LA RESTRICTION DE L'AUTORITÉ LÉGISLATIVE

de nos innovations qui doivent leur origine à un zèle pour la liberté plus ardent qu'éclairé. Nous avons vu toutefois qu'elle n'a pas eu un succès bien étendu ; que même dans ce pays où elle a pris naissance, la l^ennsylvanie et la Caroline du Nord sont les deux seuls Etats qui Faient jusqu'à un certain point défendue : tous les autres ont refusé de lui donner le moindre appui, jugeant sagement qu'il fallait placer sa confiance quelque part ; que déléguer des pouvoirs, c'est en reconnaître la nécessité ; qu'il vaut mieux s'exposer à l'abus de cette confiance, que d'embarrasser le gouvernement et de mettre en danger la sûreté publique par des restrictions impolitiques à l'autorité législative. Les ad versaires de la Constitution proposée combattent à cet égard la décision générale de l'Amérique ; et au lieu de sentir, d'après l'expérience, la nécessité de corriger quelques-uns des excès dans lesquels nous pouvons être tombés, ils semblent disposés à nous entraîner dans de nouveaux excès, toujours plus dangereux et plus extravagants Comme si les ressorts des gouvernements étaient déjà trop forts et trop tendus, ils enseignent des doctrines dont l'effet serait de les affaiblir et de les relâcher par des expédients qui, dans d'autres occasions, ont déjà été condamnés ou abandonnés. On peut affirmer, sans crainte de mériter le reprocne d'animosité, que si les principes qu'ils cherchent à établir à quelques égards, réussissaient à obtenir l'assentiment général, ils mettraient le peuple de ce pays dans l'impossibilité de supporter aucune espèce de gouvernement. Mais nous n'avons point à redouter un danger de ce genre. Les citoyens de l'Amérique ont trop de discernement pour se laisser conduire à l'anarchie. Et je me trompe fort si l'expérience n'a pas gravé en caractères ineffaçables dans l'esprit du peuple, qu'un

gouvernement plus énergique est nécessaire pour le bien-être et la prospérité de la communauté.

Il ne paraîtra peut-être pas inutile «le retracer rapidement l'origine et les progrès de l'opinion qui tend à exclure les établissements militaires en temps de paix. Quoique, dans les esprits accoutumés à la réflexion, elle puisse résulter de l'observation de la nature et de la tendance de ces institutions, observation fortifiée par les exemples des autres siècles et des autres pays, cependant, considérée comme opinion nationale, on doit en chercher la source dans ces idées anciennes et habituelles que nous tenons de la Nation dont la plupart des habitants de ce pays tirent leur origine.

En Angleterre, bien longtemps après la Conquête Normande, l'autorité des rois fut presque illimitée. Les barons d'abord, le peuple ensuite flrent sur la prérogative royale des empiétements successifs en faveur de la liberté, jusqu'au moment où ses plus redoutables prétentions disparurent. Mais la liberté ne triompha complètement en Angleterre qu'à l'époque de la Révolution de 1688, qui plaça le prince d'Orange sur le trône de la Grande-Bretagne. Gomme conséquence du pouvoir illimité de faire la guerre, qui était regardé comme une prérogative de la Couronne, Charles II entretint, de sa seule autorité, un corps de cinq mille hommes de troupes régulières. Jacques II porta ce nombre à trente mille hommes, il les payait sur sa liste civile. Lors de la Révolution, l'abolition de l'exercice d'une si dangereuse faculté fut inscrite dans un article du Bill des Droits qui fut alors rédigé : « il est contraire à la loi de lever ou de conserver une armée permanente dans le royaume, en temps de paix, sans le consentement du Parlement ».

Dans ce royaume, au moment o\x la liberté était

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ail plus haut point, on ne crut devoir prendre, contre le danger des armées permanentes, d'autre précaution ([ue de défendre au magistrat exécutif de lever ou de garder des troupes par sa propre autorité. Les patriotes qui accomplirent cette mémorable Révolution étaient trop modérés et trop instruits pour songer à restreindre en quelque manière l'autorité législative. Ils savaient qu'il faut, pour la défense d'un pays et pour former des garnisons, un certain nombre de troupes; qu'on ne peut circonscrire les besoins nationaux dans des limites précises ; qu'il doit exister dans quelque partie du gouvernement un pouvoir suffisant pour parer à toutes les circonstances possibles, et qu'après avoir soumis l'existence de ce pouvoir au jugement de la législature, ils avaient atteint le plus haut degré de précaution conciliable avec la sûreté de la communauté.

C'est de la même source que le peuple de l'Amérique tire ces craintes héréditaires que lui inspire, pour sa liberté, l'existence d'armées permanentes en temps de paix. Les circonstances de la Révolution ont excité sa sensibilité sur tout ce qui touche à la conservation des droits du peuple ; et telle est, en certains cas, la cause de l'excès de zèle qui nous égare. Les tentatives de deux des Etats, pour restreindre l'autorité de la législature sur l'article des établissements militaires, sont au nombre de ces circonstances. Les principes qui nous ont appris à craindre le pouvoir d'un monarque héréditaire ont été^ par un excès déraisonnable, appliqués aux resentants du peuple réunis dans leurs assemblées populaires. Même, dans quelques-uns des Etats qui ne sont pas tombés dans la même erreur, nous trouvons d'inutiles déclarations qui portent qu'on ne doit point entretenir d'armées permanentes en temps de

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paix sans le consentement de la législature. J'appelle ces déclarations inutiles, parce que le motif qui a fait introduire cette disposition dans le Bill des Droits de l'Ang-leterre, n'est applicable à aucune des Constitutions des Etats. Le pouvoir de lever des troupes ne résidait, d'après la seule interprétation possible de ces Constitutions, que dans les législatures ; il était donc superllu. pour ne pas dire absurde, de déclarer qu'une chose ne pourrait être faite sans le consentement d'un Corps qui seul avait le droit de le faire. En effet, quelques-unes de ces Constitutions, en particulier celle de New York, justement célèbre tant en Europe qu'en Amérique comme l'une des meilleures formes de gouvernement établies dans ce pays, gardent sur ce sujet le plus profond silence.

On doit remarquer que même dans les deux Etats dont l'intention semble avoir été d'interdire les établissements militaires en temps de paix, l'expression employée semble plutôt indiquer un avertissement qu'une prohibition. Il n'est pas dit qu'on n'entretiendra pas, mais (\\i on ne doit pas entretenir de troupes en temps de paix. Cette ambiguïté dans les termes paraît avoir été le résultat d'une lutte entre la défiance et la conviction, entre le désir de prohiber en tous cas les établissements militaires, et la persuasion qu'une exclusion absolue serait insensée et dangereuse.

Peut-on douter qu'une telle disposition, toutes les fois que la situation des affaires publiques paraîtra exiger qu'on s'en écarte^ ne soit interprétée par la législature cemmeun simple avertissement et qu'elle ne cède devant les besoins' réels ou supposés de l'Etat? L'exemple de la Pennsylvanie, déjà cité, peut décider la question. Quelle est alors, peut-on demander, l'utilité d'une disposition qui perd son

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effet, toutes les fois qu'on a intérêt ù l'enfreindre?

Examinons maintenant si l'on peut comparer, pour l'efficacité, la disposition dont il s'agit ù celle qui est contenue dans la nouvelle Constitution et qui restreint à une période de deux ans l'afîectation des deniers publics aux dépenses militaires. La première, à qui on a voulu donner trop d'effet, n'en produira aucun ; la seconde, en sécartant d'un imprudent excès, et qui est compatible avec les précautions qu'exig'ent les besoins de la nation, aura une influence salutaire et puissante.

La législature des Etats-Unis sera obligée, en vertu de cette disposition, de délibérer, une fois au moins tous les deux ans, sur l'opportunité de conserver sur pied une force militaire ; de prendre à cet égard une résolution nouvelle, et de déclarer son avis par un vote formel en face de ses constituants. Elle n'aura pas la facuUv d'accorder au pouvoir exécutif des fonds permanents pour l'entretien d'une armée, alors même qu'elle pourrait être disposée à une aussi imprudente confiance. Gomme tous les corps politiques sont, à différents degrés, infectés de l'esprit de parti, il se trouvera infailliblement dans la législature nationale des personnes assez disposées à incriminer les mesures et à calomnier les intentions de la majorité. Mn^^ décision en faveur des établissements militaires sera toujours un lieu commun favorable à la déclamation. Toutes les fois que la question se présentera, l'attention publique sera éveillée et attirée sur ce sujet par le parti de l'opposition ; et si la majorité est réellement disposée à outrepasser les justes limites, la communauté sera avertie du danger et aura l'occasion de prendre des mesures pour s'en garantir. Indépendamment des partis qui se trouveront dans la législature elle-même, toutes les fois que la discussion se

renouvellera, les législatures des Etats, défenseurs non seulement vigilants mais soupçonneux et jaloux des droits des citoyens contre les empiétements du gouvernement fédéral, auront constamment l'attention fixée sur la conduite des gouvernants nationaux, et seront toujours suffisamment prêts, s'ils voient quelque irrégularité, à donner l'alarme au peuple et à se faire non seulement la voix, mais aussi, s'il y a lieu, le bras de son mécontentement. Des plans pour détruire la liberté d'une grande nation demandent du temps pour en mûrir l'exécution. Une armée assez considérable pour menacer réellement les libertés publiques ne pourrait se former que par des augmentations progressives, ce qui supposerait non un accord momentané entre la législature et le pouvoir exécutif, mais une conspiration continuée pendant un long* temps. Est-il vraisemblable qu'il existe jamais une semblable combinaison? Est-il probable qu'elle soit conservée et transmise à travers les changements successifs du Corps législatif, opérés par des élections biennales dans les deux Chambres? Peut-on présumer que tout homme, en prenant place dans le Sénat ou dans la Chambre des Représentants, deviendra traître à ses constituants et à sa patrie? Peut-on supposer encore qu'il ne se trouvera aucun homme assez clairvoyant pour découvrir une conspiration si atroce, ou assez courageux et assez honnête pour instruire ses constituants du danger qu'ils courent? Si l'on peut raisonnablement concevoir de pareils soupçons, il faut renoncer à toute délégation d'autorité quelconque. Il faut que le peuple se détermine à reprendre tous les pouvoirs qu'il a donnés jusqu'ici, et à se diviser en autant d'Etats qu'il y a do comtés, afin de pouvoir administrer lui-même ses intérêts.

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Quand même on pourrait raisonnablement admettre de seml)lables suppositions, il faut convenir qu'il serait impossible de cacher longtemps ce projet, il serait dénoncé par le fait d'une augmentation si considérable de l'armée en temps de paix profonde. Quelle raison plausible pourrait-on alléguer, dans un pays situé comme celui-ci, pour motiver un accroissement si grand des forces militaires ? Il est impossible que le peuple soit longtemps trompé, et la ruine du projet etde ceux qui l'auraient formé ensuivrait bientôt la découverte.

On a dit que la disposition, qui limite à un espace de deux ans l'afîectation du revenu public à l'entretien d'uue armée, serait insuffisante, parce que le Pouvoir exécutif, une fois investi d'une force assez considérable pour réduire le peuple à la soumission par la crainte, trouverait, par ses seules forces, des ressources suffisantes pour le mettre à même de se passer des subsides accordés par les Acts de la législature. Mais la même question se pose encore ici de savoir sous quel prétexte le Pouvoir exécutif pourrait se trouver en possession d'une force aussi redoutable en temps de paix ? Si nous supposons que cette force ait été nécessitée par une insurrection ou par une guerre étrangère, c'est une circonstance nouvelle à laquelle ne peut s'appliquer l'objection que nous discutons, puisque cette objection n'est dirigée que contre le pouvoir d'entretenir des troupes en temps de paix. Peu de personnes seront assez insensées pour soutenir qu'il ne faut pas lever des troupes pour réprimer une insurrection ou pour repousser une attaque; et si la défense de la communauté nécessite une armée assez nombreuse pour mettre en danger sa liberté, c'est un de ces malheurs auxquels on ne peut trouver ni préservatif ni remède : aucune forme de gouvernement ne pourrait le prévenir; une simple ligue

nflensive et défensive pourrait même y donner lieu, si la nécessité de la défense commune forçait les confédérés ou les alliés à entretenir une armée.

Mais c'est un malheur auquel nous serons bien moins exposés, si nous restons unis, que si nous nous séparons ; il est même trop vraisemblable que nous y succomberions dans la dernière supposition. 11 est difficile de se figurer F Union menacée par des dangers assez formidables pouf nécessiter une force militaire capable de nous inspirer de justes alarmes pour notre liberté ; surtout, si l'on réfléchit aux secours que nous pouvons tirer de la Milice, qui doit toujours être regardée comme une force auxiliaire très puissante. Dans l'état de désunion, comme nous l'avons déjà montré dans un autre endroit, le contraire serait non seulement vraisemblable, mais presque inévitable.

PUBLIUS

LE I EDKBALISTE

Du Netv York Packet, mardi 25 décembre 1787.

(hamilton)

Au peuple de V Etat de New York :

On a souvent répété qu'une Constitution, du genre de celle qui nous est proposée par la Convention, ne peut fonctionner sans le secours d'une force militaire pour faire exécuter ses lois. Mais cette objection, comme la plupart de celles qui ont été faites par le même parti, repose sur une pure et vague affirmation ; elle n'est point appuyée par Tindication précise et claire des raisons sur lesquelles elle est fondée. Autant que j'en ai pu saisir le sens caché, elle semble découler de cette supposition que le peuple seraopposé à l'exercice du Pouvoir fédéral sur toute question de nature interne. Sans entrer dans aucun détail sur le peu de netteté et de précision de la distinction établie entre les affaires intérieures et les affaires extérieures, recherchons les motifs qu'il y a de supposer que le peuple éprouve cet éloignement. A moins qu'on ne suppose en même temps

LA RESTRICTION DE l' AUTORITÉ LÉGISLATIVE 2ii

que le gouveniement général remplira plus mal que les gouvernements des Etats les fonctions qui lui seront confiées, il n'y a pas de raison de présumer qu'il trouvera dans le peuple de la malveillance, de l'éloignement ou de l'opposition. Je crois qu'on peut poser en principe, que l'obéissance du peuple à un gouvernement, la confiance qu'il lui accorde sont toujours en raison de sa bonne ou de sa mauvaise administration. Cette règle peut comporter quelques exceptions ; mais ces exceptions dépendent tellement de causes accidentelles, qu'on n'en peut tirer aucune conséquence quant aux mérites ou quant aux défauts intrinsèques d'une Constitution. On n'en peut juger que par des principes ou par des maximes générales.

Nous avons présenté, dans le cours de ces articles, différentes raisons qui peuvent faire croire que le gouvernement général sera mieux administré que les gouvernements particuliers. Les principales de ces raisons sont les suivantes : l'extension des sphères d'élection offriront au peuple un grand choix, une plus grande latitude de choix ; grâce à l'intermédiaire des législatures des Etats — dont les membres sont eux-mêmes des corps choisis, et qui sont chargées d'élire les membres du Sénat national — il y a des raisons de croire que le Sénat sera composé avec un soin et un jugement particulier; — ces circonstances promettent plus de connaissances et une instruction plus étendue dans les Conseils nationaux; d'après l'étendue du pays d'où seront tirés les membres qui les composeront, il est vraisemblable qu'ils seront moins infectés par l'esprit de parti et plus à l'abri de ces mécontentements, de ces préventions ou de ces passions du moment qui, dans les sociétés moins nombreuses, vicient fréquemment les délibérations publiques, livrent une

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partie de la société à l'injuslice et à l'oppression, et font naître des projets qui satisfont des dispositions ci des désirs actuels, mais finissent par le malheur, le mécontentement et la désapprobation générale.

Nous trouverons d'autres raisons très fortes qui viennent à l'appui de cette probabilité, quand nous examinerons, avec des yeux plus attentifs, la structure intérieure de l'édifice qu'on nous engage à élever. 11 suffit d'observer ici que, jusqu'à ce qu'on ait démontré, par des raisons satisfaisantes, que le gouvernement fédéral sera conduit de manière à le rendre odieux ou méprisable au peuple, il n'y a pas de motif raisonnable pour supposer que les lois de l'Union éprouveront de sa part une plus grande résislance, ou qu'elles ne pourront être exécutées par les mêmes moyens que celles des Etats particuliers.

L'espoir de l'impunité est un encouragement puissant à l'esprit de révolte ; la crainte du châtiment l'afTaiblitdans la même proportion. Le gouvernement de l'Union, qui, s'il est investi delà puissance nécessaire, pourra appeler à son aide toutes les forces de la Confédération, ne sera-t-il pas plus en état de réprimer le premier sentiment et d'inspirer le second, que le gouvernement d'un seul Etat, qui ne pourra disposer que de ses propres forces. Une faction turbulente dans un Etat peut facilement se croire capable de combattre les amis du gouvernement dans cet Etat; mais son infatuation ne sera pas assez grande pour oser outrer en lutte avec les efforts combinés de l'Union. Si cette remarque est juste, la résistance de combinaisons irrégulières d'individus est moins dangereuse pour l'autorité de la Confédération que pour celle d'un seul Etat.

Je hasarderai ici une observation qui, si elle peut paraître neuve, n'en sera peut-être pas moins juste. C'est que plus les opérations de l'autorité nationale

ET LA DÉFENSE COMMUNE ^2\ï)

sont entremêlées anx fonctions ordinaires du gouvernement, plus les citoyens sont accoutumés à la rencontrer dans les circonstances ordinaires de leur vie politique, plus le gouvernement national est habitué à leur manière de voir et à leurs sentiments, plus il embrasse les objets qui touchent les cordes les plus sensibles et qui mettent en mouvement les ressorts les plus actifs du cœur humain, et plus il aura de chances de se concilier le respect et l'attachement de la communauté. Lliomme est, en grande partie, une créature de l'habitude. Une chose qui frappe rarement ses sens n'aura jamais qu'une influence passagère sur son esprit. Le peuple est difficilement attaché à un gouvernement éloigné et qu'il ne voit pas. La conclusion, c'est que l'autorité de l'Union et l'attachement des citoyens pour elle, loin d'être alTaiblis, seront augmentés, lorsque les fonctions s'étendront à ce qu'on appelle les objets d'intérêt interne, et qu'il aura moins d'occasion de recourir à la force, en proportion de la fréquence et de l'énergie de son action. Plus, dans les opérations journalières, il suivra le cours des passions humaines, et moins il sera obligé d'appeler à son aide les moyens dangereux et violents de la contrainte.

Ce qui, en tous cas, est évident, c'est qu'un gouvernement, tel que celui qui nous est proposé par la Convention,sera moins sujet à la nécessité d'employer la force, que l'espèce de Ligue en faveur de laquelle se sont déclarés la plupart de ses adversaires, etdont l'autorité n'agirait sur les Etats qu'en leur capacité politique ou collective. Il a été démontré que, dans une semblaljle Confédération, il n'y aurait, pour les lois, d'autre sanction que la force ; que des résistances fréquentes parmi les membres de la Confédération seraient l'effet naturel de cette forme de gouvernement; et qu'autant de fois qu'elles se re-

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produiraient, il n'existerait d'autre moyen de les réprimer, si même il y en avait, que la guerre et la violence.

Le plan proposé par la Convention, en étendant l'autorité du gouvernement fédéral aux citoyens particuliers des différents Etats, le mettra à même de se servir, pour l'exécution de ses lois., des magistrats ordinaires de chacun d'entre eux. Il est facile de voir que ceci tendra à faire disparaître toute distinction entre les sources dont les lois peuvent découler, et donnera au gouvernement fédéral les mêmes moyens que possède chaque Etat pour maintenir l'obéissance due à ses lois. Il faut ajouter à cela l'influence que lui assurera, sur l'opinion publique., l'important avantage de pouvoir appeler à son aide, et pour sa défense, toutes les forces de l'Union. Ce qui mérite ici une attention particulière, c'est que les lois de la Confédération, quant aux objets ènumèi-ès qX U cjii'imes de sa compétence, deviendront la loi .sKprrmedii pays, à l'observation de laquelle tous les fonctionnaires législatifs, exécutifs ou judiciaires, dans chaque Etat, seront liés par la religion du serment. Ainsi, les législatures, les tribunaux, les magistrats des différents Etats seront associés aux opérations du gouvernement national, en tant qu'elles ni! excéderont pas les limites de son autorité légitime et constitutionnelle, et seront ses auxiliaires pour l'exécution de ses lois(l). Tout homme qui suivra dans ses réflexions les conséquences naturelles de cette situation, trouvera qu'on peut compter sur une exécution régulière et paisible des lois de l'Union, si les pouvoirs qui lui seront confiés sont exercés avec quelque prudence. Si, arbitrairement, nous supposons le contraire, nous

(1) Le sophisme dont ou se sert pour démontrer que cela tendrait à ruiner les gouvernements des Etats, sera pleinement réfuté, lorsque le moment en sera venu. — Publius.

ET LA DÉFENSE COMMUNE 2l5

pourrons tirer de cette supposition toutes les conséquences qu'il nous plaira; car il est certainement possible de porter le peuple aux derniers excès par un usage imprudent des pouvoirs du meilleur des gouvernements qui ait jamais été ou qui puisse jamais être établi. Les adversaires de la nouvelle Constitution peuvent présumer que les gouvernants nationaux seront insensibles aux raisons d'intérêt général et sans respect pour leurs devoirs ; mais je leur demanderai en quoi cette conduite favoriserait les intérêts de leur ambition ou leurs projets d'usurpation.

PUBLIUS

Pour le Journal Indcpendant.