TABLEAU DE LA SITUATION DU FONDS DE GARANTIE

depuis l’origine jusqu'au 31 décembre

Milions

++++++++#++ Aclif formé par les recettes de l'année et les excédents cle recettes des arinées précédentes. 10 Ensemble des recettes. + + + : + —————— Recettes provenant du produit des taxes. + 9 + + + + + ————— Ensemble des dépenses. u + * x 8 +++. Dépenses provenant des versements e effectués aux lieu et place des + débiteurs. se + b À Attribution du cautionnement + 7 a de l’ « Espérance ». & + + A Are /

La loi du 9 avril 1898 a suscité des études particulières si nombreuses, des traités si complets, que l'on s’attendrait volontiers à ne plus trouver une seule de ses dispositions dont le commentaire n'ait pas été fait, dans l’ordre des sciences juridiques comme dans l’ordre des sciences économiques, au point de vue doctrinal comme au point de vue des résultats statistiques.

De cette législation, un rouage est pourtant resté dans l'ombre, à l'écart des recherches qui paraissaient, de tous côtés, jeter une si vive lumière ; les auteurs de monographies portaient leur choix sur d’autres sujets, les auteurs d'ouvrages généraux ne l’'abordaient que d’une façon rapide et, semblait-1l, presqu’avec regret.

On peut croire que son importance n'aurait pas échappé au raisonnement fondé sur le simple bon sens pratique. Un esprit moins fortement imprégné des tendances traditionnelles, par lesquelles se laissent inconsciemment guider les investigations scientifiques, aurait tout de suite examiné le point vulné-

rable de la législation des accidents. Donner une créance à l’ouvrier, c’est bien ; mais qu'importe la proclamation du droit, si le résultat pratique auquel tend son exercice n’est pas certain ? Renforcer la créance par un privilège, exiger du débi-rentier, dans certains cas, le versement du capital représentatif de la rente, développer les sociétés d’assurances et les syndicats de garantie, c'est diminuer les risques de l'ouvrier : mais quel avantage celui-ci retirera-t-1l du privilège, de l'assurance, de la solidarité, si l'actif du débiteur, ou des débiteurs, est trop minime pour faire face au versement des indemnités ?

Un organisme spécial, créé par la loi de 1898, répond à ces questions et peut dissiper toutes ces inquiétudes : c'est le fonds de garantie.

Grâce à lui, jamais une dette juridiquement existante ne pourra rester impayée. Bien plus, dans cette malière, il était urgent de venir en aide à la victime dont la créance semblait suffisamment établie, encore que le débiteur pût soulever des contestations et mériter de n'être point contraint à un paiement immédiat: l'ouvrier, privé du travail qui constituait sa seule ressource, n’est pas un créancier qu'on puisse laisser à la merci des procédures dilatoires et des lenteurs des voies d'exécution ordinaires : il doit toucher sans délai le montant de lindemnité, si sa demande s'appuie sur des indices assez probants, si elle parait extérieurement bien justifiée. Ici encore, il

recevra satisfaction en s'adressant au fonds de garantie.

Le fonds de garantie se présente comme la clef de voûte du système de la responsabilité forfaitaire. Le Parlement se proposait de procurer à la victime une réparation effective et prompte : seule, cette institution lui à permis de faire œuvre sérieuse, de donner à l’ouvrier — dirions-nous en transposant une formule célèbre — non seulement le droit de réclamer vainement une indemnité, mais encore le pouvoir de l'obtenir. |

À celui que surprendrait l'indifférence des chercheurs devant le caractère essentiel, révélé par le bon sens pratique, de ce point particulier de notre loi, nous devons fournir une explication.

Ce long silence tenait à deux causes principales : l’une reposait sur un préjugé, et l’autre, sur des circonstances dont la valeur était très réelle jusqu’à ce

jour.

Le préjugé, trop répandu, faisait voir inconsciemment, dans le fonds de garantie, une institution peu intéressante, bâtarde, mal venue, appelée à disparaître dans un avenir plus ou moins rapproché.

On le considérait comme un simple expédient, doué d’une organisation fort critiquable ; on comptait sur les progrès de l'assurance volontaire, sinon sur l’as-

surapce obligatoire, pour le réduire presque à néant, ou mème pour le supprimer.

Il est aisé de saisir le vice de ces idées a priori. Si l’on pouvait encore apprécier, sur la base de simples conceptions théoriques, les dispositions d'une loi qui venait à peine d’être votée, une pareille méthode devient inexcusable lorsque ces dispositions ont fonctionné pendant un certain délai : elles ne peuvent être alors jugées que sur leurs conséquences positives ; et l'étude des résultats statistiques s’imposait : nous verrons qu'ils ont été bien supérieurs à ces prévisions pessimistes et que le fonds de garantie, grâce à l’allégement des taxes qui l’alimentent, n’entraine pas de charges trop élevées, pour les services qu'il a rendus et qu'il continue de rendre.

Purement illusoires sont aussi les vertus que l’on attribue à l'assurance. Si l’assurance volontaire se développe, son domaine ne sera jamais illimité ; les entreprises non assurées, sans doute, seront souvent assez puissantes pour faire face à leurs dettes ; mais il y aura, d'un autre côté, de petits patrons, des imprudents, et certains cas-limites où tel employeur, dont les ressources et les réserves semblaient dépasser les risques, se trouvera subitement incapable de payer les indemnités, par suite de sinistres ou de revers de fortune imprévus ; il ne faut pas oublier que le fonds à subi des charges importantes de ce chef, même à la date la plus récente, et que la législation

PRÉFACE ÿ:

des accidents s'est étendue, depuis quelques années, à des catégories nouvelles où l'assurance est moins répandue : exploitations commerciales et adhérents volontaires. Quant à l'assurance obligatoire, les économistes qui la réclament ne doivent pas se hâter de prendre leurs désirs pour une réalité : trop vive est la résistance des intéressés, trop complexe l’organisation à construire, pour qu'on puisse négliger l'examen des mesures utiles sous l’empire de notre régime actuel.

On commettrait surtout une erreur en supposant que l’assurance enlève au fonds de garantie son caractère de nécessité : si l'on remplace le chef d’entreprise par un assureur, — car le premier cesse, en ce cas, d'être tenu, et le fonds de garantie offre cet autre avantage de permettre l’encouragement de l'assurance sans atteinte à la hiberté, — c’est alors l'insolvabilité de cet assureur qu'il faut craindre ; on ne doit pas s’en remettre à la réglementation de l’assurance pour éviter ce danger ; des versements considérables étaient encore effectués en l’année 1908 pour les compagnies d'assurance ; le contrôle persiste à croire que ces faits peuvent se reproduire et le gouvernement n’a pas cessé d'appeler l'attention des Chambres sur les périls qu'ils comportent (1).

(4) Voyez l'exposé des motifs de projet de loi déposé par MM. Viviani et Caillaux, le 23 mars 1909 (J. off., Doc. parl., Chambre, sess. ord., ann. 2395) et les déclarations faites au nom du

Sur ce point, on ne pourrait se fier à l'assurance que dans l'hypothèse où une double réforme interviendrait, décrétant à la fois l'assurance obligatoire et l'assurance d'État : or, même si l’on s’en tient au rapport déposé le 30 mars par M. le député Buisson, on voit clairement que cette double réforme n’est point imminente, loin de là. Enfin, si l'assurance obligatoire par l'État prenait un jour sa place dans notre droit positif, serait-ce la suppression du fonds de garantie ? Non : car toujours il restera des employeurs non assurés, en dépit des règles légales, en dépit des menaces et des sanctions : on ne peut connaître tous les individus qui sont soumis au risque professionnel, on ne peut les contraindre à s’assurer : si l'un d’eux est condamné à servir une rente, s'il est incapable de la payer, son existence se révélera par l'instance engagée, par les réclamations de la victime, au moment où celle-ci ne pourra plus espérer aucun secours, si ce n'est du fonds de garantie. Aussi le législateur italien, après avoir admis l'obligation de l'assurance, après avoir pris, à l’égard de la «olvabilité des assureurs, des mesures dans lesquelles il avait toute confiance, a-t-il constitué un fonds de cautionnement, analogue au nôtre, principalement destiné à payer les dettes de ceux qui n'auraient pas

Gouvernement en séance du Sénat, le 29 décembre 1907 (J. of., Déb. parl., sess. extr.. pp. 1455 et ss.).

contracté d'assurance, en violation de la loi. Notre préface ne peut donner, de toutes ces idées, qu'une rapide ébauche ; c’est en entrant dans les détails, au cours de notre exposé, que nous achèverons de détruire cette hostilité préconçue.

La négligence, dont le fonds de garantie a subi les effets, ne résulte pas seulement, disions-nous, d’un préjugé : elle était jadis assez légitime. Car autrefois il ne pouvait guère que servir de thème à des lieux communs sur l'interventionnisme, le socialisme d'État, le rôle de l'impôt, la capitalisation et la répartütion, les inconvénients économiques de l’accumulation des réserves, placées en titres de rente, dans les caisses publiques...…., ou se prêter à l’énumération fastidieuse de formalités de procédure.

C'est que l'intérêt du sujet est essentiellement un intérêt d'actualité.

Nous entrons maintenant dans la période où le fonctionnement de l'institution commence à se dessiner, où l'appréciation peut trouver dans le passé des enseignements sérieux, où les statistiques fournissent des indications susceptibles d’être coordonnées et scrutées utilement. La preuve en est que la première retouche législative reposant sur les résultats financiers ne remonte pas à onze mois.

D'autre part, l'extension progressive, que le principe de la responsabilité forfaitaire a reçue durant

ces dernières années, a soulevé des questions nouvelles : lorsque furent assujetties les entreprises commerciales, on ne pouvait évidemment leur faire, au regard du fonds de garantie, une situation identique à celle des entreprises industrielles, car les circonstances, la valeur des risques, étaient trop dissemblables ; et les discussions relatives au fondement des différences à établir ne sont point épuisées.

IL est surtout un fait capital, auquel nous avons dû faire allusion déjà, trop peu connu à cause de sa date récente : c’est le vote de la loi du 29 mai 1909, qui a réduit les taxes payées par les assujettis pour l'alimentation de la réserve, en créant un mécanisme ingénieux au moyen duquel le taux des contributions s'adapte automatiquement aux besoins de la caisse. L'importance théorique de cet événement sera facile à démontrer, car il modifie la physionomie même de l'organisme tout entier: quant à son importance pratique, elle ressort suffisamment des réclamations impérieuses et incessantes dont la diminution des taxes avait fait l’objet, pendant de longues années, de

la part des groupements industriels et commerciaux.

Dans le monde des affaires comme du côté des pouvoirs publics, la tendance n'est donc pas, à l'heure actuelle, de négliger cette institution, ni.de la supprimer : tous les efforts s'unissent, au contraire, en

vue de l'améliorer. En présence de la direction nou-

velle imprimée au mouvement des idées, dans une voie mal reconnue où tant de réformes utiles sont encore à définir puis à réaliser, nous avons voulu, pour une faible part, contribuer à l'œuvre entreprise el tenter, au moins, de dégager certains principes

généraux, de réunir quelques éléments d'étude.

Paris, 10 avril 4910.

SOMMAIRE. — Idée générale de l'institution. — I. Cautionnement : cautionnement d’État et cautionnement mutuel ; les charges provenant des employeurs insolvables ne peuvent être supportées par ceux-ci. — I]. Insuffisance des ouvrages, publications et documents relatifs à la matière. — III. Rappel de l’évolution législative et des principales dispositions des textes. — IV. Division et plan.

Le fonds de garantie consiste essentiellement dans une réserve, placée en titres de rente sauf une somme liquide relativement minime, et administrée par la Caisse des dépôts et consignations. Cette réserve est formée au moyen de contributions particulières, que versent les employeurs soumis au régime de la responsabilité des accidents, et dont le montant varie en proportion de certains impôts ou des risques de l’entreprise. Elle n'assure pas le paiement des indemnités de demi-salaire, des frais funéraires, médicaux et pharmaceutiques, car, pour ces créances, assez modiques en général et socialement beaucoup moins importantes, le législateur s’est contenté de créer un privilège. Il ne s’agit ici que des indemnités allouées

pour incapacités permanentes, totales ou partielles, ou pour décès de la victime : ce sont donc des rentes, dont les arrérages seuls sont, en principe, exigibles, dont le capital ne doit être constitué qu’en certains cas exceptionnels prévus par la loi ; ce sont aussi, parfois, des indemnités spéciales, comme le triple des arrérages, attribué au conjoint survivant qui se remarie.

L'ayant-droit se voit-il refuser paiement par le patron ou l'assureur, il s'adresse au fonds de garantie ; après une procédure assez complexe, si la réclamation est suffisamment justifiée, le fonds verse au demandeur les deniers que celui-ci devait recevoir ; si l’on se trouve dans une hypothèse où la loi déclare exigible le capital de la rente, le fonds doit en outre constituer ce capital à la Caisse des retraites. Puis il tente de se couvrir de ses dépenses en exercant un recours contre les débiteurs : si le patron n'était pas assuré, il intente une action contre celuici ; quand le patron est assuré, il n’a d'action, comme la victime elle-même, que contre l'assureur.

Il joue donc le rôle d’une caution. L'on n'a pas manqué de dire que ce rôle ne convenait guère à l'État ; car, a-t-on prétendu, la gestion et la responsabilité du fonds de garantie étant mises à la charge

des services publics, c’est, en somme, l'État qui cautionne les débiteurs : et, si l’on conçoit bien l'Étatassureur, On ne conçoit pas l'£tat-caution. Cette formule et ce reproche nous semblent inexacts : si l'État se présente, en apparence, comme une caution, il ne faut pas oublier qu'il cautionne au moyen d’une réserve spéciale ; celte réserve n'est pas prélevée sur les ressources ordinaires du budget et sur le produit des impôts généraux : elle est créée de toutes pièces par les versements d’une catégorie particulière d'individus : les employeurs'susceptibles de devenir eux-mêmes débiteurs d’une rente. Ainsi, ce n’est pas l'État qui cautionne les employeurs ; ce sont les employeurs qui se cautionnent les uns les autres en amassant un fonds commun ; la formule précise est dès lors indiquée : il s’agit d’un cautionnement mutuel (4). Mutualité obligatoire, sans doute, impliquant, en conséquence, l'interventionnisme : mais nous verrons qu'à défaut de celle-ci d’autres mesures de contrainte auraient dû être adoptées, où l’intervention de l'État se serait fait sentir d’une manière infiniment plus constante, plus lourde, plus gènante pour les assujettis. Le rôle de l'État se réduit à un simple travail d'administration : la réserve commune

(4) Voyez l'expression «garantie mutuelle » employée notamment par Cabouat, Traité des accidents du travail, 1. 1, nos 94 et ss., et Bellom, De la responsabilité en matière d'accidents du travail, nos 395 etss.

étant réunie, l’on devait, en effet, lui découvrir un gérant ; la laisser aux mains de la collectivité intéressée, c'était aller au-devant de difficultés pratiques extrèmes, en matière d'organisation comme en matière de contrôle : la confier à l'État, c’était, au contraire, la solution la plus sûre, la plus naturelle, surtout pour un patrimoine qui existerait aussi longtemps que le régime de la responsabilité forfaitaire ; l'État remplissait déjà cette mission à l'égard de certains fonds qui ne présentaient pas au mème titre un caractère public : la garde et la gestion de la réserve de garantie rentrait normalement dans les attributions dont il s’acquittait par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations.

La notion de cautionnement, qui suscitait ce doute dans certains esprits, éveille encore une autre idée. L'utilité du cautionnement se révèle lorsque le débiteur principal devient insolvable. C’est celui-ci, par son insolvabilité, qui légitime l'institution et la rend nécessaire : c'est lui qui devrait, au point de vue de l'équité, en supporter les charges. Mais, précisément à cause de son insolvabilité, on ne doit pas compter sur lui pour l'alimentation du fonds de garantie. On ne doit compter que sur les assujettis solvables.

Telle est l’essence du cautionnement : les individus solvables paient pour les insolvables ; et ce fait méritait d’être signalé dès le début de notre étude,

car nous le verrons maintes fois intervenir, sous des formes diverses. Il n'est pas d'ailleurs, particulier à notre système français : on le retrouve en Allemagne, où les membres du groupe corporatif doivent verser initialement une cotisation supplémentaire, en vue de former une réserve de garantie contre l'insolvabilité du groupe, puis subir une autre majoration destinée à couvrir les insolvabilités individuelles, qui ont empèché de recueillir certaines cotisations pendant l’année précédente ; on le retrouve en Autriche, où les établissements d'assurance solvables doivent effectuer des prestations, dont le produit constituera, en outre des réserves privées de chacun d’eux, une réserve commune dans laquelle on puiserait pour acquitter les dettes des assureurs dont les ressources propres ne seraient pas suffisantes.

Pourtant, celte circonstance ne laisse pas que de soulever des problèmes difficiles, dont la solution n’est pas encore clairement établie : car, lorsqu'il s'agira de répartir les charges, faute d’en pouvoir infliger le poids aux personnes responsables, au prorata de leur insolvabilité, on sera fort embarrassé de découvrir un principe de distribution. Le partage proportionnel au risque d’accidents, maintes fois défendu, n’est pas indiscutable. Peu importe que les risques de tel employeur paraissent a priori très élevés, s’il a constitué des réserves surabondantes en vue des sinistres, cas assez fréquent puisque des

JAPIOT 2

risques très forts ont, par hypothèse. été prévus : cet employeur ne peut être principalement tenu pour responsable des dépenses de la Caisse de garantie. La poursuite d'un principe idéal de répartition occupera donc une large place dans nos recherches. Et nous verrons que des réformes utiles peuvent être accomplies dans ce domaine.

Ce n'est là, d’ailleurs, qu un côté de notre sujet. S'il révèle ainsi de nombreuses questions de fond, qui restent toujours ouvertes, il appelle, en même temps, un travail de vulgarisation.

L'on a tendance, disions-nous, à scruter d’une manière plus attentive le fonctionnement de cette institution : or, celui qui veut se livrer à cette étude est souvent gèné par une documentation tout à fait rudimentaire. Les ouvrages n’esquissent que les grandes lignes des règles suivies par le fonds de garantie dans ses opérations : quant aux résultats financiers, on ne les trouve que dans les comptes publiés annuellement parle Ministère du Travail ou la Commission de surveillance de la caisse : et les indications générales fournies par les traités ne sont pas assez précises pour permettre à toute personne d'apprécier immédiatement le sens et la valeur des chiffres figu-

rant dans les comptes. Nous devrons donc nous expli-

quer sur ce point et préparer, pour {ous ceux qui voudraient se renseigner par la lecture des rapports annuels, sans procéder à une enquête préalable, un moyen facile de saisir la portée des divers articles. En outre, pour le passé. l’on n’a jamais groupé les chiffres des différentes années et déduit les conclusions que ces rapprochements auraient suggérées : nous aurons, là encore, une tâche intéressante à remplir, car nous verrons que les comptes les plus récents démentent certaines prévisions optimistes,

“jadis formulées en considération d’une courte période exceptionnellement prospère. Ces divers motifs nous conduisent à choisir les comptes de fonds de garantie comme substratum de nos développements : ce sera, pour ceux-ci, une base plus solide, qui leur donnera un caractère essentiellement pratique, grâce, surtout, aux communications qui nous ont été faites par les nombreux services intéressés.

D’autres éléments épars ne méritent pas moins, par leur importance, d’être mis au jour et coordonnés. Les travaux parlementaires, rapports et déclarations faites en séance par les représentants du gouvernement ou les membres des assemblées, forment une mine féconde où l’on a trop négligé de puiser. Alors que les auteurs glissent sur des faits assez singuliers en apparence, ou se contentent d’une explication vague et discutable, on découvre ici, en général, la raison d’être des choses. Mais, pour réussir

dans cette recherche, on est contraint de dépouiller et de s’assimiler tout ce qui a été dit et écrit pendant l'élaboration extrèmement lente, pénible et prolongée, d’un système de droit positif fort complexe, constitué par l'apport de plusieurs lois successives ; 1l faut suivre pas à pas cette élaboration dans les différentes parties du Journal officiel, où les recherches, comme l’on sait, ne sont jamais aisées ni rapides ; si la mine est étendue et riche dans son ensemble, elle est aussi difficile à exploiter, et des sondages pratiqués sur les points qui paraîtraient favorables a° priori, risqueraient d'aboutir à un échec complet : étant donné le processus des travaux parlementaires, on rencontre souvent la solution désirée là où nul ne songerait qu'elle a pu se glisser. Nous rattacherons donc les renseignements précieux, qui proviennent de cette source, à chacune des questions qu'ils éclairent : cette méthode nous permettra, par exemple, de définir le fondement sur lequel le législateur s’est appuyé pour fixer le taux des diverses taxes.

Cet effort vulgarisateur s'impose, d’une façon plus urgente, en ce qui concerne la loi du 29 mai 1909. Cette loi n’est commentée dans aucun ouvrage, pas mème dans la dernière édition du traité de M. le Président Sachet, datée de 1909, car son vote est trop récent. Or, dans un article très concis, elle introduit, en vue d'adapter les recettes du fonds aux

dépenses, un mécanisme ingénieux, un peu com-

plexe, un nouveau mode de calcul des taxes à percevoir, dont il ÿ aura lieu de donner une explication plus claire, avant d'aborder les remarques d’ordre doctrinal.

Ainsi, nous aurons simultanément à faire œuvre de vulgarisation et de construction : ce programme est assez vaste pour se suffire à lui-même et nous permettre d'écarter les points secondaires sur lesquels les auteurs se sont longuement étendus, où nous pourrions uniquement reproduire des travaux antérieurs ; nous nous en tiendrons à cet idéal : envisager l'intérêt d'actualité du sujet, combler les

lacunes considérables que nous avons signalées.

IT

Nous ne saurions nous dispenser, toutefois, d’esquisser rapidement l'évolution législative : notre introduction déit se terminer par un bref rappel des textes qui régissent le fonds de garantie, car nous trouverons là des événements historiques dont l’influence, sur les résultats financiers, a été considé-

rable.

L'institution qui fait l’objet de nos recherches fut fondée au moment exact où le principe du risque professionnel était adopté en France.

Au cours de l'élaboration longue et pénible dont

est sortie la loi du 9 avril 1898, l’organisation des mesures destinées à assurer le paiement à subi des transformations nombreuses et parfois radicales (1), mais c'est cette loi même qui a créé le fonds de garantie et déterminé les traits essentiels de son fonctionnement. Tel était le but des articles 23 (alinéa 2°) à 27. Le fonds de garantie était alimenté seulement par les industriels patentés et les exploitants de mines, qui devaient verser une taxe de quatre centimes additionnels à la patente pour les premiers, et, pour les seconds, de cinq centimes par hectare concédé. D'après les termes de l’article 25 èn fine, ces taxes pouvaient, suivant les besoins, être majorées ou réduites par la loi de finances : disons tout de suite qu'une majoration n'a jamais eu lieu jusqu à ce jour et que, pour les réductions de taxe, elles n'ont Jamais été opérées directement par une loi de finances (2). Le législateur confiait la gestion du fonds

(1) Sur ces travaux préparatoires qui ont longuement été exposés par les auteurs et dont nous reprendrons seulement les données intéressantes lorsque nous examinerons les questions qu'ils sont de nature à éclairer, voyez notamment : Pic, Traité élémentaire de législation industrielle, nos 1066 à 1069 ; Sachet, Traité théorique et pratique sur les accidents du travail, t. I, nos 1542 à 1597, 1710 à 1713 ; Mallet, Des garanties de paiement de l'ouvrier, pp. 37 et ss. ; Cabouat, op. cit.,t. 1, n0 93; Bellom, op. cit., pp. 258 et ss.

(2) En tout cas, la formule employée par M. Sachet, avant le vote de la loi récente et jusque dans la dernière édition, était et demeure inexacte : « Les centimes additionnels prévus par notre loi

à la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse, mais laissait à un règlement d'administration publique le soin de préciser les détails.

Ce règlement d'administration publique porte la date du 28 février 1899. Le fonds de garantie n’est pas incorporé à la Caisse des retraites : il prend rang à côté de celle-ci parmi les services spéciaux assurés par la Caisse des dépôts et consignations (art. 26 du décret) : comme tel, il a une comptabilité propre, qui porte, par exemple, aux dépenses, les sommes qu'il verse, pour constitution de capitaux de rentes, à la Caisse des retraites chargée de servir les. arrérages de ces rentes. La procédure, assez compliquée, à laquelle donne lieu ou peut donner lieu l’appel au fonds de garantie, en ce qui concerne la demande formée par la victime, le paiement effectué par le fonds et l'exercice des recours de celui-ci, est également déterminée par ee décret (titres Let Il). Une instruction a été ensuite adressée par la Caisse des dépôts aux maires chargés de recevoir les déclarations des victimes qui n'ont pas reçu paiement, et à cette instruction ont été joints deux modèles de déclaration.

Ainsi précisé, le système restait cependant incomplet, car les chefs d'entreprise atteints par les dis-

viendront grossir les centimes additionnels généraux. Le nombre en sera fixé chaque année par la Commission du budget d'après l’état de la caisse de garantie et suivant les calculs des actuaires » (op. cit., no 1745; v. ég. no 1727 bis):

positions principales de la loi du 9 avril 1898 ne contribuaient à l'alimentation du fonds de garantie que s’ils étaient assujettis à la patente ou à la taxe des mines, et la loi du 30 juin 1899 n'avait pas mis fin au privilège dont jouissaient ainsi les exploitations agricoles. Cette lacune devait subsister jusqu'au moment où le principe du risque professionnel fut étendu à toutes les exploitations commerciales.

Telle a été l'œuvre de la loi du 12 avril 1906, qui nous intéresse done à deux points de vue différents.

D'une part, les exploitations exclusivement commerciales se trouvant désormais soumises à la législation spéciale des accidents, 1l fallait les assujettir à la taxe du fonds de garantie : comme elles devaient ètre. pour le fonds, une source de dépenses moins importante, leur taxe fut fixée seulement à un centime et demi; le gouvernement avait d’ailleurs le droit de modifier le montant de cette taxe, dans certaines conditions, pourvu qu'il ne dépassàt point le maximum prévu par la loi de 1898 (1), mais il n’a pas usé de cette faculté (art. 4).

(1) Le texte ajoute « ou fixé par la loi de finances » : nous avons dit plus haut qu’il n’est pas encore intervenu de loi de finances modifiant le taux de la taxe ; étant donné le régime nouveau institué en 1909, il est vraisemblable que cette intervention ne se produira pas, sauf le cas où la progression des dépenses obligerait à dépasser le taux de 0 fr. 04 pour l’industrie, 0 fr. 05 pour les mines.

D'autre part, le législateur a profité de cette occasion pour faire contribuer les chefs d'entreprise non patentés à l'alimentation du fonds. Le mode de contribution varie suivant que le non-patenté est assuré ou ne l'est pas (art. 5).

Sil est assuré, — et l’on assimile ici l'affiliation à un syndicat de garantie, — il doit acquitter une taxe proportionnelle aux primes qu'il paie à l’assureur ; c'est l'assureur qui recouvre la taxe en même temps que la prime, puis la verse au bureau de l’enregistrement.

S'il n'est pas assuré, il ne doit pas de contribution tant qu'aucun accident n'est survenu dans son exploitation ; mais, lorsqu'un accident vient à se produire, il doit verser une taxe proportionnelle au capital constitutif de la rente dont il est ainsi devenu débiteur.

Cet article laissait à la loi de finances le soin de déterminer tous les cinq ans le montant de ces deux taxes : la loi de finances du 30 janvier 1907 a fixé ce taux à 2 pour 100 des primes pour les assurés et à 4 pour 100 du capital constitutif pour les employeurs non assurés. Quant au règlement d'administration publique que prévoyait. en outre, la loi de 1906, il a été pris le 18 février 1907, et se réfère, en premier lieu, aux non-patentés assurés auprès d’un organisme privé : la contribution pour le fonds garantie doit apparaître d’une façon distincte sur chaque quittance

de primes ; l'assureur doit tenir un répertoire mentionnant jour par jour les quittances de primes et vérifié par les agents de l'enregistrement. Pour les non-patentés assurés à la Caisse nationale, le règlement d'administration publique de 1907 renvoyait à un décret ultérieur : ce décret, en date du 9 mars suivant, porte que la Caisse verse directement au fonds de garantie le montant des taxes dues par ses clients. En ce qui concerne les chefs d'entreprise non assurés, les dispositions du règlement d’administration publique de 1907 n’ont eu qu'une durée éphémère ; anticipant sur l’ordre chronologique pour en finir avec cette question, nous indiquons immédiatement qu'une loi du 26 mars 1908, complétée par un règlement d'administration publique du 11 juin 1909, a retouché l’organisation antérieure : la contribution est liquidée lors de l’enregistrement de la décision qui alloue la rente, d’après un barème très simple, et recouvrée par les agents de l’enregistrement pour le compte du fond de garantie.

Dans l'intervalle, le principe du risque professionnel avait fait encore un pas.

La loi du 18 juillet 1907 donnait à tous les employeurs, non assujettis antérieurement à la législalion des accidents du {ravail, la faculté de se placer sous ce régime.

Et, comme c'était une charge nouvelle pour le

fonds de garantie, elle décidait que les adhérents volontaires, lorsqu'ils n'étaient pas d'autre part assujettis obligatoirement à la législation des accidents et à la taxe pour le fonds de garantie, contribueraient à l'alimentation de ce fonds suivant les principes de 1906, c'est-à-dire comme les exploitants

non patentés, assurés ou non assurés.

Enfin, l’année 1909 devait être marquée par un événement plus important encore dans l'histoire du fonds de garantie. Si, de très bonne heure, les assujetuis avaient réclamé une réduction de la taxe (1), toujours les rapports du Ministère du Travail insistaient sur la nécessité d'assurer au fonds des ressources grandissantes, et la contribution n'avait pas été diminuée. Mais les protestations de l’industrie, auxquelles s'ajoutaient maintenant celles du commerce, devenaient plus vives: leur bien-fondé sem-

blait de moins en moins discutable, car l'expérience

(1) V. par exemple, le vœu émis par la Fédéralion des industriels et commerçants français, à l’occasion du Congrès international des accidents du travail et des assurances sociales, qui eut lieu en 1904 : « La Fédération émet les vœux suivants : Que le principe du fonds de garantie soit conservé, mais. que l'article 25 de la loi du 9 avril 1898, ainsi conçu : « Les taxes pourront, suivant les besoins, être majorées ou réduites par la loi de finances », soit remplacé par une disposition excluant toute majoration et substituant à la simple faculté prévue par ledit article, l’obligation de procéder à cette réduction dès lors qu'elle sera possible ».

s'était prolongée, la réserve du fonds s'était accrue, et les dépenses n'avaient point augmenté d'une façon inquiétante.

Aussi la Commission des finances du Sénat proposa-t-elle à cette assemblée, lors de la discussion du budget de 1908, de réduire la taxe des exploitations assujetties à la patente ou à la redevance des mines : la {axe aurait été abaissée de quatre à deux centimes pour les industriels, soit une réduction de moitié, — de un centime et demi à un centime pour les commerçants, soit une réduction d’un tiers, — de cinq centimes à trois pour les mines, soit une réduction des deux cinquièmes. Le Ministre du Travail fit écarter ce système trop rigide, — qui, d’ailleurs, ne respectait pas la proportion établie primitivement entre les taxes des trois catégories d’assujettis, — et promit d'examiner la question avec le Ministre des Finances.

La Commission de surveillance de la Caisse des dépôts, saisie par le Ministre des Finances, mit en avant un projet dont les données essentielles étaient les suivantes. La réserve du fonds, avec les intérêts qu'elle produisait, était conservée comme garantie des charges exceptionnelles. Maïs elle ne devait plus, en principe, s’accroitre. La quotité des taxes devait, en effet, ètre fixée annuellement par la loi de finances et calculée de telle façon que, appliquée pendant la pénulüème année, elle eût produit une recette égale

aux dépenses de toute nature, subies par le fonds pendant cette année. Pour arriver à ce but, on devait diviser la somme des dépenses par la somme du produit des taxes : le quotient constituait ce qu’on appelle /e coefficient de modification : il suffisait de multiplier, par ce coefficient, la quotité des taxes antérieurement perçues pour obtenir la quotité des taxes à percevoir. On décidait toutefois que seuls les patentés et les mines bénéficieraient de cette modification qui, au moment de la mise en jeu de ce système, devait se traduire par une réduction : les taxes imposées aux non-patentés par l’article 5 dela loi de 1906 ne demeuraient soumises qu’à la revision quinquennale de la loi des finances prévue par ledit article.

Ce projet fut légèrement retouché par le gouvernement : comme la fixation résultait automatiquement d'un rapport entre deux chiffres comptables, l'intervention annuelle de la loi de finances n'était plus qu'une complication inutile ; le gouvernement demanda donc de remettre le soin d'effectuer cette détermination à un décret rendu chaque année sur la proposition des ministres du Travail etdes Finances, tant qu'il n’y aurait pas lieu de dépasser le maximum de quatre centimes pour les patentés et de cinq centimes pour les mines.

Mais le Sénat craignit que ce système ne produisit un abaissement trop rapide de la taxe, susceptible de rendre nécessaire ensuite une majoration, el voulut

éviter aux assujettis le danger de ces brusques variations. D'accord avec le gouvernement, il introduisit une disposition additionnelle destinée à ralentir l’abaissement de la taxe pendant les deux premières années : pour les exercices 1910 et 1911, le coefficient de modification devait être majoré de 20 pour 100. On fit remarquer que, si ce système eût été appliqué à l’exercice 1909, sur la base des résultats de l’année 1907, les taxes auraient été de 0 fr. 0192, 0 fr. 0072 et 0 fr. 024 : la réduction eût été beaucoup plus forte que dans la proposition présentée lors du vote du budget de 1908. C’est sous cette forme que le projet fut adopté le 25 mai par la Chambre, puis le 27 mai par la Haute Assemblée, et devint la loi du 29 mai 1909 (1). |

Le jour même de sa promulgation, un décret fixait, pour l’année 1910, le taux des contributions à percevoir : malgré la majoration de 20 pour 100, les taxes se trouvaient réduites, environ, de 30,1 pour 100 de leur montant primitif. Cette diminution était

(1) Le projet avait été déposé d’abord au Sénat, au mois d’août 1908, et M. Poirrier avait déjà fait distribuer son rapport ; le Gouvernement s’aperçut que cette procédure était constitutionnellement contestable, puisqu'il s'agissait d'un impôt, et, afin de donner satisfaction à ce scrupule, un décret retira le projet au mois de janvier 1909; ce projet fut ensuite déposé à la Chambre, le 23 mai 4909 (J. 0ff., 1909, Sénat, Doc. parl., ann. n° 310, pp. 56 et 57, Déb. parl., pp. 340 à 342; Chambre, Doc. parl., ann. nos 2395, p. 357, et 2507, p. 1117, Déb. parl., pp. 815 et 1186).

plus atténuée que celles dont il avait été question au cours des travaux préparatoires, d’après les chiffres de 1907 — 52 pour 100 — et mème pendant la discussion du budget de 1908 — 33 à 50 pour 100. Mais elle n’en était pas moins sensible.

Ce préambule historique nous permet d’avoir une notion plus précise de l’état actuel de la question, renouvelée par ces lois successives. Il était nécessaire pour l'intelligence des développements ultérieurs : c'est ce qu’on pourra constater dès maintenant, si nous indiquons le plan de ceux-ci.

Car il fallait connaître, dans ses grandes lignes, l’organisation du fonds de garantie, pour en apprécier les résultats pratiques. Ces résultats, conséquences du régime établi par le législateur, feront l’objet d’une première partie, où nous suivrons les comptes financiers de la caisse. Les recettes proviennent principalement de contributions imposées aux assujettis, etnous tenterons d’édifier une théorie de ces taxes et de leur fondement. Les dépenses ont pour origine essentielle les paiements effectués aux lieu et place des débiteurs : le moment sera donc venu d'indiquer alors la valeur des risques auxquels le fonds de garantie doit faire face. leur montant et leurs variations dans le passé, leurs tendances pour l'avenir. D’autres articles

secondaires figurent dans les comptes ; nous les grouperons, de même, dans les chapitres relatifs aux recettes et aux dépenses. À propos de chacun d'eux, nous joindrons aussi un commentaire explicatif et doctrinal à l'examen des documents statistiques, précisant, en somme, le fonctionnement de l'organisme dans ses détails.

Si l’on s’en tenait aux comptes financiers, on négligerait, malgré tout, l’un des points les plus importants, On connaîtrait, sans doute, le chiffre global des dépenses du fonds ; mais le cautionnement ne se réfère pas aux seules dettes des chefs d'entreprise, il s’étend aux dettes des compagnies d’assurance : il faut distinguer, dans l’ensemble, les charges qui dérivent de cette source, parce qu'elles sont dominées par des principes propres et qu'elles exigent des observations particulières, pour le passé comme pour l’avenir. La diffusion progressive de l'assurance, le perfectionnement du régime du contrôle, peuvent se répercuter sur la situation du fonds de garantie ; d'autre part, si l’on considère qu'il paie les dettes des assureurs sans recevoir aucune contribution de ceux-ci, on peut douter, @ priori, de la légitimité d’un pareil système ; parmi les contribuables, on trouve des employeurs non assurés, qui donnent au fonds une sécurité plus ou moins grande, mais qui seront passibles d’un recours, de la part de celui-ci, après paiement, — des employeurs assurés, contre

lesquels le fonds est privé de tout recours, — des employeurs qui, affiliés à un syndicat de garantie, procurent au fonds plus de sécurité que les premiers et ne sont pas, cependant, exonérés du recours comme les seconds ; et l’on peut se demander si ces diverses circonstances ne devraient pas jouer un rôle dans la fixation de la taxe... Ces questions, sommairement énumérées, montrent l'utilité d'une seconde division, où nous les rassemblerons sous ce titre : le fonds de garantie et l'assurance.

Enfin, nous avons trop insisté sur l'intérèt que présente la loi du 29 mai 1909, pour qu'on n’ait pas pressenti déjà la place qu’elle tiendrait dans notre étude. Conformément à l’ordre chronologique et rationnel, — car elle apparait, par sa date et sa nature, comme le couronnement de l’œuvre législative, — nous la réservons pour une troisième et dernière partie; grâce aux notions dégagées dans les pages précédentes, il nous sera plus facile d'exposer clairement le mécanisme eréé par cette loi, le jeu du coefficient de modification qu’elle prévoit, la manière dont elle a été mise en œuvre déjà pour l’année en cours, les qualités et les défauts qu'elle révèle.

Il ne nous restera plus, pour terminer, qu'à réunir les conclusions retenues chemin faisant, pour en déduire, avec une appréciation générale, la formule précise des réformes désirables.

JAPIOT 3

Vins Lost,

Ch: bi 1, NS er: ne,