LA PARTICIPATION DES NON-PROFESSIONNELS AUX FONCTIONS PUBLIQUES

Nous retrouvons, pour un grand nombre de fonctions de l'État, le même problème que pour les fonctions ministérielles : est-ce que les fonctions publiques doivent être exercées par des amateurs, ou par des professionnels ?

L'évolution démocratique tend à appeler à l'exercice des fonctions publiques un certain nombre de citoyens dont ce n'est pas la carrière, d'amateurs par conséquent. C'est ce qui se produit notamment dans le domaine de la justice. Dans le système de la démocratie pure, l'assemblée des citoyens prétend exercer directement toutes les fonctions de l'État : Socrate est condamné à mort par le tribunal des Héliastes composé de 559 ^^' toyens; jusqu'au dix-huitième siècle, la Landsgemeinde des cantons montagneux de la Suisse a statué ellemême sur les procès criminels pouvant aboutir à une condamnation capitale. — Enfin, dans la plupart des démocraties modernes, la collaboration de simples citoyens apparaît comme une condition de la bonne administration de la justice : c'est l'institution du jury. Le jury statue sur des questions où le bon sens suffît : des questions de fait, des questions d'appréciation. Les

questions techniques, c'est-à-dire les questions de droit, restent réservées aux professionnels, aux magistrats de la Cour d'assises, à la Cour de cassation. On a tout dit sur les erreurs du jury, sur sa sévérité contre les attentats aux biens, sur son indulgencepour les attentats aux personnes, sur son impressionnabilité, son sentimentalisme, ses passions... Personne ne demande cependant sa suppression. Il vaudrait mieux l'organiser : décider par exemple qu'il n'y aura nul verdict sinon rendu à l'unanimité. S'il n'y a pas unanimité des amateurs, les professionnels reprendraient la totalité du pouvoir de décision. Les autres modes de participation des amateurs à l'administration de la justice donnent lieu à des critiques, sur lesquelles nous ne pouvons insister ici : on reproche à la Haute-Cour son défaut d'impartialité, au jury d'expropriation, sa prodigalité. Ces formes de collaboi^ation à la justice n'apparaissent pas d'ailleurs avec un caractère d'absolue nécessité.

Il y a une fonction publique qui exige, dans les nations modernes, une très large participation des citoyens : c'est la fonction de défense nationale. Cette collaboration est ou bien volontaire, ou bien obligatoire. On est obligé d'être soldat, comme l'on est obligé d'être juré ou témoin, comme dans l'ancien régime on était obligé d'être officier municipal ou collecteur d'impôts. — La guerre actuelle a mis en lumière, devant l'opinion publique, le rôle des soldats non professionnels : l'héroïsme n'est plus une carrière, il n'est plus le privilège d'une profession. Mais il y aurait un très grave danger à exagérer la portée de cette constatation, et à souseslimer le rôle des militaires de profession, de l'armée permanente, représentation de la technique militaire, conservatoire de la discipline et, dans une mesure, de ce mysticisme qui est un des plus précieux éléments de la défense de la patrie.

Dans le domaine de l'administration générale, le problème de savoir si ce sont des amateurs ou des professionnels qui doivent être chargés des fonctions publiques prend le nom de « problème de la décentralisation ». On peut dire que, de tout temps, il a été nécessaire de

confier à des amateurs une certaine partie de l'administration locale. Ce n'est pas la démocratie moderne qui a inventé l'administration des intérêts de la petite commune rurale par les habitants eux-mêmes. Dans l'ancien réc^ime, les « paroisses » étaient administrées par l'Assemblée des habitants, réunis devant le porche de l'église. Les besoins d'une commune rurale sont, d'ailleurs, de ceux qui ne réclament pas de techniciens pour leur administration : le premier paysan Aenu, doué d'un minimum d'intelligence et d'un grain de bon sens, choisi par ses voisins à raison de ces qualités, peut s'intéresser au soin des chemins, à l'état matériel de la maison d'école, de l'église, des prés et des bois communaux. D'ailleurs, l'exemple des campagnes de France où se trouve une proportion d'illettrés très faible par rapport à celle que Ton rencontre dans d'autres pays, ne doit pas porter à exagérer la compétence dans ce domaine des simples amateurs élus : la cheville ouvrière de l'administration des villages, c'est, le plus souvent, l'instituteur, qui, par le long exercice des fonctions de « secrétaire de mairie » arrive à être un véritable professionnel de ra.dministration locale.

La gestion par de simples citoyens élus des intérêts d'une grande cité se comprend moins facilement. Les problèmes de distribution d'eau, de gaz, d'électricité, d'air comprimé, les questions d'évacuation des matières usées, l'entretien de voies publiques encombrées, le maintien de la circulalion, l'organisation de transports rapides, la lutte contre les maladies sociales : ignorance, alcoolisme, tuberculose, criminalité, paupérisme... ne sont pas des matières qui puissent être traitées par le premier venu, simplement pourvu de l'onction d'un suffrage plus ou moins étendu. D'autre part, ces services exigent des ressources souvent très considérables', le budget de la ville de Paris est celui d'un Etat; on ne s'improvise pas financier. H faut donc, dans les grandes cités, une forte bureaucratie qui représente la technicité et qui soit mise au service des élus. Mais cela ne suffit pas encore : il est nécessaire que ces élus eux-mêmes soient soumis au contrôle des

23i LA COMPETENCE DANS I.A DEMOCRATIE

techniciens: et c'est là un des objets de ce que l'on appelle la tutelle administrative. — Il y a d'ailleurs des fonctions qui sont apparues à l'expérience comme particulièrement mal placées entre les mains de non professionnels : c'est certainement le cas de la police.

En France, l'administration locale est donc, en principe, confiée à des amateurs élus, assistés par en bas, et contrôlés par en haut par des techniciens. En Allemagne, le principe est inverse : l'administration locale est confiée à des techniciens contrôlés par des élus. II y a bien un conseil municipal, et les grandes branches de l'administration sont distribuées à des commissions de ce conseil. Mais le magistrat qui est mis à la tête des grandes cités, le bourgmestre est un technicien, un administrateur de profession, et c'est sur lui, assisté de fonctionnaires permanents, que repose d'abord la gestion des affaires municipales^. Les avantages de ce système ne sont pas contestables, si, faisant abstraction d'idées théoriques, on se place seulement au point de vue de l'ordre dans les finances et du progrès dans l'aménagement matériel de la cité.

Il arrive beaucoup trop souvent que la question de savoir si l'administration locale doit être confiée à des techniciens désignés par le pouvoir central ou bien à des élus est étudiée comme une question abstraite et résolue d'après des idées à priori. C'est, en réalité, le plus concret des problèmes, et il doit être résolu d'après les circonstances de temps et de lieu : ce fut un grand bien pour la France meurtrie que Napoléon l'enfermât dans le corset de fer où elle pût se remettre de ses blessures ; mais, lorsqu'elle eut repris ses forces, ce fut également un bien de lui rendre progressivement la liberté de ses gestes, et d'appeler un nombre croissant de citoyens, à statuer avec une autorité croissante, sur un nombre croissant d'atfaires. Toute une série de lois dont nous n'avons pas à rappeler ici la longue énumération, ont abouti à un équilibre qui ne saurait être rompu sans dommages. Dieu nous préserve notamment