III. — Dictionnaires et Revues

Béquet. Répertoire de droit administratif. Paris, 1882 et ss., 28 vol. in-4°.

Blanche. Dictionnaire d'Administration. Paris, 1904, 2 vol. in-8°. V° Cour des Comptes et Comptabilité.

Block (M.). Dictionnaire de l'Administration française. Paris, 1905, 2 vol. in-8°. Vo Comptabilité de fait, Comptabilité matières, Comptabilité publique, Cour des Comptes.

Say (L.). Dictionnaire des finances, Paris, 1889-1894. 2 vol. in 8. Ve Comptabilité publique, Comptabilité occulte, Contrôle.

. Say et Chailley. Nouveau diclionnaire d'économie politique et de finances. Paris, 1900, 2 vol. in-8°. V° Budget, Contrôle des finances.

Revue de science et de législation financiéres. Paris, in 8°, 1903 et suiv., V° Jurisprudence de la Cour des Comptes. Etude de l'arrêt Nicolle, août, septembre, octobre 1907, par A. MoREL.

Le 16 octobre 1912, en présence de M. le Président de la République et devant les membres de la Cour des Comptes réunis pour inaugurer leur nouveau Palais de la rue Cambon, M. Klotz, Ministre des Finances, traçait ainsi le tableau des charges qui incombent au Gouvernement : « Notre Société ne résume-t-elle pas ses besoins mêmes en ceux d’une démocratie, jeune, ardente, chligée de se défendre, désireuse de progresser ! Entretenir des armées et une flotte puissantes, gage de notre sécurité et de notre force dans le monde, améliorer l'outillage économique générateur de richesse, développer l'intelligence par le rayonnement de l'instruction, mettre en valeur notre domaine colonial et organiser le grand empire africain dont de récents accords ont élargi les frontières, réaliser dans l'ordre social les réformes généreuses qu'une république se doit à eile-même d’accomplir, apporter au problème si grave de la natalité les solutions que commande l'avenir du pays, tels sont et ses penchants naturels et ses devoirs élémentaires. » (1).

La mise en œuvre d'un tel programme nécessite une extension considérable des attributions de l'Etat, du département et de la commune, et le plus souvent la création de services nouveaux.

Certains de ces services ont été confiés aux personnes publiques

(1) J, officiel, 18 octobre 1912.

territoriales, qui en ont assumé d’autant mieux le fonctionnement qu’elles constituent des êtres moraux non spécialisés. D'autres ont été rattachés à des établissements publics qui, procédant d’une idée assez vague d'assistance ou de prévoyance, pouvaient se les voir annexer, sans qu'il en résultât une grave atteinte au principe de la spécialité. D'autres, enfin, ont été érigés en personnes distinctes, dotées de la capacité civile et financière, et cette façon de procéder paraît avoir actuellement toutes les faveurs des parlementaires (1).

Cet immense développement des fonelions de l'Etat et des collectivités secondaires, auquel il faut ajouter l'apparition d'une foule de petites institutions personnalisées, a eu de graves répercussions dans le domaine économique et financier (2). A ce dernier point de vue, notamment, le chiffre des budgets existants s’est aceru dans des proportions effrayantes pour la stabilité de la fortune publique, et, d'autre part, les petits budgets, rattachés pour ordre au budget de l'Etat ou de la commune, ou même complètement indépendants, se sont multipliés. L'exécution de tous ces budgets exige une surveillance d'autant plus

minutieuse que nous vivons dans une démocratie où tout

(4) Ce développement des établissements publics dotés de la personnalité civile et financière s'est produit surtout sous l'influence des idées industrielles. On a voulu que les services d'Etat se suffisent à eux-mêmes, appliquant leurs recettes à leurs dépenses. On a dû, pour faciliter cette spécialisation des recettes et des dépenses, ériger en institutions distinctes de l'Etat, et ayant leur vie propre, des services qui jusqu'alors figuraient au budget général.

Il va sans dire que cette création de personnes morales se manifeste principalement dans le domaine des attributions industrielles de 1 Etat.

(2) Sur les conséquences économiques de l’extension des attributions de l'Etat, cf. : Le rôle de l'Etat dans l'ordre économique, et Les principes d'économie polilique, de M. Edmond Villeÿ, membre de l'Institut, doyen de la Faculté de Caen.

L'Elal moderne el ses fonctions, de M. Paul Leroy-Beauliea, membre de l’Institut, professeur à l'Ecole libre des sciences politiques.

citoyen a sa part de souveraineté, et où la chose publique doit être gérée au profit de tous. On ne saurait jamais trop exagérer l'importance de cette vigilance. Mais si le contrôle pendant le cours des opérations est d’une utilité indiscutable, il est en luimème insuffisant et demande à être complété par un contrôle a posteriori. M. Thiers disait : « Un peu de confiance avant, beaucoup de contrôle après. » Et en effet, le contrôle en fin d'exercice, portant sur des faits accomplis, est le seul qui puisse mettre en évidence les responsabilités, et dont on dégage des leçons profitables pour l'avenir.

Or, dans notre système financier, des deux catégories de fonctionnaires qui concourent à l'exécution des budgets, les comptables sont les seuls dont les écritures sont soumises à un examen vraiment efficace.

Les administrateurs et ordonnateurs, au contraire, ne rendent des comptes qu'à l'autorité budgétaire elle-même (1), et, si cette reddition de comptes a quelques heureux effets pour le département et pour la commune, parce qu'aux assemblées chargées de statuer s'adjoint le tuteur administratif, elle est pour l'Etat à peu près dépourvue de sanction.

Cette situation de faveur faite aux administrateurs et ordonnateurs qui résulte, il faut le reconnaitre, beaucoup plus des faits que des lois elles-mêmes, nous a paru mériter quelque attention. Alors que les comptes des comptables sont apurés et jugés par une magistrature spécialement instituée à cet effet, les

administrateurs et ordonnateurs échappent d'une façon presque

(1) On entend par autorité budgétaire, les autorités chargées de voter ou d'arrêter le budget et de le régler quand il a été exécuté.

Ces autorités sont pour l'Etat : Le Parlement, pour le département le Conseil général et le tuteur administratif, pour la commune le Conseil municipal et le Préfet ou le Ministre, suivant l'importance de la fortune du groupement communal.

absolue à la juridiction financière, et par juridiction financière nous n’entendons pas seulement les tribunaux de comptes, mais aussi les Ministres, Préfets et Maires statuant par voie d'arrêtés de débet, et faisant alors, ainsi que nous espérons le démontrer, acte de juridiction.

I y a là, semble-t-il, une lacune de notre régime financier, qui mérite qu'on s’y arrête. Aussi, nous avons pensé qu’il ÿ avait lieu de rechercher les différentes règles qui président aux rapports des agents administratifs avec les juridictions financières, et de se demander si quelques modifications ne devraient pas leur être apportées.

Cette recherche offre d'ailleurs des intérêts assez divers. Elle comporte une étude des procédés de contrôle, et qui plus est, de contrôle des administrateurs et ordonnateurs, sujet à l'ordre du jour depuis que la loi de finances du 13 juillet 1914 a organisé sur des bases nouvelles le contrôle des dépenses engagées. C’est précisément l'insuffisance même du contrôle à posteriort qui a décidé le législateur à se tourner vers un examen préventif des actes budgétaires. Ce faisant, le Parlement a peut-être commis une erreur dont 1l s'apercevra tôt ou tard, et les illusions que le système récemment mis en pratique à fait naître tomberont peu à peu. On se souviendra alors que le seul contrôle vraiment utile est celui qui s'exerce quand tout est terminé ; mais, comme le contrôle législatif est difficilement perfectible, puisque ce sont moins les lois que les mœurs parlementaires qu'il faudrait réformer, on s'adressera peut-être à la Cour des Comptes pour lui confier le soin de prévenir et surtout de réprimer les infractions aux règles budgétaires et comptables du chef des administrateurs.

Gette idée n’est pas nouvelle ; quelques-uns des hommes qui ont écrit sur des sujets de finances, et quelques politiciens s’y

sont arrêtés. Sous la Restauration, un ancien caissier du Trésor,

M. de Montecloux, s'est attaché à signaler dans son traité de La Comptabilité publique en France, le caractère odieux, selon lui, de l'indépendance des administrateurs vis-à-vis du Juge des comptes. Le marquis d'Audiffret à également consacré plusieurs pages de son Système financier de la France au contrôle juridictionnel des ordonnateurs. Enfin des parlementaires, tels que M. le député Emmanuel Brousse, ne cessent d’insister sur l’inanité du contrôle confié à la Chambre des Députés et au Sénat, et au mois de juillet dernier, M. Louis Marin, député de Nancy, voulant y suppléer, déposait une proposition de loi tendant à étendre le contrôle de la Cour des Comptes sur les ordonnateurs.

C'est donc un sujet déjà ancien, et cependant toujours plein d'actualité, que nous nous proposons d'étudier. Il est actuel parce qu'il relève à la fois du droit administratif, du droit constitutionnel et d’une manière générale du droit publie, et que ces diverses branches du droit sont dans une évolution perpétuelle.

Notre travail se rattache au droit administratif en ce qu'il a trait à la compétence d’une juridiction administrative. La Cour des Comptes est, malgré certains détails d'organisation qui pourraient faire douter de son véritable caractère, un tribunal administratif. Les tribunaux de cet ordre ont été créés pour assurer aux agents du pouvoir exécutif un juge qui fût plus à même de tenir compte des difficultés inhérentes à l'exercice du pouvoir, et des différences qui existent entre l'administration d’un Etat, d’un département, d’une commune ou d’un établissement publie, et la gestion d’une fortune privée. Les juridictions financières, comme les autres tribunaux administratifs, procèdent de cette idée. Comment se fait-il alors qu’on ne les ait pas encore trouvées assez dépendantes pour leur attribuer compétence à l'égard des administrateurs ?

Parce qu'elle tient au droit administratif, notre étude tient

aussi au droit constitutionnel, celui-ci avant pour objet de déterminer la forme de l'Etat et ses organes supérieurs.

Nous verrons que pour expliquer l’incompétence de la justice financière à l'égard des administrateurs et ordonnateurs, les uns ont invoqué la séparation des pouvoirs, les autres la séparation des fonctions, principes qui sont à la base même de notre droit constitutionnel. La question que nous étudions est en outre étroitement liée à celle de la responsabilité ministérielle. Les principaux agents d'exécution du budget de l'Etat sont les Ministres. Sont-ils responsables pécuniairement à raison des fautes qu'ils pourraient commettre, et si oui, quelles sont les raisons qui s’opposent à ce que cette responsabilité soit mise en jeu devant les juridictions financières, vraiment qualifiées pour en connaitre ?

A joutons enfin que les Ministres tiennent leur mission budgétaire non seulement de la loi annuelle de finances, mais encore de la constitution. Ainsi les problèmes relatifs à l'exécution du budget dépassent la sphère du droit administratif. Cette idée semble d’ailleurs admise par l’auteur du décret du 31 mai 1862, qui énumère sous le titre Il, Comptabilité législative, et non sous le titre IT}, Comptabilité administrative, les principales règles concernant la mise en œuvre du budget de l'Etat.

Notre étude présente encore un intérêt au point de vue du droit comparé. Outre qu'il peut y avoir une utilité à rechercher si, dans tous les pays où il existe des magistratures financières, elles ont un pouvoir de juridiction limité aux comptes des comptables, un examen tout particulier des législations étrangeres s'impose en ce qui concerne le contrôle préventif de l’engagement des dépenses. Ce contrôle a priori a été confié dans certains Etats aux tribunaux des comptes. N'était-il pas possible d'introduire ce système en France, et quelles sont les raisons qui ont empéché le législateur de l'adopter ?

Ainsi donc, la nécessité de soumettre les opérations administratives à un contrôle à posteriori vraiment efficace et l’insuffisance évidente du contrôle parlementaire à cet égard, le lien étroit qui existe entre la question du contrôle juridictionnel des administrateurs et le droit public, les rapprochements que l’on peut faire, au point de vue de l'examen par la Cour des Comptes des engagements de dépenses, entre le régime français et celui d'autres pays, tels sont les motifs qui nous ont déterminé à

étudier les rapports de l’administration avee les juridictions financières.

Ces rapports nous ont paru gouvernés par un principe fondamental, auquel, d’ailleurs, il nous a fallu reconnaître des exceptions.

La première partie de notre travail a pour objet l’étude de ce principe, dont voici la formule : « Les administrateurs et ordonnateurs doivent être absolument indépendants vis-à-vis des juridictions financières, à raison des actes administratifs qu'ils -auront accomplis dans l’exercice de leurs attributions budgétaires. »

Elle en fait d'abord l'analyse, elle contient ensuite un exposé des conséquences qu’il entraine tant au point de vue des ordonnateurs qu’au point de vue des comptables eux-mêmes.

La seconde partie traite des exceptions apportées à ce principe : la première de ces exceptions réside dans ce qu'on peut appeler le contrôle administratif exercé par la Cour des Comptes sur les opérations des administrateurs, la seconde dans l’application de la théorie des gestions de fait aux ordonnateurs.

Nous avous fait précéder ces deux parties d’un chapitre préliminaire, qui renferme un rapide exposé historique de la question et quelques détails, qui nous ont paru indispensables pour suivre le développement de notre sujet.

Nous avons enfin compris dans notre étude les comptabilités

locales, sans nous attacher plus spécialement à elles. Les deniers des départements, des communes, des colonies et des établissements publics sont des deniers publics, aux termes mêmes de l’art. 4° du décret du 21 mai 1862. Comme tels, leur emploi a été prévu par des réglements de comptabilité très complets, dont ilest possible de tirer d’utiles enseignements. Le règlement communal, plus moderne, plus perfectionné, parait être notamment un modèle à suivre dans l'avenir. En outre, c'est dans la gestion des biens de ces collectivités inférieures que l’on trouve les exemples de comptabilité de fait les plus instructifs, parce que les agents d'exécution de ces budgets sont moins expérimentés et quelquefois moins capables de se conformer à des dispositions très complexes et d'une interprétation difficile.

Nous étudierons donc le principe de l'indépendance des administrateurs vis-à-vis des juges financiers d’une façon très générale, en donnant, d’une part, à l'expression juge financier un sens très compréhensif, et d'autre part, en cherchant à déterminer les prérogatives dont jouissent à son égard, tant les administrateurs

de l'Etat que ceux des collectivités inférieures.

Avant d'aborder l’étude des règles qui président aux rapports des administrateurs avec les juridictions financières, il nous a paru nécessaire de rechercher, très rapidement, les principes qui gouvernaient ces relations sous l’ancien régime, et de préciser, en second lieu, le sens des expressions «administrateurs » et « juridictions financières ».

En ce qui concerne la partie historique de ce chapitre, on pourrait nous objecter qu’elle n'offre qu’un assez faible intérêt. Notre comptabilité publique est en effet toute moderne, et, si le législateur ou le pouvoir réglementaire se sont quelquefois souvenus du passé, ce fut pour édicter des mesures tendant à éviter le retour des anciens abus.

Tout en reconnaissant le bien fondé de cette objection, nous n'avons pas cru devoir cependant laisser totalement de côté le système budgétaire et comptable de l'ancienne France, mais nous n’avons consacré à l’exposer que quelques pages très

brèves.

SECTION I

DES RAPPORTS DES ADMINISTRATEURS ET ORDONNATEURS AVEC LES JURIDICTIONS FINANCIÈRES SOUS L'ANCIEN RÉGIME, SOUS LA RÉVO- LUTION ET JUSQU'AU RÉGIME ACTUEL.

8 1, — L’Ancien régime.

Le trait dominant de l’ancien régime, c’est la confusion. « Tous les récits d'enfants prodigues », écrit M. de Monteloux,

«toutes les peintures de villes mises à sac, ne donnent pas une

idée de ce désordre qui se perpétue pendant plusieurs siècles avec de courts temps d'arrêt Ce n’est pas que quelquefois de la difficulté des temps, ou du besoin de se concilier les Parlements, on ne voie surgir ici et là quelque sage disposition, quelque mesure d'ordre isolée. On la consigne avec solennité dans une charte qui doit en assurer l'exécution et la transmission à la postérité. Mais les grands et les financiers, également intéressés au maintien des abus, se coalisent bien vite contre l'œuvre de réforme. Le danger passé, la botte d'un favori déchire le pauvre parchemin, les magistrats protestent, et le peuple bat des mains, car le peuple durant ce long espace de temps joue le rôle d’un véritable idiot, aussi empressé à lécher la main qui le frappe qu'à mordre celle qui prend soin de ses misères. Il s’extasie devant le luxe insolent de ceux qui le pressurent et maudit ceux qui s'efforcent de soulager ses maux: Il s'attendrit et pleure sur la disgrâäce d'un Fouquet, et ïl ne faut pas moins que des régiments de cavalerie pour protéger contre son aveugle fureur les cendres de Colbert (1). »

Tout ce désordre dépeint en termes si pittoresques tient en partie à l'absence de budget.

Il ne faudrait pas croire, cependant, que, malgré l’état rudimentaire des sciences administratives, les dépenses de l’ancienne monarchie aient été réglées au jour le jour. Des états étaient

dressés par les officiers de finances, faisant connaitre les

{1} Le nouveau diclionnaire d'Economie politique, publié sous la direction de M. Léon Say, résume ainsi les causes de l'impuissance de l'ancien régime en matière financière :

1° Causes inhérentes à l'organisation de l’ancien régime ; — a) application des principes du droit féodal, à toute notre législation fiscale ; 6) confusion des pouvoirs législatif et exécutif ; ec) diversité dans l’organisation des provinces.

2° Causes provenant de faits accidentels, mais devenus permanents : vénalité des offices, affermage des impôts, inégalité dans l'assiette des Laxes, abus de crédit,

créances du Trésor, et les services auxquels les sommes reeueillies devaient pourvoir. Les revenus des propriétés royales étaient consignés dans les registres du cens et dans les polyptiques, et, d'un autre côté, les dépenses de la maison du roi et du gouvernement central étaient énumérées dans un état permettant au trésorier de les assigner sur les recettes. Ce système a subsisté dans ses grandes lignes jusqu’en 1789, mais il a subi au cours des siècles quelques perfectionnements.

Un premier progrès fut réalisé sous le règne de Philippe Le Bel. Un certain souci de l’ordre se manifeste alors, par l’établissement de budgets spéciaux sans le nom, prévoyant toute une catégorie de dépenses et leur affectant des recettes correspondantes. C'est ainsi que l’état du Trésor du Temple contient une estimation des dépenses de l'hôtel du roi, et alloue aux trésoriers, chargés d’y faire face, la recette des cinq bailliages de Normandie, et de quelque sénéchaussées (1). De même le budget du trésor du Louvre s'alimente de tous les revenus qui ne sont pas apportés au Temple, et doit payer avec les deniers encaissés,, les dettes de l'achèvement du Palais de Poissy et du Moncel, du Château de Lille, ainsi que la solde aux troupes de Flandre.

Un peu plus tard, les Etats généraux appelés à voter des subsides fixent le montant de la somme qu'ils accordent et déterminent l'emploi qui en sera fait.

Il existe ainsi un budget spécial pour chaque aide, et quand, dans la suite, le roi se substitue aux Etats pour la disposition du produit des impôts, il règle l'usage qui en sera fait dans des formes analogues à celles des budgets du Trésor du Temple et du Trésor du Louvre et dresse une sorte de budget de laide.

A ces budgets spéciaux, succèdent deux grands états : un état

(1) Ordonnance du 19 janvier 1311, Cf. Syslème financier de l'ancienne France, de Bouchard, p. 383,

général pour les dépenses à faire par l'épargne, c'est-à-dire par l'administration des dépenses centralisée par la création du Trésor de l'Epargne, et un état par estimation des revenus.

Mais ces deux états, qui forment pour ainsi dire, un budget, en deux parties sont heureusement complétés par des états particuliers à chaque administration et par des budgets locaux pour chaque recette particulière.

Et cependant tous ces divers actes financiers ne peuvent être comparés à nos lois de finances. Ce sont des documents destinés à renseigner l'autorité royale sur Ja situation du Trésor, et pouvant servir de cadre à la gestion financière des comptables ; ils n’ont rien d’un budget enfermant le pouvoir dans des limites infranchissables, et c’est parce qu'ils ne lient d'aucune manière les administrateurs qu’un contrôle 4 posteriori de ces agents ne s'impose pas d'une manière rigoureuse

La situation est donc la suivante :

Un roi tout puissant, ayant la faculté de bouleverser les dispositions des états de prévision des recettes et des dépenses, sulvant son bon plaisir; des fonctionnaires agissant pour lui et en son nom, constatant les droits à percevoir, engageant et mandatant les dépenses, et quelquefois préposés au maniement des deniers royaux, des comptables spécialement affectés à la garde des caisses du Trésor, payeurs et receveurs, et justiciables à ce titre d'une Chambre des Comptes chargée d’apurer leurs comptabilités.

L'exécution des services fait ainsi apparaitre des administrateurs et des comptables, et les opérations effectuées par ces derniers sont vérifiées par des chambres de Comptes. Quels sont ces administrateurs et ordonnateurs, et quelles opérations font-ils? Quels sont les pouvoirs de la Chambre des Comptes

à leur égard ?

Les actes budgétaires incombant aux administrateurs sont,

dans le service de la recette, la constatation et la liquidation des droits, dans le service de la dépense, l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement des dépenses.

En ce qui concerne les recettes, il faut distinguer les revenus du domaine, les impôts directs et les impôts indirects. Les revenus du domaine sont originairement établis par les officiers chargés de l'administration du territoire. Les receveurs, qui ont succédé à ces fonctionnaires quand l'organisation financière s'est perfectionnée en même temps qu’elle s'est compliquée, ont assumé cette tâche. Ils ont alors, pour s'acquitter de cette mission, un certain nombre de documents destinés à les renseigner. Ce sont le registre terrier, la copie des baux passés dans les auditoires des châtellenies et des bailliages, l’état des amendes infligées par les baiïllis et sénéchaux et dans les prévotés, l’état . des quints, deniers, rachats, reliefs, forfaitures, ete., l'état des ventes de bois et autres produits des forêts.

Les Trésoriers de France s’informent également soit auprès des receveurs, soit auprès de la Chambre des Comptes, des ressources à colliger, et dressent des états de sommes à recevoir par recette particulière et par recette générale.

Les impositions font l’objet d'une procédure analogue.

Les rôles des contributions directes et les baux des aides sont centralisés à l'élection. Les officiers de cette circonscription transmettent une expédition de ces rôles, et, pour les produits affermés, le résultat des enchères aux receveurs particuliers. Ils envoient un exemplaire de ces pièces aux généraux de finances. Ces généraux de finances, et plus tard les trésoriers de France, quand les deux charges furent confondues, constatent pour chaque recette particulière le montant des recouvrements qu'elledoit effectuer, et pour les receveurs généraux le total des sommes que doivent leur faire parvenir les receveurs

particuliers,

d4 CHAPITRE PRÉLIMINAIRE.

Ces « états par estimation » des revenus du domaine ou des impositions, sont corrigés et complétés par des états supplémentaires, s’il y a lieu.

Muni de ces documents, le conseil du Roi fixe dans un état général les droits à percevoir par la caisse de l’Epargne sur tous ceux qui sont en relation avec elle et en particulier sur les receveurs généraux, les fermiers généraux et les traitants.

La façon dont sont levés les impôts diffère suivant qu’il s’agit d'impôts directs ou d'impôts indirects (1). Les premiers sont la taille et ses accessoires, la capitation et le dixième. La taille seule est un impôt de répartition ; son chiffre est déterminé par le roi dans son conseil, et distribué par lui entre les généralités. Les trésoriers généraux le divisent entre les élections, les élus entre les paroisses, et les asséeurs entre les redevables.

Les contributions indirectes sont affermées. Un arrêt du Conseil du 9 janvier 1780, en a confié la perception à trois compagnies : la Ferme générale, pour les droits sur le sel et sur le tabac, les droits de traites et les droits sur les entrées de Paris, la Régie générale pour les droits d'exercice et de surveillance à la préparation, à la vente et à la consommation des boissons (aides) et de divers objets, l'Administration générale des domaines et des droits Gomaniaux, pour les droits domaniaux compris jusqu'alors dans le bail de la ferme générale (droits et contrôle de centième denier, de sceau, de petit scel, ete.) (2).

Quant aux dépenses, elles se divisent en dépenses à payer par le Trésor royal et en dépenses grevant les recettes particulières et générales et les Caisses des fermes.

Elles peuvent encore être classées à un autre point de vue en dépenses de la Maison du roi (gouvernement central et service

(1) Les pays d'Etats ont conservé la libre répartition de leurs contributions directes, (2) Béquet, Répertoire administratif. Trésor public, p. 536.

du palais, dépenses secrètes, libéralités royales et pensions), dépenses de l'administration provinciale et de police, dépenses de la justice, de la guerre, de la marine, des travaux publics, de l'administration des finances et de la dette publique, enfin de l'instruction publique, cultes, commerce et industrie (4).

Ces dépenses sont engagées par des officiers ayant reçu des pouvoirs dans ce but ét ne doivent pas dépasser les limites imposées par les autorisations du Roi, seule autorité budgétaire sous la monarchie absolue.

La liquidation etl’ordonnancements’opèrentsousia surveillance et le contrôle des quatre secrétaires d'Etat et du contrôleur des finances, chacun agissant pour le département auquel il est affecté.

Un règlement du 15 septembre 1662 indique comment seront ordonnancées les dépenses payables au Trésor royal.

Les ordonnances sont expédiées par les secrétaires d'Etat ou par le contrôleur général et sont délivrées au nom d’un particulier ou du trésorier d’un service.

Les ayants-droit, auxquels elles sont remises, les portent au contrôleur général, qui examine si elles sont régulières, les vise dans ce dernier cas, les soumet à la signature du roi, et les fait parvenir aux intéressés après les avoir assignées sur les fonds qui doivent servir à les acquitter.

Quand les ordonnances sont collectives, c’est-à-dire quand elles sont destinées à pourvoir aux dépenses de tout un service, le trésorier de ce service, mentionné sur les titres, touche les sommes allouées à ce service et les dépose dans sa caisse. Les espèces ainsi reçues ne pourront, dans la suite, sortir du coffre du trésorier que sur présentation de pièces rédigées par les offi-

ciers royaux qui sont de véritables ordonnateurs secondaires.

(1) Bouchard, Système financier de l’ancienne monarchie, p, 243,

Les ordonnances collectives correspondent ainsi à nos ordonnances de délégation.

Les opérations administratives, comme les opérations comptables, doivent être consignées dans des écritures et résumées dans des comptes. L'ancien régime n’a pas connu les comptes administratifs proprement dits. Chaque service établissait un état au vrai résumant ses opérations.

Le Trésor dressait à ce titre le sien, auquel ou annexait l’état récapitulatif de la comptabilité centrale des finances. Le Roi procédait alors au règlement de l'exercice financier, pure formalité présentant tout au plus un intérêt de statistique, puisque c'était théoriquement le Roi qui arrêtait le budget, l’exécutait et approuvait les documents qui retraçaient les phases successives de sa mise en œuvre. Et le Roi n’attendait pas, pour se prononcer, les résultats de la vérification des Chambres des Comptes.

Il existe, en effet, dans notre ancien droit public des autorités investies du pouvoir de contrôler et de juger les comptes des manutenteurs de deniers publics assujettis à leur juridiction. Ce sont les Chambres des Comptes dont on trouve pour la première fois la trace dans une ordonnance de Louis IX sur l'administration des bonnes villes. « Nous ordonnons », porte cette ordonnance dont la date est de 1256, « que tous les maires de France soient faits le lendemain de la fête de saint Simon et saint Jude. Derechef, nous ordonnons que le nouveau maire et l’ancien avec preudhommes de la ville, et, parmi ces preudhommes celui ou ceux qui ont été chargés pendant l'année de la recette et de la dépense municipales, viennent à Paris à nos gens aux octaves de la Saint. Martin suivante pour rendre compte de leurs dites recette et dépense (1).

(4) Gité par M, Bouchard, op. cit., p, 430,

Des treize Chambres des Comptes qui assurent au xvure siècle l’apurement des comptabilités, la plus importante est celle de Paris. Issue du Conseil du Roi, antérieurement au Parlement, disent les uns, postérieurement à l'érection en institution distincte de ce même Parlement, dont elle serait alors démembrée, prétendent les autres, elle a des attributions administratives et des attributions judiciaires. En tant qu’organe administratif, elle fait des règlements de finance et de comptabilité, vérifie certains actes royaux, enregistre les baux du domaine, et mème croit pouvoir s'arroger le droit de nomination des comptables. Comme tribunal, ellea pour mission « d'ouir, discuter, clore et affiner les comptes de tous les trésoriers, vicomtes, receveurs et autres gens prenant part au maniement des deniers ordinaires et extraordinaires » (1). Elle reçoit pour statuer à bon escient sur le compte du Trésor royal une expédiuon des comptes des provinces dotées d'une Chambre des Comptes spéciale. Elle a enfin qualité pour infliger des pénalités aux comptables.

Mais la Chambre des Comptes n’a aucun droit de contrôle à l'égard des administrateurs, et cela est logique. Placée à côté de l'autorité royale dont elle est le mandataire, elle n'a pas à la surveiller. Son rôle ne consiste pas, dans un régime où le legislatif et l'exécutif sont réumis entre les mains d'une même personne, à garantir à la nation toute entière la boune gestion de la fortune publique, mais à aider le souverain dans une tâche particulièrement pénible et délicate. Une Chambre des Comptes ne peut vraisemblablement se montrer exigente à l'égard des administrateurs que si elle s'appuie sur une assem-

blée élue, sur un corps représentatif des intérêts communs, au

(1) Lettres du 13 mars 1408 citées par M. Bouchard, Système financier de l'ancienne monarclne, p, 435.

nom duquel elle a, dans ce cas. le droit et même le devoir de relever les fautes des ordonnateurs et de réclamer des sanetions.

Dans un pays où le Roi est le propriétaire éminent de tout le territoire, où il fait lui-même les lois et les applique, le juge des Comptes peut hasarder une observation, mais le Roi, chef de l'administration, exerçant d’une façon permanente un contrôle sur ses préposés, puisque tous les ordres de payer passent par ses bureaux et qu'il les fait siens en les signant, pourra lui répondre : « Telle chose est parce que tel est notre bon plaisir. Remplissez les fonctions dont je vous ai investi, vérifiez les comptes, mais ne portez pas vos appréciations sur les actes des fonctionnaires que je n’ai pas déférés à votre justice et qui ne relèvent que de moi-même. » Mais les Chambres des Comptes n'en avaient pas moins de grandes prétentions à l'indépendance, et la Chambre des Comptes de Paris à particulièrement tenté d'empiéter sur les attributions de l'administration en voulant fixer elle-même la nomenclature des pièces à fournir par les comptables à l'appui de leurs comptes. Une lutte s'est engagée sur ce terrain entre elle et le pouvoir royal, lutte à laquelle ni les arrêts du Conseil, ni les lettres patentes n'ont pu mettre fin,

et qui n'était pas encore terminée quand est survenue la

Révolution.

$ 2 — La comptabilité publique sous la Révolution et les

Gouvernements qui lui ont succédé jusqu’à ses formes actuelles

L'ancien régime se caractérisait par la confusion des pouvoirs, la Révolution fait triompher le principe contraire. Mais si les pouvoirs sont désormais nettement distingués, il n'en faut pas conclure qu'ils sont égaux. La prédominance doit, dans un système politique profondément pénétré de souveraineté nationale, appartenir à ceux qui représentent la collectivité, à ses élus. L'Assemblée est ainsi l'autorité suprême à laquelle les Ministres

doivent directement des comptes. Quant aux comptables, ils ont eux aussi participé à la gestion des divers éléments de la fortune publique. A ce titre, ils sont également tenus de présenter leurs écritures aux corps électifs. La Chambre des Comptes disparaît ; comptables et administrateurs deviennent les justiciables de l'Assemblée nationale (1).

Cependant, peu à peu l’autorité qui prononce sur les comptabilités des receveurs et des payeurs se détache du pouvoir législatif. Une loi du 28 pluviôse an III, décide que le bureau de comptabilité auquel appartenait l'examen des comptes en aura aussi l’apurement, mais le Corps législatif se réserve encore la décharge définitive du comptable par décret. Puis la Constitution de l’an II organise une commission de comptabilité nationale, véritable Chambre des Comptes, avec cette différence qu'elle est composée de membres nommés par le Conseil des Anciens sur une liste triple présentée par le Conseil des Cinq- Cents; et la loi du 18 frimaire an IV déclare que « les décisions des commissaires de la comptabilité nationale seront exécutoires et déchargeront définitivement le rendant compte » (art. 4).

La Constitution de l'an VIII maintient cette institution en attribuant le soin de la composer au Sénat sur une liste nationale.

Depuis longtemps déjà l'exécutif a repris de l’importance ; il réclame une indépendance absolue, non seulement au regard des assemblées, mais aussi de tous les organes de contrôle, et, quand l'Empereur crée par la loi de 1807 ia Cour des Comptes,

bien qu’il nomme lui-même ses magistrats, il restreint sa compé-

(4) La Révolution a eu le tort de séparer trois opérations qui sont étroitement liées, en confiant à un bureau de comptabilité nommé par le roi la vérification des comptes des comptables, aux tribunaux de district

w le jugement des articles contestés, à l’Assemblée nationale l'apurement définitif.

tence aux comptables. Tant que les Assemblées ont conservé un droit supérieur de surveillance sur toutes les affaires de FEtat et que ce droit s'est manifesté par l'exercice d'une attribution qui, en réalité, ne leur revenait pas nécessairement, à savoir la vérification des opérations comptables de recettes ct de dépenses, la question du contrôle Juridictionnel des ordonnateurs ne s'est pas posée. Mais le jour où les Conseils ont été relégués au second plan, où le pouvoir exécutif est redevenu ce qu'il était sous l’ancienne monarchie, le législateur à été conduit à soustraire l'administration aux sentences d'une Cour souveraine à laquelle il attribuait la mission de statuer, non pas en son nom, mais au nom du Gouvernement lui mème, sur les comptabilités.

À quoi, en effet, le contrôle des ordonnateurs par la Cour des Comptes servirait-1l, si lPadministration n'avait pas à répondre de ses actes devant une autorité extérieure à elle ? Ne serait-elle pas bien mal venue à se juger elle-même ?

Et c’est parce que ce contrôle des ordonnateurs par la magistrature financière est intimement lié à l’existence d'un régime représentatif dans lequel les mandataires du pays ont le devoir de rechercher comment les agents préposés à la gestion des services publies se sont acquittés de leur rôle, qu'inexistant sous l'Empire, il est apparu et s’est développé sous la Monarchie parlementaire et a subsisté depuis lors,

Mais les idées politiques des Gouvernements absolus ont survécu, elles ont imprégné la législation, et l'influence qu'elles ont exercé et qu'elles exercent encore, à fait échouer les ré-

formes et les améliorations qui ont été proposées à ce sujet.

SECTION II

LES ADMINISTRATEURS ET ORDONNATEURS, ET LES JURIDICTIONS FINANCIÈRES DANS LA LÉGISLATION ACTUELLE.

$ 1°. — Les administrateurs et ordonnateurs et leurs opérations.

L'exéeution des divers budgets publics comporte des opérations administratives et des opérations comptables. Les opérations comptables sont confiées à des fonctionnaires astreints en général envers le Trésor, ou envers jes collectivités secondaires dont ils gèrent les biens, à des garanties particulières : cautionnement, hypothèque légale, privilège.

Elles impliquent le maniement des deniers et des objets mobiliers, et consistent en paiements et recouvrements pour le numéraire et les valeurs de portefeuille, en livraisons et en réceptions pour le matériel.

Quant aux opérations administratives qui seules doivent retenir notre attention, puisque cette étude est consacrée aux administrateurs, quelles sont-elles, et par qui sont-elles aecomplies ?

Les actes administratifs, sont, en ce qui concerne le service des dépenses, l'engagement, la surveillance de l’exécution des conventions, la liquidation et l’ordonnancement.

L'engagement fait naître une créance contre la Personne publique. D'une part, le fournisseur ou l’entrepreneur promettent, l’un de livrer des marchandises, l’autre de fournir un travail ; d'autre part, l'Etat, le département, la commune ou l'établissement publie conviennent de payer un prix. Le titre qui constate l'engagement règle les droits et les obligations des parties, sauf à en laisser prévoir le détail dans des actes particuliers tels que pour les dépenses du matériel le cahier des

charges et le procès-verval d’adjudication, pour les dépenses du personnel les actes désignant les titulaires des emplois créés.

L'engagement d’une dépense intervenant en vertu du budget résulte le plus souvent d’un contrat, mais l'exercice du pouvoir réglementaire que les Ministres tiennent de la constitution elle-même, et non plus de la loi de finances, peut aussi entrainer des conséquences pécuniaires pour l'Etat. C'est ainsi que l'usage du droit de réglementation à l’égard des Compagnies de chemins de fer aboutit parfois à créer une dette à la charge du Trésor. Un règlement a par exemple été pris par le Ministre des Travaux publics, et ce règlement, sans violer directement les clauses du contrat de concession, leur porte cependant une assez grave atteinte. Jusqu'à ces dernières années on discutait beaucoup sur le point de savoir si l'arrêté ministériel devait prévaloir, sans qu'alors l’entrepreneur ne pût intenter une action en réparation du préjudice causé, ou s'il devait être annulé comme étant contraire à la concession. Un système transactionnel semble avoir été récemment adopté. Il consiste à maintenir l'arrêté, mais, en même temps, il autorise la partie lésée à réclamer des dommages-intérèts. Le Ministre a dans ces conditions rendu l'Etat débiteur; sans le vouloir il a «engagé les finances publiques », mais son acte ne saurait rentrer dans la catégorie des actes budgétaires, partant dans celle des opérations administratives du budget.

Certains engagements de dépense sont, à raison de leur importance, réservés aux assemblées délibérantes : Parlement, Conseil général, Conseil municipal.

D'autres sont pris en collaboration par l'exécutif et le législatif ou une Commission émanant de lui. D’autres sont uniquement le fait des administrateurs, mais dans ce cas les fonction: naires sont tenus d'observer certaines formes telles que

l'adjudication pour les marchés de travaux ou de fournitures,

Enfin, la gravité d'un engagement varie suivant qu'il s’agit de dépenses permanentes ou de dépenses n'ayant pas ce caractère.

L'engagement d'une dépense est, dans l'exécution d’un budget, ce qu'on pourrait appeler l’œuvre de conception, les trois opérations qui vont suivre constituent l'œuvre de réalisation.

La réalisation du service nécessite un certain contrôle. Il faut s'assurer que l'entrepreneur ou que le fournisseur se conforment strictement à leurs obligations. Des agents sont particulièrement désignés pour suivre les travaux, pour assister aux délivrances de marchandises. Ils vérifient les conditions dans lesquelles les choses se produisent et attestent alors que les droits des créanciers de la personne publique sont acquis.

L'existence de ces droits étant ainsi affirmée, on passe à leur liquidation. La liquidation a pour but d'indiquer le montant de la dette de l'Etat ou des collectivités inférieures. Elle a lieu généralement sur demande appuyée de pièces justifiant le service fait, mais quelquefois aussi d'office. C’est le cas des traite ments et des pensions. Elle s’analyse enfin, en deux opérations : 1°, une reconnaissance et une évaluation de la dette, et 2, la recherche par l'administrateur des modes d’extinction du droit commun ou du droit administratif qui auraient pu atteindre cette dette.

Postérieurement à la liquidation, ou même concurremment, s'effectue l’ordonnancement.

Comme elle, il est double, et renferme : 1°, l'imputation de la dépense sur un crédit budgétaire; 2, la confection d’un titre qui permette au créancier de se présenter aux caisses du Trésor et de se faire payer. Normalement, l'ordonnance ne peut être délivrée que s’il y a service fait. Il existe néanmoins des ordonnancements d'avances faites à des régisseurs pour solder les petites dépenses quotidiennes du service, ou à des inspecteurs pour

frais de tournée ou de mission,

L'ordonnancement affecte diverses modalités : il y a d’abord des ordonnances directes qui sont établies par le Ministre au nom de l’ayant-droit, et des ordonnances de délégation qui ont pour objet d'ouvrir à l’ordonnateur secondaire une partie des crédits accordés au Ministre.

L'ordonnance de délégation est donc, pour l’ordonnateur secondaire, ce qu'est le crédit pour le Ministre ; elle fixe un maximum qui doit être respecté. Dans les limites de ce maximum l'ordonnateur secondaire émet des mandats de paiement, à peu près analogues aux ordonnances directes, mais en différant cependant sur quelques points. Tandis que le titulaire d'une ordonnance directe ne reçoit qu'un extrait ou avis d'ordonnance, le créancier désigné dans un mandat est muni du mandat luimême. De plus, alors quelesordonnancesdirecteset de délégation sontsoumises à la direction du mouvement général des fonds, qui veille à ce que le chiffre qu’elles portent n’excède ni les crédits budgétaires, ni la somme allouée par le décret de distribution mensuelle des fonds, les mandats sont adressés au comptable sur la caisse duquel le paiement a été assigné et celui-ci recherche si le mandatement ne dépasse pas les crédits délégués.

À un autre point de vue, ou distingue les ordonnances collectives et les ordonnances individuelles, suivant qu’elles sont délivrées au nom d’une seule personne, ou pour toute une catégorie de créanciers.

L’ordonnancement est la dernière des opérations administratives du service de la dépense ; elle précède immédiatement le paiement.

Dans le service de la recette, nous retrouvons toute une série d'actes correspondants. Ce sont : 1° les actes qui interviennent pour fixer les obligations de lEtat et de ses débiteurs éventuels ; 2° les actes par lesquels on obtient des tiers l'exécution des charges qui les grèvent ; % la constatation et la liquidation des

droits ; 4° l'émission de titres de perception.

Etudier les règles concernant ces quatre catégories d'actes, conduirait à décrire en grande partie le mécanisme de tout notre système fiscal. Nous nous en tiendrons donc à des indications très sommaires.

Les ressources de l'Etat sont actuellement réparties en 6 classes : Impôts, produits des monopoles et exploitations commerciales, produits du domaine, produits divers, ressources exceptionnelles et recettes d'ordre,

L'impôt diffère des autres revenus, en ce qu'il a sa source dans un acte d'autorité, acte qui lui-même a son origine dans un droit régalien. Il faut toujours une loi pour le créer. La part contributive de chacun est ensuite déterminée tantôt par une administration entièrement séparée des services comptables, comme c'est par exemple le cas des contributions directes, et des droits constatés (1) en matière de contributions indirectes, tantôt par des agents qui ont pour fonction la garde etle maniement des deniers publics.

La séparation des fonctions d'administrateur et de comptable n'est pas ici rigoureusement respectée. Elle n'est pas davantage appliquée d’une façon absolue en ce qui concerne les autres éléments de la fortune publique.

Telles sont les opérations administratives que fait apparaitre la mise en œuvre d'un budget. Par qui sont-elles accomplies ?

On réserve, en comptabilité, le titre d'administrateur aux fonctionnaires chargés du service de la recette, et l'expression « ordonnateur » aux agents du service de la dépense.

Enumérer tous les administrateurs et ordonnateurs serait un travail fastidieux et n'offrant qu'un intérêt assez minime. Ce serait donner la liste de tous ceux qui coopèrent à l'application d'une loi de finances ou d’un budget local ; leur nombre est

considérable et varie quelque peu.

(1) (par opposition aux droits au comptant),

Disons seulement que, pour les dépenses de l'Etat, les ordonnateurs principaux sont les Ministres agissant chacun pour leur département, et qu'ils ont sous leurs ordres des ordonnateurs secondaires, entre autres, les préfets, les intendants militaires, les directeurs de l'artillerie, les commandants des écoles régimentaires et d'application, les commissaires généraux de Ja marine, les directeurs des forges et fonderies, les directeurs des laboratoires de l'artillerie, les directeurs du service de santé militaire, le président de la commission des monnaies, les directeurs des administrations financières, le directeur de l'Ecole forestière, les conservateurs des forêts, les ingénieurs en chef des Ponts et Chaussées, les sous-intendants militaires, les gouverneurs civils de l'Algérie et des Colonies, les administrateurs et les résidents, les commissaires coloniaux (1).

Quant aux départements et aux communes, les préfets et les maires, ont respectivement, chacun pour la circonscription à la tête de laquelle ils sont placés, le pouvoir de liquider et d'ordonnancer les dettes départementales et communales,

Les opérations budgétaires administratives äe tous ces fonctionnaires sont résumées en fin d'exercice dans des comptes sur lesquels les différentes autorités budgétaires auront à se pro-

noncer.

$ 2. — Des juridictions financières.

Nous rencontrons, dans l’organisation de notre comptabilité publique, deux sortes de juridictions financières, ayant chacune leur domaine propre : la juridiction des comptes et la juridietion ministérielle.

La juridiction des comptes est représentée par la Cour des

(A) Dichionnaire des finances, de M. Léon Say. Ordonnancement, ordonnateur, |

Comptes, les conseils de préfecture et les conseils privés des colonies.

La Cour des Comptes est, aux termes de l'art. 375 du décret du 31 mai 1862, reproduisant les textes de la loi du 16 septempre 1807, 18 juillet 1837, etc., « chargée de juger les comptes des recettes et des dépenses publiques qui lui sont présentés chaque année : — en ce qui concerne les services financiers de l'Etat : par le caissier payeur central du Trésor public, par les trésoriers payeurs généraux et le receveur central des finances de la Seine, par les receveurs de l'enregistrement du timbre et des domaines, par les receveurs principaux des douanes, par les receveurs principaux des contributions indirectes, par les receveurs principaux des postes, par le trésorier général et les payeurs principaux de l'Algérie, par le receveur général des finances Tunisiennes, par les trésoriers-payeurs des Colonies et des pays de Protectorat, par les agents comptables des traites de la Marine, des traites Consulaires et des chancelleries diplomatiques et consulaires, par l'agent comptable des virements de comptes ; — en ce qui concerne les autres services financiers : par les agents comptables des établissements régis en budget annexe, par le caissier agent comptable des journaux officiels, par les trésoriers-payeurs généraux pour les départements, par les agents comptables des Universités des facultés, par les économes des écoles normales supérieures et primaires, lycées et autres établissements d'instruction publique, par les receveurs des communes, hospices, établissements de bienfaisance, associatiors syndicales dont le revenu atteint la limite fixée par les lois et réglements, enfin tous les comptes qui lui sont régulièrement soumis.

Elle juge aussi les comptes annuels de l'agent comptable du Grand livre, de l'agent comptable des pensions, des agents

comptables des transferts et mutations à Paris et dans les

départements, de l'agent comptable des reconversions et renduvellements des rentes au porteur, de l’agent comptable des opérations se rattachant à l'exécution des conventions de 1883.

Les comptes matières sont aussi soumis au contrôle de la Cour des Comptes.

Les Conseils de Préfecture dans chaque département sont chargés de l’apurement des comptes des revenus des communes, des hospices, et des autres établissements de bienfaisance, des associations syndicales .. dont le jugement n’est pas déféré à la Cour des Comptes.

Ils jugent aussi tous autres comptes qui leur sont régulièrement attribués (4) (article 427 du décret du 31 mai 1862).

Pour les Conseils privés des Colonies, enfin, l’art. 402 du décret du 30 décembre 1912, porte : « La Cour des Comptes Juge les comptes des recettes et des dépenses : 1° des comptables chargés de recouvrer aux Colonies les recettes perçues au profit du budget de l'Etat et des budgets du service local ; % des comptables des budgets régionaux, provinciaux ou municipaux ainsi que des hospices et établissements de bienfaisance et autres établissements publics des Colonies, lorsque le montant des recettes ordinaires constatées dans les trois dernières années, dépasse 30,000 francs par an.

Le Conseil privé juge les comptes des autres comptables. »

(A) Lois du 28 pluviôse an VIIT et du 18 juillet 1827, art. 66; ordonnance du 23 avril 1833, art. 6 du 22 janvier 1831, art. 2 du 7 juillet 1844, art. 15; décrets du 26 décembre 1855, art. 70, 1° mars 1884, 29 mars 1890. Loi du 5 avril 188, art. 157. « Les comptes du receveur municipal sont apurés par le Conseil de préfecture, sauf recours à la Cour des Comptes pour les communes dont les revenus ordinaires dans les trois dernières années n’excèdent pas 30,000 francs ; ils sont apüurés et. définitivement réglés par la Cour des Comptes pour les communes dont le revenu est supérieur. Ces distinctions sont applicables aux comptes des trésoriers des hôpitaux et autres établissements de bienfaisance. »

La Cour des Comptes joue enfin, à l'égard des Conseils de préfecture et des Conseils privés des Colonies, le rôle d'une Cour d'appel.

« Elle statue... sur les appels formés soit contre les arrêtés rendus par les Conseils de préfecture sur les comptabilités des receveurs des communes, hospices et établissements de bienfaisance, soit contre les règlements prononcés par les Conseils privés des Colonies à l'égard des comptes annuels soumis à la juridiction de ces conseils » (art. 375 èn fine).

Ces trois tribunaux de comptes : Cour des Comptes, Conseil de préfecture et Conseil privé des Colonies sont-ils des tribunaux administratifs ?

Pour les deux derniers, aucun doute n’est possible ; pour le premier, au contraire, on peut vraisemblablement soutenir qu’il tent par beaucoup de côtés à l’ordre judiciaire.

On invoque d'abord à l'appui de cette thèse, le titre même de Cour que porte la Cour des Comptes que l’on oppose à celui de Conseil, ordinairement attribué aux juridictions administratives.

On rappelle ensuite les origines historiques de cette haute magistrature. Les Chambres des Comptes, issues du Parlement ou tout au moins du Conseil du Roi, étaient sous l’ancien régime des organes judiciaires.

On fait enfin remarquer son organisation. Ses membres sont inamovibles ; elle est pourvue d’un parquet; elle à rendu des arrêts éxécutoires à une époque où le Conseil d'Etat n'avait pas de pouvoirs propres ; le décret du 28 septembre 1807 règle le costume des conseillers maîtres d'après les types adoptés pour les tribunaux judiciaires ; les expressions comptabilité judiciaire, contrôle judiciaire sont couramment employées dans Île décret du 31 mai 1862 ; des parlementaires ont proposé de ratta-

cher la Cour des Comptes au Ministère de la Justice (Dupuis, Ch,

des Députés, 10 avril 1828 ; Salverte, 15 février 1832. Goussard (brochure de 1840), ete ).

Malgré ces arguments, la Cour des Comptes demeure, à notre avis, une autorité administrative ; elle n'est ni une juridiction, relevant du troisième pouvoir, ni une magistrature sui generis, comme certains l'ont prétendu.

La Cour des Comptes appartient à la branche juridictionnelle de l'exécutif pour plusieurs raisons :

Son institution répond d'abord aux idées qui ont présidé à la création de tribunaux administratifs : elle a pour objet de soustraire des fonctionnaires à la compétence des juges de droit commun.

Elle est, en second lieu, chargée de prononcer sur les recours en appel contre les arrêtés des Conseils de préfecture et des Conseils privés des Colonies, conseils qui ont un caractère éminemment administratif.

L'autorité qui statue en appel, ne peut avoir une qualité différente de celle des juridictions dont elle infirme ou confirme les décisions.

Elle dépend enfin du Conseil d'Etat, qui remplit vis-à-vis d'elle les fonctions de Cour de Cassation, et c’est le signe irrécusable auquel on reconnait une justice administrative. Ajoutons que les travaux préparatoires de la loi du 16 septembre 1807 sont incontestablement favorables à la théorie que nous défendons (1); que, d'autre part, si la Cour des Comptes a pour ancêtre la Chambre des Comptes de Paris, elle est également fille de la Commission de comptabilité nationale, institution essentiellement administrative, et qu’elle est actuellement reliée au Ministère des Finances.

(1) « On à examiné s'il fallait rétablir des cours avec une autorité judiciaire, ou s’en tenir à organiser une autorité administrative... On a pensé qu’il ny avait pas besoin de rétablir des Cours des Comptes avec une autorité judiciaire. » (Discours du conseiller Defermont).

Sa procédure corrobore enfin notre opinion. Les arrêts sont rendus sans qu'il y ait eu débat, hors la présence du justiciable, et de plus la nécessité de deux arrêts l'un provisoire, l'autre définitif, sont une dernière particularité qui permet d'établir le défaut de lien entre la Cour des Comptes et le pouvoir judiciaire.

A côté des tribunaux des Comptes, juges de la ligne de compte, il existe un juge ministériel compétent à l'égard des responsabilités extérieures à ceite même ligne de compte.

MM. Marquès di Braga et Lyon, enseignent même, dans leur traité des comptables de fait, que le Ministre est le juge de droit commun en matière de comptabilité. « Le juge ministériel, écrivent ces savants auleurs, est le juge de droit commun des comptables publies de l'Etat, parce qu'il est le juge de droit commun de quiconque, pour employer la formule énergique de la Révolution, se trouve en compte avec la République. Aussi, sauf la loi du 12 vendémiaire an VIII, plus spéciale aux fournisseurs,.les divers textes relatifs aux arrêtés de débet et aux contraintes du Ministre du Trésor qui en représentent la formule exécutoire, font-ils figurer les comptables au premier rang des individualités auxquelles ils s'appliquent. En ce qui concerne ceux d’entre eux que des textes spéciaux appellent à rendre des comptes devant la Cour des Comptes, le juge ministériel connait encore de toutes les responsabilités extérieures à la ligne de compte, proprement dite, en particulier de celles qui correspondent à la garde matérielle des fonds, à leur conversion en valeurs représenfatives, à l'opportunité des diligences, à l’activité des poursuites en matière de recettes. En ce qui concerne les comptables qui ne sont pas appelés à compter directement et annuellement des faits de leur gestion devant la Cour des Comptes, la compétence de la juridiction ministérielle est générale et absolue, elle

ne comprend plus seulement l'appréciation des responsabilités

réservées, mais encore celle de la ligne de compte. Autrement dit, il existe, pour parler une langue familière à ceux qui ont eu à étudier le rôle et le fonctionnement du Conseil d'Etat séant au contentieux, une juridiction financière déléguée et une juridiction financière retenue. La première qu’exerce la Cour des Comptes n’est, à la différence de ce qu’elle était ou pouvait être sous l’ancien régime, qu’une juridiction d’attributions, la seconde exercée par les Ministres, est une juridiction de droit commun sur les comptables, et ce droit commun n'est lui-même qu’un cas particulier d’un droit commun plus général encore (juridiction sur tous les rétentionnaires des deniers publics).

Ainsi donc, selon MM. Marquès di Braga et Lyon, le Ministre est juge des comptes de droit commun.

Cette opinion, parfaitement conciliable avec les termes respectifs de l’art. 375 du décret du 31 mai 1862, n'est pas admise par certains auteurs, mais ces auteurs, tout en refusant au Ministre le pouvoir d'apurer les comptes, quand une disposition légale n'en à pas attribué connaissance à la Cour, sont cependant obligés de lui reconnaitre le droit de prononcer sur les responsabilités des comptables.

Ce droit, qui résulte de la loi de frimaire an VIE et de la loi du 18 veutôse de la même année, du décret du 12 janvier 1811, et de l’article 21 du décret du 31 mai 1862, est un véritable droit de juridiction. Les décisions prises par le Ministre affectent, en effet, la condition des biens appartenant. à ceux contre lesquels elles sont rendues, et, si la Cour des comptes a dù être érigée en tribunal, parce que ses sentences frappaient la fortune même des fonctionnaires, à plus forte raison l'autorité qui intervient par voie d’arrêtés de débet est-elle une autorité juridictionnelle.

D'ailleurs, les nombreux commentaires auxquels a donné lieu la législation des débets qualifient d'appel le recours en Conseil

d'Etat dont les arrêtés des Ministres déclarant un comptable débiteur sont susceptibles, et récemment encore, M. le Commissaire du Gouvernement Romieu, dans les conclusions qu'il développait devant le Conseil d'Etat le 12 juillet 1907, lors de l'affaire Nicolle, donnait ce titre à l’une des subdivisions de son rapport : Des deux juridictions en matière de comptabilité (4).

Mais si l'existence de cette juridiction ministérielle n’est pas à notre avis discutable, il n’en est pas moins vrai que de graves difficultés naissent quand il s’agit de déterminer l'étendue de sa compétence.

Une première chose est certaine. Le Ministre des Finances ne peut mettre en débet un comptable qui a obtenu quitus de la Cour, pour la somme portée dans cet arrêt de quitus (19 mars 1823, Delamarre ; 7 juillet :853, Guibert).

[l y a, au contraire, grande controverse, sur le point de savoir dans quelle mesure le Ministre peut accorder décharge au comptable dont les paiements ont été rejetés par la Cour. Une théoge, défendue par l'Administration, soutient que le Ministre a un droit absolu. Les attributions de la Cour sont limitativement énumérées dans l’article 15 de la loi de 1807 (art. 419 du décret du 31 mai 1862), duquel il résulte que la Cour statue seulement sur le fait de l'emploi régulier des deniers publics. Quant aux autres faits, et en particulier quant à ceux qui sont de nature à modifier les responsabilités, le Ministre seul en connaît, et il doit d'autant mieux en connaître que la Cour des Comptes n'a pas qualité pour faire état des circonstances atténuantes et que, dans ces conditions, ses jugements pourraient aboutir à de véritables iniquités. On a ajouté que l’article 364 du décret du 31 mai 1862 vient corroborer cette manière de voir. Ne porte-t-il pas qu’en cas de rejet par la Cour des Comptes

(1) Recueil Lebon, 1907, p. 659, LESAGE, 3

paiements faits sur des pièces qui ne constatent pas régulièrement la dette ou la libération de l'Etat, l’administration statue sur le recours à exercer du mandat, et sur les mesures à prendre à l’égard du comptable ?

La Cour n'a pas adopté cette théorie. Elle estime que le Ministre ne peut donner décharge au comptable d'une dette qu'elle a mise à son compte que dans les hypothèses mentionnées dans les art. 21, 239 et 351 du décret du 31 mai 1862. L'article 364 doit d'abord être écarté, comme étant étranger à la question, il a trait aux pouvoirs de l'administration, non à ceux du Ministre juge, et c'est aux seuls articles 21, 329 et 5:51, qu'il faut se reporter. Ces articles concèdent au justiciable de l'autorité qui apure les comptabilités, un recours; comme tels, ils doivent être entendus restrictivement. Le payeur ne pourra donc intenter une action devant le Ministre des Finances que dans les cas spécialement prévus par eux, à savoir : la perte de fonds résultant de force majeure ou de vol, et la responsabilité d'un comptable supérieur à raison des fautes de ses subordonnés,

Le système contraire conduirait, en outre, à priver de toute sanction le contrôle Judiciaire.

Enfin, les décrets des 18 décembre 1869 et 5 août 4882, qui ont réglé les conditions dans lesquelles est poursuiv. le recouvrement des débets, ne font allusion à cette omnipotence juridictionnelle que réclame le Ministre des Finances.

Quoi qu'il en soit, les Ministres sont des juges financiers, lorsqu'ils émettent des arrêtés de débet, et figurent à ce titre à côté des tribunaux des comptes (1).

Tels sont, ainsi précisés, les deux termes du rapport que nous voulons étudier : administrateurs et juridictions financières.

Abordons maintenant l'analyse des principes qui le régissent.

(4) Voy. Rapport public de la Cour des Comptes, exercice 1894, p. 541 ; exercice 1896, p. 53 et suiv.

LE PRINCIPE DE L'INDÉPENDANCE DES ADMI NISTRATEURS ET ORDONNATEURS VIS-A-VIS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES.

L'indépendance des ordonnateurs vis-à-vis des iuridictions financières dans les lois, la jurisprudence, la doctrine et les faits.

Le principe de l'indépendance des administrateurs et ordonnateurs vis à-vis des juridictions financières s’analyse dans les deux idées suivantes :

1° Le juge financier ne peut en aucun cas se substituer à l'administration, ni adresser aux différents agents du pouvoir exécutif des injonctions auxquelles ils seraient contraints d’obéir.

2° Le juge financier ne doit pas s’attribuer de juridiction sur les administrateurs et ordonnateurs.

Ainsi décomposé, le principe que nous étudions trouve sa consécration dans la législation, dans la jurisprudence, dans la

doctrine et dans les faits.

$ 1. — La législation.

La prohibition pour la magistrature financière d'effectuer des opérations administratives, bien que n'étant pas écrite dans nos lois, n’en est pas moins certaine. Qui dit magistrature, dit corps de fonctionnaires dont le rôle est de juger, alors que d’autres représentants de la personne morale sont chargés de la délibération ou de l’action. C’est en vertu du principe de la séparation des fonctions, qui assigne sa place à chacun des organes des collectivités, que le juge financier ne peut en aucun cas faire

acte d'administration. Il n'était pas nécessaire d’édicter à cet effet une défense spéciale. Dès lors que l’on institue une juridiction financière, c’est pour lui confier le soin de solutionner les litiges que peuvent soulever la gestion des deniers et des matières appartenant à une personne publique ; mais en même temps, en conférant à l'organisme ainsi créé toutes les prérogatives ordinairement concédées au pouvoir judiciaire, le législateur exprime très nettement, et en quelque sorte d’une manière indiscutable, son désir de voir le juge financier rester dans sa sphère et ne pas chercher à empiéter sur les attributions du pouvoir exécutif ou du pouvoir délibérant.

Voilà donc la raison pour laquelle nous ne rencontrons dans la loi organique de la justice financière aucun texte prohibitif à cet égard.

Un texte était, au contraire, nécessaire pour interdire à la juridiction financière de connaître des actes des administrateurs et ordonnateurs, de les appré-tier, et de prononcer des sanctions co.tre leurs auteurs, dans le cas où l'examen des faits aurait revélé des fautes ou de graves négligences. Si l’on se place, en effet, au seul point de vue des principes, il semble que, du moment où il existe un juge financier, tous les agents qui ont, d'une manière ou d'une autre, participé à l'exécution des budgets, doivent être ses justiciables. [l faut donc, si l'on veut exclure de sa compétence quelques-uns de ces fonetionnnaires, prendre à leur sujet une disposition spéciale. Cette disposition spéciale nous la trouvons explicitement inscrite dans les articles 18 de la loi constitutive de la Cour des Comptes, 426 du décret du 3 mai 1862, et implicitement dans les lois du 12 vendémaire et 13 frimaire an 8, et dans l'arrêté du 18 ventôse de la mème année.

L'art. 18 de la loi du 16 septembre 1897 est ainsi conçu :

« La Cour des Comptes ne pourra en aucun cas s’attribuer de

juridiction sur les ordonnateurs, ni refuser aux payeurs l'allocation des paiements par eux faits sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites, et accompagnées des acquits des parties prenantes et des pièces que l’ordonnateur aura prescrit d’y joindre. » Le décret du 31 mai 1862 reproduit, sauf quelques modifications sur lesquelles nous aurons à revenir longuement dans la suite, mais qui sont sans intérêt au point où nous en sommes de cette étude, la règle que posait la loi organique de la Cour des Comptes : art. 426 : « La Cour ne peut en aucun cas s'attribuer de juridiction sur les ordonnateurs, ni refuser aux payeurs l'allocation des paiements par eux faits sur des ordonnances revêtues des formalités prescrites et accompagnées des pièces déterminées per les lois et règlements. »

Ces textes semblent établir aussi nettement que possible le principe de l'indépendance des ordonnateurs vis-à-vis de la Cour des Comptes. Leur rédaction, soumise à un examen minutieux, éveille, cependant, des doutes.

Ces articles renferment, en effet, deux dispositions qui, quoique rattachées par an lien étroit, n’en visent pas moins deux classes de fonctionnaires d’un ordre très différent : les ordonnateurs et les comptables. Et ces deux règles font si bien un tout, que le législateur n’a pas pris le soin deles inscrire dans des paragraphes distinets et qu’il s'est contenté de les grouper dans une seule et même phrase. On peut alors se demander si ces textes ont pour but de protéger les administrateurs contre les tentatives possibles d’empiètement de la juridiction des comptes, ou s'ils ont pour effet de restreindre, à l’égard des comptables, les exigences de la Cour des Comptes. Il est difficile, dit-on, d'admettre que l’article 48 et l'art. 426 visent en même temps les ordonnateurs et les comptables. Ce sont deux catégories bien diverses d’agents de l’exécution du budget, et il n'existe pas seulement une séparation entre ces deux groupes de fonction-

naires, il existe un véritable antagonisme. Dès lors, conelut-on, l’article 18 de la loi du 16 septembre 1807, et l’art. 426 du décret du 31 mai 1862, ne peuvent avoir qu'un seul objet : ou bien ils protègent l'administrateur contre la Cour des Comptes, ou bien ils défendent le comptable ; mais ils ne peuvent faire l’un et l’autre. Et l’on est ainsi conduit à prétendre que ces articles ont pour but unique la protection des comptables, en s'appuyant sur l'argument suivant : L'article 18 et l’article 426 renferment, dans leur principium, la règle que : «la Cour des Comptes ne pourra en aucun cas s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs ». Cette règle, ainsi formulée, est à la fois impérative et absolue. « En aueun cas », cela veut dire que jamais, de quelque façon que ce soit, la Cour des Comptes ne pourra Juger un administrateur. Et cependant, cette règle est mise en échec par des articles dont l’application est si fréquente que le principe écrit dans l’article 18 de la loi de 1807 se trouve pour ainsi dire anéanti. Nous voulons parler de l'art. 25 du décret du 31 mai 1862, de l’art. 21 du décret du 12 juillet 1893 sur la comptabilité départementale et de l’art. 155 de la loi du 5 avril 1884, sur l’organisation municipale. L'art. 25 du décret du 31 mai 1862, décide que « toute personne, autre que le comptable, qui, sans autorisation légale, se serait ingérée dans le maniement des deniers publics est, par ce seul fait, constituée comptable, sans préjudice des poursuites prévues par l’art. 258 du Code pénal, comme s'étant immiscée sans titre dans des fonctions publiques », et il ajoute : « Les gestions occultes sont soumises aux mêmes juridictions, etentrainent la même responsabilité que les gestions patentes et régulièrement décrites ». L'art. 21 du déeret du 12 juillet 1893 et l’art. 455 de la loi du 5 avril 1884 reproduisent ces termes, en les appliquant, le premier, aux gérants de fait départementaux, le second, aux « manu-

tenteurs irréguliers de deniers communaux. » Ces trois articles,

dont le troisième à une valeur toute particulière, puisqu'il émane du législateur lui-même, portent : « toute personne ». Cela comprend les administrateurs et ceux qui ne le sont pas, mais, en fait, les immixtions dans les fonctions de comptables sont le plus souvent relevées à la charge des administrateurs, et l’on voit chaque jour, grâce au procédé des déclarations de comptabilité de fait, des ordonnateurs devenir les justiciables de la Cour des Comptes. Que devient alors le principium de l’article 18, avec ses termes si impératifs, si absolus, et que signifient donc ces mots « en aucun cas » ? Ne vaut-il pas mieux laisser de côté une règle qui pouvait avoir son importance sous des régimes où le pouvoir exécutif absorbait les autres pouvoirs, où il avait des prétentions, sinon à l'omnipotence, du moins à l'indépendance la plus complète, et ne devons-nous pas abandonner cette première disposition désuète, pour nous attacher uniquement à la seconde, tout d'actualité ?

Malgré cette argumentation qui peut paraitre séduisante, nous ne crovons pas devoir adopter une pareille théorie et rejeter ainsi dans l’ombre une règle qui est écrite deux fois dans nos lois et d'une façon si précise. Nous pensons que l'article 18 de la loi du 16 septembre 1807, comme d’ailleurs l’article 426 du déeret du 31 mai 1862, établissent très nettement le principe de l’indépendance des ordonnateurs à l'égard de la Cour des Comptes, que ce principe est l’idée dominante de ces articles, et que, s’il y est traité des comptables, c’est incidemment, par voie de conséquence.

Au surplus, pour déterminer la ‘vraie signification d'un texte, il faut toujours se reporter aux travaux préparatoires, et voici ce que nous lisons dans le rapport présenté, au nom du Conseil d'Etat, par Defermont, au Corps législatif : « L'article 18 n'est peut-être qu'une disposition superflue, mais il rappellera sans cesse à la Cour des Comptes que le but de son institution est de

seconder, et non d’entraver, la marche du Gouvernement, de

porter la sincérité de ses recherches sur les comptables et non sur les ordonnateurs, Ceux-ci ne peuvent faire aucune disposition de fonds sans un crédit législatif et une décision de S. M. Leurs ordonnances doivent référer l’un et l’autre, et lorsque cette double formalité est remplie, la Cour des Comptes doit s'en contenter. Il lui serait impossible d'approfondir et de juger les causes et les motifs qui ont fait donner cette autorisation ; elle ne saurait juger le Gouvernement. » En présence de cette déclaration formelle, il ne peut y avoir aucun doute sur le véritable sens de l’article 18 de la loi de 1807, reproduit avec sa valeur dans le décret du 31 mai 1862.

Reste l’objection tirée de l'article 25 du décret précité. Il est évident que l’application de cet article est venue singulièrement ébranler le principe de l’incompétence de la Cour des Comptes à l'égard des ordonnateurs et lui enlever le caractère absolu que paraissaient lui donner les termes des dispositions légales que nous étudions. Mais nous verrons, quand nous étudierons le système des gestions extra-réglementaires appliqué aux ordonnateurs, que, lorsqu'un administrateur s'est ingéré dans le maniement des deniers publics et, de ce chef, est traduit devant le Juge des comptes, il a pour ainsi dire perdu son véritable caractère. La Cour n'a devant elle qu’un comptable ; elle ne statue que sur les comptes que celui-e1 lui présente. Cela est si vrai que, dans le jugement d’une comptabilité de fait de ce genre, elle se déclare incompétente à l'égard des actes qui seraient demeurés des actes de pure administration sans impliquer d'immixtion dans les fonctions de comptable et s'oppose à ce qu'ils soient décrits dans les écritures qui lui sont soumises. On ne peut donc pas dire que l’article 25 du décret du 31 mai 1862 est en contradiction avec lartiele 18 de la loi de 1807.

Concluons que les articles 18 et 426 constituent une consé-

cration, sinon la meilleure, du moins suffisamment expressive,

du principe de l'indépendance de l'administration à l'égard de la Cour des Comptes.

Mais il y à d'autres juridictions financières que la Cour des Comptes.

Il y a d'abord le Conseil de préfecture et le Conseil privé des Colonies (1). Ces juridictions, dont nous connaissons les attributions, ne doivent pas davantage violer le principe de l’indépendance des administrateurs vis-à-vis du Juge des comptes. Ils ne sont, en effet, que des tribunaux de première instance, la Cour des Comptes jouant à leur égard le rôle de Cour d'appel. Il est évident que ces justices financières, qui sont en quelque sorte les subordonnés de la Cour des Comptes chargés de l’apurement de comptabilités peu importantes, ne peuvent avoir plus de pouvoirs que la Magistrature qui dans la hiérarchie s'élève immédiatement au-dessus d’elles. C'est pourquoi aucun texte législatif n'a reproduit pour les Conseils de préfecture et les Conseils privés des Colonies la prohibition de l’article 18 de la loi du 16 septembre 1807. Cela était inutile.

A côté de la Cour des Comptes, à côté des Conseils de préfecture et des Conseils privés des Colonies, nous rencontrons encore un autre juge en matière de comptabilité : c'est le Ministre et dans quelques cas le préfet ou le maire. Nous avons donné, dans le chapitre précédent, toutes les raisons qui nous portaient à croire que, lorsque les Ministres, le préfet ou le maire (2) prennent un arrêté de débet contre un comptable, ils agissent comme

de véritables juges financiers.

(1) Aux Conseils privés des Colonies, il faut ajouter le Conseil supérieur du Gouvernement de l'Algérie qui juge les comptes des comptables communaux des territoires du sud.

(2) La juridiction du préfet et du maire sur les rétentionnaires de deniers départementaux et communaux n’est consacrée par aucnn fexte. Nous croyons néanmoins qu’elle existe par analogie avec la juridiction du Ministre sur les détenteurs de deniers du Trésor,

Nous savons même que MM. Marquès di Braga et Lyon enseignent dans leur savant traité que, dans le cas où un texte n'a pas attribué la connaissance d’une affaire aux différents tribunaux de comptes, le Ministre est juge de droit commun et qu'il doit alors statuer sur les responsabilités et sur la ligne de compte. Quoi qu'il en soit, que le Ministre soit le juge de droit commun des comptabilités, ou qu'il soit un juge d'exception, il n’en reste pas moins que quelquefois il est appelé à prononcer des sentences, et nous devons rechercher si, à ce point de vue, il existe une loi, ou tout au moins un réglement lui interdisant l'exercice de son droit de juridiction vis-à-vis des administrateurs. Nous ne rencontrons, il est vrai, dans la législation sur les arrêtés de débet aucune disposition refusant au Ministre des Finances de prendre contre ses collègues, ou à un Ministre actuellement en fonction contre un de ses prédécesseurs, un arrêté de débet. Aucun texte n'empêche également l'autorité ministérielle de déclarer débiteur un administrateur quelconque. Mais si les lois des 12 vendémiaire et 13 frimaire an VIIT et l’arrêté du 18 ventôse de la même année, qui régissent le sujet, sont muets, 1l faut reconnaitre que leur silence fournit un puissant argument contre la compétence du Ministre, juge financier, à l’égard des administrateurs, puisque l'indépendance administrative la plus absolue est la règle générale. D’autre part, cette observation se trouve particulièrement renforcée par le titre même des lois que nous venons de citer. La loi du 43 frimaire an VII s'intitule : « Loi qui règle un mode de poursuites pour le recouvrement du débet des comptables », et l'arrêté du 18 ventôse est ainsi libellé : «arrêté qui autorise le Ministre des finances à prendre les mesures nécessaires pour le recouvrement des débets des comptables ». Ce sont ces deux rédactions qui nous ont permis d'écrire, au début de ce chapitre, que l’im-

possibilité pour les Ministres de mettre en débet les ordonna-

L'INDÉPENDANCE DES ORDONNATEURS ViS-A-VIS DES JURIDICTIONS. 435

teurs résultait, sinon explicitement, du moins implicitement des dispositions des lois et arrêtés du Consulat (1).

L'indépendance des administrateurs et ordonnateurs parait donc nettement affirmée dans nos lois. Les Tribunaux les ont appliquées et l’ensemble de leurs décisions forme une jurisprudence qui vient préciser l’œuvre du législateur et du pouvoir réglementaire.

$ 2. — La Jurisprudence.

Nous devons à ce point de vue essayer de dégager les idées maitresses qui se trouvent contenues dans les arrêts de la Cour des Comptes et du Conseil d'Etat.

Dans là bouche des magistrats des comptes, une déclaration d'incompétence vis-à-vis des ordonnateurs constitue un aveu particulièrement intéressant à enregistrer. Il émane, en effet, d’une Cour qui se souvient qu'elle est une Cour souveraine, et qui aime à resserrer le lien plus ou moins étroit qui l’unit aux anciennes Chambres des Comptes si fières dans leurs rapports avec le pouvoir royal. C’est ainsi qu'on ne saurait passer sous silence l'arrêt rendu par la Cour des Comptes le 20 juin 1836, à une époque où elle cherchait vainement à élargir le champ de ses investigations sur les ordonnateurs en réclamant, à l'appui des comptes, des pièces justificatives supplémentaires, à titre d’éclaircissements. Dans cet arrêt, la Cour s’est interdit de prononcer sur un acte administratif : « attendu que la juridiction ne s’étend pas sur les ordonnateurs, que cette règle est absolue » (2).

(1) Les travaux préparatoires sont d’ailleurs également eñ ce señs,

(2) Arrêt du 20 juin 1836, commune d’Arbois. Cet arrêt présente d’ailleurs un intérêt tout particulier au point de vue des gestions de fait. La Cour tefuse de déclarer comptable de fait l'auteur d’un ordonnaticement fictif qui n'a pas manié effectivement des deniers publics [Voir, sur ce point, : le chapitre 11 de notre deuxième partie).

46 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Îi.

Conformément aux idées incluses dans le principe que nous étudions, la Cour des Comptes n’a pas cru pouvoir se substituer aux administrations, ni juger les ordonnateurs, alors que les circonstances l'y invitaient.

Et d’abord, elle s’est fait un devoir de ne jamais empiéter sur les attributions des corps électifs et des administrations, en ce qui touche l'appréciation de l'utilité et de l'opportunité des dépenses.

Un maire de la Salette, M. Peytard, avait perçu lui-mèêrne certaines recettes et effectué des dépenses sans aucune autorisation du Conseil municipal, complétant même avec ses propres deniers les insuffisances du budget communal. La Cour, saisie du compte dressé par le sieur Peytard en tant que gérant de fait, a rejeté les paiements acquittés dans les conditions précitées. Elle a condamné le rendant compte à restituer à la commune de la Salette le montant total des recettes encaissées, sans imputer sur ces recettes les sommes affectées à des dépenses qui ont pu être utiles à la commune, mais qui, en dehors de toute délibération de l'Assemblée municipale et de toute intervention préfectorale, ne sauraient être considérées comme des dépenses communales (1).

Une jurisprudence constante a sanctionné ainsi les droits de l'autorité budgétaire (2) et administrative dans la sphère com-

munale. Les arrêts sur la matière sont extrêmement nombreux,

(1) Arrêt du 30 mai 1892.

(2) L'autorité budgétaire est une autorité éminemment administrative, Le Parlement votant la loi de finances, les Conseils locaux arrêtant leur budget, font un acte d'administration (E. Allix, Trailé de la science des finances, p. 21). — Jèze, Le budget au point de vue juridique, Revue de science el de législalion financière, 1907). C'est pourquoi nous avons pensé qu'il était intéressant de rechercher dans ce chapitre quels sont les droits respectifs de la Cour des Comptes, des assemblées délibérantes

et des pouvoirs de tutelle, au point de vue de l'autorisation et de l’approbation des dépenses,

et, si l’on voulait les énumérer tous, il faudrait indiquer tous les arrêts déclaratifs de gestion de fait. Il ressort de ecux que nous avons consultés, et que nous indiquons ci-dessous en note, que la Cour des Comptes se montre très fermement respectueuse des prérogatives des Conseils municipaux (4).

(1) Arrêt des 17 décembre 1908 et 14 janvier 1909, 2° chambre ; sieur Villant, maire de Reville (Meuse) : aux termes de l’article 812 de l’instruction générale du 20 juin 1859, les dépenses portées au compte d’une gestion occulle doivent avant la présentation de ce compte, avoir été admises, sur l'avis du Conseil municipal, par un arrêté du préfet comme ayant été faites dans un véritable intérêt communal. En conséquence, lorsqu'un préfet refuse d'approuver une délibération du Conseil municipal attestant l'utilité des dépenses, mais qu'il a reconnu cette £utilité dans les considérants de son arrêté en basant son refus sur ce que les pièces justificatives avaient été établies après coup, la Cour peut passer outre à l’examen des dépenses, et allouer celles qui sont justifiées.

Arrêt du 2 mars 1909, 1° Ch. Sieur Georges, ancien maire de la commune de Chauzon (Ardèche) : La Cour a infirmé l'arrêté d'apurement d'un compte de gestion du fait rendu par un Conseil de préfecture, alors qu'aucun arrèté préfectoral admettant les dépenses comme faites dans un intérêt communal n'avait été produit.

Mème lorsque le rendant compte a commis des détournements, il doit représenter une délibération du Conseil municipal et la copie d’un arrêté préfectoral en vue d'établir le caractère d'utilité communale des dépenses qu'il aurait pu effectuer pour la commune (8 mars 1909, 3° Ch. Gestion occulte du sieur Labadie, ancien employé de la mairie de Bayonne).

Arrêt du 8 juin 1909, 3° Ch. Gestion occulte des deniers de la ville de Paris : nécessité de l'approbation des dépenses par un décret,

Arrêt du 2 avril 1909, 2* Ch. Gestion de fait des sieurs Montupet et Boissilot, maire et secrétaire de la mairie de Fourchambault (Nièvre).

Arrêt du 46 novembre 1909. 3° Ch. Gestion de fait des sieurs Giraud, secrétaire comptable dé la commission administrative, Dalest et consorts, administrateurs des hospices civils de Toulon.

Arrêt du 41 avril 4910, 2° Ch. Comptabilité occulte du sieur Herpin, ancien maire de la commune de Bréhémont (Indre-et-Loire).

Arrêt du 26 avril 4910, 2° Ch. Sieur Bonnot, ex-secrétaire du bureau de bienfaisance de Valenciennes (Nord).

Arrêt du 30 mai 1910, 4r° Ch, Sieur Martin, maire de Vagnas (Ardèche),

Arrêt du 46 janvier 1911, 4° Ch. Sieur Théry, ancien maire de Saint- André-Lachamp (Ardèche).

Arrêt du 31 janvier 1914, 2 Ch, Sieur Alliès, maire de Sainte-Geniès-le- Bas, |

48 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE i.

Ce même tribunal s’est cependant montré moins catégorique dans le domaine de la comptabilité départementale, témoin cet arrêt du 4% décembre 1908 : La Cour avait à examiner, dans l'espèce, le compte d'un secrétaire de mairie, coupable d’avoir manié des deniers publics, au titre d'une subvention allouée par le département de l'Aveyron au tribunal de commerce de Saint- Genièz pour son entretien. Elle admit en dépense les sommes portées dans les écritures, sans exiger la production d’une délibération du Conseil général, statuant sur l'utilité départementale desdites dépenses, en se fondant sur ce que l’art. 23, 3° alinéa du décret du 31 mai 1862, lui permet de suppléer par des considérations d'équité à l'insuffisance des justifications.

Toutefois, cette décision ne saurait constituer, à elle seule, une jurisprudence, même si on la rapproche de quelques autres arrêts semblant adopter une doctrine analogue (1), et il faut reconnaitre que, le plus souvent, la juridiction financière réclame une délibération du Conseil général avec ou sans décret approbatif.

Les arrêts du 20 juillet 1903 et 6 juillet 1904 enjoignent, par exemple, aux Trésoriers de l’Institut industriel du Nord de la France (établissement départemental sans personnalité propre, et dont les fonds devaient être confiés au Trésorier-Payeur général), d'établir les comptes des opérations effectuées, en les appuyant de telles justifications que de droit en recette et en

Arrêt du 28 mars 1911, 2° Ch. Sieur Amphoux, ancien maire de la commune de Marsillargues (Hérault).

Arrêt du 27 juillet 1911, 1re Ch. Sieur Auzet, régisseur de l'établissement thermal de Digne (Basses-Alpes).

Arrêt du 11 juillet 1911, 1" Ch. Sieur Guéry, ancien maire de Croisy (Cher).

Arrêt du 23 octobre 1911, 3° Ch. Gestion de fait des sieurs Mingat, Giguet, trésoriers du bureau d'assistance de la ville de Sens.

(1) 4 juillet 1889 et8 juillet 1891, école d'agriculture de la Brosse. 2 mars 1903, Pommier, 5 mars 1906, Asile de Saint-Cyr-l’Ecole,

dépense, notamment de la copie certifiée d’une délibération du Conseil général du Nord approuvant les comptes et reconnaissant que les opérations y comprises ont été faites dans un intérêt départemental, ainsi que de la copie certifiée d’un décret de M. le Président de la République, arrétant lesdits comptes. »

De même encore les arrêts des 7 mai 1907 (Orphelinat Le Ray), 10 décembre 1905 (Ecole primaire agricole de Mesnil-la Horgne), 16 décembre 1901 (Incurable de Saint-Fulgent), 25 décembre 1905 (Sourds-Muets de Rodez), 4 décembre 1901 (Asile d’aliénés de Montdevergues (Vaucluse), ordonnent aux gérants de faire remettre, avec leur compte, la copie d’une délibération : du Conseil général ratifiant les actes accomplis par eux, sans viser toutefois le décret pris par l'autorité investie de la tutelle.

Une immixtion d’un autre genre dans Îles attributions de l’autorité budgétaire et administrative semble résulter d’une décision émanant de la Cour des Comptes, en date du 31 décembre 1907.

Dans cet arrêt de 1907, la Cour déclare qu'elle n’a pas à s'arrêter au classement des recettes d’une commune en revenus ordinaires et extraordinaires tel qu'il à été fait dans le budget. Elle estime devoir aller au fond des choses et fixer elle-même le caractère des revenus. À première vue, cette prétention de la Cour des Comptes porte atteinte aux prérogatives de l’Assemblée communale et du Préfet, et elle parait d'autant plus injustifiée que, dans l'affaire qui nous occupe, le Ministre des Finances et le Ministre de l'Intérieur étaient d'accord avec le Préfet qui avait approuvé le budget. Pourquoi donc la Cour veut-elle ainsi distribuer à son gré les recettes d’une personne publique en revenus ordinaires et extraordinaires ? C’est que la compétence de la Cour des Comptes se détermine d'après le chiffre des revenus ordinaires des communes pendant les trois derniers exercices. Si ces revenus ordinaires sont inférieurs à 30000 francs, le receveur rend ses comptes devant le Conseil de préfecture ; s'ils

excèdent 30000 francs, il est justiciable directement de la Cour. Si done les pouvoirs locaux ont une liberté absolue pour la répartition de leurs revenus, ils peuvent, en classant des recettes de nature douteuse dans la catégorie des revenus extraordinaires, réduire les revenus ordinaires à un total inférieur à 30000 fr. (1), et par suite enlever à la connaissance de la Cour des Comptes, tribunal composé de magistrats inamovibles, des comptabilités qu'elle devrait apurer si les choses se passaient en toute sincérité. En conséquence, la Cour réclame le droit de laisser de côté la répartition administrative et d’en faire une nouvelle. C'est ainsi qu'elle porte, dans le cas envisagé par l'arrêt, au titre des recettes ordinaires, le produit de la location de carrières qui présente un caractère de fixité. De ce chef les revenus ordinaires de la commune d’Euville dépassent 30000 francs et la Cour des Comptes juge en premier ressort les comptes du receveur municipal. Ce faisant, la Cour estime ne pas sortir des fonctions qui lui sont dévolues. Elle pense que si l’on reconnaissait aux classements budgétaires une valeur irrécusable, on donnerait à l'administration une prédominance qu'elle ne doit pas avoir. Nous croyons, avec la Cour des Comptes, qu’elle n'a pas commis un empiétement sur les attributions de l'autorité administrative. Les règles de sa compétence sont d'ordre publie, elles s'imposent à tous, mais c’est à la justice financière de les faire respecter, et elle ÿ est d'autant mieux autorisée que l'article 529 du décret du 31 mai 1862 lui accorde le pouvoir, et même lui impose l'obligation, de rendre des arrêts attributifs de compé-

(A) Il y a un double intérêt à abaisser les revenus ordinaires d'une commune au-dessous de 30000 francs :

4° Les comptes du receveur municipal sont jugés par le Conseil de préfecture dont les membres ne sont pas inamowvibles,

20 Le Conseil de préfecture prononce toujours en premier ressort. On sé ménage ainsi une voie de recours,

tence (1). C’est dire son droit souverain en la matière. En faisant figurer les produits de la location de carrières, à raison de leur permanence, dans les revenus ordinaires d’une commune,-la Cour des Comptes s'est maintenue dans la légalité.

Il s’agit d’ailleurs beaucoup moins, dans l'hypothèse prévue, de sauvegarder l'indépendance de l’administration vis-à-vis de la juridiction financière que d'assurer à celle-ci la liberté d'action à laquelle elle peut prétendre.

C'est en vertu de cette idée que la Cour des Comptes n’est nullement liée par les griefs formulés par les Conseils municipaux dans les délibérations produites à l'appui des comptes des receveurs. Elle peut même les mentionner et les discuter dans les considérants de l'arrêt de quitus qu’elle rend sur lesdits comptes (Arrêts des 6 janvier et 12 juillet 1880 ; Arrêt de quitus du 24 août 1880, commune de Nevers (gestion Potiron); Arrêts des 11 mai et 8 juin 1909, 3 Ch. Sieur Ledru, receveur de la commune de Lannemezan (Hautes-Pyrénées).

Se défendant toute ingérence dans les fonctions de l'autorité budgétaire et des agents administratifs, la Cour des Comptes s’est également refusée tout pouvoir de juridiction sur ies ordon- ‘ nateurs.

Il va sans dire que la Cour n'a pas voulu étendre ses investigations sur des opérations administratives ayant trait à des

deniers privés. Elle ne juge pas les comptables de ces deniers;

(1) Art, 529 du décret du 31 mai 1862. « Les comptes des communes dont les revenus ordinaires, précédemment inférieurs à 30,000 francs, se seront élevés à cette somme pendant trois exercices consécutifs, sont mis par les Préfets sous la juridiction de la Cour aes Comptes. Les arrêtés, pris à cet effet, doivent être immédiatement transmis aux ministères de l'Intérieur et des Finances, ainsi qu'au Procureur général de la Cour des Comptes, chargés de requérir cette Cour de prononcer un arrêt attributif de juridiction. » L'arrêté du Préfet est seulement déclaratif de compétence, il n'est pas attributif. C’est la Cour qui s’attribue elle-même compétence.

à plus forte raison n’a-t-elle aucun droit sur leurs ordonnateurs et administrateurs. C’est ainsi qu'en 1902, pour ne citer qu'un seul exemple, la Cour a décidé que « l'intervention d'un maire dans le recouvrement des revenus d'une fondation ne suffit pas pour faire de ces revenus des deniers publics et entrainer à la charge du maire l'obligation de rendre compte, alors qu'il n’est pas allégué que les biens de la fondation ont été l’objet d'une dévolution en faveur d'un établissement public ». Ainsi donc,un administrateur qui gère des deniers privés ne peut jamais être traduit devant la juridiction financière, et cela quand bien même il les manie, ce qui le fait sortir de ses attributions administratives et implique de sa part une acte de comptable (1). L'incompétence de la Cour des Comptes résulte alors du principe, suivant lequel la gestion des deniers privés échappe, en général, aux règles de la comptabilité publique.

En ce qui concerne la fortune de l'Etat, des départements et des communes, la Cour des Comptes n’a pas eu à statuer sur des opérations dont la qualité administrative était évidente. Elle s’est, au contraire, prononcée fréquemment dans des cas où il v avait doute, mais elle à toujours réservé un certain nombre de faits auxquels elle à dénié le caractère comptable et dont elle n’a pas voulu s'occuper, par application de Partiele 18 de la loi de 1807.

Lorsque la Cour des Comptes juge un administrateur parce qu'il a manié des deniers publics, elle exige d’abord que l'infraetion par lui commise soit certaine. Dans un arrèt en date du 19 août 1857, elle à marqué très nettement cette préoccupation. « Attendu, dit-elle, que l'autorité qui juge les comptes ne saurait connaitre des actes des maires qu'autant que ces actes impli-

(1) Arrèt du 17 novembre 1902, 3° Ch. : Pourvoi en appel du sieur Thomas, maire de la commune de Moissy-Cramayel (Seine-et-Marne),

quent leur ingérence dans les fonctions de comptable et dans le maniement des deniers communaux » (1).

D'autre part, pour savoir si l'acte incriminé est ou non comptable, les magistrats ne se réfèrent pas uniquement à l'intention de l’auteur. Un administrateur qui entend demeurer dans la sphère de ses attributions administratives, peut néanmoins devenir comptable malgré lui. « Attendu que l’ingérence dans le maniement des deniers communaux, par quelque moyen que ce soit, est formellement interdite aux ordonnateurs ; qu’en cette matière tout acte fait sans droit est jugé en lui-même et non d'après les intentions de son auteur » (2).

On se place donc pour examiner les actes budgétaires au point de vue objectif, non au point de vue subjectif. Quand un acte est indubitablement et objectivement administratif, la Cour des Comptes n’a aucun droit de regard sur lui. Quand il est indubitablement et objectivement comptable, la Cour, quel que soit son auteur, peut en connaitre. Tels sont les principes (3). La Cour les a mis en œuvre dans beaucoup de circonstances.

Voici notamment quelques faits sur la nature desquels il pouvait y avoir des hésitations, étant donné le sens très étendu que l'on accorde aujourd'hui au mot maniement virtuel de deniers publics, et auxquels la Cour a cependant reconnu un caractère

purement administratif.

(1) Arrêt du 19 soût 1857, commune de Hèches.

(2) Arrêt du 20 mai 1886, 3: Ch. Le sieur Lapeyrère, maire de Lourdes (Hautes-Pyrénées).

(3) Nous verrons en étudiant la comptabilité de fait, toutes les réserves qu'il faut faire à ce sujet. Si l’ingérence dans les fonctions de comptable n’est pas, à proprement parler, un délit intentionnel, elle co aporte néanmoins une part de volonté telle que des personnes qui ont manié effectivement des valeurs publiques ont été dispensées de l'obligation de reudre compte, parce qu’il a été démontré qu’elles n'avaient été que l'instrument inconscient d'une gestion occulte.

A) Exemples tirés de la Comptabilité municipale.

{+ Défaut de surveillance d’un maire sur son secrétaire de mairie, lequel a détourné des deniers communaux.

Un maire tolère une gestion irrégulière des deniers communaux, ou bien il ne surveille pas suffisamment son secrétaire de, mairie et ne l’empêche pas de commettre des détournements. Dans ces deux hypothèses, il commet une faute, 1] engage sa responsabilité ; mais cette faute est une faute administrative. Le maire qui est un administrateur n’est pas sorti de ses fonctions, et sa responsabilité ne pourra être mise en jeu devant le Juge des comptes (1).

2 Négligence d'un administrateur, chargé de vérifier des tra-

vaux.

(1) Arrêt du 19 février 1886 : La Cour... « Considérant que par arrêté du Conseil de préfecture des 12 août et 20 décembre 1882, le sieur Desloye a été, en qualité d'ancien maire de la commune de Plancher-Bas, déclaré comptable envers ladite commune à raison d’actes irréguliers ou de comptabilité occulte découverts dans son administration et qu’il a tolérés dans la gérance remplie soit par lui, soit par Léon Péroz, adjoint, agissant pour ie maire empêché ou absent. »

«Considérant que si, d'après la jurisprudence, le maire peut être mis en cause lorsque par des actes en opposition avec les principes de compta bilité consacrés par les art. 14 et 17 du décret du 31 mai 1862, il a organisé, facilité ou même toléré une gestion irrégulière des deniers communaux, le jugement qui lui ordonne de rendre compte doit s'appuyer sur des faits graves et précis, la simple allégation que l’ordonnateur a toléré une gestion irrégulière ne pouvant tenir lieu de motifs dans le sens des articles 141 du Code de procédure et 7 de la loi du 20 avril 1810, etc. »

Arrêt du 3 janvier 1887. Demarquilly, maire de Pelves (Pas-de-Calais). « Considérant que le seul défaut de surveillance d’un maire ne saurait être assimilé, à aucun degré, à un maniement ou à une participation au maniement des deniers publics, qu'il pourrait tout au plus, suivant les circonstances, donner ouverture à une action en responsabilité, mais que dans tous les cas, le juge des comptes n'aurait pas qualité pour trancher le débat, »

Un maire qui commet des fautes dans la vérification des tra

vaux, dans la fixation des prix, dans le règlement des mémoires et des fournitures, demeure dans la sphère de ses attributions administratives, bien que ces fautes aient pour la commune des conséquences pécuniaires : La Cour des Comptes et le Conseil de préfecture ne peuvent statuer sur la responsabilité encourue à cet effet (1).

3° Actes susceptibles d’entrainer pour leurs auteurs une déclaration de comptabilité de fait, mais qui, étant donné les conditions dans lesquelles ils se sont produits, gardent leur caractère administratif.

La Cour des Comptes est, à cet égard, allée très loin dans son souci d'appliquer le plus scrupuleusement possible l’article 18 de Ja loi de 1807. Elle a décidé que certains faits, qui, de prime abord, pourraient impliquer une gestion de fait à la charge des administrateurs, resteront néanmoins des actes administratifs dont elle n’aura pas la connaissance, pourvu que ces actes réunissent un certain nombre de conditions qu’elle croit devoir

exiger.

(4) Arrêt du 2 décembre 1880, commune de Berlancourt : « En ce qui concerne les imputations de crédits et les liquidations critiquées par la commune de Berlancourt : considérant qu'en se refusant à connaître des contestations ayant pour effet d'engager la responsabilité du sieur F..., ancien maire, à raison de la vérification des travaux, de la fixation des prix, du règlement des mémoires ou de l'application des crédits, et en se référant à l’approbation préfectorale dont les comptes administratifs des exercices 4871 à 1876 sont revêtus, le Conseil de préfecture de l'Oise a fait une saine application de Ja loi, que de ce chef, il était incompétent pour recevoir la demande de la commune de Berlancourt....,..... ......,.....

Statuant sur le fond du pourvoi, ordonne ce qui suit : « L'arrêté du Conseil de préfecture, en date du 40 juin 1879, est confirmé en ce que ledit Conseil s’est déclaré incompétent pour connaître de la responsabilité du sieur F..., relativement aux actes accomplis par lui dans l'exercice de ses attributions administratives, et sur lesquels il a été statué dans les formes prescrites par l’art. 33 de la loi du 10 juillet 1837, après délibération du

Conseil municipal. »

La Cour des Comptes a tiré de cette idée les conséquences suivantes. Elle à déclaré n'être pas compétente, lorsqu'un maire, sans s'immiscer dans le maniement des deniers publics, émet un mandat erroné quant à la qualification des parties prenantes (1), ou bien un mandat défectueux, mais ratifié par le conseil municipal (2) — lorsqu'un maire s'entend avec un fournisseur de la commune pour retirer de la Caisse municipale par anticipation le prix de certaines fournitures, et qu'il est justifié que les livraisons ont réellement eu lieu dans la suite (3) — lorsqu'un maire engage et suit un procès, sans autorisation préalable, au nom de la commune, mais aussi sans que, à cette occasion, il ait été fait un emploi irrégulier de fonds municipaux (4) — lorsqu'il achète avec des fonds communaux des valeurs au por-

(4) Arrêt du 22 décembre 1870, 3: Ch. Clisson ; arrêt du 23 mars 1832 ; arrêt du 1% mai 1889, 2e Ch. Badaillac de Blois : arrêt du 28 mai 1890 ; arrêt du 19 janvier 1893 ; arrêt du 20 février 1893 (2° considérant), Vallée ; arrôt du 2 mars 1893, Le Roux de Bretagne {(avant-dernier considérant) ; arrêt du 13 juillet 1893, Hérault, ete. — Arrêt du 28 décembre 1891, Ricoux : « Attendu qu'en aucun moment, cet ordonnancement (il s'agit dans l'espèce d’un maire qui a émis un mandat erroné quant à la qualification des parties prenantes) accompli avec une entière bonne foi et isolé de tout maniement de fonds direct ou indirect par le maire n’a cessé de constituer un acte d’ordonnateur et non de comptable, et que l'article 18 de la loi du 16 septembre 1807 interdit à la Cour de s’attribuer en aucun cas juridictiou sur les ordonnateurs. »

(2) Arrêt du 28 mai 1890, Cazeneuve : « Attendu que l’ordonnancement défectueux à la charge du sieur de Cazeneuve, ancien maire de Vison (Vaucluse) isolé de tout maniement de fonds direct et indirect et accompli avec une entière bonne foi et avec l'autorisation antérieure du Conseil municipal, ainsi que le relate une délibération du 31 décembre 1887, constitue un acte d’ordonnaleur et non un acte de comptable ; que dès lors, le Conseil de préfecture n’a pu déclarer comptable occulte le sieur de Cazeneuve, sans méconnaître les dispositions de l’article 48 de la loi du 16 septembre 1807, qui interdit aux juges des comptes de s’'attribuer en aucun cas, juridiction des ordonnateurs, par ces motifs, infirme, etc. »

(3) Arrêt du 12 mai 1893, 2° Ch. ; Gros, maire d'Agen.

(4) Arrêt du 1% mars 1873, 1°° Ch. : commune de Hérousse (Corse).

teur qu'il remet à la mairie avec la valeur des coupons échus (1) — quand, agissant comme représentant de sa commune, et spécialement autorisé à cet effet par une délibération municipale dûment approuvée, il signe en l'absence du receveur municipal un acte de transaction contenant quittance et décharge par qui de droit au nom de la commune {c'est-à-dire par le receveur municipal) (2) — ou bien, enfin, quand un maire alloue à des adjoints, au moyen de certifications fictives, mais avec l’approbation du conseil municipal, des frais de voyages qui n’ont pas été réellement effectués (3). Dans tous ces cas, grâce à l’appro-

bation de l’autorité budgétaire ou à l’accomplissement d’autres

(4) Arrêt du 31 juillet 1894 : « En ce qui concerne l'emploi de fonds communaux à l'achat d'obligations foncières, considérant que rien n’établit l'intention frauduleuse qu'aurait eue le sieur Dumont, maire, de s'approprier les obligations du Crédit foncier communales, 3 0}, émission de 1880, par lui acquises au mois d’avril 1886, que si cet achat était irrégulier en principe comme constituant un emploi non autorisé de fonds communaux, il résulte des pièces jointes au compte rendu par le sieur Dumont pour l'exercice 1888 que lesdits titres demeurés au porteur ont été remis à la mairie le 14 février 1889 avec la valeur des coupons échus depuis 1886 et qu'ils ont été comptés simplement pour leur prix d'achat» soit 2197 fr. 50, alors que la valeur en avait sensiblement augmenté, de telle sorte que cette opération, loin d’être désavantageuse à la commune, lui a plutôt profité.

Attendu que, dans ces circonstances, c’est avec raison que le Conseil de préfecture n’a pas cru devoir s'arrêter aux imputations dirigées contre le sieur Dumont, et qui, eussent-elles été justifiées, visaient des faits étrangers à la juridiction des comptes. »

(2) Arrêt du 7 mai 1907, 2° Ch., Pourvoi du sieur Hollier-Habert : « Con” sidérant qu’à défaut de tout maniement matériel, ou même virtuel de deniers, le seul fait de la part du maire Hollier-Habert d'avoir revêtu de sa signature à la date du 44 janvier 1905 l'acte de transaction que de son côté le receveur municipal devait signer pour donner quittance, mais qui n’a jamais été terminé faute de cette dernière signature, ne saurait à aucun degré être considéré comme un acte de comptabilité de fait. »

(3) Arrêt du 2 décembre 1907, 1° Ch., Gestion de fait du sieur Schneider, maire de Belfort (Note du Recueil Lebon) : « Le caractère illégal des allocations touchées par les maires et adjoints, contraire au principe de la

58 PTEMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE f.

conditions, le caractère administratif de ces actes l'emporte sur le caractère comptable qu'ils pourraient avoir, et le juge des

comptes se reconnait incompétent à leur sujet.

B) £xemples tirés de comptabilités autres que les comptabrlites communales.

Le domaine de la comptabilité communale n’est pas le seul où l’on puisse voir la Cour des Comptes s'appliquant à elle-même, ou aux Conseils de préfecture dont elle juge les arrêts en appel, la règle posée dans l’art. 18 de la loi du 16 septembre 1807.

La comptabilité coloniale, l'ancienne comptabilité des fabriques et la comptabilité des établissements de bienfaisance ont également fourni à ce tribunal l’occasion d'affirmer son incompétence en ce qui concerne l'appréciation des actes admi-

pistratifs.

COMPTABILITÉ COLONIALE. — Dans un arrêt du 17 février 1902, la {re Ch. de la Cour des Comptes décidait que l’arrêté du Gou-

verneur général de l’Algérie déterminant les opérations qui sont

gratuité des fonctions municipales, a été consacré par le Conseil d'Etat dans son arrêt du 29 juin 1900. »

La Cour des Comptes a eu plusieurs fois occasion de relever des allocations en argent dissimulées sous des mandats fictifs, mais en général, l'autorité budgétaire a approuvé les allocations illégales, et la Cour s’est trouvée en présence d’agissements constituant non pas une vraie comptabilité fictive, mais ce que MM. Marquès de Braga et Lyon appellent une comptabilité incorrecte (t. 11, p. 397).

En ce cas, la Cour a jugé qu’elle ne pouvait engager la responsabilité pécuniaire du maire ou des adjoints qui n’avaient touché qu'avec l’approbation de l'autorité budgétaire, c’est-à-dire du Conseil municipal et du Préfet, en général.

Mais elle a réservé les sanctions administratives qui ne dépendent pas d’elle, et qu’elle ne peut mettre en mouvement, la loi du 16 septembre 1807 lui interdisant d'étendre sa juridiction sur les ordonnateurs »,

ou ne sont point passibles de remises au profit des receveurs municipaux, constitue un fait étranger à la juridiction financière. Un pourvoi en appel contre un arrêté de ce genre ne peut être porté devant la Cour des Comptes, » attendu que l'arrêté, dont est appel, statue sur une question d'ordre exclusivement administratif dont la réglementation rentre dans les attributions du Gouverneur général de l'Algérie, que cet acte est absolument étranger à l'exercice de la juridiction financière, que par suite la Cour est incompétente pour en connaitre. »

COMPTABILITÉ FABRICIENNE. — En matière de comptabilité fabricienne, la Cour a infirmé sur pourvoi du sieur Florent, trésorier de la fabrique de l’église de Montecoutant, un arrêté du Conseil de Préfecture qui avait enjoint audit trésorier de reverser le montant des gratifications allouées à de vieux employés, au curé et au vicaire. L'arrêt de la Cour se base sur ce que la dépense dûment appuyée des quittances des parties prenantes était autorisée par un budget supplémentaire régulièrement voté et approuvé par l'Evêque, et que, dans ces conditions, il n'appartient pas au jauge des comptes d’apprécier l'utilité, la connaissance, ou les motifs d’une dépense, la Cour des Comptes ne pouvant en effet s’attribuer juridiction

sur les ordonnateurs (1).

COMPTABILITÉ DES ÉTABLISSEMENTS DE BIENFAISANCE. — La même préoccupation de sauvegarder la rigueur de Particle 18 de la loi de 1807 se retrouve encore dans un arrêt des 6 et 413 avril 1905, intervenu sur la comptabilité d'un établissement de bienfaisance. Voici l'espèce : En 1905, un administrateur de l’hospice de Dorat (Haute-Vienne) avait été déclaré comptable

de fait par le Conseil de préfecture. La Cour à annulé l'arrêté

(1) Arrét du 17 novembre 1909, 3° Chambre,

60 PREMIÈRE PARTIE — CHAPITRE Îe

de ce Conseil : « attendu que, si la responsabilité administrative du sieur Dunoyer est engagée par le désordre de la comptabilité de l’hospice et son défaut de surveillance, il n’est pas établi qu’il ait encouru une responsabilité comptable ; qu'il n'est, en effet, ni prouvé, ni allégué qu'il ait participé au maniement irrégulier des sommes obtenues au moyen de majorations », etc.

Là encore, la Cour des Comptes fait un départ entre les opérations administratives et les opérations comptables ; elle pose en règle générale que lorsqu'un administrateur a commis des fautes dans l'exercice des attributions qui lui sont propres, mais qué, d'autre part, il n'est pas établi qu'il soit sorti de son domaine et qu’il ait fait des actes comptables, elle ne saurait connaitre des responsabilités qui sont nées du chef des désordres et des négligences découvertes.

Nous espérons avoir suffisamment démontré par ces exemples tirés des arrêts rendus par la juridiction des comptes sur des comptabilités communales, coloniales, fabriciennes et des établissements de bienfaisance, que la Cour des Comptes, tant dans ses Jugements en premier et dernier ressort que dans les décisions qu'elle rend sur appel, a, d'une façon générale, proclamé son incompétence absolue à l'égard des actes de l'administration. Elle ne peut ni prendre la place des administrateurs, ni les juger; voilà bien les conclusions auxquelles conduit cette étude jurisprudentielle.

D'ailleurs, si, dans certaines circonstances, les juridictions des comptes ont tenté de faire échec à l'indépendance administrative, le Conseil d'Etat a dû les rappeler à leurs devoirs. C’est pourquoi nous trouvons dans la jurisprudence du Conseil d'Etat de nouvelles consécrations de l'article 18 de la loi de 1807.

Le Conseil d'Etat a été appelé à se prononcer en la matière à

plusieurs points de vue : d'abord, comme juge de cassation, il a

maintenu ou annulé les sentences du Juge des comptes qui lui étaient déférées pour violation des formes ou de la loi (4). En second lieu, comme juge d'appel, il a statué sur les arrêtés de débet pris par les Ministres. Enfin, le Conseil d'Etat, consulté, a donné son avis dans des hypothèses qui paraissaient particulièrement difficiles à solutionner. Nous avons donc du Conseil d'Etat une triple jurisprudence.

La première de ces jurisprudences est constituée par les arrêts rendus par le Conseil d'Etat en tant que tribunal de cassation. Dans ces décisions, le Conseil d'Etat s’est toujours préoccupé d'assurer le respect par les magistratures financières du principe de l'indépendance de l'administration. Dans ce but, il a tantôt confirmé des arrêts de la Cour des Comptes, qui lui paraissaient faire une saine application de la loi. C’est ainsi que le 13 avril 1894, il a, sur les conclusions de M. Le Vavasseur de Précourt, maintenu l'arrêt prononcé le 30 mai 1892, dans lequel la Cour des Comptes avait déclaré n'avoir pas qualité pour reconnaitre le caractère communal des dépenses faites par le maire de la Salette sans autorisation du conseil municipal ni inscription d'office au budget de la part du tuteur administratif (2).

Tantôt, au contraire, le Conseil d'Etat n'a pas hésité à faire usage de son pouvoir d'annulation, quand il se trouvait en présence d’une violation de l’article 18. Dans ses arrêts du 8 avril 1842 et 12 août 1868 (de Grammont), le Conseil d'Etat a rejeté, comme n'étant pas conformes aux lois, des décisions, dans lesquelles la Cour des Comptes avait cru pouvoir admettre, en

dehors de toute délibération du conseil municipal, certaines

(à) Art. 17 du décret du 31 mai 1862.

(2) Arrêt du 13 avril 189%. Voir supra : arrêt de la Cour des Comptes du 30 mai 1892.

62 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPÎTRE i.

dépenses au titre des dépenses communales (1). C’est d'ailleurs, sans doute, cette jurisprudence du Conseil d'Etat qui explique comment la Cour des Comptes a abdiqué ses prétentions à ce sujet, et qui a motivé le revirement que nous avons constaté dans l'arrêt du 30 mai 1892.

Le Conseil d'Etat a réprimé ainsi les tentatives d’empiètement de la justice financière sur les attributions des administrations inférieures, et même sur celles des Ministres (2).

Mais c’est surtout en matière d’arrêtés de débet qu’il a dû défendre l'indépendance des administrateurs

Nous avons vu précédemment qu'aucun texte n'autorisait d’une manière générale les Ministres à prendre des arrêtés de débet contre les administrateurs et ordonnateurs, et nous avons conclu de ce silence que le Ministre ne pouvait, sauf de rares exceptions prévues expressément, statuer sur la responsabilité pécuniaire des ordonnateurs. Cette opinion est singulièrement . renforcée par la jurisprudence du Conseil d'Etat.

Dans un arrêt célèbre, rendu le 10 juillet 1874, cette juridiction administrative a décidé qu'un secrétaire de préfecture, faisant fonctions de préfet par intérim, et qui s'était borné à délivrer des mandats de paiement avant toute réception de la marchandise fournie, a agi en qualité d’ordonnateur. En conséquence, elle a annulé l'arrêté ministériel déclarant le secrétaire de préfecture débiteur envers l'Etat du montant de la somme irrégulièrement ordonnancée et de la contrainte délivrée contre lui par le Ministre des Finances (3). Le Conseil d'Etat a ainsi très nettement exposé sa doctrine dans cette affaire.

(1) Arrêts du 8 avril 1842 (gestion de fait du maire de Gentilly) ; — Arrêt du 22 août 1868 (De Grammont, Boulatignier).

(2) Arrèt du Cons., 28 juillet 4819, Sirey, XXI, 2, 27. On peut encore citer comme arrêts tendant à maintenir l'indéperdance de l'Administration vis-à-vis du juge des comptes, les arrêts en Conseil d'Etat du 4% mars 1901, du 28 février 1902, Botha.

(3) Affaire Baron, 10 juillet 1874 : « Considérant qu'en délivrant au sieur

Il l’a affirmée de nouveau très catégoriquement dans l'arrêt Hubert(1), en déniant au Ministre de la Marine, le droit de prendre un arrêté de débet contre le sieur Hubert, sous-commissaire de marine. « Attendu que le défaut de charbon constaté en 1879 dans le dépôt de la marine à Haïphong, ne pouvait être attribué qu'aux mesures prises par le sieur Hubert en tant que chef de service administratif, et que, dès lors, l'autorité administrative était incompétente, en l’absence de texte législatif, pour connaitre de la responsabilité pécuniaire encourue à celte OCCasion.

On retrouve encore cette doctrine exposée en 1891, dans l'arrêt Bastier. Voici l'espèce : Par un arrêté, le Ministre des Finances a prononcé la saisie du cautionnement fourni par un commis principal des contributions indirectes, en se fondant non sur ce que cet agent se serait constitué comptable de deniers publies, mais simplement sur des faits de négligence qu'il aurait commis dans ses fonctions d'administrateur. Le Conseil d’'Etata pensé quele Ministre des Finances ne pouvait mettre en débet un administrateur, s’il ne le reconnaissait pas coupable d’immixtion dans les fonctions de comptable. Les administrateurs, quels qu'ils soient, et sauf des cas spéciaux, ne peuvent jamais être soumis à la législation sur les arrêtés de débet. On a objecté dans l'affaire portée devant le Conseil d'Etat, que l'administrateur déclaré débiteur, était tenu de fournir un cautionnement, et que, dès lors, ce cautionnement serait parfaitement inutile si l'administrateur en question ne pouvait voir sa responsabilité pécuniaire mise en jeu par le Ministre. Voici comment le rapporteur, M. Jagerschmidt, répond

à cette objection. « Peut-être, dit-il, pourrait-on se borner à

Vaulaton des mandats de paiement pour une somme totale de 15278 Îr., le sieur Baron, alors secrétaire général de la Préfecture du Nord et préfet par intérim, a agi en qualité d’ordonnateur et ne s'est pas constitué comptable de deniers publics. »

(1) Affaire Hubert, 20 février 1884.

6% PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Îi.

répondre que la loi de lan XII et celle de 1816 en imposant des cautionnements non seulement à certains fonctionnaires, mais à beaucoup d'officiers publies ont eu pour but de remédier à l'état obéré des finances, mais il y a une autre explication plus complète et plus satisfaisante. Aux termes du décret du 24 janvier 1879, certains agents non comptables sont obligés de verser des cautionnements, ce sont les directeurs, les inspecteurs, les contrôleurs et les commis principaux... Le cautionnement des directeurs, inspecteurs et contrôleurs s'explique historiquement. Les directeurs départementaux à l’origine étaient comptables. Aux termes de l'arrêté du 5 germinal an XF, le directeur devait faire la recette générale de tous les produits de son département et en verser le montant tous les quinze jours au Trésor par l'intermédiaire du receveur général près les régies à Paris. Quant aux contrôleurs et inspecteurs, leur cautionnement procède de l’art. 85 de la loi de Finances du 28 avril 1816. A cette époque, ils manient des deniers parçe qu'ils sont chargés d'assurer la recette quand un comptable est suspendu et ce, jusqu’à son remplacement. Mais aujourd’hui, directeurs, inspecteurs, contrôleurs ne touchent plus aux deniers publics, et leur cautionnement doit être considéré comme une survivance historique, comme le souvenir d'une époque où ils étaient appelés à remplir les fonctions de comptables.

Pour les commis principaux, le cautionnement est légitimé par ce fait qu'ils peuvent être appelés d’un moment à l’autre à remplacer par intérim un receveur ou à devenir eux-mêmes receveurs. [l importe que le service ne soit pas suspendu, que les remplacements aient lieu immédiatement. »

L'obligation de verser un cautionnement imposée à ces préposés des contributions indirectes est donc parfaitement étrangère à l'obligation de rendre compte. Ces versements de garantie

n'entrainent nullement pour leurs auteurs la compétence du

Ministre juge financier au point de vue de la mise en jeu de leurs responsabilités pécuniaires, et la règle de l'indépendance absolue des administrateurs vis-à-vis des juges financiers s'applique ainsi, même quand il s’agit d’un administrateur légalement obligé à fournir un cautionnement.

Aussi bien, des agents qui, par exception à la règle posée dans l’art. 17 du décret du 31 mai 1862, cumulent les fonctions d’administrateurs et de comptables, échappent à la juridiction ministérielle, quand ils ont pris une mesure en leur seule qualité d'administrateurs. Un receveur d’enregistrement est responsable d’un débet dans sa comptabilité, mais si, dans la liquidation des droits où il agit administrativement, il commet une erreur, s’il cause une perte au Trésor, sa faute ne donne pas lieu à un arrêté de débet.

Il en est de même encore pour les receveurs ambulants, dont le rôle est double, car ils sont à la fois chargés de la recette au domicile des assujettis et de l'exercice des magasins ou de la surveillance des mouvements boissons. S'ils causent à l'Etat un préjudice dans la seconde partie de leurs fonctions, le Ministre ne peut les forcer à lle réparer, en faisant application de la législation des débets (1). Les économes des lycées enfin ne doivent des comptes à la Cour des Comptes et ne sont soumis à la juridiction du Ministre de l’Instruction publique que relativement à des opérations accomplies dans l'exercice de leurs fonctions de comptable.

Le Conseil d'Etat a donc protégé avec un soin jaloux les administrateurs contre les envahissements possibles de la justice ministérielle par voie de décisions de débet. Il a poussé cette préoccupation au point de refuser le caractère comptable à

des opérations effectuées par des administrateurs, dans des con-

(1) Arrêt du 4 décembre 1891, Bastier. — Uonclusions Jagerschmidt,

66 DREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Î.

ditions telles qu'on pouvait très vraisemblablement soutenir que les faits incriminés rentraient dans le domaine comptable. Le Conseil d'Etat a sur ce point montré de véritables serapules. Ia ainsi décidé qu'un sous-directeur des contributions diverses n'avait pas fait acte de comptable, en se chargeant du transport de timbres mobiles, et que la perte de ces timbres, dont l’expédition n'avait pas été faite sous pli chargé, ne pouvait être mise à son passif par le Ministre des Finances (Arrêt du 9 février 1894). De méme encore, dans un arrêt du 10 novembre 1899, le Conseil d'Etat a déclaré que rien n'autorise le Ministre de la Guerre à porter la réparation du préjudice, résultant de la nonimputation de retenues aux fournisseurs pour retard dans les livraisons, au compte de l'officier d'administration qui a négligé de dresser l’état de ces retenues, et qui, ce faisant, n’est pas sorti de son rôle purement administratif (1). Enfin, par un arrêt rendu le 16 décembre 1910, il a annulé une décision du Ministre de la Guerre, constituant en débet le commandant Renard, chef du laboratoire des recherches relatives à l’aérostation militaire : « Attendu que le sieur Paul Renard, nommé en 1903, chef du laboratoire des recherches relatives à l'aérostation militaire, et admis le 25 juin 1904 à faire valoir ses droits à la retraite, n'avait exercé d'autres attributions que celles d’un chef de génie, consistant dans la direction et la haute surveillance des services, lesquelles n’impliquaient aucune responsabilité pécuniaire, les fonctions de comptable étant remplies par un officier d'administration ; qu'il est de prineipe que les Ministres ne peuvent, en l'absence de tout texte législatif, prendre d’arrêtés de débet contre les administrateurs qui ont causé des pertes à l'Etat par leur mauvaise gestion ou leur

négligence, que le requérant, à supposer de sa part des fautes de

(1) Arrêt du 10 novembre 1899, Meyer,

cet ordre, eut donc seulement été passible de mesures disciplinaires. » (4).

Le Conseil d'Etat n’est pas seulement une juridiction administrative, c’est un donneur d'avis. Consulté sur le point de savoir si le défaut de surveillance imputable au Proviseur du Lycée de Belfort, défaut de surveillance qui avait eu pour eflet de faciliter des détournements, était susceptible d’entrainer une charge pécuniaire pour ce fonctionnaire négligent, les sections réunies de l'intérieur et des finances ont répondu dans le sens de la négative. L'affaire Hubert à donné lieu également à la déclaration du principe dont voici le passage principal : « Les dispositions qui confèrent aux Ministres le droit de prendre des décisions constituant l'état créancier et exécutoires par voie de contrainte se rapportent uniquement à l'arrêté du solde créditeur résultant de la liquidation des droits respectifs de l'Etat et des agents ou co-contractants avec lesquels il se trouve préalablement en compte. Ces dispositions ne sauraient, par conséquent, s'appliquer à des créances résultant exclusivement de condamnations à des dommages-intérêts, ni, à plus forte raison, constituer en faveur des Ministres le droit de prononcer des constatations de ce genre. Dès lors, le droit de l'Etat d’obtenir, à titre de dommages-intérêls, réparation pécuniaire du préjudice que peuvent lui causer les fautes commises par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions ne saurait s'exercer que dans les cas spéciaux déterminés qui sont prévus et réglés par des dispositions législatives formelles. »

Nous sommes, avec ces avis, arrivés au terme de notre revue jurisprudentielle. La législation, et les arrêts qui l'ont appliquée ont, d’autre part, fait l’objet de nombreux commentaires, qui constituent ce que nous pourrions appeler la doctrine de la

question.

(1) Arrêt du 16 décembre 1910, commandant Renard,

8 3 — La Doctrine.

Tous ceux qui se sont occupés des juridictions en matière de comptabilité ont signalé l'indépendance de l'administration à leur égard. Mais les uns ont admis cette indépendance, tandis que d’autres, l'ont au contraire assez violemment attaquée.

1° Les partisans de l'indépendance. — Ce sont les plus nombreux. En premier lieu, les fonctionnaires qui ont écrit sur le sujet ont cru qu'il était de leur devoir de défendre leurs droits et ceux de leurs collègues. «Si l’on reconnaissait, disent-ils, aux magistratures financières le pouvoir d'examiner les opérations administratives et de prononcer des sanctions, quand elles auraient découvert des infractions aux lois et régleiments, on verrait « s'ouvrir une ère d'hésitations, de tâtonnements, où plus une affaire n'aboutirait (1) ».

Ensuite, la majorité des auteurs de Traités de droit administratif considèrent la règle inscrite dans l’art. 18 de la loi de 1807 comme la condition essentielle de tout gouvernement. Cette opinion repose à la fois sur des arguments de droit et sur des considérations de fait.

À supposer que l’incompétence des juges financiers vis-à-vis des ordonnateurs ne résulte pas de nos lois, qu’elle ne soit pas affirmée par une jurisprudence constante, on devrait l’établir, au nom même des principes constitutionnels qui nous régissent, au nom du principe de la séparation des pouvoirs. Ce principe, posé pour la première fois dans les lois révolutionnaires, n'a sans doute pas gardé toute sa rigidité. On a compris, dans la suite, qu'une certaine pénétration entre les pouvoirs était utile; mais on à tenu cependant à ce que l'autorité judiciaire

demeurât absolument étrangère à l'administration Le souci

(4) Rémy, Tr'ailé de la comptabilité publique, n° 539,

d'enlever à des magistrats inamovibles et indépendants l'appréclation d'opérations administratives s'est manifesté par la création de tribunaux spéciaux, plus souples. Or, parmi ces tribunaux, il en est un qui présente les mêmes dangers que les tribunaux Judiciaires. Ses membres sont inamovibles: La Cour des Comptes est une magistrature trop libre et trop souveraine pour que l'on puisse songer à soumettre les administrateurs et ordonnateurs à sa juridiction. On est ainsi conduit à rechercher l'origine de l'article 18 dans la séparation des pouvoirs, parce que, dit-on, le Juge des comptes se rattache par les liens les plus étroits au pouvoir judiciaire.

Quelques auteurs ne partagent pas cependant cette manière de voir. Ce sont ceux-là mêmes, pour lesquels l'existence de la Justice administrative est une conséquence, non plus de la séparation des pouvoirs, mais de la séparation des fonctions bien entendue. Pour eux, cette séparation des fonctions constitue l’unique raison d'être de l’incompétence du Juge des comptes à l’égard des administrateurs et ordonnateurs. La règle écrite dans l’article 18 de la loi organique du 16 septembre 1807, repose ainsi, selon M. Marcé, sur le principe de la séparation de l’action et de la juridiction. « Si on avait permis à la Cour des Comptes d'exercer sa juridiction sur l'ordonnancement des dépenses, elle serait devenue elle-même l’ordonnatrice suprême de toutes les dépenses publiques et se serait ainsi substituée à tous les pouvoirs de l'Etat (1) ».

Ainsi donc, les uns expliquent la disposition de l'article 18 en invoquant la séparation des pouvoirs, les autres la séparation des fonctions. La distinction entre ces deux théories n’est pas

sans intérêt ; ce n'est pas une simple querelle de mots. Le prin-

(4) Traité de la comptabilité publique (Décret du 31 mai 1862 mis à jour et annoté par M. Victor Marcé, conseiller référendaire à la Cour des

Comptes, n° 7532).

cipe de la séparation des pouvoirs est un principe en quelque sorte « préconstitutionnel ». 11 s'impose aux assemblées constituantes, il exige que les trois pouvoirs de l'Etat se tiennent chacun dans leur sphère, que l'exécutif ne fasse pas de lois, que le législatif n’assure pas lui-même le fonctionnement des services, et que le judiciaire n’accomplisse pas des actes d'exécution.

La séparation des fonctions est, au contraire, une règle d'organisation intérieure, concernant la répartition des charges entre les agents de l'exécutif. Le Gouvernement est obligé de diviser sa tâche pour travailler ; il doit délibérer sur les mesures de détail à prendre : c'est le rôle des conseils; il doit agir : c’est la mission des fonctionnaires du service actif ; il doit enfin juger les différends qui s'élèvent entre ses agents, ou bien entre ses agents et les particuliers, puisque, si ces débats étaient portés devant l'autorité judiciaire, il y aurait alors violation du principe de la séparation des pouvoirs.

Du choix que l'on fait entre ces deux bases possibles de l’indépendance des administrateurs vis-à-vis de la juridiction financière dépend le véritable caractère de l'art. 18. Si l'article 48 s'appuie sur la séparation des pouvoirs, c'est un article quasiconstitutionnel, et rien ne pourra le changer, le détruire sans que par là même :l soit porté atteinte aux règles fondamentales de notre système politique. Mais si le texte de la loi de 1807 n'est qu'une application de la séparation des fonctions, on pourra le supprimer, le modifier, sans avoir à craindre de faire œuvre anticonstitutionnelle. On réalise alors une simple réforme d'ordre intérieur à laquelle on ne saurait donner une portée plus haute.

Le deuxième argument que font valoir les partisans de l’indépendance administrative se réfère à une idée de mandat.

Le Parlement, les assemblées départementales et communales représentent, le premier, la nation toute entière, les secondes, les

collectivités locales. Elles en sont les organes. Mais il leur est

impossible d'assumer l'exécution des services publics. Elles déléguent ce soin aux Ministres, aux Préfets et aux Maires. Tous ces fonctionnaires interviennent en vertu d'un double mandat : un mandat très général. qui leur est donné par la constitution et les lois organiques ; un mandat spécial, restreignant et précisant le premier, et qui résulte des lois annuelles de finances, et de l'établissement des divers budgets. Dans ces”conditions, dit-on, il est tout naturel que les mandataires rendent leurs comptes à leurs mandants. Le contrôle du Parlement et des corps électifs est done logique et nécessaire, mais rien, par contre, ne montre l'utilité d'un contrôle juridietionnel.

On ajoute même que ce contrôle juridietionnel pourrait être dangereux et venir contredire les décisions du pouvoir délibérant. Tout ee que peut faire le juge financier, en ce qui concerne les engagements de dépenses, les ordonnancements, l’établissement des titres de perception, etc., c'est de signaler aux Chambres et aux Conseils les fautes commises par les administrateurs, laissant au Parlement et aux assemblées locales le soin de prononcer les sanctions que ces fautes méritent (1).

D'ailleurs, en quoi le contrôle juridictionnel des ordonnateurs serait-il avantageux? [l faudrait, pour qu’il pût s'exercer avec effivacité, que les fonctionnaires présentassent des comptes dont l'examen permit de faire ressortir les infractions et d’appliquer à leurs auteurs des pénalités. M. Stourm, dans son livre « Le Budget », fait, à ce sujet, un intéressant parallèle entre les comptes des comptables et ceux des ordonnateurs. Le comp-

table rend ses comptes par gestion : « Les opérations suivies

(4) Ce rôle de la Cour des Comptes, d’un intérêt incontestable pour l'Etat, est, au contraire, d’une utilité bien faible en ce qui concerne les finances locales. Il ne faut pas oublier, en effet, que les conseils généraux et municipaux statuent sur les comptes des administrateurs avant que le rapport publie de la Cour des Comptes pouvant concerner les faits examinés, soit publié,

dans un ordre exclusivement chronologique sont à tout moment complètes et susceptibles d’être arrêtées définitivement, sans attendre aucun complément ni rattachement ultérieur; le nom du comptable figure en toutes lettres sur la couverture de ses cahiers de comptes ; il est titulaire et responsable des deniers de sa caisse : sa personnalité demeure en vedette. Le comptable, en conséquence, a besoin d’un jugement qui apure sa comptabilité. » L'ordonnateur est dans une situation tout à fait différente. Sans doute, il rend bien un compte, mais ce compte est purement moral, dressé par exercice et non par gestion. Enfin la personnalité de l’ordonnateur disparait dans ses comptes. « Lui-même demeure anonyme... S'il rentre dans la vie du jour au lendemain, sans autre formalité, malgré des millions de dépenses ordonnancées par lui, il retrouve ou plutôt conserve la plénitude de son indépendance. » (1).

La nature et la forme même des comptabilités des ordonnateurs s'oppose donc à leur apurement par la juridiction financière.

La comparaison que l'on peut faire entre les administrateurs et les comptables fournit encore une autre raison d'écarter la compétence du Juge des comptes, relativement aux opérations effectuées par les premiers. Il faut, en effet, un jugement, pour libérer le comptable des charges qui pèsent sur son patrimoine. La Cour des Comptes doit en partie sa création à ce fait, qu'une quantité de biens, ayant appartenu à des comptables, se trouvaient en 1807 grevés de privilèges et d'hypothèques au profit de l'Etat, et qu'il en résultait une gêne considérable pour la eirculation des richesses. L'apurement des comptes est ainsi une chose indispensable pour rendre libres des objets mobiliers ou

des immeubles qui jusqu'alors ne l’étaient pas, et la nécessité

(4) Stourm, « Le Budget », pages 540 et 541,

d'une décision judiciaire est de la sorte corrélative de l'existence du cautionnement ct autres garanties que le Trésor prend contre certains de ses fonctionnaires. Or, les administrateurs sont en général dispensés de fournir des sûretés à la personne publique dont ils sont appelés à gérer la fortune. Dès lors il n’est pas besoin d'une intervention de la justice financière à leur sujet.

On remarque enfin, qu’il faut assurer au Gouvernement une pleine et entière liberté d'action. Les agents d'exécution du budget doivent pouvoir oser prendre toute initiative qui leur paraît devoir profiter à la chose publique, sans avoir à craindre la mise à leur charge par une magistrature financière des conséquences d'une opération en définitive malheureuse, mais qu'ils croyaient tendre au bien général.

D'ailleurs, les dangers que pourrait avoir l'indépendance de l'Administration ont à peu près disparu depuis que l’on a si solidement organisé un contrôle préventif de l’engagement des dépenses et un contrôle de l’ordonnancement, en ce qui concerne tout au moins l'Etat. Le premier de ces contrôles, qui remonte à une loi de 1890, a été remanié par la loi de finances du 43 juillet 19141, art. 147. Le second est assuré par la tenue d’une comptabilité centrale, la distribution mensuelle des fonds, et enfin le visa des ordonnances par la direction du mouvement des fonds. Dans ces conditions, le contrôle a posteriori des ordonnateurs par la Cour des Comptes semble bien vain, et puisqu'il viole des principes aussi sacrés que celui de la séparation des pouvoirs, il vaut mieux le laisser de côté et proclamer, comme l’a fait l’article 18 de la loi de 1807, l'indépendance de l’administration au regard du juge financier.

Tels sont les principaux arguments qu’on peut invoquer en faveur de l’art. 18 de la loi du 16 septembre 1807. Quelques-uns

sont évidemment très forts. Ils n’ont pas cependant satisfait tout

qi PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE 1.

le monde, et des controverses se sont élevées tant sur la valeur que sur l'opportunité de ce texte.

2 Les adversaires de l'indépendance administrative. — L’un des plus ardents, M. de Montcloux, écrit dans son traité de « la comptabilité publique en France » : « Tandis qu'on multiplie le contrôle autour des comptables, on laisse les ordonnateurs se mouvoir dans leur indépendance et dans leur insolvabilité. On juge l'instrument, on ne juge pas la main qui le pousse. Dans la gestion des comptables une erreur d’un centime est impitoyablement relevée. La gestion de l’ordonnateur est au-dessus de l'examen. Les erreurs les plus grossières, les manœuvres les plus frauduleuses peuvent se commettre dans les liquidations, sans que la justice financière ait rien à y voir.

Ailleurs, l’ancien caissier-payeur central compare les comptables aux menins de Cour « dont les fonctions consistaient à recevoir le fouet quand les princes le méritaient. On à beaucoup plaisanté autrefois sur ces menins, et l’on a rétabli cette charge dans le service des dépenses. Quand la Cour prend un liquidateur en faute, c’est le pauvre comptable qu'elle fustige dans son arrêt. Les payeurs du Trésor sont des menins de ces despotes inviolables qu’on appelle les ordonnateurs. »

M. de Montcloux exagère sans doute un peu, et la véhémence qu'il apporte à l'exposé de ses idées n’est peut-être qu'un reflet de l’antagonisme qui existe, non seulement en droit, mais aussi dans les faits, entre ces deux classes de fonctionnaires : les ordonnateurs et les comptables.

Mais, sans être aussi violent, on peut contester le bien fondé du principe de l'indépendance des administrateurs devant les juges financiers. Il faut, pour cela, admettre que les agents du pouvoir exécutif peuvent encourir des responsabilités pécuniaires à raison de leurs actes, ce qui n’est pas démontré, mais que nous

supposons actuellement établi, sauf à reprendre cette question

dans un autre chapitre de notre travail : puis, ce premier point étant acquis, et après avoir fait litière des arguments présentés par les partisans du système précédent, il y a lieu de proposer les bases d’une organisation nouvelle de la Cour des Comptes, car le contrôle juridictionnel des ordonnateurs n’a d'intérêt que s’il est réellement susceptible de s'exercer dans des conditions vraiment efficaces.

Et d'abord, est-il bien vrai que l’art. 18 de la loi de 1807 soit une conséquence de la séparation des pouvoirs ?

Quel est, en effet, l'objet de cette règle? C’est, quand on l'envisage au point de vue des rapports de l'autorité judiciaire avec le Gouvernement, d'interdire à l'administration de juger, aux tribunaux de se substituer à celle-ci et de lui adresser des injonctions. Cela étant, il serait conforme à la séparation des pouvoirs d'enlever à la magistrature financière la connaissance des comptes administratifs, si cette magistrature appartenait à l’ordre judiciaire. Mais la Cour des Comptes est un tribunal administratif. Une juridiction est judiciaire ou administrative suivant qu’elle relève ou non de la Cour Ce cassation. La Cour des Comptes n’a aucun rapport avec la Cour de cassation ; elle est presque son égale, puisque son décret d'organisation porte que dans les cérémonies officielles elle prend rang immédiatement après celle-ci. De plus, si ses décisions peuvent être cassées, c’est par le Conseil d'Etat. Donc, aucun doute n’est possible ; la Cour des Comptes fait en quelque sorte partie de ce que j'appellerai la branche juridictionnelle de l'exécutif. Dans ces conditions, il ne peut être question d'appuyer son incompétence sur le principe de la séparation des pouvoirs. Au contraire, on peut vraisemblablement faire reposer cette incompétence sur la séparation des fonctions. C’est, dans l'état actuel des choses, la base la meilleure que l’on puisse donner à l'art. 18. Mais comme la

séparation des fonctions a seulement pour objet de répartir