Détermination des commandements consulaires

Influence du L'établisscmeut de commandements fractionnés (provinciâs)

sénat sur

les compétences quc iious avous expliqué antérieurement (3) est inconciliable

consulaires. •"■

avec le gouvernement royal. Tant qu'il n'y a eu qu'un chef et qu'unearmée, le commandementaété unitaire, endroit toujours et en fait généralement; la division accidentelle des troupes ne s'est présentée exclusivement qu'à titre militaire. Laquestionde savoir s'il fallait lever une armée a donc bien pu être soumise au sénat de la Rome la plus ancienne; mais l'influence exercée sur la division du commandement et des troupes, qui est le meilleur fondement de l'autorité du sénat, est, par son essence et son origine, quelque chose de différent de l'influence sur la formation de l'armée et de plus récent qu'elle.

Depuis l'établissement de la République, il y a eu en principe deux chefs existants l'un à côté de l'autre; mais l'histoire

{{) Le sénat peut provoquer la retraite du magistrat ; il n'y a pas, à ma connaissance, d'exemple qu'il l'ait forcé à congédier ses soldats. Il est même arrivé qu'un consul auquel le sénat confiait, outre deux nouvelles légions, deux anciennes exclusivement pour les licencier, les ait au contraire remises à un préteur (Tite-Live, 32, 9, 5. c, 26, 2).

(2) C'est ainsi que le consul de 4G3, L. Postumius Megellus licencie son armée au lieu de la remettre à son successeur, comme le souhaitait le sénat (Denys, 17-18, i>). ^Naturellement le magistrat agit là d'ordinaire d'accord avec le sénat (Tite-Live, 32, 3, 1. 40, 17, 7).

(3) V. tome I, la théorie de la Collégialité, sur la répartition des fonctions militaires.

du tribunal militaire prouve que l'armée républicaine resta d'abord unitaire (p. 278). Selon les institutions normales de cette époque, les deux consuls doivent avoir rempli en même temps les fonctions de généraux et s'êlre succédé dans le commandement en chef jour par jour (1). C'est seulement depuis que, nous ne savons quand, mais dès une période précoce de la République, la levée annuelle de deux armées consulaires distinctes eût remplacé la formation unitaire de l'armée (2) que le commandement unitaire fut abandonné, ison pas, il est vrai sans réserves ; car, au sens légal, la circonscription consulaire militiœ a continué jusqu'à Sulla à comprendre, par opposition à la ville de Rome, tout le territoire romain ou non-romain, et, lorsque deux armées consulaires opéraient en commun, le commandement alternait comme auparavant entre les deux collègues, et le consul qui ne l'avait pas pour le moment commandait sous les ordres de son collè-

(1) V. toine I, la théorie de la Collégialité, sur l'opposition de la collégialité et des divisions de compétence, et sur la collégialité dans le commandement en chef. En pratique, on aurait pu, par un accord de volonté qui fut certainement toujours licite, mettre à la place xva. partage des commandements de l'infanterie et de la cavalerie ou encore diviser la phalange en deux masses. Mais, si l'introduction de la dualité de commandement avait eu pour suite l'établissement d'une double armée, il se serait certainement conservé quelque trace du fait que chaque consul aurait autrefois commandé une légion. Il semble, à l'inverse, que c'est seulement la décomposition de l'ordre de phalange en ordre manipulaire qui a provoqué la division des troupes entre les deux consuls ; quand la lerjio commandée alternativement par l'un des consuls eut été remplacée par cent vingt manipules, chaque consul en prit soixante et l'exercitus consularis postérieur se trouva ainsi 'orme.

(:2) P. 278. Nos annales considèrent à tort cette division comme aussi ancienne que la République. Cf. tome I, la théorie de la Collégialité, sur le tirage au sort des terrains d'opération entre les consuls. — Nous ne nous occupons ici que de l'existence simultanée de deux armées consulaires. Le tribunat militaire consulaire fournit la possibilité d'établir plus de deux commandements en chef. Mais il est également possible et peut-être même plus vraisemblable qu'en pareil cas, tant que l'armée a été unique, le commandement ait été exercé, par voie de roulement journalier, à la fois par tous les tribuns en fonctions près d'elle, et que depuis l'introduction du système des quatre légions annuelles, chacune des demi-armées ail eu à sa tête plusieurs tribuns militaires. Cependant il est inutile de s'attarder sur cette question, attendu qu'il ne s'est pas conservé de témoignages dignes de foi sur la division du commandement entre les tribuns consulaires. Droit Pobl. Rom., t. VII. 19

290 DKorr puhlk; komain.

gue. Mais cela rendit possible l'existence sirnultaiire de deux commandements on chef, puisque les deux collègues avaient toujours à s'entendre sur le partage des troupes et que, par un accord aussi, chacun pouvait prendre et prenait généralement pour lui un territoire d'opérations propre, la viiicia onprovincia. Cette entente relative à la division des troupes et à celle du territoire esten première ligne raiïaire des magistrats qui appelaient le sort à leur aide pour toutes deux et d'ordinaire en même temps pour toutes deux (1). L'intervention du sénat dans la division du territoire d'opérations est indubitablement inconnue aux institutions républicaines primitives ; elle est même en contradiction avec elles. Mais pourtant son « avis » est devenu là de bonne heure déterminant; ce n'est pas seulement parce qu'en cas de différend entre les collègues le sénat était l'intermédiaire désigné; c'est surtout parce que, dans les premiers temps de la République, où les consuls ne pouvaient arriver au commandement sans appel sous les armes des individus astreints au service, et où cet appel était donc soumis au sénat au début de chaque année encore plus régulièrement que dans la suite, les consuls ne pouvaient se dispenser d'exposer au sénat les mesures qu'ils comptaient exécuter à l'aide de cette levée et parce qu'en conséquence, si les sénateurs indiquaient, dans leurs propositions de résolutions relatives à la levée, des lignes de conduite conformes à ces intentions ou en contradiction avec elles, les consuls ne pouvaient pas se dispenser, pour arriver à la levée, de soumettre aussi ces lignes de conduite au vole. Les instructions données par le sénat aux

(1) Le comparare sorlirive consulaire se rapporte partie aux troupes, partie aux territoires d'opérations (v. tome I, la théorie de la Collégialité, sur la division des légions et le tirage au sort des terrains d'opération). Les deux actes peuvent se présenter séparés; si les deux armées consulaires sont nouvellement formées, le tirage au sort des légions n'est pas réalisé par celui des provinciœ, et les consuls ont dû nécessairement procéder à deux tirages. Le tirage au sort des légions peut aussi avoir lieu sans division du terrain d'opérations. Onlinairement les deux actes se confondent. Le second seul a une importance politique et c'est seulement à lui que se rapporte l'action du sénat ; néanmoins il est essentiel d'avoir présent à l'esprit le double objet de la fixation des compétences consulaires.

consuls pour la prochaine année militaire ({) ne sont pas des ordres ayant une force obligatoire comme ceux donnés par le peuple aux magistrats, mais des vœux autorisés dont le poids est d'autant plus grand que le magistrat auquel ils s'adressent les a en général reçus lui- même du sénat et s'est entendu sur eux avec lui. Tant que l'activité militaire des magistrats romains Eniiaiie; s'est restreinte à l'Italie, en y comprenant les territoires qui la bornent au Nord, le sénat n'est pas allé plus loin ; le commandement consulaire a même gardé postérieurement son indépendance dans ce territoire, en ce sens que les instructions du sénat y laissent en principe au général un champ fort large et ne limitent son initiative que dans une faible mesure (2). L'inobservation de ces limites peut de sa part être justifiée par les circonstances (3) et même leur observation être considérée comme blâmable (i) ; quand leur inobservation est désapprouvée, cette désapprobation ne trouve souvent son expression que dans le refus du triomphe au magistrat par le sénat. Néanmoins il y a déjà, sous la République ancienne encore enfermée dans l'Italie, une limitation essentielle de pouvoirs du magistrat dans le droit du sénat de lui donner au début de chaque année des conseils et des instructions relativement à ses actes d'exécution administratifs et militaires ; il y a là le germe etla semence du gouvernement commençant du sénat.

(1) V. tome I, la théorie de la Collégialité, sur le commandement consulaire en Italie.

(2) Assurément la limitation est la règle ; cf. par exemple Tite-Live, 27, 7 : Italia ambohus — considibus — provincia décréta, regionibus tamen partitumimperium, Fabius ad Tarentum, Fulviiis in Lucanisac Bruttiis rem gererei, et c. 37, 10 : Provincise Us non permixtœ regionibus, sicut superioribus annis, sed diverses extremis Italix finibus, alteri... Bruttii Lucani, alteri Gallia... décréta. Mais le sénat n'est aucunement autorisé à limiter par exemple le rôle d'un dos consuls à la construction d'une route. S'il est dit sur l'jin 594 : Pomplinœ paludes a Cornelio Cetliego, cui ea provincia evenerat, siccalaa agerque ex iis faclus (Tite-Live, 40), il résulte tout au plus de là que ce travail lui fut signalé comme désirable.

(3) V. tome I, la théorie du Commandement militaire, sur le triomphe à raison d'une victoire remportée dans la province d'un autre.

(4) V. tomel, la théorie de la Collégialité, sur le commandement en Italie.

•2y2 DROIT PUBLIC ROMAIN.

Hors iiiiniie. L'cxlcnsion au delà des mers de la domination romaine et l'établissement des gouvernements de province d'outre-mer (d'abord de ceux de Sicile et de Sardaigne en 527) a soustrait ces régions au commandement consulaire; les lois les soumettaient à des préteurs. Cependant, par dérogation à ces lois, le commandement y est d'ordinaire pris, dans les circonstances militaires graves, par l'un des consuls. Si l'établissement des prétures d'outre-mer avait eu lieu dans une période plus reculée, il aurait fallu pour < ela un vote du peuple; en présence du déveloj)pement déjà atteint alors parla suprémaliedu sénat, ce commandement consulaire était établi par le sénat (1). Pour les guerres d'outre-mer conduites hors des provinces, oià les pouvoirs consulaires ne se trouvaient pas en conflit avec une loi, le consul de l'année avait toujours, pourvu qu'il se fiU mis d'accord avec son collègue, un droit légal au commandement en chef (2). Mais en pareil cas, non seulement il y avait trop d'intérêt en jeu, mais le sénat avait, spécialement à l'aide du

(1) V. tome I, la théorie de la Collégialité, sur le commandement consulaire outre mer, et tome III, la théorie de laPréture, sur la sortition depuis SuUa n" 5. Ajouter Tite-Live, 31, 48, 8 : Poluisse (senatum) finire senatus consuUo, ne per prselorem, sed per consulem (res) gereretur. Cela est dit, à la vérité, relativement à la direction de la guerre en Italie du Nord, mais c'est, sans aucun doute, également vrai pour les cas dans lesquels des consuls étaient envoyés en Espagne, en Sardaigne, en Sicile.

(2) C'est ce que montrent les événements do 557, Tite-Llve, 32, 28 ; v. tome I, la théorie delà Collégialité, sur le commandement consulaire outre mer, dernière note. Le sénat veut prolonger le commandement de Macédoine entreles mains du consul de l'année précédente Flamininus. Les deux consuls refusent de faire statuer le sénat sur les provinces consulaires (car on ne peut comprendre autrement ce qui résulte clairement delà suite, à savoir que les consuls désobéirent au sénat, mais qu'il ne fut pas fait de sénatusconsulte excluant leurs prétentions), et ils se préparent à tirer au sort sans autorisation l'Italie et la Macédoine. Ils en sont empêchés par les tribuns et la décision sur les provinces consulaires est remise au sénat qui statue en faveur de Flamininus. Leur comparare sortirive ne dépend donc pas légalement d'un sénatus-consulte, et il y a eu besoin d'une intervention extraordinaire pour mettre en échec leur droit au commandement d'outremer. De même, lorsque les consuls de 552 et 553 vont en Afrique avec Scipion, en vertu de la décision, mais contre le vœu du sénat (v. tome II, la Ihéorie de l'Extension de la durée des pouvoirs, sur la compétence dos magistrats prorogés), la raison déterminante est évidemment qu'ils ont au commandement un droit, que le sénat peut bien paralyser à l'aide d'une loi au profit de Scipion, mais qu'il reconnaît cependant.

tribunal, de trop bons moyens indirects de paralyser l'action des consuls pour que ce droit reçut une application pratique. Autant que nous sachions, il n'y a jamais eu un consul qui ait exercé le commandement outre-mer autrement qu'avec l'autorisation du sénat (1). Cela finit même par être réglementé législativement par la loi de C. Gracchus de 631 (2) : en même temps qu'elle obligea le sénat à régler les compétences consulaires avant que la question de personnes n'eut été tranchée par les comices, elle supprima légalement le principe, déjà écarté depuis longtemps en pratique, selon lequel le consul avait le droit de choisir lui-même son département militaire (3). La constitution de Sulla abolit la détermination du comman- suppref^sion du

commandement

dément consulaire par sénatus-consultes ou plutôt elle abolit consuhnre^ depuis ce commandement lui-même. Ce qui avait jusqu'alors existé pour le territoire domi fut désormais étendu à toute l'Italie, et tous les commandements ordinaires devinrent spéciaux dans le sens où l'avaient été jusqu'alors les gouvernements prétoriens. Les consuls prennent place parmi les titulaires de ces commandements spéciaux, et, en compensation du droit de déterminer les compétences consulaires qui lui est retiré, le sénat reçoit celui de choisir annuellement deux des commandements spéciaux, et en général des plus importants, pour les consuls, ou plutôt, puisque ceux-ci ne commencent leurs fonctions militaires qu'à l'expiration de leur première année de pouvoir, pour les proconsuls (4). L'État romain n'a donc pas depuis

(1) La demande d'un commandement d'outre-mer formée par les consuls est rejetée par le sénat dans les années 560 (Tite-Live, 34, 43), 567 (Tite- Live, 38, 42), 582 (Tite-Live, 42, 10. 21).

(2) V. tome I, la théorie de la Collégialité, sur l'influence du sénat sur la répartition, et tome III. la théorie de la Préture, sur la sortition après Sulla, n" 5.

(3) Gicéron fait énergiquement ressortir cette idée, De domo, 9, 24 : Provincias consiilares... C. Gracchus... non modo non abstulit asenatu, sed etiam, lit necesse esset quolannis conslitui per senatum lef/e sanxit. Tout évident qu'il soit que le sénat n'a jusqu'alors exercé ce pouvoir qu'en fait et que le ut jjecesse e.s5e^ est parfaitement exact, Willems, 2, 503, voit là une preuve du caractère apocryphe du discours.

(4) V. tome III, la partie du Consulat, sur Vlmperium militaire, et celle de la Préture, sur la sortition depuis Sulla, n» 5.

•jyi- DKOIT PUBLIC HUMAIN.

SuUa de général en chef, appelé par ses fonctions mêmes à la direction de la guerre, et, si une guerre excédant les limites des commandements spéciaux devient nécessaire à soutenir, il faut pour cela une disposition personnelle et législative émanant soit du sénat, soit des comices, sur laquelle nous insisterons au sujet du pouvoir exécutif (p. 314). 'énasuriM ^^^^ avons répondu par ces explications à la question de lesTo'verneura."" savoir daus qucllc mesurc le sénat peut concourir à l'ouverture de la guerre. Si par déclaration de guerre on entend, comme on doit le faire au sens strict, la suppression de l'état de paix international légalement établi, ni la magistrature ni le sénat n'ont jamais eu ce droit ni ne l'ont jamais revendiqué. Un sénatus-consultc ne suffisait même pas pour mettre fin à une suspension d'armes établie à longtemps, d'après les principes arrêtés au commencement de la République (VI, l,p. 392, note 2). En pareil cas, sauf naturellement quand il y avait légitime défense, la constitution requérait le concours des comices, le droit de délibération préalable du sénat, déjà étudié relativemcnlfa la préparation des lois, exerçant d'ailleurs là une influence saillante (p. 248). — En dehors du domaine des traités, l'élat de guerre ne peut légalement être ouvert en ce sens qu'il existe toujours et forcément (VI, 2, p. 207): le consul, dans l'intérieur et à l'extérieur du territoire romain, le préteur à l'intérieur de son département ont le droit d'user de leurs armes contre tous. Le sénat n'a pas à déterminer le mode d'exercice de ce droit, par rapport au préteur, puis{|ue celui-ci est déjà lié légalement par son département; mais il le fait par rapport au consul, en décidant avec lui s'il se servira de ses armes et dans quel milieu plus restreint il le fera, en décidant avec lui s'il convient de pousser cet état de guerre théorique à l'état pratique de guerre ouverte et dans quel milieu. Si le consul en vient aux armes dans le territoire ainsi convenu, on peut voir là en fait une guerre entamée avec la permission du sénat (1), et à

(1) C'est ainsi que le consul M. Chiuiius .Marcellus Jeinamle, en 571, lUleris ad senalum missis^ ut sibi in Hisiriam traducere legiones liceret (Tite" Live, 39, 55, 4). En 5S3, le sénat envoie au consul une députalion spéciale.

l'inverse s'il fait la môme chose en dehors de ce territoire, on peut voir là une guerre entamée contre la volonté du sénat (1). Si, dans ce cercle, des cités sujettes se soulèvent contre Rome ou commettent quelque infraction, il n'a pas besoin d'autre ordre pour intervenir contre elles par les armes; mais le gouvernement romain, c'est-à-dire le sénat, peut donner des instructions au titulaire du commandement sur le point de savoir s'il y a ou non des raisons suffisantes d'intervenir, comme sur toute autre question administrative, et par conséquent les cités injustement traitées comme insoumisespeuventen appeler à lui et obtenir de lui réparation (2). Si un État ami de Rome sollicite son aide contre un autre État non allié, le général ne peut

ne bellum cumuUagente moveat,nisi cumquasenatus çierendum censuerit (Tite- Live, 43, 1, 11).

(1) A. Manlius Volso, consul en -576, auquel la Gallia avait échu comme département officiel (Tite-Live, -H, 7, 8), se décide, après avoir réuni un conseil de guerre, à opérer immédiatement, sans consulter le sénat, contre les Histri qui reprennent les armes (Tite-Live, 41, 1, 1 : Consilium de Histrico bellocum haberet consul, alii gerendumextemplo..., alii consulendiimprius senatum censebant). Il a ensuite à répondre de ce qu'il a commencé la guerre sans autorisation du sénat et du peuple et qu'il a quitté sa circonscription sans ordre, griefs qui se confondent tous deux. Car, si, après avoir combattu contre les Histri pendant les années 571-573, on était resté sans guerre avec eux pendant les deux dernières années, ils se présentaient de nouveau en ennemis d'une manière qui, mémes'ilavait existé un traité, eût légitimé des actes de défense. Le blâme n'est donc pas dirigé contre la guerre en elle-même, mais fondé sur ce que le sénat l'avait confiée au consul dans certaines limites et la lui avait par là même interdite ailleurs. Lorsque relativement à la guerre lo sénatus-consulte et la loi sont cités l'un à côté de l'autre comme dans Tite-Live, 38, 45: Nationi non ex senatus auctoritate, non populi jussii bellum illatum... de omnibus his consultum senalum, populum jussisse et c 46, 9. 41. 7, 8. 42, 36, 1, et dans Ssdl\iste,Jug. 39 (VI, 1, p. 392, note 4) l'autorisation du sénat et la déclaration de guerre votée par les comices sont mises en parallèle.

(2) Lorsqu'en 567 le préteur commandant en Gaule fit désarmer, speciem belli quœrens, les Génomans qui vivaient en paix avec les liomains, ceux-ci portèrent leurs plaintes à Rome, et, après une information fuite par le consul, leurs armes leur furent restituées et le préteur fut suspendu (Tite- Live, 39, 3). Lorsqu'en 017 le consul M. ^Emilius Lepidus porta la guerre chez les Vaecsei parce qu'ils auraient soutenu les Numantins en guerre avec Rome, le sénat le lui défendit (Appien, Hisp. 81). et Lepidus, n'ayant pas tenu compte de cette défense, fut frappé d'une muUa par un jugement populaire. Il fut procédé do même à la suite de mauvais traitements endurés par les villes qui avaient pris parti pour les Romains pendant la guerre de Persée (Tite-Live, 43, 4. 8) et dans des cas analogues.

accorder ce secours sans rautorisaliou du sénat, en tant que le secours est en dehors du cercle d'opération qui lui a été fixé; si l'Etat agresseur est également l'ami des Romains, le secours contre lui requiert une déclaration de guerre votée par les comices (1).