PROCLAMATION
Le Principal Secrétaire d'Etat de Sa Majesté Britannique pour les Affaires Etrangères annonce que, vu l’action de Son Altesse Abbas Hilmi Pacha, ex-Khédive d'Egypte, qui a fait cause commune avec les ennemis de Sa Majesté, le Gouvernement de Sa Majesté a décidé de le déposer du Khédivat, et cette dignité, avec le titre de Sultan d'Egypte, a été offerte à Son Altesse le Prince Hussein Kamel Pacha, l'aîné des Princes de la famille de Mehemet Aly, et a été acceptée par lui.
Le Caire, le 19 décembre 1914.
(Traduction.)
Communication transmise à Son Altesse le Sultan de la part du Gouvernement britannique.
Extrait du Journal officiel Egyptien, Extraordinaire du samedi 19 décembre 1914. — N° 172.
À Son Altesse le Prince Hussein Kamel Pacha.
Monseigneur,
Je suis chargé par le Principal Secrétaire d'Etat de Sa Majesté Britannique pour les Affaires Etrangères d'attirer l’attention de Votre Altesse sur les circonstances qui ont précédé l’état de guerre entre Sa Majesté Britannique et le Sultan de Turquie, et sur les changements que cette guerre entraîne dans la situation de l'Egypte.
Au sein du Cabinet ottoman, deux partis s'étaient formés. D'un côté un parti modéré soucieux de la sympathie que la Grande-Bretagne a toujours manifestée pour les réformes en Turquie. Ce parti a reconnu que la guerre dans laquelle Sa Majesté était engagée ne lésait aucun des intérêts ottomans et a tenu compte de l'assurance donnée par Sa Majesté et ses Alliés qu'ils ne tireraient de cette guerre aucun prétexte à des actes
nuisibles aux dits intérêts, ni en Egypte, ni ailleurs. De l’autre côté, une bande d’aventuriers militaires peu scrupuleux qui voyaient dans une guerre d’agression entreprise de concert avec les ennemis de Sa Majesté le moyen de réparer les désastres militaires, financiers et économiques qu'ils avaient déjà causés à leur pays. Nonobstant des violations répétées de leurs droits, Sa Majesté et ses Alliés ont conservé jusqu’au dernier mement l'espoir que de sages conseils pourraient prévaloir et ils se sont abstenus de toutes représailles jusqu’au jour où ils s’y sont trouvés contraints d’un côté par la violation de la frontière égyptienne par des bandes armées, et de l’autre par des attaques sans provocation aucune contre les ports ouverts russes de la part des forces navales ottomanes sous le commandement d’officiers allemands. $
Le Gouvernement de Sa Majesté possède des preuves pertinentes que, dès le début de la guerre contre l’Allemagne, Son Altesse Abbas Hilmi Pacha, ex-Khédive d'Egypte, a fait définitivement cause commune avec les ennemis de Sa Majesté.
Par ces faits mêmes, le Sultan et l’ex-Khédive se trouvent tous deux déchus en faveur de Sa Majesté de tous droits sur l'Egypte.
Le Gouvernement de Sa Majesté, par l’entremise du général commandant en chef les forces de Sa Majesté en Egypte, a pris la responsabilité exclusive de la défense de ce pays durant la guerre actuelle. Il reste à définir la forme du Gouvernement futur du pays ainsi libéré des droits de suzeraineté et autres auxquels à jusqu'ici prétendu le Gouvernement Ottoman.
Le Gouvernement de Sa Majesté s’estime le dépositaire pour le compte des habitants de l’Egypte aussi bien des droits aïnsi échus à Sa Majesté que de ceux exercés en Egypte pendant ces trente dernières années de réformes. Le gouvernement de Sa Majesté a donc décidé que la Grande-Bretagne remplira pour le mieux les responsabilités qu’elle a assumées envers l'Egypte par la proclamation formelle du Protectorat Britannique et par le gouvernement du pays, sous l’égide de ce protectorat, par un Prince de la famille khédiviale.
Dans ces conditions, je suis chargé par le Gouvernement de Sa Majesté de faire connaître à Votre Altesse qu’en raison de son Âge et de son expérience, elle a été reconnue comme le plus digne parmi les princes de la famille de Mehemet Al d'occuper la position khédiviale avec le titre de Sultan d'Egypte; et en invitant Votre Altesse à accepter les responsabilités de cette dignité, je suis chargé de lui donner l’assurance formelle que la Grande-Bretagne assume la plus entière responsabilité pour la défense contre toute agression, quelle qu’elle soit et d’où qu’elle vienne, des territoires relevant de Votre Altesse, et je suis autorisé par le Gouvernement de Sa Majesté à annoncer qu'à partir de la déclaration du Protectorat Britannique, tout sujet égyptien, en quelque lieu qu'il se trouve, aura droit à La Protection du Gouvernement de Sa Majesté.
La disparition de la suzeraineté ottomane comporte celle des restrictions jusqu'ici édictées par les firmans ottomans sur le nombre et l’organisation des forces militaires de Votre Altesse et sur l'octroi par Votre Altesse de distinctions honorifiques.
En ce qui concerne les Affaires Etrangères, le Gouvernement de Sa Majesté estime plus conforme aux nouvelles responsabilités de la Grande-Bretagne que les relations entre le Gouvernement de Votre Altesse et les représentants des puissances étrangères soient entretenues par l'intermédiaire du représentant de Sa Majesté au Caire.
Le Gouvernement de Sa Majesté a maintes fois déclaré que les Traités connus sous le nom de Capitulations et qui lient le Gouvernement de Votre Altesse ne sont plus en harmonie avec l’état de développement du pays ; mais dans l'opinion du Gouvernement de Sa Majesté, la révision de ces Traités sera avantageusement remise jusqu’à la fin de la guerre.
Quant à l'administration intérieure de l'Egypte, je suis chargé de rappeler à Votre Altesse que le Gouvernement de Sa Majesté, s'inspirant de la politique traditionnelle de la Grande-Bretagne, s’est efforcé, de concert avec les autorités constituées du pays, et par leur intermédiaire, de garantir la
liberté individuelle, de répandre les bienfaits de l'instruction, de développer les ressources naturelles du pays et, à mesure que le sens politique du peuple se développera, d’associer les gouvernés au Gouvernement. Le Gouvernement de Sa Majesté est résolu de rester fidèle à cette politique : il est même convaincu que la définition plus nette de la position de la Grande-Bretagne en Egypte hâtera le progrès vers l’autonomie.
Les croyances religieuses des sujets égyptiens seront respectées de la façon la plus scrupuleuse, comme le sont celles des propres sujets de Sa Majesté, à quelque confession qu'ils appartiennent. Il n’est pas besoin d’assurer à Votre Altesse qu’en déclarant l'Egypte libérée de toute allégeance envers les usurpateurs actuels du pouvoir politique à Constantinople, le Gouvernement de Sa Majesté n’est animé d’aucun sentiment d’hostilité envers le Califat. Toute l’histoire de l’Egypte démontre, du reste, que la loyauté des Musulmans égyptiens envers le Califat est indépendante des liens politiques entre l’Egypte et Constantinople.
L'œuvre d'assurer l’affermissement et le progrès des institutions musulmanes en Egypte, tout en intéressant au plus haut degré le Gouvernement de Sa Majesté, fera la préoccupation de Votre Altesse et, dans l’élaboration des réformes que cette œuvre comporte, Elle pourra compter sur l’appui sympathique du Gouvernement de Sa Majesté. Je n’ai plus qu’à ajouter que le Gouvernement de Sa Majesté s’en rapporte avec confiance à la loyauté, au bon sens et à la modération des sujets égyptiens pour faciliter la tâche du Général Commandant les forces de Sa Majesté en Egypte qui est actuellement chargé de maintenir l’ordre intérieur du pays, et d'empêcher l’ennemi d’y trouver assistance.
Je saisis cette occasion pour présenter à Votre Altesse l’assurance de mon respect le plus profond.
Milne CHEeETHAM.
Le Caire, le 19 décembre 1914.
(Traduction.)
Ainsi, comme on vient de le voir, le protectorat de l'Angleterre sur l'Egypte a été établi par une proclamation du principal Secrétaire de Sa Majesté britannique aux Affaires étrangères, publiée au Journal Officiel éexr tien et affichée en même temps sur les murs du Caire, le 18 décembre 1914. Le lendemain une autre proclamation annonçait la chute de l’ex-khédive Abbas-Hilmi.
A cette dernière proclamation était jointe une dépêche du représentant par intérim de la Grande-Bretagne en Egypte, adressée à feu le Sultan Hussein Kamel et déclarant, en termes généraux, les vues du Gouvernement britannique sur la nécessité et la nature du Protectorat.
Au point de vue du Droit international, on ne saurait trouver ici que l'embryon d’un protectorat. Surtout, on ne saurait trouver la caractéristique essentielle du protectorat qui, rapport librement formé entre deux états de civilisation différente mais d'indépendance égale, n'institue le contrôle de l’un d'eux, le plus avancé, sur l’autre, qu'avec son assentiment formel (1). Pas de protectorat sans un traité qui l'institue. Ainsi le traité franco-tunisien du 12 mai 1881, le traité franco-tunisien du 8 juin 1883, complémentaire du premier, le traité franco-marocain de Fez, du 30 mars 1912, apportent la preuve très nette que, dans le droit des gens, il n'est pas de protectorat sans l’accord mutuel du protecteur et du protégé.
La déclaration unilatérale est donc insuffisante pour fonder le protectorat. C'est aujourd’hui une doctrine certaine, dont la discussion serait superflue.
(1) Voir Faucxizze, Traité de Droit International, 1922, p. 259 et suivantes.
Cette objection faite au protectorat britannique sur l'Egypte a tant de force que, du côté anglais, on ne pouvait la passer sous silence. Mais, ne pouvant \ répondre directement, on a essayé de donner le change en la présentant sous cette forme approximative que, dans l’usage, aucun protectorat ne se crée sans un statut détaillé, fixant les droits et les devoirs du protecteur vis-à-vis du protégé.
Aussi dans une étude « The British Protectorate of Egypt », Sir Malcom Mac Illwraith n’a pas hésité à rap- - peler que dans un memorandum du ministre de la Justice, daté du Caire, 8 février 1915, c’est-à-dire six semaines après la brusque déclaration du Protectorat, et adressé au résident britannique, il avait demandé que le protectorat fût sans retard organisé et défini : « Si, écrivait-il, dans le cas de protectorat nouvellement déclaré, tels que ceux de Tunis et du Maroc, on devait considérer comme essentiel d'organiser minutieusement le contrôle à exercer par l'Etat protecteur, non seulement sur les Affaires étrangères, mais sur l’administration générale, «a fortiori une telle organisation devait sembler désirable au cas d’un pays où elle existait en fait dans une forme embryonnaire, plus ou moins imparfaite, depuis plus de trente ans. » Et sans doute, 1l ajoute que, malgré la guerre, en ce moment aux frontières, malgré la loi martiale proclamée dans le pays, malgré les grandes anxiétés financières et les grandes incertitudes d'avenir, « les éléments turbulents de la communauté » étaient maintenant réduits au silence, ce qui diminuait dans de grandes proportions la difficulté,
mais que, ces obstacles écartés, il deviendrait nécessaire de donner au contrôle britannique une base plus définie, sans quoi le gouvernement du pays, loin de devenir plus aisé sous le régime nouveau du Protectorat, deviendrait plus difficile.
Mais il est évident qu'une telle déclaration ne saurait déplacer le véritable terrain de la question : il ne s’agit pas de constater que le protectorat de l'Angleterre sur l'Egypte est établi dans une proclamation trop brève pour fixer d’une manière satisfaisante le statut juridique du protecteur et du protégé, il s’agit de dire, de la manière la plus nette, que le protectorat constitué sur l'Egypte de la seule volonté de l’Angleterre, ne présente aucune valeur en Droit international. Sans le consentement de l’État, on ne peut coloniser que par voie d’occupation, et l'Egypte, quoique occupée par l'Angleterre, ne saurait être considérée comme « res nullius ».
D'ailleurs le « Times » dans son numéro du 19 décembre 1914, sentant déjà la faiblesse d’un pareil protectorat, écrit le lendemain de la proclamation du protectorat ce qui suit :
« Tout ce que nous désirons à l’heure actuelle, c'est de protéger l'Egypte contre une attaque et d’assurer sans friction le fonctionnement de l’administration intérieure. Le reste peut attendre jusqu’à la signature de la paix; Il ne s’agit en l'espèce que d’une mesure administrative pratique, qu'imposait l'entrée en scène de la Turquie parmi les belligérants. » Et Sa Majesté le roi George V, dans une lettre adressée à feu le Sultan Hussein, lettre qui fut reproduite par le « Times » à la date
du 21 décembre 1914, disait textuellement : « J’ai la conviction que vous serez capable avec la coopération de vos ministres et le protectorat de la Grande-Bretagne de dominer toutes ces influences qui s'appliquent à détruire l'indépendance de l'Egypte. »
Ainsi, au point de vue du Droit international, la mesure prise par la Grande-Bretagne, le 18 décembre 1914, est absolument illicite, parce que contraire à ses principes. L'intérêt de discuter cette mesure a disparu aujourd’hui : le 28 février 1922, la Grande-Bretagne devait en effet déclarer aboli le Protectorat du 18 décembre 1914. Mais l'intérêt pour nous, n’en subsiste pas moins, à discuter la question en ce qui concerne le Soudan. Autrement dit, le Protectorat de 1914 a-t-il fait naître des droits nouveaux au profit de l'Angleterre sur le Soudan, ou a-t-il purement et simplement confirmé les droits anciens auxquels elle prétendait d’après la convention du 19 janvier 1899?
Il est évident qu'une mesure illicite ne peut engendrer aucun droit ni bénéfice pour son auteur. Cela va de soi. Cette mesure, quoique nulle en droit, n'existe pas moins en fait. Et c’est sur ce terrain du fait accompli que nous allons l’examiner.
Mesure purement administrative, dit la Grande-Bretagne, prise en vue de protéger l'Egypte contre toute attaque du dehors, et nécessaire par le fait même de l’entrée en scène de la Turquie parmi les belligérants. Soit. Elle ne peut donc entraîner aucune aliénation d’une partie quelconque du territoire égyptien, puisque précisément, cette mesure est prise en vue de sauvegarder l’in-
tégrité de l'Egypte. Considéré à ce point de vue le Protectorat de 1914 ne donne donc aucun droit à l’Angleterre sur le Soudan, et ne confirme pas davantage la convention de 1399. |
Mais allons plus loin. Faisons crédit à l’Angleterre et, reconnaissons la pleine légitimité du Protectorat. Ce protectorat n'a-t-il pas d’ailleurs été reconnu par les Puissance: explicitement dans les traités de Versailles, de Saint-Germain, de Trianon, de Neuilly et de Sèvres ? Dans ce cas, le protectorat britannique, au point de vue du Droit international, protège l'Egypte et ses dépendances, dans ses limites tracées par les accords de 1840 et les firmans postérieurs. Autrement dit l’Angleterre est héritière directe des droits de la Sublime-Porte (1). Or la Turquie ne pouvait annexer aucune partie du territoire égyptien, sans porter atteinte à la convention de Londres de 1840. L’Angleterre, pas davantage, ne peut s'approprier tout ou partie du Soudan, en vertu de la règle même qu'un héritier ne peut avoir plus de droits que son auteur. Son protectorat s'étend sur toute la vallée du Nil, sur toute l'Egypte et ses dépendances, telles qu'elles sont définis par les traités. Ainsi de ce point de vue encore, la Grande-Bretagne ne peut avoir aucun droit spécial sur le Soudan.
Quant à la convention du 19 janvier 1899, le Protectorat de 1914, peut-il la confirmer ? Par le fait même du Protectorat, à le supposer conforme aux principes du Droit, cette convention peut-elle acquérir une valeur juridique? La réponse est négative.
{l) C’est ce qui est dit explicitement dans la communication au Sultan Hussein, v. p. 127.
En Droit un acte entaché des « vices du consentement », peut néanmoins acquérir une valeur juridique par la suite, grâce à la confirmation. Dans le cas qui nous intéresse, la convention de 1899 à été entachée d’un vice à savoir : l’incapacité contractuelle de l'Egypte à signer une pareille convention. L'Egypte était dans le cas d'un mineur émancipé qui donne son consentement à un acte, sans l’autorisation de son curateur. L'acte est évidemment nul, parce que entaché d’un des vices du consentement : l’incapacité. Mais à sa majorité, ce mineur émancipé peut confirmer l'acte, parce que sa capacité est devenue pleine et entière. Tel n’est évidemment pas le cas de l'Egypte. L'Egypte passant de la tutelle turque, sous la tutelle anglaise, n’acquiert aucune capacité qui lui permette de confirmer une telle convention. Bien plus, même si l'Egypte acquiert une capacité pleine et entière, le premier devoir de l'Etat protecteur n'est-il pas précisément d'après l'essence même du protectorat, de sauvegarder l'intégrité territoriale de l'Etat protégé ? |
A notre avis, d’après le Droit international, le protectorat anglais de 1914, qui ne donne déjà à l’Angleterre aucun droit sur l'Egypte, ne lui confère non plus aucun droit sur le Soudan et ne confirme pas davantage la convention du 19 janvier 1899, qui renverse toutes les notions du droit des gens. Le protectorat de 1914 doit être regardé comme un protectorat hypothétique, plutôt que juridique. C’est une simple mesure que nécessitait l'entrée de la Turquie en guerre à côté des Puissances centrales; mesure qui devait aussi dis-
paraître à la fin de la guerre et céder la place à l’indépendance ile l'Egypte, conformément aux principes de justice et de droit, pour lesquels ont combattu les Alliés et qui sont aujourd’hui la base du droit des gens. Pourtant, l'Egypte ne tarda pas à se rendre compte que le principe du droit des peuples à disposer d’euxmêmes, n'était pas fait décidément pour elle. Elle en fut cruellement déçue. Et sa déception fit place à un grand mouvement national dirigé par Zaghloul Pacha. Ce mouvement national, après tant de péripéties qu'il serait trop long de relater ici, et après une tentative de compromis en août 1920 (accord Milner-Zaghloul) et une autre en 1921 (projet Curzon), accords qui sanctionnaient purement et simplement le Protectorat, devait aboutir à un acte intéressant au point de vue du Droit international : la Déclaration du 28 février 1922. La Grande-Bretagne, par ce texte, déclare aboli le Protectorat de 1914 et proclame l'Indépendance de l'Egypte. Mais elle restreint cette indépendance en formulant quatre réserves, autant de questions, qui tout en étant laissées à la complète discrétion du Gouvernement de Sa Majesté, devront être résolues par des négociations directes entre les gouvernements de Londres et du Caire. Cette déclaration fut communiquée par une note circulaire aux Puissances et dans laquelle l'Angleterre déclarait que tout en prenant la responsabilité de la défense des intérêts étrangers en Egypte, elle considérera néanmoins toute immixtion étrangère dans les affaires d'Egypte comme un acte inamical (unfriendly act). Le 15 mars, l’Indépendance fut solennellement proclamée
au Caire, et Sa Hautesse le Sultan Fouad, prenait le titre de roi d'Egypte. Auparavant, dans une proclamation faite à l'Egypte et annexée à la déclaration, Lord Allenby promettait le régime constitutionnel, et la ratification indispensable de tout accord ultérieur sur les quatre réserves, par une assemblée des représentants de la Nation.
La déclaration unilatérale du 28 février ne change évidemment pas la situation internationale de l'Egypte. Bien. qu'elle abolisse le Protectorat, elle ne laisse pas moins subsister une sorte de protectorat déguisé. Et loin de définir la situation de l'Egypte en la plaçant au rang des états indépendants, elle la rend encore plus confuse.
Les quatre réserves formulées sont les suivantes :
1° La défense des communications impériales ;
2° La défense de l’Egypte contre toute attaque ou intervention étrangère, directe ou indirecte ;
3° La protection des intérêts étrangers en Egypte et la protection des minorités ;
L'examen des trois premières ne nous intéressant pas, nous allons nous occuper ici de la réserve formulée à propos du Soudan.
La Déclaration du 28 février, qui préside jusqu'’aujourd’hui aux relations anglo-égyptiennes, entend faire une scission entre l'Egypte et le Soudan. Désormais, pour la Grande-Bretagne. le Soudan n'est plus une dépendance de l'Egypte, même au titre que lui confère la convention du 19 janvier 1899. Cette réser ve est injus-
tifiée. En effet, du point de vue anglais, la question du Soudan devait être considérée comme réglée par la convention du 19 janvier 1899. En remettant la question sur le terrain de la discussion, par le fait même de cette réserve, le Foreign Office dénonce par là même ladite convention. Dans quel but? Ce n'est pas certainement dans le but d’accorder satisfaction aux revendications nationalistes sur le Soudan, mais dans le but d’effacer les dernières traces de souveraineté égyptienne qui existaient encore au Soudan. Et cette œuvre commence même dès le lendemain de la Déclaration du 28 février 1922, pour aboutir en novembre 1924. Voici dans quelles circonstances.
Au lendemain de la déclaration, un comité de trente membres fut désigné pour élaborer un projet de constitution. Cette constitution fut terminée au mois d'octobre 1922. Faite par des nationalistes dissidents qui contestaient l'autorité de Zaghloul, elle stipulait néanmoins dans un de ses articles, que le roi d'Egypte porterait le titre de roi d'Egypte et du Soudan. Cet article était en soi-même l'expression d’une vague prétention de l'Egypte à ses droïts sur le Soudan. Mais il alarma au plus haut point l'Angleterre. Quand le projet fut présenté à la signature de Sa Majesté le Roi Fouad, en vue de sa promulgation, Lord Allenby, Haut-Commissaire britannique, fit opposition et demanda que le mot « Soudan » disparut de l’article. La Grande-Bretagne invoquait la raison que cet article était contraire à l’esprit de la Déclaration du 28 février qui réservait la question du Soudan pour une date ultérieure. C'était un argu-
ment de force (1) ; aussi le ministère Tewfik Nessim Pacha donna sa démission, plutôt que de s’associer aux prétentions anglaises. Et Zaghloul le félicita de Gibraltar où il était en exil. Mais cela n’empêcha pas la constitution d'être définitivement promulguée en avril 1998, avec l’article corrigé.
Cet incident banal, à côté de celui que nous allons rencontrer bientôt, a cependant une véritable signification : l'Angleterre considère le Soudan désormais comme une partie annexée à son empire. La convention de 1899 devient caduque à ses yeux; elle ne reconnaît plus désormais dans ses rapports avec l'Egypte qu’une loi : la force, au mépris de ses engagements antérieurs. De la force, quelle illustration plus nette et quel exemple plus typique, que cette Note du 22 novembre 1924 ?
Le 20 novembre 1924, le Sirdar, Sir Lee Stack Pacha, fut assassiné au Caire, la veille de son départ pour Khartoum, où il allait rejoindre son poste de gouverneur général du Soudan.
Le surlendemain, la note comminatoire suivante fut
(1) Il est contraire même à la Convention de 1899. Dans l’esprit de cette convention, la souveraineté égyptienne existe sur le Soudan. Donc le roi d'Egypte peut être considéré comme souverain du Soudan.
Zaghloul Pacha, en arrivant au pouvoir en 1924, eut à rédiger les premières lettres de crédit et exequatur des premiers représentants égyptiens à l'étranger. Ces lettres furent délivrées au nom de S. M. Fouad 1°, roi d'Egypte, souverain de la Nubie, du Kordofan, du Darfour et de Senaâr. Elles ne furent point acceptées à Londres, notamment pour les Consuls, auxquels l’exequatur fut refusé longtemps.
