe (VI, 1, p. 353 et ss.), est toujours une modification des institutions existantes et c'est à elle, au sens large donné par les Romains à la lex, que se rapporte pour ainsi dire uniquement ce que nous savons de la délibération préalable des résolutions populaires dans le sénat.
Les résolutions des curies sont exclues de là délibération préalable du sénat, La délibération préalable doit avoir appartenu pour elles, comme la ratification, au sénat patricien dans l'État le plus ancien fondé sur la gentilité. A l'époque où des plébéiens siègent au sénat, elle appartient au collège des pontifes (1), et pour qu'elle ne puisse avoir lieu au sénat, une raison suffit : c'est que le président de ces comices, le grand pontife, n'a pas le droit de réunir le sénat. Restent donc pour la délibération préalable du sénat les lois à soumettre aux centuries ou aux tribus patricio-plébéiennes.
Ensuite vient le plébiscite. Avant que la plèbe eût été reconnue comme une seconde expression du peuple, le conseil de la cité ne pouvait pas plus délibérer sur les résolutions qu'elle devait prendre que sur celles destinées à être soumises à n'importe quelle association ou corporation. Xotre tradition regarde, il est vrai, la plèbe comme étant, depuis qu'elle existe, en ce sens un État, et elle le reconnaît spécialement en admettant comme allant de soi la possibilité d'une délibération préalable des plébiscites, dans le sénat (2). De même que le
Délibération
préalable de la
lex.
Son e.xclusion
jiour les lois.
curiates.
Délibcralion
préalable du plébiscite.
(1) Voir, tome II, la théorie du Grand Pontificat, sur les actes législatifs du grand pontife et de curies.
(2) Tite-Live, 4, 49, 0, sur l'an 338 : {Trilmni plebis) nullum plebi sciliim nisi ex aucloritate senalus passuros se perferri ostenderunt. Le même, c. 51, 2>
sénat invite le consul à soumettre au peuple un projet de loi, il peut le prier de faire les tribuns déposer un plébiscite, et c'est la forme que la délibération préalable des plébiscites dans le sénat a en général conservée même postérieurement (1). Nous avons antérieurement expliqué que la force légale des plébiscites dépendit pendant longtemps de cette délibération préliminaire (2); mais cette obligation disparut à la suite de la loi Hortensia rendue vers 4GS-i08 (3), et, sauf dans la courte période du gouvernement de SuUa, qui va de CG6 à C83, durant laquelle la validité des plébiscites fut de nouveau, comme avant la loi Hortensia, subordonnée à l'autorisation préalable du sénat (4), la résolution du concilium plebis n'eut désormais plus besoin d'être approuvée d'avance par le sénat. Lorsqu'il était indifférent que la résolution fût prise dans une forme ou une autre, la demande de la proposer était adressée en première ligne aux consuls et aux préteurs et éventuellement aux tribuns (VI, l,p. 370, note 1). La ciéiibérauon La délibération préalable du sénat a donc toujours été et est
préalable faculta-
tive.
sur l'an 340: Senatus consuJtum factum est, ul de qusestione... tribiini primo quoque tempore ad plebeuï ferrent. 7, 15, 12, sur l'au 396 : De ambitu ab C. Pwlelio tribuno plebis auctoribus patribus tumprimum (à savoir de ambitu) ad populum latum est.
(1) Tite-Live 30, 27, 3 : Consules jiissi cum tribunis plebis agere, lit, si lis videretur, jyopuliim rogarent. Pareillement c. 41, 4. 31, 50, 8. 39, 19, 4. 45, 35, 4 ; pareillement lorsqu'il y a agi tout court, 8, 23, 2. 26, 2, 5. c. 33, 11, ou lorsque même, sans mention des consuls, les tribuns sont priés de faire le dépôt. Cette procédure se fonde sur ce que les consuls et les préteurs occupent d'ordinaire la présidence du sénat ; si le dépôt d'un plébiscite était résolu sous la présidence d'un tribun, la formule de la résolution devait nécessairement s'adresser directement à lui.
(2) VI, 1, p. 176. C'est aussi à cela qu'aboutit en résumé le récit de Denys, en soumettant au TcpoPoÛAï-jjjia le plébiscite térentilieu (10, 26. 48. 50. 52. 1, 4) cl celui sur l'élévation du chiffre des tribuns à dix (10, 30), quoiqu'ils rentrent parmi les plébiscites, parmi les v6;j.oi àn:po[Bo-JX£UTot (p. 236, note 2). L'erreur est plus dans l'expression que dans le fond. La délibération préalable du sénat sur les plébiscites est possible, la ratification des plébiscites par le sénat ne l'est pas.
(3) VI, 1, p. 178. Willems, 2, 90 et ss. étend arbitrairement cette loi aux comices par tribus, afin d'éliminer pour eux, à l'époque postérieure, la pat?'um auctoritas sûrement attestée par Tite-Live, 7, 16.
(4) V. tome IV, la théorie du Tribunal du peuple, sur le rôle législatif des tribuns.
RATIFICATION DES RESOLUTIONS POPULAIRES. 2i7
toujours restée en usage pour les propositions de loi qui étaient soumises aux centuries, aux tribus patricio-plébéiennes et, de la façon indiquée, à la plèbe. La concession du droit de cité ou même de droit de suffrage aux cités de non-citoyens ou de demi-citoyens fait cependant exception sous un certain rapport : en pareil cas, l'initiative du sénat ne semble pas correcte, quoique Ton puisse pourtant établir qu'il l'a plusieurs fois exercée pour des propositions de ce genre (1). x\illeurs la délibération préalable du projet de loi par le sénat n'est pas ellemême légalement requise; il existe des exemples soit de l'époque ancienne, soit de l'époque moderne, qui attestent que le magistrat pouvait soumettre un projet de loi aux comices sans mandat de la curie (2). Mais l'acte de se servir de l'initiative législative autrement qu'après avoir pris l'avis du sénat et d'ac-
(1) VI, 1, p. 373, note 1. En sens contraire, Tite-Livc, 8, 21, 10: Ex auctoritate patrum latum ad populum est ut Privernatibus civilas daretur. Sisenna (dans Nonius, v. Jusso) : Tudertibus senati consulta et populi j'ussu dut civitatem.
(2) Tite-Live, 4j, 21, surl'anoST; M'. Juventius Thalna prxtor... rogationem promulfj avérât, ut Rhodiis hélium indicerelur... préetor novo maloque exemplo rem ingiessus erat, quod non ante consulto senatu, non consuUbus certioribus factis de sua unius sententia rogationem ferret, vellent juberenlne Rhodils btllum indici, cum antea semper prius senatus de bello constiltus esset, deinde {ex aucioritate] patrum ad populum latum. Val. Max. 9, 5, 1 : M. Fulvius Flaccus consul (en 629).. . cum perniciosissimas rei publicae leges introduceret... xgre compulsus est, ut in curiam veniret: deinde part im monenti, partim oranti senatui, ut incepto desisteret, responsum non dédit. César soumit, en 695, sa loi agraire au sénat, puis il la proposa et la fit passer contre sa volonté ; il proposa et fit voter d'autres lois sans consulter le sénat (Tite-Live, 103 ; Appien, B. c. 2, 10. 13; Dion, 38, 3. 4). On ne peut décider avec certitude si les lois indiquées là ont été présentées aux centuries (avec lesquelles le préleur avait également le jf/s agendi: v. tome III, la théorie du Consulat, sur les comices) ou aux tribus; il n'y a aucun témoignage positif relatif à une rogation présentée aux centuries contre la volonté du sénat. Mais cela s'explique simplement par le fait que la forme de rogation est rarement indiquée et que, pour des motifs faciles à concevoir, l'opposition politique s'est rarement servie contre le sénat des comices prétoriens-consulaires par centuries. — Willems, 2, 101 et ss., admet la nécessité de la délibération préalable du sénat pour les lois proposées aux centuries comme pour les élections faites dans les centuries (p. 244, note 2). 11 ne fournit pas à ce sujet de témoignages. Si les Romains avaient posé comme règle que la déclaration de guerre a besoin de l'assentiment préliminaire du sénat quand elle est présentée aux centuries et n'en a pas besoin quand elle est présentée aux tribus, ils auraient commis une absurdité de premier ordre.
cord avec lui, fait l'objet de blâmes nombreux (l). La constince pratique de la délib-ration préalable se révèle surtout clairement pour l'application du pouvoir législatif dont l'apparition est la plus précoce et la plus énergique, pour la déclaration de guerre. La résolution du sénat précédant celle des comices est signalée dès les temps les plus reculés dans les annales qui nous ont été conservées (2) et une déclaration de guerre faite sans sénatus-consulte préalable y apparaît positi-
(1) Je cite seulement les mots qu'Appien met dans la bouche d'un sénateur au cours d'une allocution aux citoyens, B. c. 4,92 : Tb SsxOpo;.... èç' t,(i.ïv àvTt).a[xpâvîT£ aùxo!, 7:po|3o'j)v£'jo'j'7ri; [xÈv Tr,? poyXîjç, Tva |xti ffçâXT,T£, xpîvovTSç 5' a-jTo\ xa\ 4'^,(p'.;ô|iîvot xatà çyXà; r, lôyo-j-,. Les textes innombrables où sont blâmées les lois flaminiennes, semproniennes, juliennes et autres votées contre la volonté du sénat ne prouvent à la vérité rien autre chose que le conflit des partis. Mais le plus ardent partisan dcsGracques était obligé de reconnaître que la rogation présentée en dehors et à rencontre de la volonté du sénat, ne pouvait se défendre que comme une mesure de force majeure.
(2) Le formulaire de déclaration de guerre dans Tite-Live, 1, 32, indique, après la décision des comices, la demande de réparation {rerwn repetilio) faite par le fétial ; après l'expiration des 30 ou plutôt 33 jours laissés pour cela (VI, I, p. 446, note 2), son retour sans résultat, la ratification de la résolution des comices par les patres (p. 83, note 1) et enfin le jet du javelot, qui est le commencement propre de la guerre. Gomme actes permanents qui précèdentla résolution des comices, mais qui ne sontpas cités daiis le formulaire parce qu'ils ne sont pas obligatoires, les relations des annales ajoutent la rerum repetitio par des fétiaux ou des légats, c'est-à-dire les négociations effectives avec la cité accusée d'avoir violé les traités, qui est sans aucun doute distincte de celle de pure forme qui précède le vote des comices (cf. tome IV, la théorie des Légats, sur leur droit de négociation), et la délibération préalable de la proposition de déclaration de guerre à soumettre aux comices. Le sénat est toujours nommé comme ayant donné mandat de faire la première rerum rej)ctitio (Denys, 8, 64, sur l'an 204. 8, 91. 9, 60. 15, 5 ; Tite-Live, 3, 25, 6, sur l'an 296. 4, 30, 13. 6, 10, G. 7, 6, 7.c. 32, 1. 8, 19, 3. c. 22, 8. 10, 12, 1. c. 45, 7. 30, 26, 2. 42, 25, 1. Val. Max. 2, 2, 3), et il l'est aussi constamment comme ayant prescrit de faire au peuple la proposition de déclaration de guerre (Tite-Live, 4, 58, 8, sur l'an 348. 6, 21, 3. c. 22, 4. 7, 19, 10. c. 32, 1. 8, 22, 8. c. 20, 6. 10, 12, 3. c. 43, 7. 21, 17, 4. 31, 5. 6. 36. 1. 42, 30 ; Denys, 9, 69. 15, 6). Même si l'État allié a commencé la guerre en fait, la question est soumise au sénat, et il décide la guerre (Tite-Live, 6, 25, 5: Introductis in senalvm captivis cum bello persequendos Tiisculanos patres censidssent, etc). Dans tous ces cas, la décision est matériellement attribuée au sénat ; mais il n'est jamais contesté qu'il ne fallut soumettre au peuple une pareille résolution, s'il n'est pas toujours fait mention de son interrogation. La déclaration de guerre faite par l'ennemi va naturellement aussi d'abord au sénat (Tite-Live, 2, 26, 4,4, 7, 4, et beaucoup d'autres textes).
vement comme quelque chose d'inouï (p. 247, note 2). Il ne peut en être autrement. Selon la constitution de la procédure du vote romain qui laisse à l'auteur isolé de la proposition la fixation des termes du projet de loi et qui ne fournit aucune garantie contre les sottises et les actes précipités, la délibération pr .Valable du projet dans le sénat est un fait indispensable.
Comme la déposition du projet, sa mise à l'écart par Tinter- Lesénaiet
l'inlcrcession
cession tribunicienne est lésralement indépendante du sénat et coutre les projet?
'-' ^ de loi.
elle a assez souvent eu lieu contre sa volonté. Mais, de même que le sénat invite fréquemment les magistrats à faire usage de leur initiative législative, il n'est pas rare qu'il les invite à user de leur droit d'intercession ou, à l'inverse, les détourne d'en user.
La compéteoce du sénat en matière religieuse ne peut être exposée qu'en examinant successivement, au point de vue des pouvoirs du sénat, du peuple et des magistrats, les principales questions de la matière : création de nouvelles divinités; établissement de nouveaux sacerdoces; modification du caractère général des jours du calendrier; dérogations isolées au calendrier, accomplissement d'actes religieux permanents ou exceptionnels. La surveillance exercée par le sénat sur l'auspication et sur le culte en général, qui ne peut être séparée de son rôle général de haute surveillance administrative, trouvera sa place dans l'étude de l'administration de la ville de Rome.
Admission d'une 1. Il faut, la pcrsounalité du dieu étant liée, en droit reli-
divinité.
gieux, à l'emplacement du culte, considérer comme l'admission d'une divinité nouvelle aussi bien la dédication d'un nouvel autel ou d'un nouveau temple à une divinité déjà honorée à Rome que l'admission d'une divinité qui n'y était pas encore honorée : ainsi il faut mettre sur la même ligne le transport à Rome de la Junu Regina de Véies (i) et les temples consacrésen
(1) Tite-Live, 5, 22, 1.
537 à l'Aphrodite de l'Eryx et à la Mens (i). Il est probable que cela a été dès le principe compris dans les droits des magistrats (2) et que l'interrogation des comices n'a pas été requise là comme pour l'admission d'un nouveau citoyen, le droit sacré des Romains étant d'ailleurs tout entier pénétré de la préoccupation de soustraire autant que possible les affaires religieuses aux hasards des comices. Les vœux des généraux ont été la principale cause de fondation de nouveaux temples, et les magistrats peuvent fort bien avoir eu, dans les institutions les plus anciennes, non seulement le pouvoir d'assigner une place parmi les divinités romaines à celles qui leur assuraient la victoire, mais en outre celui de leur assigner leur emplacement sur le sol public sans consulter les comices. Ensuite, il est vrai, il a été décidé par un plébiscite, donc à une époque récente, qu'il faudrait une loi pour la consécration au culte d'un nouveau lieu (3), et cette loi a été appliquée (4). Mais néanmoins et, semble-t-il, habituellement, des actes de ce genre ont été accomplis sans le concours des comices. La loi de 450, qui exige, pour toute dédication de cette espèce, ou bien une décision du sénat, ou bien l'assentiment de la majorité du
(1) Tite-Live, 22, 9, 10. c. 10, 10.
(2) La dédication est de la compétence du magistrat supérieur; c'est seulement si elle doit être faite par un autre que par lui, qu'il faut pour cela une résolution du peuple et une élection parle peuple qui sont alors réunies (cf. au tome IV, la section des Duo viri œdi dedicandas et sedi locandoe).
(3) Cicéron, De domo, 49, 127 : Video esse legem veterem tribuniciam (proposée par Q. Papirius ; date indéterminée) quœ velat injussu plehis (ce qui n'exclut assurément pas lejussus populi) sedem terram avam consecrari. On trouve également rapportées là, 53, 136, deux décisions du collège des pontifes, l'une de l'an COO, selon laquelle le droit de transformer un édifice public en propriété des dieux par une dédication est reconnu seulement à celui que le populus Romanus prxfecissel et qui ejus jussii faceret, l'autre de l'an 631: Quod in loco publico Licinia C. f. injussu populi dedicasset, sacrum non viderier. En vertu de ce principe, les pontifes décident relativement à la maison de Cicéron dédiée à la Libertas (Ad AU. 4, 2, 3) : Si neque populi jussu neque plebi scitu is, qui se dedicasse diceret, nominatim ei rei praefectus esset neque populi jussu aut plebi scilu id facere jussus esset, videri posse sine religione cam partem areœ M. Tullio restitui.
(4) Lorsque les comices élisent des magistrats extraordinaires pour la construction (Tite-Live, 1, 28, 5. 22, 33, 7), les frais sont aussi certainement assumés par le trésor public.
Constiliilions de sacerdoces.
collège des tribuns (1), et qui par son caractère porte pour ainsi dire au front la marque de la dernière phase des rivalités patricio-plébéiennes, ne peut guère être comprise qu'en ce sens que l'un ou l'autre des assentiments suffisait sans vote du peuple. Dans les exemples concrets, il n'est jaaiais question de l'autorisation des tribuns, mais il est question de celle du sénat (2). Il est probable que l'admission de nouvelles divinités dans le cercle des dieux romains a, conformément au caractère extraordinaire de l'acte, été comptée dès le principe parmi les actes pour lesquels le magistrat était tenu de réunir le sénat et même plus tard de suivre son avis, mais pour lesquels en principe l'assentiment du sénat suffisait.
2. La République a été beaucoup plus avare de fondations de nouveaux sacerdoces, opérées soit par la création de nouvelles compétences, soit par la multiplication du nombre de places des sacerdoces existants, qu'elle nel'a été d'admissions de divinités nouvelles (3), et ces fondations n'ont, à notre connaissance, jamais eu lieu que, comme celles de nouvelles magistratures,
(î) Cf. tome III, la théorie du Tribunat sur les fonctions accessoires des tribuns, lettre a, et tome IV, celle des Duovin sedi dedicandse, sur le droit de dédication.
(2) Lors de la réception de la Mater magna en 530, qui est relatée en termes précis, il n'y a de mentionné que le sénat tant pour la résolution (Tite-Live, 29, 10, 6) que pour la construction du temple (Tite-Live, 36, 36, 4); de même pour la construction des temples de Saturne (Gellius, dans Macrobe, 1, 8, 1), d'Aius Locutius (Tite-Live, 5, 50,5), de Jupiter Stator (Tite-Live, 10, 37, 13), Si senatiis populusque Romanus in deoritm numerum rettulit le dictateur César, selon une inscription contemporaine [C. 1. L. IX, 2628), cette formule exclut la loi, d'après le langage du temps qui sera étudié dans la dernière section du présent volume. La loi indiquée par l'inscription C. I. L. VI, 872 : Bivo Julio jussu populi Romani statulum est leçje Rufrena n'a pas besoin d'être rapportée à la consécration. — L'accomplissement par le sénat de la consécration d'Auguste et des consécrations semblables postérieures ne 'prouve sans doute rien, les comices étant alors représentés par le sénat. — Cf. la prétendue lettre impériale VHa Aurel. 31 : Ad sénat um scribam, vt mittat pontifîcem qui dedicet templum.
(3) Ce que nous savons sur les sacerdoces de la ville de Rome, en particulier sur le nombi'e minime et limité des flamhies minores (cf. la théorie du Grand Pontificat, sur la nomination des prêtres) accuse un fort déficit en face de la grande quantité des temples et des sanctuaires ; le point de savoir comment on y remédiait est incertain.
après un vote du peuple (1). Sous le Principal, l'établissement de nouveaux sacerdoces, par exemple celui des sodales Aiigiistales^ et l'augmentation du nombre des places, ne fut-ce qu'à litre extraordinaire {supra numerum) (2), appartiennent aux attributions législatives transportées des comices au sénat. — La nomination des prêtres concernait, sous la République, aussi peu le sénat que celle des magistrats. Elle avait lieu ou par la nomination directe du grand pontife, ou par la cooptation du collège, que remplaça, dans les derniers siècles de la République, pour les collèges les plus importants, l'élection par la minorité des tribus. Sous le Principat, les élections pseudo-comitiales des prêtres passèrent au sénat avec les élections comitiales des magistrats (3) ; mais elles lui furent, semble-t-il, enlevées d'assez bonne heure, en pratique, par le droit de commendation impérial qui leur fut également étendu (4). 3. Le caractère légal des jours du calendrier romain, du- changement du
'^ " rar;ictefe des
quel dépend la validité des actes publics qui y sont accomplis, ci*îe"ndHe"r. n'a jamais été atteint, sous la République, ni par le sénat, ni même par le peuple souverain. Les jours du calendrier'romain se divisent essentiellement en trois catégories : ceux dans lesquels ne peut être accompli aucun acte public profane {dies nefasti), ceux auxquels on ne peut accomplir d'autres actes publics que les actes du droit civil {dies f asti) Qi ceux absolument propres aux actes publics {dies comitiales) : ni pour les uns ni pour les autres, on ne peut établir aucun changement durant l'époque de la République, et il n'y en a probablement eu aucun (3). Nulle preuve de la conservation énergique des droits
(1) SuUa a encore fait opérer par une loi l'augmentation du nombre des places dans les grands collèges (Tite-Livc, Ep. 89).
(2) Cf. tome V, le chapitre des Sacerdoces impériaux et des nominations impériales de prêtres.
(3) Cf. tome III, la théorie du Grand Pontificat, sur les comices des dix sept tribus, m fine.
(4) Cf. tome V, le chapitre précité, sur la nomination du prince aux sacerdoces et sur la nomination des prêtres par le prince.
(3) Gela est démontré C. I. L. I, p. 375. Le caractère des jours du calendrier, qui est connu d'une manière suffisamment complète en lui-même et dans ses motifs juridiques, se fonde ou sur des institutions antérieures à
constitutionnels du peuple dans leur sphère théorique n'est peut-être plus frappante que le fait que durant tous ces siècles pas un seul jour n'a été enlevé juridiquement à ses comices. Mais, sous la dictature do César, non seulement les jours nouveaux ajoutés à l'année reçurent, comme il était naturel, leur caractère légal : on décida en outre, peu de temps avant sa mort, en môme temps qu'on changea le nom du mois où il était né, de faire des fêtes fixes [feriœ) de son jour de naissance et des jours de ses grandes victoires et de leur donner par suite dans le calendrier le caractère de jours impropres aux actes profanes (1). On a continué sous le triumvirat (2) et sous lePrincipat. La source juridique des modifications faites sous la dictature de César et sous le triumvirat n'étant jamais indiquée (3) et la formule ex senatus consulta se trouvant au contraire ordinairement ajoutée en pareil cas, dans les calendriers, à partir de la bataille d'Actium (4), on peut rattacher
l'époque des décemvirs ou sur des institutions de César et des temps postérieurs.
(1) Appien, B. c. 2, 106 : ©ûeiv... Tf,v... 7t6X;v àvx etoç sxxffTOv aiç aÙToç r\\i.ipaiç Èv uxpaTdcEso-tv èvîxa. Dion fait seulement allusion à la fête de son anniversaire de naissance, sans indication de date, 44, 4, et ensuite 47, 18, à sa confirmation en 712; l'addition d'un jour spécial de César dans toutes les fêtes de victoires, rapportée par lui 45, 7. 47, 18, et aussi mentionnée par GicéroD, Phil. i, 6, 13. 2,43, 110, est quelque chose de diflérent. La confirmation de ce témoignage est fournie par les caleniriers : le jour de sa naissance (12 juillet) et les jours de victoires (17 et 27 mars; 6 avril; 2 et 9 août) sont tous des feriœ et sont désignés par leurs lettres caractéristiques (tP).
(2) Appien, 5, 130 : 'Ezr^aiôy zz Upo\t.r^vl.a.y slvat xa6' S; riixépaç (César en Sicile) èvtxa. Dion, 49, 15 : Tr, r|(jilpx, év f, ivcv.xrixsc, Σpo(j.rjV(a ài8tw ouo-y]. C'est encore confirmé par les calendriers (3 septembre).
(3) Aucun des calendriers qui signalent la causa pour les feris (celui des Arvales, les fasti Vallenses, ceux de Praeneste, Amiternum et Csere) n'a, pour celles de César et des triumvirs, l'addition ex senatus consulta.
(4) Les plus anciens jours de fête pour lesquels se rencontre cette formule sont ceux de la bataille d'Actium (2 septembre) et de l'anniversaire de naissance d'Auguste (23 septembre) ; il est très vraisemblable d'après Dion, 51, 19, que le second a été transformé en jour de fête annuelle en même temps que le premier. Dans tous les calendriers qui nous ont été conservés, le mot fei'iœ tout court apparaît comme constant pour la période ancienne et la formule feriae ex senatus consulta comme également constante pour la période postérieure; pour le 10 août seulement, on trouve ex s. c. sur la table de Praeneste, mais non sur celle de Caere, et il n'y a là sans
les premiers changements au pouvoir constituant du dictateur et des triumvirs et les autres aux institutions d'Auguste, qu'on peut sans scrupule faire remonter jusqu'au temps de la bataille d'Actium et qui ont étendu à ce domaine le pouvoir législatif du sénat. En conséquence, les transformations de jours fériés en jours profanes faites fréquemment sous l'Empire soit en vertu de motifs politiques, soit en vertu de motifs financiers (1), ont aussi du être faites en principe par le sénat, quoique nos sources ne le mentionnent pas à ce propos. — Nous ne savons si le peuple fut consulté dans le seul cas où un jour de fête nommé ait été introduit postérieurement, quand le 12 octobre reçut, en 735, le nom A'Augustalia; il le fut en 746, lorsque le mois de sextilis prit le nom A'Aiigustns (2).
A l'inverse, le sénat a possédé et exercé, dès le principe, le oies reiigiosi. droit de désigner, après avoir consulté les augures, certains jours comme malheureux [religiosi) (3). Il n'y a d'interdit par là au jour indiqué que l'accomplissement des actes religieux qui doivent être accomplis pour le compte de l'État (4). Pour le surplus, les magistrats et les particuliers restent libres de suivre ou de ne pas suivre l'avertissement qui leur est donné : le jugement rendu, la loi votée un pareil jour sont valables (o). Le sénatus-consulte n'est par conséquent en droit qu'un con-
doute qu'une erreur. Lorsque les écrivains mentionnent l'établissement de telles fêtes permanentes, comme par exemple Tacite, Ann. 2, 32, au sujet de la découverte de la conjuration de Libo en l'an 16, il n'est question que du sénatus-consulte.
(1) Dion, 60, 47. Vita Marci, 10. C. I. L. I, p. 377 et ss.
(2)Macrob, Sat. 1, 12,35.
(3) Non seulement il n'est jamais fait allusion à une loi tant pour le dies Alliensis qui est le prototype de cette catégorie (18 juillet) que pour les postridiiani et tons les autres dies religiosi (A.ulu-Gelle, o, 17, etc.; C. J. L. I, p. 373j; mais le seul poslriduanus contre lequel y ait un avertissement dans les calendriers (pourquoi cela a-t-il lieu pour lui seulement, c'est un point douteux), le 14 janvier, s'appelle là dies vitiosus ex s. c. Si Willems 2, 304, trouve dans le fait que le derretum ponlificum ne soit pas mentionné là un exemple frappant do la rédaction négligée des titres romains, c'est qu'il ne réfléchit pas qu'une consultation sacerdotale quelconque n'acquiert force obligatoire que par le sénatus-consulte qui la ratifie.
(4) Les pontifes n'admettent pas comme valable le sacrifice offert »ciemment à un tel jour (Tite-Live, 22, 10, 6).
(5) C. I. L. 1, p. 373. Le dies Alliensis est comitial.
seil d'absleiiliou. Il faut comprendre de même d'autres institutions établies par sénatus-consultc sur un avis sacerdotal, à titre durable, qui ne sont pas proprement obligatoires : ainsi la transformation des Saturnales de fête d'un temple en fête populaire en 537 (!) et l'établissement d'un jour de fête en l'honneur de Cérès en o63 (2). Toutes ces fêtes peuvent être signalées dans le calendrier; mais elles sont distinguées de sa partie impérative par des caractères plus petits et elles ont uniquement la valeur d'annonces publiques. L'idée que leur inscription avait lieu par ordre du sénat est confirmée par l'observation qu'Antoine en fit faire une, en qualité de consul (3). Dérogation au 4. Le chauffemcnt à titre isolé du caractère lécral attribué
caractère donne "-^ °
au jour dans le aux jours daus le calendrier était commandé par la constitu-
calendner. «^ t^
tion même du calendrier romain, dans lequel le caractère légal propre attribué aux jours d'ouverture de la semaine de huit jours (VI, i, p. 427) l'emportait, en cas de rencontre, sur le caractère général donné au jour par le calendrier, où certaines fêtes ordinaires n'étaient pas placées à des jours fixes du calendrier, mais étaient annoncées pour des jours arbitrairement choisis, où enfin il fallait bien laisser place à l'établissement de jours de fête extraordinaires. Toute annonce d'une fête générale, ordinaire ou extraordinaire, pour un jour donné assimile, pour cette fois, le jour aux dies nefasti et le rend impropre à tous les actes publics (4;. Les fêtes mobiles ordinaires, les compitalia (o) et le latiar (6), sont fixées par le magistrat
(1) Tite-Live, 22, 1, 20 : Populus eum diem (des Saturnales) festum habere ac servare in perpetuum jussus.
(2) Tite-Live, 36, 37, 4 : TJecemviri... renuntiaveriint jejunium instituendum Cereri el id quinto quogue anno servandum. Cf. les calendriers sur le 4 octobre.
(3) Cf. tome IV, la théorie des Pouvoirs constituants extraordinaires, sur les pouvoirs constituants de la République et la Royauté.
(4) Cf. tome III, la théorie du Consulat, sur Vindiclio feriarum.'L'mAiction sacerdotale, telle que celle qui a lieu par exemple pour les fêtes des Arvales, est un simple avis et ne change rien au caractère légal du jour.
(5) Varron dit qu'on ne peut tenir de comices aux Compitalia (VI, 1 p. 428, note 3), et le soupçon selon lequel les mots en question seraient une intercalatiou est contredit par l'indiction de ces fêtes qui émane d'un magistrat et non pas de prêtres (Aulu-Gelle, 10, 24, 3). Cf. Handb. 6, 203 = Ir. fr. 12, p. 245.
(6) L'interrogation du sénat sur la fixation du Laliar ne peut être rap-
supérieur auquel revient leur organisation, comme il lui plaît. La prescription des ferix extraordinaires, qu'elle ait lieu à la suite ù'instauratio de feriœ ordinaires ou pour d'autres causes, appartient, comme nous verrons, au sénat. Mais il ne peut changer par là le caractère du jour qu'indirectement; car la fixation de ce jour reste toujours réservée au magistrat.
Les jours de jeux occupent une place intermédiaire entre Jours de jeux. les jours de fête ordinaires et extraordinaires (1). Les divertissements destinés à tout le peuple {ludi) sont, quant à leur fondation, toujours extraordinaii es, par conséquent ils ne sont ni liés à des jours fixes ni même annuels : en tant qu'ils étaient, comme cela avait sans doute lieu toujours, en même temps considérés comme des fêtes extraordinaires des dieux, et que par suite des ferise y étaient annoncées, les actes publics ne pouvaient pas y avoir lieu. Lorsque ensuite les jeux romains reçurent une place fixe dans le calendrier et devinrent annaux, ce qui coïncida peut-être avec la fondation de l'édilité curule (2), puis qu'ils furent bientôt suivis par d'autres,tous auraient dû nécessairement être traités par la logique comme des feriœ permanentes et la lettre qui les caractérisait dans le calendrier eût dû être changée. La première réforme eut lieu, en ce sens que les tribunaux (3) et les comices eux-mêmes (4) vaquè-
portée à la fête annuelle ordinaire : cela résulte des principes et la confirmation en est dans Tite-Live, 42, 10, 15. 44, 19, 4, où les consuls fixent le jour et le portent à la connaissance du sénat. Les textes qui traitent de la fixation de la fête avec le concours du sénat, doivent pour la plupart et peuvent pour la totalité (même celui de Caelius, Ad fam. 8, 6, 3), être rapportés à l'instauration delà fête; et c'est celte dernière, et, non pas la fête elle-même qui a servi à entraver le départ des consuls pour l'armée (cf. tome III, la théorie du Consulat, sur Vindiclio feriarum).
(1) Cf. sur leur origine ma dissertation Ehein. Mus. 14, 79 et ss, = R. F., 2, 42 et ss. et Handb. 6, 483 et ss. = tr. fr. 13, 248 et ss.
(2) V. tome IV, la théorie de l'Édilité, sur la cura ludorum. Rhein Mus. 14, 8o = i}. F. 2, 31. La cura ludorum Romanorum s. CGriâinemenï incombé aux édiles curules depuis qu'il y en a eu. Mais il est seulement vraisemblable que ces édiles aient été obligés depuis leur création à organiser cette fête annuellement. Il est possible qu'elle ne soit devenue permanente que plus tard.
(3) Gicéron, Verr. act. 1, 10, 31. Ovide, Fast. 4, 188. Suétone, Aug. 32. C. 1. L. I, p. 367.
(4) L'inadmissibilité des comices aux jours de jeux résulte, comme me
Droit Publ. Rom., t. VII. 17
rent à ces jours ; mais la seconde non, car, parmi les jours fixes de jeux, divers sont mentionnés comme fasti et une série comme comitiales. Cela ne peut s'expliquer que d'une façon : par le fait qu'on répugnait à apporter un changement à la partie dispositive du calendrier légal et que par suite on s'abstint de citer dans le calendrier les jours de jeux comme des feriae ordinaires, quoiqu'ils en fussent en réalité. La fixation des jeux à des jours fixes du calendrier enlevant pratiquement à ces jours leur caractère de jours fasti ou comitiales, elle ne peut guère avoir eu lieu sans l'assentiment du peuple; et l'on trouve en efi"et des lois mentionnées soit pour l'établissement de ces fêtes (1), soit pour l'accroissement du nombre de jours qu'elles occupaient (2). D'autres jours encore qui n'étaient pas désignés par le calendrier comme feriati, mais qui étaient généralement fêtés, en particulier les lendemains de la fête de Saturne, peuvent avoir été traités comme les jours de jeux;
fait remarquer Bardt, de la relation faite par Gicéron à Atticus, 4, 3, des tentatives de Milon pour empêcher les comices édiliciens en novembre 697. D'après cette relation, qui commence au 3 novembre, Milon fait pour la première fois une obnuntiation le 10 du calendrier d'alors. Si les jours s'étendant du 4 au 17 novembre n'avaient pas été occupés par les jeux plébéiens, on n'eût pas retardé jusqu'au 19 novembre la date de l'élection des édiles.
(1) VI, 1, p. 388, note 2. Nous n'avons d'informations suffisantes que sur l'origine des jeux Apollinaires. Ludi Apollinares, rapporte Tite-Live, 27. 23, o, sur l'an 346, Q. Fulvlo Ap. Claudio cos. (an 542 : Tite-Live, 23, 12) a P. Cornelio Sulla pr. iirb. primum facti erant : inde omnes deinceps prœtores iirbani feceranl icQ que Tite-Live, rapporte, 26, 23, 3, sur l'an 543, en ajoutant : Senalus decrevit ut in perpefuum voverentur, et 27, 11, 6, sur l'an 545), sed in unum annum vovebant dieque incerlo faciebant. Eo anno. . . P. Licinius Varus pr. urb. lerjem ferre ad populumj tissus, ut ii ludi in perpetuum in statam diem voverentur. Par conséquent, le sénatus-consulte de 543 sur le caractère perpétuel des jeux n'a pas suffi et ils restèrent légalement annuels jusqu'à ce que la loi de 546 les rendît permanents. Il a sans doute été procédé de la même façon pour toutes les fêtes rendues perpétuelles.
(2) Selon les relations gravement corrompues, mais certainement relatives aux jeux romains [Handb. 6, 498 = tr. fr. 13, 266) de Denys, 6, 95, et Macrobe, Sat. 1, 11, 3. le second jour aurait été, d'après Denys, ajouté par le peuple après l'expulsion des rois, et Macrobe dit : Ex senatus consuUo et Maenia lege... additus est illis circensibus dies isque instauraticius dictas est. Un seizième jour a été sûrement ajouté par une loi en l'honneur de César (Gicéron. Phil. 2, 43, 110: Nescis lieri qiiartum in circo diem ludorum Romanormn fuisse, te autem ipsum ad populum fulisse, ut quintus prœterea dies Cœsari tribueretnr?).
car les tribunaux tout au moins y sont suspendus (l). Cela se fondait-il sur une loi ou simplement sur l'usage, on ne sait; le sénat n'était pas compétent pour des mesures de ce genre.
5. L'établissement d'actes religieux permanents à la charge Acies religieux
permanents.
de la cité doit nécessairement être traité en principe de la même façon que l'établissement de lieux destinés au culte. Nous ne savons non plus rien d'une intervention des comices sous ce rapport ; celui à qui il appartenait de créer un nouveau temple doit aussi avoir constitué pour l'avenir le rituel qui en est inséparable. L'accomplissement de ces actes, qu'ils se basent sur la coutume ou sur des dispositions de la fondation, appartient aux fonctions executives des prêtres ou des magistrats; le sénat n'a dû intervenir là qu'en cas de nécessité, en vertu de son droit général de haute surveillance. Les dépenses nécessaires pour le culte permanent ne peuvent avoir été, à aucune époque, autorisées par le sénat d'après son seul gré; dans la mesure où elles atteignent, à côté du bétail de la cité et des prestations individuelles des citoyens, les caisses de l'État, l'ordonnancement de ces sommes rentre nécessairement dans la compétence des magistrats supérieurs. Quand ces dépenses ont été, dans la période récente, retirées en partie à l'administration de Vœraînum par la constitution de fondations au profit de divers temples et sacerdoces ou par la fixation des sommes qui devraient leur être consacrées annuellement (2), elles n'ont pas été par là soustraites au pou-
(1) Macrobe, Sut. 1, 10, 4. C. 1. L. I, p. 408.
(2) Cf. sur, la constitution en fondation des ressources nécessaires aux temples et aux collèges, la p. 223, note 2 et sur la fixation des frais des jeux, la théorie des Émoluments des magistrats, tome T. Les dépenses relatives au culte ordinaire ne jouaient, en dehors des frais d'entretien des temples, qu'un faible rôle parmi les dépenses des censeurs qui devaient être approuvées par le sénat; cependant elles n'y faisaient pas entièrement défaut. Il fallait par exemple affermer la nourriture des oies du Gapitoie (Pline, 10, 22, 51), la fourniture des chevaux nécessaires pour certains jeux (cf. outre les textes cités VI, 2, p. 110, note 2, Festus, Ep. p. 49 : Curules equi qnadrigales et Tite-Live, 24, 18, 10: Cum censores ob inopiam œrarii sejam locationibus abslinerenl œdium sacrarum fuendarum curuliumque eqiioriim prxbendorum) ; en outre, certaines fournitures pour les lectisternes selon le calendrier de Préneste, probablement à la date du 13 décembre: /Edj[/es]... et l? listernium e lec[tis... faciunt, quos] manceps praestat.
voir du sduat d'autoriser les dépenses que nous étudierons plus loin, c'est le droit de disposition du magistrat suTÏœrarium qui s'est ainsi trouvé restreint.
Actet religieux 6. C'est UH droit du magistrat supérieur d'accomplir, pour le
extraordinaires. «ji-./ \ i i..
compte de la cité, môme des actes religieux qui ne sont pas prévus par le rituel (1). Mais, quand cet acte lui semble nécessaire, il lui faut pour le vœu du « printemps sacré » l'assentiment du peuple (VI, 1, p. 388, [note 3). Les vœux de moindre importance n'ont gu5re été soumis au peuple (2) et les autres réglementations religieuses ne l'ont jamais été, sans doute parce qu'il paraissait périlleux de faire dépendre de la fantaisie des comices les honneurs à rendre aux dieux ou même les obligations à exécuter envers eux. Pour toutes les autres décisions, l'assentiment du sénat suffit. Mais il est d'autant plus exigé (3) que le danger du retard, qui émancipe fréquemment le magistrat du sénat dans l'exercice de ses fonctions, ne se présente pas aisément pour ces actes. Les promesses faites aux dieux par le général pendant le combat pour prix de leur assistance, dont la validité n'a jamais été contestée, font exception (4). L'importance politique de la coopéra-
(1) Cf. tome I, la théorie des Actes conclus entre le magistrat et une divinité.
(2) Selon Tite-Live, 4, 20, 4 : Diclator coronam auream lihvain pondo ex publica pecunia popiill jussii in CupitoUo Jovl doniim posait, une offrande votive est faite par un dictateur populi jussit. Sur l'an ciU, il dit, 31, 9, 5 : Civitas... ludos Jovi donumque vovere consitlem... jussit.
(3) En général, on admet le contraire, et je l'ai fait moi-même autrefois dans d'autres parties de ce livre. Mais les principes s'y opposent et les textes invoqués pour prouver que le consul peut fixer des ferise extraordinaires sans consulter le sénat sont l'un et i'autredéfectueux. Selon Appien, B. c. l, 55, les consuls de 666 SuUa et Pompée auraient employé ce moyen contre Sulpicius et Marius : Hoo'j^ p%-\i(xv TiiiEprov àpyia; TtoXXtùv, ôuoïov Èv Taï? lopraTç eîa)6£ ylyysa^OLi, î'va ti; à'/o^oli) ylvotTo r?,; X-'P°" Tovta;. Mais Pluturque, Sull. 8, indique au lieu de cela les à^pa^tct'., le jiistitium, et lui seul était approprié à l'état troublé de la ville. Si, d'après Dion, 38, 6, le consul Bibulus IspoLtYiviav i; Ttâo-a; r^is-iax- tx; ),o;irà; toO sto-j; iTpoïiyôp£-j(T£, tous les contemporains indiquent au contraire l'obnuntiation qui manque dans Dion, et l'essai de conciliation des deux assertions que j'ai antérieurement présenté, tome I, dans la théorie des Auspices, est inadmissible.
(4) Il est communément relevé, au sujet de ces vœux, qu'ils ont été faits pendant le combat (Tite-Live, 7. 2S, 4. 10, 37, 15. 22, 33, 7. 36, 36, 1. 39. 5,
LA liliLKJIO.X. 261
tion à\i sénat à tous les actes religieux extraordinaires tient notamment à ce que leur accomplissement peut retarder les affaires en général (1) et spécialement le dépari des généraux de Rome (2) ; à ce qu'une assemblée du peuple en perspective peut être ajournée par des feriœ extraordinaires ; à ce qu'entiii la fêle d'actions de grùce delà victoire rentre dans les honneurs votés au général et que, surtout à l'époque récente de la République, le nombre des jours qui lui étaient attribués servait de mesure à l'importance de la victoire et peut-être encore plus à l'influence politique du général.
Ce n'est pas la lâche du droit public d'énumérer les causes Fêtes de
supplication et
qui peuvent provoquer des actes religieux extraordinaires. On d'actions de peut invoquer les divinités pour leur demander leur assistance contre un péril imminent, que ce soit simplement ou en leurpromettant un présent pour le cas où ron|seraexaucé,c'està-diresous forme de vœu (3). On peut aussi les invoquer pour les remercier d'avoir écarté ce péril, soit simplement, soit à la suite d'un vœu, en exécution de ce vœu (4). Les annales nous fournissent de nombreux exemples de l'une et l'autre catégorie de sénatus-consulles. L'expiation extrordinaire des irrégularités commises dans la célébration des fêtes ordinaires tient là une large place, et la procuraiio des prodiges qui sont annoncés, Expiation des eu droit extraordinairement, en fait d'une manière continue, p""" '°^*-
7. 40, 4i, 9; moins nettement Tite-Live, 29, 22, 8. 40, 52, 1) ; par conséquent, ce ne sont pas les pouvoirs du général, c'est la force majeure tl'où le vœu fait sans l'avis du sénat tire sa force légale.
(1) Le récit d r Tite-Live, 34, oj, montre combien les jours de fêle extraordinaires pouvaient troubler la marche ordinaire des affaires.
(2) Il est question du retard apporté au départ des consuls pour l'armée par leurs obligations religieuses dans Tite-Live, 32,28,6, et dans beaucoup d'autres textes.
(3) Cf. tome I, la théorie des Actes accomplis entre le magistrat et une divinité, in fine. De toiles résolutions furent prises par exemple au commencement de la guerre d"Hannibal (Tite-Live, 21, M, 4) et avant l'embarquement de Scipion pour l'Afrique (Tite-Live, 30, 1, 11). Mais toutes les dispositions prises à raison de prodiges sont également des fêtes de supplication.
(4) Par exemple, on prit de^ résolutions de cette espèce après la défaite d'Hasdrubal (Tite Live, 27, 51, 8, et après la sortie d'Hannibal d'Italie (Tite-Live. 30. 21. lOl
en tient encore une plus large. Cest un point essentiel de leur fonclionneraent pratique que la reprc^sentation du magistrat supérieur par l'inférieur, en particulier du consul par le préteur, est évitée le plus possible pour les actes religieux i\ accomplir au nom de la cité (1). C'est pourquoi les affaires religieuses étaient, à l'époque où les consuls partaient régulièrement pour l'armée, expédiées autant que possible auparavant; c'est pourquoi en particulier la notification des prodiges qui se produisaient pendant l'absence des consuls était en règle générale reculée à l'entrée en charge de leurs successeurs. Ceux-ci n'avaient pas coutume de quitter Rome avant que les mesures à prendre relativement aux prodiges n'eussent été réglées (2); et ce sont là tout spécialement les résolutions religieuses par lesquelles commencent chaque année les délibérations du sénat(3). Lorsqu'une résolution de ce genre semble nécessaire, le consul fait connaître au sénat l'incideut qui en est cause ; quand cet incident consiste dans l'observation d'un prodige ou dans un vice d'une cérémonie, il doit admettre celui qui signale le fait à faire sa notification au sénat, s'il lui appartient (4), ou,
(!) On rencontre rarement des propositions prétoriennes de cette espèce. Celles relatives aux jeux Apollinaires (Tite-Live, 2o, 12. 26, 23, .3) tiennent évidemment à ce que les préteurs urbains désiraient se charger de ces jeux.
(:2; Tite-Live, 32, 9 : Considem... properanfem in provinciam prodifjia nuntiata atque eorian procuratio Romse tenuerunt... consi/les 7-ebHs diviiiis opei'am deder un t plaçât isq lie diis in provineias profecti sunl. Le même, 24, 10, H, c. 44. 27, 11, 1. c. 37, 1. 32, 29. 1. 33, 26, 6. 36, 37. 37, 3. 38, 44. 39, 22. 41, 9. c. 16. 42,2.
(3) P. 13o. A une époque précoce, la réglementation des aiTaires religieuses de l'année qui commence peut avoir commencé les débats à Rome, comme nous le montre le statut de Genetiva, c 123 (cf. t. III, la partie du Grand Pontificat, sur les dépenses religieuses de l'Elnt). Plus tard nous ne savons rien de pareil à liome, peut-être simplement parce que la nécessité de ce règlement annuel avait été en grande partie supprimée à l'aide de fondations. Mais la procuration des prodiges (note 2) et des actes religieux extraordinaires qui pouvaient être en projet (Tite-Live, 6, 1. 22, 9-li. 31, 5, 3. 42, 30, 8) était autant que possible mise en délibération au début de l'année. Gomme, dans ces résolutions, toutes les questions difficiles étaient renvoyées aux collèges compétents, elles ne pouvaient pas facilement donner lieu dans cette phase à une discussion en forme, et c'étaient là des décisions de routine courante convenables pour le jour du nouvel an.
(4) P. 144. Tel est le sénatus -consulte qui nous a été conservé de l'an
s'il ne lui appartient pas, l'inviter à faire sa déclaration devant le sénat (1), les communications frivoles pouvant être rejetées et donner lieu à l'exercice du droit de coercition (2), Ensuite, selon la nature du fait, ou bien le sénat prescrit immédiatement un acte religieux, ou bien l'affaire est renvoyée au collège des pontifes, ou bien, dans des cas particulièrement compliqués, les gardiens des oracles sont chargés de chercher dans leurs livres et de faire connaître la mesure appropriée à la circonstance (3). Les pontifes pouvaient aussi prendre ici l'initiative ; car les magistrats ne pouvaient guère leur refuser de soumettre au sénat une demande religieuse du collège. Au contraire, l'ouverture des livres sibyllins, cette boîte de Pandore d'où se répandirent sur Rome et l'Italie toutes les croyances et les corruptions religieuses étrangères, n'était permise au collège même qui en avait la garde que sur un mandat spécial du sénat (4). Le sénat a aussi, à l'époque moderne, décidé de consulter, au lieu des prêtres nationaux, les haruspices étrusques (5). Le sénat statue ensuite, dans une séance postérieure, Forme
d'exéculioa.
655 (Aulu-Gelle, 4,6, 2) voté sur la nuntiation pontificale d'un signe observé dans la regia même. Cf. Tite-Live, 40, 19, 2.
(1) Tite-Live, 22, 1, 14 : His sir tit erant nuntiata expositis auctorihusque in curiam introduclis consul de religione patres consuluit.
(2) Le sénat commença par renvoyer la devineresse syrienne Martha (Pliitarque, Mar. 17) ; P. Vatinius de Pieate fut même incarcéré à la suite d'une pareille communication (Gicéron, De d. n. 2, 2, 6, i'uù Val. Max. 1, 8, 1).
(3) Par exemple, Tite-Live dit, 22, 1, 14: Decretum, ut eaprodiqia parlim majonbus hostiis, partini lactentibus procurarentur et uti supplicatio ad omnia pulvinaria per triduum habevelur, cetera, cum decemviri libros inspexissent, ut ita fièrent, quem ad modum cordi esset divis e c.arminibus prœfarentur. Ces quatre catéprories: du sacrifice de petites victimes; du sacrifice de grandes victimes ; de la supplication (prescrite en règle générale sur l'avis des pontifes); enfin de l'interrogation des livres sibyllins, qui d'ailleurs aboutit souvent elle-même à un sacrifice ou à une supplication, reviennent constamment.
(4) Gicéron, De dlv. 2, 54, M2 : Sibyllam... sepositam et conditam habeamus. ut, id qtiod proditum est a majoribits,inj tissu senatusne legantur quidem libri (cf. Dion, 39, 15 ; Licinianus, éd. de Bonn, p. 23). Des objections contre la dérivation de l'eau Marcia viennent aux décemvirs, dum aliis ex Cfiusis libros sibyllinos inspiciutit (Frontin, De aquis, 7). Une prudence plus grande encore est naturellement observée pour la réception de nouveaux oracles (Tacite, Ann, 6, 12).
(.0) Ils comparaissaient alors en personne devant le sénat (Tite-Live, 32,
sur la consultation obtenue (1). L'acte religieux que le sénat prescrit ainsi ou de lui-même ou sur un avis sacerdotal ne peut ôlre étudié dans sa nature que dans la théorie du Droit religieux. En général, si une faute a été commise dans la célébration d'une fête, la fête est recommencée {instauratiq). {2) ; si on décide un acte extraordinaire, ou bien on donne mandat aux consuls de prescrire (3) ou d'offrir certains sacrifices, ou bien on les charge de fixer un jour de fête sjj^cial {feriœ) et d'inviter le peuple à implorer les dieux [supplicationes) (4). Dans le cercle des instructions du sénat, c'est à la magistrature su-
1, 14 : Haruspices iji senatuyn vocati; Gicéi'on, De d. n. 2, 4, 10; Macrolie, Sat. 1, 16, 22). Handb. 6, 410 et ss. =tr. fr. 13, 138 et ss.
(1) La procédure apparaît de la façon la plus complète pour l'institution des jeux Apollinaires en 547 (Tite-Live, 23, 12). Le préteur urbain présente au sénat la prophétie de Marcius qui a été découverte et il l'explique (ad id caitnen explanandum diem nnian siimpsenait) ; le sénat demande aux décemvirs de donner un avis après consultation des livres des oracles; cet avis est donné et le sénat statue. Il est procédé de même en matière d'instauration. Tite-Live, 41, 16, 2 : Cum ad senatiim relatum esset (un vice commis dans la célébration des fêtes latines^ senatiisque ad pontificum collegii/m rejecisset, pontificibus, quia non recte factœ Lalinœ essent, instauratis Latinis plaçait Lanuvinos, quorum opéra in&tauratse essent, hostias prœbere, La confirmation du sénat est là supposée tacitement, comme la plupart du temps; le premier sénatus-consulte et la consultation sont aussi souvent omis dans la relation.
(2) Cf. Handb. 0, 485 = tr. fr. 13, 2.50.
(3) L'accomplissement de certains actes religieux est aussi fréquemment confié à des prêtres. Les formules [exe]dicto cos. et ex s. c. (an 89), [ex jus]su corisulis et ex consensu senatus (an 37?), [ex jus]su consulum (an 37 ?), ex s. c. (ans 59. 89), qui se rencontrent dans de tels actes des arvales, sont sans doute toutes synonymes, quoique le" mot consensus surprenne dans une pareille formule.
(4) Cf. sur les supplications Handbuch, 5, 581. 6, 48 =tr. fr. 12, 59. Gicéron, donne, Phil. 14, 14, 37, un sénatus-consulte de ce genre. Le sénat les prescrit encore sous l'Empire (Vita Uadriani, 12; Vita Alexandri, 56; Vestrum e^t supplicationes decertiere). L'indiction des magistrats, (pour laquelle ont été nommés des dictateurs ; cf. tome IH, la théorie de la Dictature, sur la compétence spéciale) n'est pas une communication comme celle des prêtres (p. 236, note 4), mais un ordre. Tite-Live, 3, 63, 5 : Senatus in unum diem supplicationes ccnsulum nomine decrevit : populus injussu et altero die frequens Ht supplicatum, et liœc vaija popularisque suppUcatio studiis prope celebratior fuit. 38,36, 4: SuppUcatio triduum pro collegio decemvirorum imperata fuit in omnibus compitis. Lorsque en pareil cas il n'y a de nommé que le séiat ou que les prêtres, l'indiction consulaire est simplement passée sous silence.
périeure qu'appartient le règlement de l'exécution (1); le choix du jour est toujours resté livré à la volonté des consuls (2). Les dépenses ainsi occasionnées, qui sont supportées par l'État (3) sont approuvées par le sénat. Cependant, le trésor public n'a pas à intervenir dans l'exécution des vœux des généraux faits par eux sans Tassentiment préalable du sénat. S'ils ne peuvent être exécutés à l'aide du butin, dont le général a la disposition, le général en est tenu en droit personnellement (4).
(1) Par exemple, si le sénat décide un sacrifice, le choix des dieux est tantôt remis aux consuls (Tite-Live, 31, 5, 3. 32, 1, 13. 46, 19, 4), et tantôt ils sont renvoyés à ce sujet aux collèges sacerdotaux (Ïite-Live, 31, 3, 5. 40, 43, 3. 42, 2, 6).
(2) Gaelius (Ad fam. 8, 11 ; cf. Drumann, 6, 161) assure le vote des supplications pour Gicéron, parce qu'il obtient que l'un des consuls s'engage à ne pas fixer les feriœ prescrites en même temps tant qu'il sera en fonctions et que l'autre, (semble-t-il) déclare tout au moins n'avoir aucun intérêt à leur fixation [Marcelliis sic respondit se — Mss. : ei — spern in istis supplicationibiis non habere, Pauhcs se omnino in hune ayinum non edicturum) et qu'il détermine ainsi le tribun Gurio, qui craignait d'être privé par leur édiction des dies comitiales nécessaires pour ses projets de loi, à renoncer à intervenir contre la résolution. On voit encore ailleurs (Cicéron, Phi/ . 14, 14, 37. Dion, 63, 18) que la décision ne lie pas le magistrat quant aux jours.
(3) L'acte religieux, pour peu qu'il paraisse nécessaire publice (Tite- Live, 43, 13, 2), a lieu publica pecunia (Tite-Live, 1, 23, 12) ; une somme à ce destinée est aussi mise parfois à la disposition du magistrat qui en est chargé (Tite-Live, 25, 12, 13). Quand il est provoqué par une faute de quelqu'un, les frais sont à la charge du coupable (p. 264, note 1).
(4) Tite-Live, 36, 36, sur l'an 503 : Consul... postulavit ab senatu, ut pecunia sibi decerneretur ad ludos, quos praetor in Hispania inter ipsum discrimen pugnae vovisset. Novum algue iniguum postulare esl oisus : ccnsuerunt ergo, quos ludos 'inconsulto senatu ex sua unius sententia vovisset, eos vel de manubiis, si quam pecuniam ad id resevvasset, vel sua impensa faceret. Ces jeux sont encore célébrés ailleurs de la même façon ou avec l'argent du butin, ou avec les présents faits à cette fin au général par des cités étrangères (Tite-Live, 28, 38, 14. 39, 3, 8. c. 22, 8. 40, 44, 9), le sénat réglant sans doute encore la somme, si les fonds ont déjà été versés au trésor (Tite-Live, 39, o, 9. 40, 44, 10). Naturellement le sénat n'a pas toujours fait usage de ce droit et a souvent accordé les fonds pour le temple ainsi promis (Tite- Live, 10, 37, 16. 40, 52, 1). — Gf. au tome I, la théorie des Actes conclus entre le magistrat et une divinité, sur le votum et sur l'autorisation du sénat et du peuple.
Les comices seuls peuvent concéder au magistrat le pouvoir judiciaire, et, quand la prononciation du jugement n'incombe pas au magistrat, elle appartient au jury ou aux comices. Mais, dansjles limites relativement étroites tracées en matière de justice civile ou criminelle à la liberté^d'action du magistrat, le sénat peut encore lui adresser des conseils et plus lard des injonctions. Par la nature des choses, l'exposition' de ce principe ne peut avoir lieu que sous forme d'exemples et doit se restreindre aux cas dans lesquels notre tradition en montre les effets. Là encore on trouve confirmée l'idée que, pour les mesures extraordinaires, le magistrat réclame régulièrement le concours du sénat.
jiinjicUon civile. Dans Ic domaluc de la juridiction civile, on en rencontre les applications suivantes:
jintitmn. [. La suspcuslon de la justice civile, soit dans les cas peu
fréquents où le magistrat qui en est chargé quitte la ville sans être représenté (1), soit dans ceux où, pour des raisons de con-
(1) Dans la constitution primitive ni l'absence du magistrat de Rome ni l'interrègne n'entraînent de justithim ; car, au premier cas, il y a le prsefectus urbi, et l'interroi a la juridiction. .Mais depuis la création de la préturo en 387 jusqu'à la fondation du second poste de préteur vers l'an 512, il n'a pas été très rare que le préteur ait été employé hors de Home (v. tome III,
venance pratique, il cesse pendant un certain temps d'exercer ses fonctions, par conséquent l'ajournement de l'administration de la justice (justitium) (1), le recul des termes de comparution {vadimonia differre) (2), ne sont en général prononcés par le magistrat compétent qu'après l'interrogation et sur l'invitation du sénat.
2. Quand il existe, pour la juridiction civile, plusieurs magis- Division de
, compétence.
trats pourvus concurremment d'une même compétence par l'élection du peuple, le sénat exerce ici comme partout une influence déterminante sur le partage effectif des attributions entre eux. Nous ne savons dans quelle mesure il a fait usage de ce pouvoir à l'encontre des consuls, tant qu'ils ont eu la juridiction civile, et des deux édiles curules; mais nous avons connaissance de son application à l'égard de la préture. En particulier, il est probable que le sénat a reçu expressément,
le début de la théorie de la Préture), et, comme la tradition ne nous dit là tout au moins rien d'une représentation (v. tome II, la section de la Représentation du magistrat supérieur absent, sur la nomination du représentant), il faut sans doute admettre alors un justitium, au sujet duquel le sénat devait certainement être toujours consulté. Depuis l'occupation en double de la préture judiciaire, l'un des préteurs reste constamment à Rome et la suspension de la justice faute de magistrat ne peut résulter que de faits accidentels (cf. tome III, la théorie de la Préture, loc. cit.).
(i) Il est fait expressément allusion au sénat pour le justitium provoqué par un péril militaire, dans Tite-Live, 3, 3, 6, sur l'an 289 : Ex aiictoTitate patrum justitio indicto, et 10, 21, 3, sur l'an 458 : His nuntiis senatus conterritus justitium indici... jussit, sans nomination de dictateur ni dans un cas ni dans l'autre ; pour le justitium prononcé durant l'affaire des Bacchanales (Tite-Live, 39, 18, 1 : Ut... cogerentur prxtores... per senatum res in diem tricesimum. differre) ; pour le justitium associé aux funérailles de Sulla et d'autres personnages (v. tome I, la théorie des Droits d'intercession et de prohibition du magistrat, sur le justitium). Lors de l'établissement de la dictature, qui est en régie provoqué par le sénat lui-même, le justitium n'est sans doute pas prescrit à titre spécial, mais annoncé comme allant de soi ; car, en pareil cas, le justitium est mentionné très fréquemment (Tite- Live, 3, 27, 2. 4, 26, 12. c. 31, 9. 6, 2, 6. c. 7, 1 rapproché de c. 6, 16. 7, 6, 12. c. 9, 6. c. 28, 3. 10, 4, 2 ; Gicéron, Ad Att. 4, 18, 3), mais le sénat n'est jamais nommé à ce sujet. "Le justitium était sans doute également associé à la déclaration de l'état de guerre par un sénatus-consnlte qui a plus tard remplacé la dictature (Gicéron, Phil. 5, 12, 31. 6, 1, 2).
(2) Il ne faut pas confondre avecl'acte général de vadimoniaow res differre, qui est identiq:io -mi justitium, la suspension d'une catégorie à.; procès dotorininô.s, par exc.iiple des actions en remboursement desprnîs (,Tito-Live, 6, 31, 4; Denys, 6, 22).
DKOIT PUBLIC Kd.MAlN.
JuridiclioD volontaire.
Capacité des jurés.
Appel sous le Principal.
Procédure criminelle.
dès la création de la seconde place nrbaine du collège, le droit d'employer ce magistrat à d'autres fonctions et d'attribuer à nouveau la totalité de la juridiction urbaine à un préteur (1). Mais d'importantes actions civiles ont en outre été parfois renvoyées par un sénatus-consulle spécial à un autre préleur qu'à celui qui était immédiatement compétent (2).
3. Relativement à l'exercice, de la juridiction volontaire, les magistrats compétents reçoivent aussi, le cas échéant, des instructions du sénat (3).
4. En tant que le choix des jurés et d'autres modalités de la procédure dépendent du préteur, il peut recevoir à ce sujet des instructions du sénat (4).
5. Sous le Principat, le sénat a joué, en matière civile, à côté de l'empereur, le rôle de tribunal supérieur d'appel; mais il l'a, semble-t-ii, essentiellement rempli par voie de délégation aux consuls (5).
L'intervention du sénat dans l'administration de la justice
(1) Cf. tome m, la tliéorie de la Préture, sur l'intervention du sénat dans la sortition des départements prétoriens, n" 2.
(2) En o83,un préteur provincial fut chargé, avant son départ pour sa province, de statuer, dans plusieurs cas graves concernant l'Espagne, sur des actions motivées par des concussions de magistrats, c'est-à-dire, d'après le droit de l'époque, sur des actions civiles furli de la compétence du préteur pérégrin (Tite-Live, 43, 2). La version probablement falsiliée du procès contre L. Scipion donnée par Antias (Tite-Live, 38, 27) aboutit à la même procé lure ; mais c'est le peuple qui y décide, uti de ea re... prœtor urbanus ad senatum referai, qiiem eam rem velit senalus quserere de iis qui preetores nunc sunl. La décision rendue par le sénat, en 584, parmi les dispositions relatives aux habitants de Thisbé, selon laquelle, s'ils veulent plaider contre Gnseus de Pandosia à raison de fournitures d'huile et de blé dont ils s'étaient chargés en commun avec lui, ils y sont autorisés (iàv xptxàç ),a|3eïv Po-j),a)VTac, To-jTo;; xpttà; ôoOvaj 'é6o|cv) semble avoir été purement confirmative du droit commun.
(3) Afln de p irer à l'abus fait de la manuniission pour arriver à l'acquisition de la qualité de citoyen romain, le sénat prescrit, en 577, aux magistrats compétents d'exiger un serment des personnes qui y procèdent (Tite-Live, 41, 9, 10).
(4) Le préteur est invité à instituer, pour chacun des procès de l'an 583, signalés note 2, cinq récupérateurs de rang sénatorial.
(5) V. tome 111, la théorie du Consulat, sur la juridiction d'appel des consuls.
criminelle a eu une plus grande étendue et une plus grande importance pratique.
1. La protection du magistrat ne peut assurer l'impunité au ndes pubika. criminel ou à l'ennemi du pays qui n'est pas protégé par le droit
des ambassadeurs, dans le territoire administratif delà ville(l). Peut-être faut-il, dans la rigueur du droit public, pour la parole du peuple ainsi donnée {fides publica), une résolution populaire (2). Mais, en règle, en particulier lorsqu'il s'agissait de provoquer des dénonciations de complices et que par conséquent les choses étaient pressantes, le sénat autorise le magistrat adonner cette parole (3).
2. La procédure criminelle, qui n'est pas liée par le droit de procès criminels
. • j i> • • 1 • dans le domaine
provocation et qui torme une partie ûe, i imperium du magis- sousiraitàia
provocation.
trat supérieur, impossible à séparer en théorie ni en pratique du droit de coercition et de la policegénérale, est subordonnée, comme cet imperium, à la direction du sénat. Lorsque la coercition capitale entre en exercice dans l'intérieur de la ville par rapport à des faits présentant une importance politique, le sénat y concourt sans doute en général (4). Il en est de même
(1) Le général pouvait valablement faire une telle promesse dans le territoire militiœ. Un exemiile dans Diodore, 3.5, 2.
(2) Le roi Jugurtha se rendit personnellement à Rome, étant en guerre avec l'État, interposita fide publica par un plébiscite (Salluste, Jug., 32. 33). Lorsqu'ensuite un de ses compagnons est accusé d'avoir commis pendant ce temps un meurtre à Rome, fit reus magis ex aequo bonoque quam ex jure gentium {op. cit. 3o, 7). Par conséquent, lui et ses compagnons avaient, en vertu de ce plébiscite, les immunités des ambassadeurs.
(3) Cicéron, Pro Rab. ad pop. 10, 28 : Si fides Satu7-ni7io data est,., eam... C. Marins dédit... quse fides... qui potuit sine senatus consulta dari ?Tite-Live, 8, 18, 0 : Consules ad senatum referunt consensuque ordinis fides indici data. 39, 19, 7. Après le meurtre du préteur Asellio, l'impunité est garantie par un sénatus-consulte au dénonciateur (Appien, B. c. 1, 34 : 'H o-jyxlTiTo; èy.YÎpv(To-£v... ffuvsyvwxÔTi... aSstav). Dans le procès dirigé contre Lentulus et ses compagnons, le consul promet jussu senatus la fides publica à ceux des complices qui feront des aveux (Gicéron, Cat. 3, 4, 8. Salluste, Cat. 30, 6. 47, 1. 48, 4), et il en est de même dans l'affaire de Vettius (Gicéron, Att. 2, 24, 2).
(4) L'annonce aux prisonniers de guerre renvoyés à Rome sur parole par Pyrrhus que le sénat avait prononcé la peine de mort contre ceux qui resteraient à Rome (Plutarque, Pyrrh. 20) et l'exécution par ordre du sénat dans la prison publique du général M. Glaudius livré aux Corses en 518 et
pour les périls extraordinaires encourus par la sécurité publique, notamment pour les crimes ayant des ramifications lointaines, au delà du cercle des citoyens, ainsi pour les associations religieuses aux tendances criminelles (1), pour les délits collectifs d'empoisonnement (2), d'incendie (3), de vol ou de meurtre à main armée (4), pour l'usurpation des droits de citoyens (o), toutes infractions en face desquelles les mesures à prendre sont en contact avec l'autorité exercée par Rome sur les États placés dans une autonomie dépendante et reviennent au sénat dans les mains duquel se trouve cette autorité (6). Le sénat ne peut concéder Vimperitim nécessaire pour
refusé par eux (Val. Max. 6, 3, 3), rentrent dans cet ordre, parce qu'elles se fondent sur la perte du droit de cité produite par la captivité (VI, 1, p. 50) ou l'extradition (Tite-Live, 9, 10, 10). L'exécution des prisonniers de guerre a lieu parfois après consultation du sénat (Tite-Live, 8, 20, 7).
(1) Les procès relatifs aux Bacchanales sont d'abord faits à Rome, puis étendus aux citoyens du dehors {circa fora : Tite-Live, 39, 18, 2 ; per mitnicipia, — c'est-à-dire les cités de demi-citoj'Cns, VI, \, p. 265, — conciliabulaque : Tite-Live, 39, 41, 5). Ces instructions sont faites, sur le mandat du sénat, d'abord par les consuls de oGS, puis par les préteurs avant leur départ pour leurs provinces.
(2) L'instruction faite par les consuls de 423, sur le mandat du sénat, exclusivement contre des femmes nous est signalée comme la première de ce genre (Tite-Live, 8, 18). En 574, des instructions de cette espèce sont confiées à deux préteurs, au premier dans la ville et dans le rayon de 10 milles autour d'elle, au second ulbm decimiim lapidem per fora conciliabulague (Tite-Live, 40, 37, 4. c. 43, 2), et la première mission est renouvelée pour l'année suivante au préteur urbain (Tite-Live, 40, 44, 6). C'est sans doute de la même façon que le préteur de Sardaigne est occupé, en 587, ad res capitales quserendas ex senatus consuHo relenlus (Tite-Live, 45, 16, 4j.
(3) Tite-Live, 26,27. L'instruction est faite à Rome, après la délibération du sénat,par les consuls; elle est exclusivement dirigée contre des membres de la cité dissoute de Gapoue, par conséquent contre des non-citoyens.
(4) Telles sont l'instruction ouverte en 553 par un préteur sur l'invitation du sénat, sur le pillage du temple de Perséphone à Locres (Tite-Live, 31, 12, rapproch'i de 29, 19. 7) et celle faite par les consuls de 616, également en vertu d'un sénatus-consulte, contre les employés libres ou esclaves de la compagnie fermière des résines du Bruttium (Gicéron, Brut. 22).
(5) En 577, les Latins qui s'étaient arrogé sans droit la cité romaine furent expulsés de la ville et un préteur fut chargé de l'instruction contre ceux qui y étaient restés (Tite-Live, 41, 9).
(6) Cf. la partie de l'administration de l'Italie. A la vérité, cela ne s'accorde guère avec le récit de Tite-Live, 9, 26, sur l'an 440, selon lequel le dictateur nommé pour la recherche des conjurations faites dans la cité de demi-citoyens de Capoue étendit ensuite son information à d'autres coali-
juger ces faits: mais il peut exercer l'influence qui lui appartient sur la compétence effective des titulaires de Vimperium^ de manière à charger un consul ou un préteur de cette justice criminelle. En vertu d'un pareil mandat, le magistrat qui l'a reçu statue, le cas échéant, avec le concours d'un conseil; le sénat lui-même ne fonctionne pas, même alors, comme cour de justice. — Entant que les citoyens romains sont protégés contre cettejusticeparledroitde provocation, le sénat ne peut le leur enlever; il ne peut donner aux magistrats un droit de coercition plus énergique que celui qui leur appartient. Cependant il faut laisser incertain le point de savoir si la faculté que le sénat a indubitablement exercée dans le dernier siècle de la République et que nous étudierons dans la partie de l'État de guerre, en vertu de laquelle il déclare certaines personnes assimilées par leurs actes aux ennemis publics et leur droit de cité anéanti, n'a pas antérieurement trouvé déjà son application dans les cas plus subordonnés et sans intérêt politique direct indiqués tout à l'heure (1). — Nous nous occuperons, à propos de l'Administration de la ville de Rome, delà participation du sénat aux emprisonnements préventifs et aux expulsions qui ont plutôt un caractère politique.
3. Le sénat a le pouvoir de désigner un acte accompli (2) Provocation .le
poursuites ^^___ criminelles.
tions politiques, notamment à celles relatives à la brigue (non 7iominatim, qui Capuœ, sed in universiim qui usquam coissent conjurassentve adversus rempublicam, quœri senatum jussisse : et coitiones honorum adipiscendorum causa factas adversus rempuhlinam esse) et les consuls auraient continué l'information après la retraite du dictateur. Mais ce récit n'est pas avéré et est plus que douteux.
(1) En faveur de cette conception, on peut invoquer, en particulier pour l'afifairedes Bacchanales, (outre les arguments donnés tome III, dans la théorie du Consulat, sur la juridiction criminelle, soustraite à la provocation, des consuls de la république, dernière note), l'application qui lui est faite du terme con;M>-a<io, technique pour les crimes politiques (Tite-Live, 39,8, 3. e. 14, 8). Il n'y a cependant pas de preuves décisives. Ce que nous savons pourrait se concilier avec l'observation des limites de la provocation.
(2) Tite-Live, 25, 4, 6 : Cum... vim eam (dispersion des comices) contra rem puhlicam... factam senatus decresset, confestim Carvilii tribuni pL... rei capitalis diem Postumio dixerunt. Ce qui précède, 25, 3, 12 : Ea fraus (publicanorum) indicata M. JEmilio prxtori priore anno fuerat ac per eum ad senatum delata, nec tamen ullo senatus consulta notata, quia patres ordinem publia
OU projeté (1) comme nuisible à l'État {contra rem publicam), c'est-à-dire comme passible d'une peine criminelle, la déclaration pouvant être renforcée par une spécification, par exemple par la désignation de l'acte comme encourant la peine capitale ou comme compris dans une catégorie de crimes. Cette déclaration est considérée comme une invitation adressée à ceux qui sont en situation d'intenter les poursuites criminelles désirées, de former l'accusation en s'appuyant sur l'autorité du sénat. Dans la période moyenne de la République, les tribuns en particulieront fréquemment usé, de cette façon, de leurdroit de provoquer un jugement populaire, et cette invitation a encore été souvent efficace, dans les derniers temps de la République, pour les actes qui pouvaient être poursuivis selon la procédure des qnsBstiones. Mais lorsqu'un pareil sénatus-consulte était rendu, dans cette dernière période, relativement à des actes qui ne pouvaient être poursuivis judiciairement que devant le peuple (2), il n'y avait plus là, en réalité, par suite de
canorum in tali tempore offensum nolebant, peut aussi être rapporté de la façon la plus simple à ce que le sénat aura provoqué par une décision correspondante la poursuite judiciaire des fraudes. Sénatus-consulte de Bacch. ligne 25 : Eeis rem caputalem faciendam esse (cf. Tite Live, 39, 8, 7. c. 14, 8). Après l'arrestation de Lentulus et de ses complices, le sénat décide, le 3 décembre, eos contra rem publicam /"ecis^e (Salluste, Cal. 50; Drumann, 5, 496). Asconius, In Mil. p. 44 : Cognovi... s. c. esse factum P. Clodi cœdem... contra rem p. factam; de même, Gicéron, Pro Mil. 5, 12. Le même, De har. resp. 8, 15 : Decrevit senatus eos qui id fecissent (violences contre les ouvriers employés à la construction) leije de vi quœ est in eos, qui universam rem publicam oppur/nassent (c'est-à-dire vis publica) teneri. Gicéron, Ad Q. fr. 2, 3, 3 : Senatus consultum factum est ea quœ essent a. d. VI (plutôt VU) id. Febr. (troubles dans la rue), contra rem p. esse facta.
(1) Gicéron, De har. resp. 8, 15 : Decrevit idem senatus frequentissimus, qui meam domum violasset, contra rem publicam esse facturum. Le même. Ad Ait. 1, 16, 12 : Senatus consulta duo... facta sunt... allerum, cujus domi divisores habitarent, adversus rem publicam. Le même, Phil. 8, 11, 33 : Si quis post hoc s. c. ad Antonium profectus esset..., senatum existimalurum eum contra rem p. fecisse. Tite-Live, 3, 21, 2, sur l'an 294 : Magistratus contmuari et eodem tribunos refici judicare senatum contra rem publicam esse, veut aussi sans doute dire qu'une pareille façon d'agir motiverait une multa.
(2) Abus du droit d'intercession. Sénatus-consulte de l'an 703 dans Gœlius, Ad fam. 8, 8, 6 : Qui impedierit prohibuerit eum. senatum existimare contra rem publicam fecisse; Gicéron, AdQ.fr. 2, 1, 2; Cum sen. grat. egit, 11, 27 ; Pro Sestio, 61, 129. — Abus du droit de rogation. Auct.adHer. 1, 12,21: Senatus decrevit (en 054), si eam Ipgem ad j)opulum ferat, adversus rem publicam videri
la paralysie de la justice populaire, qu'une simple démonstration contre un acte réprouvé par la majorité du sénat (1). — Le sénat pouvait-il à l'inverse prier les personnes en question de ne pas intenter ou d'abandonner une accusation, c'est un point douteux (2); on ne peut pas y avoir opposé de scrupules de compétence, mais peut-être l'idée qu'il ne convient pas au sénat d'entraver le cours de la justice.
4. Le peuple seul peut établir des tribunaux d'exception Tribunaux
^ r 1. i d'exceptioD.
soustraits à la provocation. Le sénat n'a là d'autre influence que celle qu'il tire de l'initiative des lois. Cependant il est arrivé que le peuple ait chargé le sénat de constituer un tribunal d'exception (3).
o. Le magistrat fixant le terme d'exécution de la peine de Grâce de fait des
condamnés à
mort légalement prononcée contre un criminel incarcéré, il a mort. par là la possibilité non seulement de reculer cette exécution à son gré, mais aussi de ne pas en fixer la date et de transformer ainsi de fait la peine de mort en détention perpétuelle. Mais cette procédure extraordinaire qui, au sens strict, éludait la
eumfacere ; Salluste, Cat. 31, 43. — Abus du droit de proposition au sénat. Salluste, loc. cit. — Libération d'un détenu. Gicéron, Ad Att. 2, 24, 3.
(1) Gela se manifeste d'une manière caractéristique en ce que le sénatusconsulte de 703 mentionné plus haut n'attache à son inobservation aucune autre conséquence juridique qu'une nouvelle délibération du sénat : Si quis huic s. c. intercesseril, senatui placere auctoritatem perscribi et de ea 7-e ad senatum (effacer populumque d'après le c. 7} referri. De même Gicéron, Cum sen. ftr.eg. il, 27, et ï'vo Sest. 61, 129.
(2) Si l'accusation dirigée en 550 contre deux censeurs par un tribun consensu patrum discussa est (Tite-Live, 29,37,17 ; d'où Val. Max. 7, 2, 6), cela peut, puisque la chose est rattachée au conse/isws (Val. Max. ■.decretum),naivoirpas été un sénatus-consulte en forme. — Lorsque Milon voulut accuser Glodius de vi, la demande d'action fut repoussée (Gicéron, Pro Sest. 41, 89 : Ecce tibi consul prxtor tribunus pi. nova novi generis edicta proponunt, ne reus adsit, ne ciletur, ne quxratur, ne mentionem omnino cuiquam judicum autjudiciorum facere itceat) en vertu d'un sénatus-consulte (per senalus auctoritatem : Gicéron, Pro SesUo, 44, 95). Mais il est probable que le sénatusconsulte et les édits des magistrats n'ont fait que confirmer la prescription du tirage au sort des jurés par les questeurs (qui n'étaient pas alors présents) — V. tome' IV, la partie des Magistrats présidents de jurys, sur la présidence du chef du jury, — et que par conséquent ils n'ont pas défendu, mais seulement empêché l'admission de l'action.
(3) V. tome III, la théorie du Consulat, sur la juridiction criminelle des consuls de la République, au cas d'exclusion de la provocation.
Droit Publ. Rom., t. VII. 18
loi, et qui en outre, était, en présence de l'annalité de la magistrature, remise en question à chaque changement de magistrats, n'a sans doute guère été suivie que lorsqu'une pareille grâce de fait était approuvée par le sénat (1). Juridiction libre 6- Nous avous cxpliqué pius haut (2) la situation occupée
du sénat du l r ^ j ■r\ • • . »!••
Principal, par le sénat du Principat comme cour suprême de justice criminelle coordonnée au tribunal du prince. La justice ainsi rendue est considérée comme une justice plus libre que celle de la procédure criminelle ordinaire et renouvelle, jusqu'à un certain point, l'ancien judicium populi. IS^ous pouvons seulement rappeler ici que les infractions des officiers, môme quand elles n'étaient pas de nature militaire, n'étaient déférées au sénat qu'exceptionnellement (3).
(1) Un citoyen s'était coupé la langue pour se soustraire au service lors de la guerre sociale ; publicatis bonis (par conséquent après la prononciation d'une condamnation pénale) aeternis vinculis pimiendum (eum senalus) [censuit Val. Max. 6, 3, 3). Ce fut certainement aussi avec l'autorisation du sénat que, d'après Tite-Live, 39, 18, 3, les magistrats chargés de l'instruction d'3s Bacclianales qui tantum initiati erant... nec eanim reriim uUam, in quos jure jurando ohligati erant, admiserant, eos in vinculis relinquebanl ; qui stupris aut cœdibus violali erant... eos capilali pœna adficiebant. L'exécution de Q. Pleminius, qui fat incarcéré en 550 et machina de là d'autres crimes, faite en 360 en vertu d'un sénatus-consulte (Tite-Live, 29, 22, 10. 34, 44, 7) pourrait aussi être ramenée à cette idée; cependant, d'après la relation qui nous a été transmise, Pleminius se trouve seulement en détention préventive et il n'y a pas eu de condamnation capitale régulière prononcée contre lui (cf. tome III, la théorie du Consulat, sur la juridiction criminelle des consuls de la République, dans le territoire militise). — La détention perpétuelle des ennemis faits prisonniers qui se rencontre fréquemment dans l'application des lois de la guerre et de la loi martiale, a également pour fondement légal l'idée que l'ennemi a encouru la mort et est pi'ovisoirement gracié par le sénat.
(2) V. tome III, la théorie du Consulat, sur la juridiction criminelle des consuls de l'Empire.
(3) Adultère : Pline, Ep. 6, 31. — Vis : Suétone, Tib. 30 ; Praefedum ulae de vi et rapinis reuin caicsam in senatu dicere coegit.
La division de l'autorité militaire entre le conseiladministratif suprême de l'État, d'une part, et les magistrats munis de Vimperium, de l'autre, est une des institutions les plus essentielles de Rome. Nous devons ici étudier la participation du sénat à la formation des troupes; au partage du commandement consulaire; à l'extension de Vimperium ; à l'établissement de commandements auxiliaires extraordinaires; à la répartition des troupes entre les divers titulaires de Vimperium et à la concession des deniers et des autres fournitures nécessaires pour l'armée; après quoi nous examinerons l'ordre chronologique de ces diverses résolutions et la façon dont elles se combinent entre elles. Puis nous terminerons en montrant comment, en revanche, le sénat n'intervient pas ou n'intervient qu'à titre secondaire dans le domaine de l'exécution des opérations militaires. Les rapports du sénat et des généraux en matière d'armistice et de conclusions de paix seront étudiés plus loin dans le chapitre des Relations extérieures.
