DE LA BELGIQUE ET DE LA FRANCE

M. Ernest Dubois, directeur de l’Institut supérieur du commerce d’Anvers, a publié l’an dernier un exposé historique et critique du budget belge, au cours duquel il soulève et discute nombre de questions générales qui se présentent en cette matière et dont la solution intéresse les finances publiques de tous les pays.

L’introduction qui ouvre le volume nous rappelle l’organisation des Pays-Bas sous la domination autrichienne : quatre sources alimentaient le trésor : aides et subsides, domaine, droits d’entrée et de sortie, parties casuelles : celles-ci comprenant des droits de nature et d’origine diverses, médianat, engagères d'offices, affermage des postes, produit des terres franches, Loteries, dîme royale sur les magistrats, droits d'expédition et d’exploits des conseils et tribunaux, etc.

Le prince de Strarhemberg, ministre plénipotentiaire, adressant en 1781 au chancelier prince de Kaunitz des remarques sur le rapport général des finances des Pays-Bas, développait un nouveau plan de comptabilité, insistait sur la nécessité de distiguer le revenu et la recette de chaque année, de demander aux receveurs des bilans mensuels, de dresser un tableau des prévisions pour l’année suivante, de séparer le budget ordinaire du budget extraordinaire.

D’après la loi fondamentale du 24 avril 1815, qui fut la charte du royaume éphémère constitué par le traité de Londres du 20 juin 1814, aucune imposition ne pouvait être établie au profit du trésor public qu’en vertu d’une loi; aucun privilège ne pouvait être accordé en matière de contribution ; le budget des dépenses devait avoir l’assentiment des États-Généraux. Toutefois ce contrôle était singulièrement énervé parla division du budget en deux parties : le budget décennal comprenant « toutes les dépenses ordinaires, fixes et cons-

tantes qui résultent du cours ordinaire des choses et se rapportent plus particulièrement à l’état de paix »; et le budget annal, réservé « aux dépenses extraordinaires, imprévues et incertaines, qui, surtout en temps de guerre, doivent être réglées d’après les circonstances ». De nombreux conflits s’élevèrent entre la couronne et les États-Généraux au sujet de la classification des dépenses, que ces derniers cherchaient à faire sortir le plus possible du budget décennal. A côté de ces deux budgets existait une institution appelée syndicat d’amortissement, qui permettait au Gouvernement d'alimenter ses finances en dehors de toute prévision constitutionnelle et du contrôle du Parlement. Ce syndicat, créé et organisé en 1822 et 1825, s’engageait, entre autres, à payer les intérêts des emprunts faits sur la grande communication du royaume, à remplir les obligations grevant les domaines, à payer au Trésor en cinq ans 30 millions de florins pour exécution de certains travaux et extinction de diverses dettes, à lui verser 12 millions pour faire face aux frais de' l’introduction du nouveau système monétaire. L’État cédait au syndicat le produit net des péages sur routes et rivières, le droit de vendre ou d’hypothéquer des biens domaniaux, des inscriptions sur le grand livre pour 94 millions 2 1/2, et lui accordait l’autorisation d’émettre pour 116 millions d’obligations 4 1/2. Le Gouvernement avait ainsi un moyen de se procurer des fonds et de les dépenser sans contrôle. La situation budgétaire du royaume des Pays- ; Bas était des plus embrouillées; on y comptait 4 budgets : le décennal, 1 annal, celui qui était alimenté par les subsides du syndicat et enfin le budget secret de ce syndical.

Les constituants du royaume de Belgique, instruits par l’expérience des abus que nous venons de rappeler, inscrivirent en 1831 dans la constitution, le principe que les impôts sont votés annuellement, que le budget est universel, c’est-à-dire qu’il n’y a plus de budget net ni de budget occulte. Le compte annuel des finances est soumis aux Chambres qui le contrôlent et votent la loi des comptes.

La Cour des comptes est indépendante du Gouvernement, dont elle surveille les actes.

La préparation du budget belge consiste dans le dépôt par le ; Gouvernement de deux projets de loi distincts, celui des dépenses ■ et services, celui des voies et moyens. M. Graux, en 1884, voulut réagir contre la pratique des projets de loi séparés et présenta une .• seu e oi contenant le budget général de l’État, les prévisions de recettes et les dépenses réparties entre les différents départements ;

ministériels. Il s’appuyait sur l’usage des grands pays parlementaires et rappelait le mot deThiers : « Le budget unique, c’est la lumière». Dès 1885 toutefois, avec MM. Malou et Beernaert, la Belgique revenait aux budgets divisés.

Avant 1884, à côté du service financier ordinaire, existaient deux budgets : les charges extraordinaires et temporaires, et les crédits spéciaux et extraordinaires. Les premières, occasionnées par des travaux de réparation, d’agrandissement ou d’exécution des bâtiments, canaux, ports, et les intérêts des bons du Trésor, les subsides exceptionnels, figuraient dans une colonne spéciale du budget à côté des charges ordinaires. Au contraire, les crédits spéciaux et extraordinaires s’appliquant à des dépenses qui ne se renouvellent pas, à des entreprises nouvelles, n’étaient pas couverts par les ressources ordinaires, mais par des emprunts ou l’aliénation des fonds domaniaux; ils étaient l’objet de lois spéciales, présentées au fur et à mesure des besoins, nés presque toujours de travaux publics. Une fois votés, ces crédits restaient indéfiniment à Indisposition du gouvernement, qui les employait quand bon lui semblait et rendait simplement compte de leur emploi dans la Situation générale du Trésor publiée chaque année. M. Graux faisait observer à la Chambre en 1883 qu’il y avait encore des crédits ouverts remontant à 1859. Il proposa de décider qu’il n’y aurait plus de crédits hors budget et que le budget annuel contiendrait une deuxième partie ayant pour objet les dépenses sur ressources extraordinaires. M. Beernaert, en 1885, resta fidèle à la réforme de M. Graux, mais fit décider que le budget extraordinaire ne serait déposé qu’après le budget ordinaire, en cours de session, et que le vote des crédits extraordinaires serait valable pour trois années; les excédents disponibles à la fin de chaque exercice étant, pendant cette période, reportés à l’année suivante.

Un point essentiel est la détermination des dépenses extraordinaires : M. Graux demandait que, seules, les dépenses qui constituent pour l’État une augmentation de patrimoine fussent comprises dans cette catégorie. M. de Smet de Naeyer a réalisé cette réforme en 1895; il disait dans l’exposé du budget de cette année : « Le budget extraordinaire, qui doit s’équilibrer par l’emprunt, ne peut comprendre que des dépenses ayant pour objet d’accroître le capital économique de la nation ». En 1902, le ministre pouvait affirmer que près de 95 p. 0/0 de l’ensemble des dépenses extraordinaires sont directement productives et que l’intérêt de la dette belge est A. Tome XX. — 1903. 48

plus que couvert par le revenu du domaine public. On a aussi demandé la création d’un budget spécial des chemins de fer, qui permettrait de se mieux rendre compte du résultat de leur exploitation par l’État.

Le budget est un budget brut, c’est-à-dire qu’il renferme tous les revenus de l’État et toutes les dépenses, y compris celles de perception de ces revenus. Le principe de 1 "universalité budgétaire est si bien respecté en Belgique qu’on y inscrit dans les comptes même les recettes et dépenses que l’État effectue pour autrui, par exemple pour les établissements publics, communes et provinces. L’unité budgétaire étant préservée, la spécialisation ne portera pas sur le vote du budget, mais consistera à faire dresser, par les administrations spéciales telles que celle des chemins de fer, un état de leurs recettes et dépenses qui expose les résultats de leur gestion.

L’évaluation est particulièrement délicate en matière de recettes; il existe à cet égard des règles differentes dans les divers pays : en résumé, comme le dit fort bien M. Stourm, c’est affaire de tact, d’expérience, de perspicacité et de sincérité. Pour les dépenses, l’évaluation est encore plus importante que pour les recettes, puisque le chiffre inscrit constitue le crédit ouvert, c’est-à-dire la limite qui ne doit pas être dépassée. Les crédits supplémentaires devraient être réservés aux cas réellement urgents et non pas servir à entériner des dépenses déjà faites. Les crédits complémentaires sont des crédits additionnels, ouverts par la loi de règlement, pour régulariser après coup des excédents de dépense se rapportant à des crédits non limitatifs.

Le « budget devant le Parlement » implique le vote annuel. La chambre belge l’examine dans ses six sections, dont les six rapporteurs se réunissent en une section centrale; celle-ci à son tour nomme un rapporteur général. La discussion qui suit le dépôt et le rapport est divisée en discussion générale et discussion des articles. Le vote a lieu article par article. Tout député conserve d’ailleurs le droit d’initiative et d’amendement : il est cependant logique de considérer que 1 on ne saurait, par voie d’amendement budgetaire, modifier une loi organique. Les lois de finance sont des lois annuelles qui n’ont de force que pour douze mois. On peut toutefois y inscriie les modifications nécessaires au bon fonctionnement d un service. M. Stourm résume le problème en disant que « 1 insertion dans la loi de finances de certaines rectifications

fiscales d’ordre administratif ne saurait soulever d’objection. Mais les réformes fondamentales, les créations de toutes pièces de systèmes nouveaux, mériteraient de se voir appliquer les stricts principes, d’après lesquels la loi du budget a pour mission exclusive d’autoriser la perception des revenus de l’exercice futur ». M. Dubois exprime la même idée en disant que les traditions parlementaires s’opposent à des modifications aux lois organiques par voie budgétaire. Les modifications à des lois d’impôt, dans le budget des voies et moyens, ne peuvent dépasser certaines limites.

Un intéressant chapitre est consacré aux droits respectifs du Sénat et de la Chambre des représentants en matière budgétaire : c’est là un problème qui se présente dans la plupart des pays constitutionnels et qui se résout toujours par la suprématie de la Chambre basse, avec des différences plus ou moins marquées selon les traditions et l’origine de chacune des moitiés du Parlement.

La troisième partie de l’ouvrage est consacrée à l’exécution du budget et contient une théorie de la comptabilité publique. C’est le pouvoir exécutif qui est chargé de l’exécution du budget : il s’acquitte de cette fonction par l’intermédiaire de l’administration de la trésorerie et de la dette publique. La perception des deniers de l’État ne peut être effectuée que par un comptable du trésor et en vertu d un titre légalement établi. Les recettes provenant de l’impôt sont encaissées par l’administration des contributions directes, douanes et accises et par celle de l’enregistrement et des domaines; chacune d’elles a un conseil à sa tête. En dehors de ces deux administrations, les recettes de l'État, autres que celles de l’impôt, sont perçues par les comptables des chemins de fer, des postes et télégraphes, de la marine, des prisons, des établissements régis par l’État. Les payeurs sont, sauf exceptions, les agents de la Banque Nationale, qui est caissier de l’Etat, c’est-à-dire comptable public. La Banque Nationale est même chargée de faire fructifier les fonds disponibles du Trésor en les employant avec sa garantie à l’achat de papier, notamment de traites sur l’étranger.

La comptabilité belge assigne à l’exercice budgétaire une durée de vingt-deux mois, résultant d’un délai complémentaire de dix mois ajouté à l’année courante; pendant cette période les opérations de recouvrement et d’ordonnancement des dépenses continuent à s’effectuer : le 31 octobre de l’année suivante, le budget est clos; aucune opération nouvelle d’ordonnancement ne peut plus être inscrite sur les livres. Les droits des créanciers de l’État qui

subsistent sont sauvegardés au moyen de transferts des crédits budgétaires encore non utilisés.

La gestion des deniers publics est soumise à des contrôles dont la quatrième partie de l’ouvrage nous décrit le mécanisme : le contrôle administratif, exercé par l’administration supérieure sur ses subordonnés; le contrôle judiciaire, par le Parlement sur les ministres. Le contrôle administratif a lieu au cours de l’exécution du budget; il consiste surtout en vérifications périodiques des livres, en envois d’états de recettes et dépenses, en procès-verbaux de situations de caisse. La Cour des comptes belge est composée d’un président, de six conseillers et d’un greffier, nommés pour six ans par la Chambre des représentants, qui a toujours le droit de les révoquer. Les membres de la Cour ne peuvent être parents ou alliés entre eux jusqu’au quatrième degré exclusivement, ni, àl’époque de' leur nomination, être parents ou alliés au même degré d’un ministre. Aucune ordonnance de paiement n’est acquittée par le Trésor si elle n’est munie du visa préalable de la Cour des comptes : exception est faite pour les dépenses fixes, les dépenses payées par les comptables, les dépenses sur crédits ouverts et les dépenses sur fonds avancés.

Les pouvoirs de la Cour sont d’ailleurs illimités : ils portent sur la réalité et la légalité des dépenses. Dans le cas où la Cour refuse son visa préalable, les motifs de son refus sont examinés au conseil des ministres : si ceux-ci jugent qu’il doit être passé outre au paiement sous leur responsabilité, la Cour vise, mais en faisant des réserves, et elle en rend compte dans ses observations annuelles aux Chambres. Si les ministres estiment que des dépenses imprévues doivent être effectuées, ils émettent des mandats directs au nom de la partie prenante, les mandats étant acquittés par le Trésor à qui le budget devra ultérieurement les rembourser. Ceci infirme évidemment le contrôle, mais permet une marche normale de 1 administration, qui demeure toujours soumise a posteriori à la Cour des comptes. Une comparaison du système italien avec le système belge est à l’avantage de ce dernier.

La juridiction de la Cour des comptes s’étend à la gestion des comptables, sur laquelle elle prononce des arrêts définitifs et exécutoires. Elle a entre les mains un double du Grand Livre de la dette publique; elle veille à ce que les transferts, remboursements, emprunts nouveaux y soient inscrits; à ce que tout comptable fournisse le cautionnement requis. Elle vise le paiement du premier terme de toute pension nouvellement conférée.

D’aulre part, les Chambres arrêtent chaque année la loi des comptes : elles exercent à ce moment le contrôle législatif des ordonnateurs. Le projet de loi spécial pour règlement définitif du budget du dernier exercice clos et arrêté est présenté dans le mois qui suit l’ouverture de la session ordinaire.

Un rapprochement entre le système belge et le nôtre vient naturellement à l’esprit : le livre de M. G. Fontaine Sur les principes de législation financière nous fournit l’occasion de le faire. La comparaison du contrôle dans les deux pays est instructive. Tout comptable français est tenu d’enregistrer les faits de sa gestion sur un livre-journal de caisse et de portefeuille, sur des registres auxiliaires destinés à présenter les développements propres à chaque nature de service, sur un sommier résumant ses opérations et présentant sa situation complète et à jour. L’encaisse de chaque comptable est constatée au 31 décembre de chaque année par les fonctionnaires compétents. Le ministre des finances établit un compte définitif de dépenses, un compte définitif de recettes, et un compte général de l’administration des finances, qui permet de rapprocher les comptes des ordonnateurs, rendus par exercice, et les comptes des comptables, rendus par gestion. La commission de vérification des comptes des ministres vérifie la concordance des comptes ministériels avec les écritures centrales tenues dans chaque ministère et avec le grand livre de la comptabilité générale des finances. La Cour des comptes rend annuellement une déclaration générale de conformité tendant à constater la concordance entre les écritures des comptables et celles des ordonnateurs.

M. Fontaine a divisé so,n travail en cinq parties, qu’il intitule : autorisations de recettes et dépenses; exécution des lois de finances; dette publique; comptabilité et contrôle des ordonnateurs et comptables; organisation financière. Il nous montre comment le budget se prépare; comment, à côté et en dehors, naissent les budgets extraordinaires, rectificatifs, sur ressources spéciales; comment se votent les douzièmes provisioires, les crédits additionnels et complémentaires; comment s’opèrent les dépenses et s’effectuent les recettes; comment se clôture l’exercice. Le chapitre delà Dette nous fait passer en revue les diverses formes de notre dette perpétuelle et amortissable, viagère, flottante. Il nous expose notre organisation financière, dans laquelle les ministres sont les ordonnateurs et délèguent, en vertu de lois et règlements, leur droit d’ordonnance à des ordonnateurs secondaires, tels que préfets, intendants militaires,

directeurs de l’artillerie, directeurs des administrations financières, ' ingénieurs en chef des ponts et chaussées, conservateurs des eaux et forêts, commissaires coloniaux. Les comptables, c’est-à-dire les agents chargés d’acquitter les dépenses et de recevoir les recettes, comprennent les comptables directs du Trésor, tels que trésoriers- . payeurs généraux, receveurs particuliers des finances, percepteurs des contributions directes.

Les textes d’une loi de finance, d’une loi de règlement de budget, une note explicative sur le compte général de l’administration des finances, complètent le volume et permettent au lecteur de suivre le mécanisme de ces opérations essentielles au fonctionnement de J la machine gouvernementale. Le côté historique, assez développé dans l’étude de M. Dubois, est volontairement laissé de côté par M. Fontaine, qui s’est attaché à nous donner une image fidèle de la situation actuelle. Celui qui aura lu les deux volumes sera au courant du mécanisme financier des deux pays, mais non pas des ’J principes de l’impôt ni de la marche et de la nature des dépenses, qui forment l’objet d’un département tout autre des études budgé- 1 taires. Après avoir examiné tous les détails de ce savant échafaudage, on se demande si des simplifications ne pourraient pas être i introduites, notamment en France. Pour n’en citer qu’une, n’est-il pas évident qne le perfectionnement des moyens de communication devrait conduire à supprimer un certain nombre d’agents intermédiaires? Nous pourrions aussi nous inspirer de l’exemple de nos i voisins et employer, plus que nous ne le faisons, les services de la Banque de France, dont le réseau de succursales fournirait au ministère des finances d’excellents instruments de paiement, d’encaissement et de compensation.

Raphael-Georges Lévv.

FÉLIX ALCAN, ÉDITEUR