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A Monsieur J. MAGNIN,

Membre du Gouvernement de la Défense nationale,

ancien Ministre des finances, Vice- Président du Sénat,

Gouverneur de la Banque de France.

Monsieur le Gouverneur et très honoré Maître,

Vous avez bien voulu accepter la dédicace de mon Histoire du Trésor public^, dont le premier volume doit prochainement parcdtre ; je sens, croyez-le bien, tout le prix de l'honneur que vous me faites en me laissant vous consacrer la première page de mon ouvrage. Ce travail ayant pris chaque jour plus d'extension, au fur et à mesure que, poursuivant mes recherches, je découvrais des sources nouvelles et recueillais des documents inespérés, j'ai songé, et vous me le pardonnerez, j'espère, à publier à part les chapitres relatifs à /'Histoire du Trésor public pendant la guerre de 1870- 1871 : à cette époque la Banque de France n'a-t-cllc pas sauvé le crédit de notre pays et montré à l'Europe, en même temps que la puissance de son organisation, l'étendue de son patriotisme!

Je n'ai pas voidu attendre V apparition du second volume, qui expose Vhistoire du Trésor public depuis

1789 jusqu'à nos jours, pour raconter par le menu les services rendus par le grand établissement que vous dirigez et pour eocpliquer la situation de la trésorerie à Paris et en province au temps de la Défense nationale. Je vous prie, Monsieur le Gouverneur et très honoré Maître, d'agréer, avec les sentiments reconnaissants de celui à qui vous avez bien voulu confier, il y a dix ans, une trésorerie générale, Vassurance de mon respectueux et profond attachement.

Victor de SWARTE.

Trésorerie générale de Melun, le 12 décembre 1890.

Ohjct (le cette étude. — • Les services financiers et la Banque de France pendant la iiuerredc 1870-1871 ; une séance du Reichstacj ; le séquestre de la succursale de Strasbourg ^ des caisses publiques au point de vue du droit des gens.

Il nous a semblé utile de réunir en un tableau distinct tous les faits relatifs à l'organisation du Trésor public pendant la guerre del870-1871. Nous n'avons pas la prétention d'ériger en système les expédients si habiles et souvent si heureux qui ont été mis en œuvre à cette époque par les trésoriers généraux des départements envahis, mais nous croyons qu'il est indispensable à nos collègues de se bien pénétrer des circonstances exceptionnelles qui se présentent pendant la guerre, et d'apprécier les moyens imaginés, au jour le jour, par des comptables auxquels on ne put donner des instructions précises pour parer à toutes les éventualités.

Cette leçon d'expérience comporte des rapprochements féconds et suggère de précieux enseignements. On ne saurait en effet trop s'occuper, en pleine paix, de pousser aux perfectionnements de l'adruinistration qui doit gérer pendant la guerre. le Trésor public, de même que pour l'œuvre de la défense nationale on n'at-

tend pas l'ouverture des hostilités pour préparer le travail de la mobilisation.

En France, tout ce qui touche à notre organisation financière peut être regardé comme assuré d'une façon parfaite, lorsqu'il s'agit du fonctionnement normal; l'expérience l'a démontré, et notre pays est le seul qui, depuis 1806, n'ait pas vu un déficit mis à la charge du Trésor, grâce à la responsabilité des trésoriers-payeurs généraux.

Le service du Trésor public est effectué en temps de paix à Paris par le ministère des finances (Direction générale de la comptabilité publique. Direction du mouvement général des fonds. Caisse centrale et Dette inscrite) et dans chaque département par les trésorierspayeurs généraux qui centralisent les recettes de toute nature et acquittent tous les paiements de l'État, des départements, des communes et des établissements publics, soit directement, soit par l'intermédiaire des receveurs particuliers, des percepteurs et des receveurs spéciaux.

Le service des recettes, bien que des plus simples en apparence, est pourtant assez laborieux et les comptables doivent y apporter un grand esprit de détail ; mais celui de la dépense est compliqué d'une comptabilité minutieuse et de justifications indispensables pour établir la validité de l'ordonnancement, l'identité des parties prenantes, leur capacité à recevoir, etc., etc.

De tous les départements ministériels, il n'en est aucun qui, même en temps de paix, requière pour le Trésor public plus de soins que le ministère de la

guerre: les prescriptions méticuleuses du règlement sur la comptabilité de ce ministère, en date du 3 avril 1869, et les circulaires postérieures à cette instruction rendent parfois difficile le service des ordonnances de paiement ; mais, il est bon de le constater, en dépit des difficultés, ces opérations s'effectuent avec une grande régularité.

En temps de guerre, une foule d'éléments nouveaux, mis en œuvre par le service de la Trésorerie d'armée, viennent s'ajouter aux manipulations ordinaires et, de plus, à côté des faits prévus par le règlement du l*^'" octobre 1877, les circonstances pourraient faire surgir des situations imprévues qui troubleraient quelque peu les habitudes si bien systématisées de nos caissiers publics; or, de l'ingéniosité des moyens employés dans des éventualités de cette nature et de la rapidité dans le transport des fonds peut dépendre le résultat d'une campagne.

Pour nous rendre compte du plus grand nombre possible des problèmes que les comptables publics ont à résoudre pendant la guerre, nous avons sous les yeux les précédents de la lutte de 1870-1871, c'est un champ d'expériences tout indiqué ; nous constatons là à quelles difficultés on se heurte, quelles précautions sont à prendre, quelles complications sont à éviter en ces circonstances extraordinaires. Nous avons donc analysé les actes du gouvernement de Paris et ceux de la Délégation de Tours et de Bordeaux, et nous n'avons pas hésité à demander à nos collègues des départements envahis quelles solutions avaient été spontanément et virilement prises dans leur département pour

faire face aux nécessités imprévues qui se produisirent sous les formes les plus variées et les plus délicates aux jours de l'invasion et au lendemain de la guerre'. L'étude de ces mouvements de fonds exceptionnelsnous permettrait, nous l'espérons, si les circonstances viennent à l'exiger, de répondre victorieusement à la devise du grand homme de guerre qui résumait en ces mots les besoins d'une armée: « De l'argent, de l'argent, toujours de l'argent ! »

Nous ne tarderons pas à reconnaître les services immenses qui furent rendus pendant notre malheureuse guerre à la défense nationale par la Banque de France. Les Allemands ne s'y sont point mépris et l'expérience dont nous fûmes à cette époque les bénéficiaires leur a démontré combien il serait téméraire pour eux de transformer en banque d'État la Banque d'Allemagne. C'est ce qui ressort clairement de la discussion qui eut lieu auBeichstagau mois de décembre 1889 sur la prorogation du privilège de cette Banque ; en réponse au comte de Stolberg-^Yernigerode, M. Bunsing, rapporteur de la loi, s'exprima ainsi : « Aucune grande puissance européenne, sauf la Russie, n'a une banque d'État, et si la Banque de France, dont tout le monde connaît le rôle

1 . On sait que lors de la liquidation des emprunts de guerre et du paiement de la lourde indemnité qui nous avait été imposée, les trésoriers généraux ont beaucoup participé à ce paiement en procurant au Trésor, soit du papier, soit des monnaies étrangères, thalers, livres sterling, etc.

2. Il fut passé près de 20,000 marchés pendant cette période (Assemblée nationale de 1871, rapport de M. Léon Say à la commission des finances du 28 février).

AVANT-PROPOS. 1 l

brillant pendant et après la guerre de 1 870, a sauvé le pays, ce fut, comme le disait M. Thiers, parce qu'elle n'était pas banque d'État... », le mot est de nature à faire réflécbir les novateurs. « En cas de guerre une banque d'État courrait les plus grands dangers. En 1870, la succursale de la Banque de France établie à Strasbourg fut mise sous séquestre par l'autorité militaire allemande, mais, sur une réclamation adressée au quartier général, portant que la Banque était un établissement privé, le séquestre fut levé; il aurait été maintenu et l'Allemagne se serait emparée des valeurs renfermées dans la succursale s'il s'était agi d'une banque d'État. »

Toute cette discussion serait à lire et donnerait à per.ser, nous n'en doutons pas, aux quelques députés et publicistes qui sont partisans d'une banque d'État.

Bornons-nous à mentionner une considération, plus Cliquante encore, que fit valoir M. de Mirbacb au cours de la discussion : « Si les Français envahissaient l'Allemagne, dit-il, la Banque, dans sa forme actuelle, courrait des dangers », et il ajoutait: « Si j'étais général français et si je mettais la main sur une succursale, je la séquestrerais jusqu'au versement de la moitié de la réserve actuelle, qui appartient à l'État. »

L'important débat que nous venons de citer nous a inspiré la pensée de rechercher, dans leurs détails les plus précis, les faits relatifs à la prise de possession, par l'armée allemande, de la succursale de la Banque de France à Strasbourg et à la levée du séquestre rap-

pelée dans les débats du Reichstag; nous croyons qu'on lira avec intérêt le résultat de cette enquête.

Le 27 septembre 1870, M. de Kùhlewetter, gouverneur général allemand, qui résidait à Haguenau, adressa au commandant en chef de l'armée assiégeante l'ordre de faire saisir, pour le compte de l'administration allemande, toutes les valeurs mobilières appartenant au Gouvernement français, notamment les approvisionnements de la manufacture des tabacs, les caisses de l'État et celles de la Banque de France; dès le lendemain, à midi, la préfecture, la trésorerie générale, la manufacture des tabacs furent occupées militairement et un détachement, de la force approximative d'une demicompagnie, s'installa à la Banque de France ; un capitaine, accompagné d'un fonctionnaire de l'intendance militaire de campagne, mit le séquestre sur cet établissement; M. Garât, directeur de la succursale, et M. Ott, caissier, furent d'abord gardés à vue, à la Banque, mais ce dernier fut ensuite arrêté parce qu'il avait fait maçonner les caisses dans des caveaux isolés et refusait d'en remettre les clefs. En l'absence des membres du conseil d'administration de la Banque, M. Ott fut conduit, sous escorte, vers le 3 ou 4 octobre, chez M. Blum-Auscher, banquier, qui négocia avec l'administration allemande.

A ce même moment, le gouvernement général d'Alsace fut transféré de Haguenau à Strasbourg et M. de Sybel, conseiller supérieur du gouvernement, fut chargé de l'administration de la Banque, et, avant tout, de la constatation de son actif; c'est lui qni fit vérifier si les

caves de la Banque, remplies de caisses et de malles déposées par les habitants de Strasbourg qui avaient quitté la ville, ne recelaient pas des trésors cachés; des fouilles furent pratiquées, en outre, dans le môme but, dans le jardin de la Banque.

M. de Sybel procéda à la vérification des comptes et constata la conformité de l'encaisse; il convoqua ensuite le conseil, qui mit à sa disposition les statuts de la Banque de France et d'autres pièces établissant que la Banque n'était pas une institution d'État, mais la propriété privée d'une société d'actionnaires qui se trouvaient en rapport avec le Gouvernement en vertu d'une convention et faisaient des opérations avec l'État sous certaines conditions prévues par les statuts.

De son côté, le gouverneur de la Banque de France avait fait parvenir de Paris, par un envoyé spécial, une première protestation au quartier général du roi de Prusse.

En raison de ces réclamations, le gouvernement allemand ne confisqua point la Banque, mais ce fut lui pourtant qui, par l'intermédiaire de M. de Sybel, avec le concours des conseils des succursales, procéda à la liquidation de ces établissements d'Alsace-Lorraine et notamment à la réalisation d'un important portefeuille d'effets provenant surtout de maisons strasbourgeoises; la liquidation n'était pas encore terminée lors de la conclusion de la paix ; elle fut menée à bonne fin par l'administration française.

On avait posé la question de savoir si la monnaie divisionnaire trouvée à la Banque n'appartenait pas au

14 AYAXT-PROPOS.

gouvernement français; le traité de paix trancha cette question en faveur de la Banque de France.

Disons encore que, dès les premiers jours de l'occupation, l'administration allemande avait retiré des caisses de la Banque environ 1,800,000 fr. et prélevé successivement le reste de l'encaisse ; ces sommes furent restituées, avec intérêts, à Francfort, en mai 1871, à M. Robert, en présence de MM.Blum et Yalentin, banquiers à Strasbourg.

Notons enfin que les prolongations d'échéances relatives aux effets de commerce furent maintenues jusqu'au moment oii le décret qui les avait autorisées fut rapporté, après la signature delà paix, parle gouvernement français.

Après avoir étudié ce précédent intéressant, nous avons jugé utile de nous rendre compte de la doctrine du droit des gens relativement aux biens de l'Etat et des particuliers en temps de guerre et nous avons consulté le Précis du droit des gens (Paris, Pion, 1877), véritable code de la matière où MM. Funck Brentano et Albert Sorel résument les coutumes que suivent les États modernes dans les territoires ennemis qu'ils occupent à l'égard des choses qui appartiennent à l'État. Ces coutumes peuvent toutes se ramener à cette règle très simple : « Les nécessités de la guerre, disent MM. Funck Brentano et Sorel, contraignent l'envahisseur à s'emparer de tous les objets appartenant à l'État ennemi qui constituent ses moyens de défense et qui sont de nature à lui faciliter ses opérations de guerre. » C'est ainsi qae « les forteresses, les dépôts d'armes, les

magasins, les moyens de transport, les chemins de fer, les postes, les télégraphes et en général tous les objets mobiliers et immobiliers appartenant à l'État et qui sont de nature à servir à sa défense se trouvent placés à la discrétion de l'envahisseur.» Les jurisconsultes éminents que nous venons de citer considèrent comme des moyens de guerre les sommes d'argent renfermées dans les caisses de l'État, mais ils estiment qu'il n'en est pas de même des capitaux à percevoir, c'est-à-dire des contributions. C'est à tort, en effet, qu'on a prétendu que le fait de l'occupation substituait l'État envahisseur aux droits de l'État envahi; « cette assertion est toute gratuite, elle procède d'une théorie sur la guerre et non des faits de la guerre. L'État envahisseur n'a aucun droit sur le territoire envahi ; le pouvoir qu'il y exerce n'a d'autre fondement que la force dont il dispose; ce pouvoir existe partout où cette force se manifeste; il est nul partout où cette force ne se manifeste pas. Le pouvoir de l'envahisseur est un fait qui n'a, comme toute la guerre, d'autre raison d'être que la nécessité où se trouve l'envahisseur de détruire les forces organisées de l'État envahi. Ce pouvoir est ainsi déterminé par son objet même. Dans la mesure où les impôts et les contributions servent à la défense de l'envahi, l'envahisseur peut être contraint de s'en emparer; mais les nécessités de la guerre ne l'obligent en aucune façon à confisquer les sommes qui servent à l'administration du territoire envahi et les coutumes l'obligent au contraire à respecter et à entretenir même, autant qu'il le peut, une partie de cette administration. »

A fortioyn l'État envahisseur n'a-t-il pas le droit de réquisitionner des services en nature^, lesquels ne peuvent être réclamés par un État qu'en raison de la protection qu'il accorde à ses sujets ? Les États qui, en cette matière, ont montré les Coutumes les moins abusives, ont suivi les deux règles suivantes: 1° ne jamais exiger de réquisitions ou de contributions au delà des ressources actuelles des habitants et au delà des besoins actuels de l'armée ; 2° délivrer aux habitants des reçus en bonne forme qui leur permettent, après la guerre, de se faire indemniser, s'il y a lieu, par leur gouvernement.

« L'envahisseur ne possède aucun droit sur les immeubles des particuliers et des personnes civiles, non plus que sur les objets mobiliers qui leur appartiennent... »