CHAPITRE III

SysUflM adopté par la gonvamamei^t ^ 1837» — CombinaMons diranet. — Questions économiques posées dans les projets.

En voyant le gouvernement de 1830 entrer dans Ta^ rêne des chemins de fer soudainement élargie, on se demande tout naturellement quel système il avait adopté. Revendiquait-il pour l'État l'établissement des lignes ferrées comme celui des routes ordinaires? Ou bien, ainsi qu'on l'avjait fait jusqu'à ce moment en France, en abandonnait-il l'exécution h l'industrie privée? La méthode suivie en Angleterre et en Amérique venait à l'appui du premier système ; la Belgique avait au contraire adopté le se^nd pour l'exécution de son réseau. Le ministère du 15 avril se prononçait pour les compagnies , — sous diverses formes avec ou sans subvention du Trésor, par des concessions directes ou par des adjudications. On avait pris le terme de quatre-vingt-dix-neuf ans pour maximum de la durée des concessions ; on s'était réservé la faculté de réviser les tarifs à l'expiration des trente premières années, et ensuite après chaque période de quinze ans» La fruité d^ rachat avait aussi été stipulée au pro-

quant aux différents modes d'intervention du trésor : concession directe avec subvention, adjudication au rabais, garantie d'un minimum d'intérêt, etc. La critique un peu trop batailleuse de certains orateurs, comme celle de M. Auguis, n'aurait pas suffi pour donner à la discussion économique le caractère qui la recommande encore aujourd'hui à l'attention. Quoique les vives agressions de M. Jaubert pussent tomber par quelques côtés sous cette même qualification, elles doivent y échapper à cause des judicieuses observations qui s'y mêlaient. Relativement à la concession directe, par exemple, M. Jaubert faisait valoir qu'avec ce naode on avait l'avantage de connaître au moins ceux avec qui l'on traite et de pouvoir s'assurer d'avance de leur capacité et de leur moralité. Il est bon, disait-il, que les concessionnaires, que les principaux administrateurs soient pour ainsi dire incorporés à l'entreprise. Une sorte de responsabilité morale vis-à-vis du pays pèse alors sur leurs têtes. C'est ainsi que de grands travaux ont été exécutés, qui font l'honneur de la France et de l'Angleterre; c'est ainsi que le nom du jduc de Bridgewater s'est associé aux beaux travaux de canalisation de la Grande-Bretagne , que le nom de Riquet s'attache à jamais à la grande pensée de l'union des deux mers par le canal du Midi... Le système de la concession directe est le seul qui crée les sacrifices prolongés et les dévouements généreux.

Le prêt considéré comme forme d'encouragement avait été également bien saisi par M. Jaubert. Ce procédé employé jadis en Angleterre peut être avantageux, mais à la condition que , dans l'intérêt du trésor public, on s'assure de la bonté de l'entreprise et de la solidité des gages offerts par les emprunteurs. — Quant au don d'un

capital, rien de plus simple à effectuer; on connaît d'avance la portée de son sacrifice. Mais l'orateur demandait que le paiement de la subvention ne s'effectuât qu'à la fin des travaux, pour qu'on eût la certitude que les fonds avaient servi réellement à doter le pays de constructions utiles.

Le débat économique se concentra bientôt sur deux objets : la prestation directe et la garantie d'un minimum d'intérêt. Ces points de vue furent abordés par deux personnages éminents, M. le comte Duchâtel, que ses travaux antérieurs investissaient d'une autorité réelle en semblable matière, et M. Berryer, qui possède à un si rare degré la faculté de s'assimiler les éléments divers d'une affaire quelconque. Les systèmes furent un moment considérés en eux-mêmes indépendamment des projets ministériels et des vues de l'opposition.

M. Berryer se prononçait pour la garantie d'un minimum d'intérêt, dont le mécanisme était alors si généralement méconnu, et qu'il était fort utile d'expliquer. Partant de cette idée que si le gouvernement n'exécutait pas lui-même les grandes lignes, il devait au moins avoir un pied dans les entreprises, M. Berryer admettait nonseulement comme juste en lui-même, mais comme offrant un avantage immense, le fait de la contribution du trésor. Mais sous quel mode intervenir? C'est ici que l'orarteur entrait dans des détails sur l'appréciation comparative de la garantie d'intérêt et de la prestation directe. Sachant bien que les idées d'agiotage n'avaient pas la faveur de l'assemblée, il disait que la garantie d'intérêt pouvait, moins que tout autre mode, exagérer les espérances des agioteurs et alimenter les ardeurs de la spéculation. Il qualifiait, au contraire, d'immoral le système des prestations directes parce quelles donnent Vessor à Vagioiage

itO ÉCONOMIE DES CHEMINS DE FEA.

par V appât de la prime et avec les inévitables imprévus des évaluations primitives , préparent des déceptions certaines aux actionnaires^.

Comme on était disposé à s'inquiéter de l'étendue des charges que la garantie d'intérêt pouvait créer à l'État, M. Berryer avait pris soin d'ajouter : « l'État garantira un minimum d'intérêt pendant vingt, vingt-cinq, trente, quarante ans peut-être; vous déterminerez une limite, et si les chemins de fer doivent produire les résultats qu'on en attend, il est évident que dans quinze ou vingt ans, le mouvement général que leur établissement aura produit sera tel, que la garantie du minimum d'intérêt se trouvera illusoire. » Les espérances qu'émettait l'orateur ont été dépassées par l'événement; c'était beaucoup en 1837 que de s'affranchir, même dans ces termes, des craintes alors très-répandues.

M. Duchâtel préférait la subvention directe à la garantie d'intérêt. Il sentit tout d'abord le besoin de réagir contre l'imputation que le système de la subvention favorisait l'agiotage. Qu'est-ce que l'agiotage? disait-il. C'est l'espoir du bénéfice ; toutes les fois qu'on peut s'imaginer que les valeurs éprouveront une hausse considérable, l'agiotage apparaît sur-le-champ. C'est ainsi qu'on le voit toujours à la naissance du crédit public. Or, avec la garantie d'intérêt, que fait-on ? on assure les

4. M. Berryer ajoutait en accentuant toutefois beaucoup trop les nuances : « Je le demande, quelle est celle des deux actions qui, le lendemain même de votre loi, va se réaliser avec des bénéfices inconséquents, ou celle qui reçoit une part de capital, ou celle qui reçoit une garantie d'intérêt? Je dis que c'est la première. N'est- il pas évident qu'il y a 25 pour 100 de bénéfice le lendemain de la loi pour tous les porteurs d'actions du chemin Cockerill ? Comment I voilà un chemin de fer de 80 millions, et l'on n'a besoin que de 60 millions d'actions! Cela fait-il 25 pour 100 de bénéfice, oui ou non? »

capitaux contre la plupart des mauvaises chances, et sinon contre une certaine perte, du moins contre la perte totale; on leur laisse toutes les chances de bénéfice ; on crée de cette façon le principe d'une hausse certaine. Loin de comprimer l'agiotage, on lui donne un nouveau développement. M. Duchâtel ne soutenait pas qu'avec la subvention il ne dût pas y avoir d'agiotage ; ce qu'il repoussait, c'était cette prétention que la garantie d'intérêt fût préférable sous ce rapporta la prestation directe.

Il analysait ensuite les caractères de la subventioUé Quand l'État accorde une subvention, c'est qu'il croit, c'est que les capitalistes croient comme lui, qu'en raison des chances de perte, les profits de telle entreprise déterminée ne promettent pas d'être assez forts pour que les capitaux se décident à s'y engager. Alors l'État s'abonne en quelque sorte avec les capitalistes, moyennant une certaine somme. Il leur dit : il y a de mauvaises chances à craindre; l'entreprise qui devrait rapporter 6 ou 5 pour iOO, peut n'en rapporter que 5 ou û ; je vous donnerai une certaine somme, et par là vous pourrez réaliser le profit auquel vos capitaux ont droit de prétendre. Un mot résumait la pensée de l'orateur : (( Le système de la subvention est un véritable forfait entre l'État et les capitalistes. ))

A ces lumineuses explications sur le phénomène économique, M. Duchâtel ajoutait quelques considérations sur la prestation directe envisagée comme moy en de finances. \\ faisait valoir qu'avec ce système on pouvait déterminer exactement les engagements de l'État. L'État devant faire face sur son budget aux dépenses que la subvention lui imposait, il était facile de combiner en ponséquence les ressources du trésor.

Que résulta-t-il, en dernière analyse, de cette passe

m ÉCONOMIE DES CHEMINS DE FER.

d'armes intercalée dans la lutte contre le chemin de fer du Nord? Plusieurs conséquences frappent aujourd'hui. 11 est incontestable d'abord que toutes ces questions économiques étaient encore entourées de ténèbres , qu'elles étaient pour ainsi dire dans l'enfance ; on se débattait un peu au hasard ; mais les esprits pénétrants, à quelque point de vue qu'ils fussent placés d'ailleurs, apportaient toujours quelques éclaircissements propres -à élucider le problème. C'était une erreur que de prétendre en une telle matière poser une règle absolue. Pourquoi se lier d'avance les bras en face de nécessités essentiellement variables? Un homme qui avait passé par la pratique des affaires commerciales, M. Ganneron, disait dans cette discussion même: « Dans les affaires publiques comme dans les affaires privées, il ne faut jamais adopter un système exclusif; il faut au contraire prendre toujours conseil des circonstances. » Cette observation de Tancien président du tribunal de commerce de la Seine, était parfaitement à sa place ; elle essayait de réagir contre la tendance de la plupart des orateurs qui prirent la parole, à se montrer trop exclusifs. Ils étaient trop exclusifs ceux qui venaient s'en prendre au système de la concession directe avec subvention, employé à l'égard des concessionnaires du chemin belge, en disant que la subvention de l'État impliquait de plein droit la voie de l'adjudication. L'erreur provenait ici de la jalousie du pouvoir délibérant envers le pouvoir exécutif. Ils étaient trop exclusifs ceux qui réclamaient pour tous les cas soit la subvention, soit la garantie d'un minimum d'intérêt.

Ces systèmes ont leurs avantages et leurs inconvénients, et le choix doit, suivant l'expression de M. Ganneron, dépendre des circonstances. L'adjudication n'est souvent qu'une trompeuse mise en scène, où manque toute con-

currence sérieuse ^. En 1837, l'expérience n'avait pas encore dissipé les illusions sur les avantages de cette manière de procéder, et de bons esprits croyaient d'une manière trop absolue à l'efficacité de la concurrence sous cette forme spéciale. Le mode de l'adjudication ne peut être employé utilement que dans certains cas. La concession directe a des avantages qui lui sont propres. Dans ce système on sait avec qui l'on traite, et alors seulement on peut apprécier l'étendue des garanties morales. Quant au mode de la garantie d'un chiffre d'intérêt , il possède sans doute une sorte de puissance magique ; il donne aux actionnaires sérieux une sécurité réelle, et permet de venir en aide à un plus grand nombre d'entreprises. Souvent même la garantie peut se réduire à un simple appui moral donné à des opérations naissantes. Certes c'est un malheur qu'on n'ait pu décider l'administration, sous le gouvernement de juillet, à recourir à ce mode fécond qui aurait singulièrement favorisé l'essor des entreprises sans rien coûter en définitive au trésor public ; c'est un malheur qu'on n'en ait vu alors qu'une seule application, et encore une application introduite à titre d'essai par la chambre élective et dont il sera question plus tard. Cependant le système de la prestation directe peut, dans certains cas, former un stimulant plus actif, parce que l'aide prêtée est

4 . On sait à quoi s'en tenir aujourd'hui à ce sujet, depuis qu'on a vu de nombreuses compagnies s'entendre secrètement à la veille du jour fixé, et anéantir ainsi tout l'effet de la mesure. Nous pouvons le dire dès à présent : l'idée de ces fusions sur une grande échelle effectuée en 1845 lors de l'adjudication du chemin de Lyon appartient, assure-t-on, à Tancien chef de l'école saint-simonienne, M. Enfantin, qui a eu dans sa vie plus d'une conception originale, mais qui n'en a guère eu dont le succès ait été aussi complet. Dès qu'il eut jeté la planche, tout le monde voulut y passer. L'adjudication dès lors ne fut plus qu'un vain mot.

plus immédiatement sentie, et qu'elle diminue la somme des capitaux à demander aux bourses particulières. Ceux qui, en 1837, s'élevaient contre la subvention fixe en disant qu'elle favorisait l'agiotage, perdaient de vue les causes propres à surexciter l'humeur du monde financier. L'agiotage est un mal inhérent à tout grand mouvement d'affaires ; il existera aussi longtemps qu'il y aura des gens peu honnêtes, prêts à profiter d'une heure d'engoué^ ment pour attribuer à certains titres une valeur exagérée, et des gens simples, mais avides de gain, pour se laisser allécher par l'appât d'un gros bénéfice. L'agiotage dépend moins du régime de telle ou telle entreprise que de la disposition des esprits à un moment donné. On l'a vu sévir aussi violemment dans des opérations entièrement privées que dans celles oîi intervenait l'État. On n'a pas oublié , par exemple, à quelles effrayantes proportions l'agiotage fut poussé dans le temps en matière d'asphalte et de bitume, et pourtant il n'y avait là ni garantie d'un minimum d'intérêt ni prestation directe. On avait eu raison de le dire dans la discussion, les craintes d'agiotage ne pouvaient pas disparaître entièrement; l'agiotage ne pouvait être combattu avec un entier succès ni dans l'un ni dans l'autre système ; mais les dangers n'étaient pas au fond plus grands dans un système que dans l'autre.

La conclusion à tirer de ces observations quant aux demandes du ministère en 1837, telles qu'elles avaient été d'abord formulées, c'est que la variété des combinaisons n'était pas un mal en elle-mêtne^; c'était seule-

] . Le ministre des finances, M. Lacave-Laplagne, qui avait d'ailleurs paru tenir à s'effacer dans cette discussion , avait dit à ce sujet : « Tous les systèmes sont en présence, chacun doit être appliqué selon les circonstances et les localités , et je crois que le gouverne-

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ment, comme nous l'avons dit, une erreur de tactique que d'avoir soulevé tant de questions à la fois. Quant au chemin de Paris à la frontière belge, le seul sur lequel le cabinet insistât à la fin de la discussion, la foraie employée, les conditions convenues n'étaient pas une raison suffisante pour en motiver le rejet. Si à un point de vue général il ne fallait renoncer absolument à aucun des modes d'intervention proposés, au point de vue restreint de la question actuelle, la concession directe avec subvention ne pouvait pas être sérieusement regardée comme entachant de nullité le contrat passé avec les concessionnaires K

Quoiqu'elles eussent, au fond, peu de solidité , les critiques dirigées de tant de côtés contre le chemin de la Belgique avaient pourtant un résultat général des plus fâcheux pour le gouvernement. Elles permettaient d'englober plus de monde sous le drapeau de la résistance. Tel que le tracé n'inquiétait pas, était ramené sous l'étendard de l'opposition par sa répugnance au mode de la concession directe; tel autre y était conduit par son goût pour l'adjudication ou pour la garantie d'un minimum d'intérêt. Le débat , du reste , aboutissait toujours à cette conclusion, que les études faites n'étaient pas suffisantes, et que les projets n'étaient pas en état d'être utilement examinés. Ainsi motivée, la proposition d'un ajournement devenait offensante pour l'administration :

ment n'aurait pas agi avec prudence et sagesse, s'il s*en était tenu à une règle absolue qu'il aurait appliquée à tout. A ces considérations j'ajoute que cette combinaison a pour résultat de répartir les charges et de laisser le trésor plus libre dans ses mouvements, d'assurer même la conclusion de son entreprise, tout en évitant les dangers pour l'avenir. Le gouvernement a donc fait une chose sage, raisonnable et prudente, en venant ainsi vous demander des svstèmes variés. »

1. Le rapport de la commission chargée de l'examen du projet et que M. Charles de Rémusat avait présenté, en proposait l'adoption.

elle Taccusait d'imprévoyance et de précipitation. C'est par des raisons prises dans cet ordre d'idées qu'une proposition d'ajournement, c'est-à-dire de rejet, faite par M. Bureaux de Puzy, fut soutenue par M. Dufaure : « Je demande à la chambre, dit ce dernier, si les doutes d'économie sociale qui se rattachent aux chemins de fer, ont été étudiés avec assez de soin pour qu'elle puisse se prononcer sur ces graves questions... Je suis convaincu que beaucoup, et de très-graves difficultés se présenteront, qui n'ont pas ét^ envisagées d'assez près, et sur lesquelles l'opinion de la chambre elle-même n'aurait pas le temps de se former avec toute la maturité convenable. »

En mettant ainsi en doute que la chambre, avec les documents produits, pût se former une opinion raisonnée sur l'ensemble de l'œuvre, M. Dufaure ne faisait qu'indiquer du doigt une cause d'hésitation planant au-dessus de toute l'assemblée. Aussi la proposition d'ajournement fut-elle immédiatement adoptée pour toutes les grandes lignes. On se contenta de voter les petits chemins ayant un caractère purement local, et qui n'avaient soulevé aucune difficulté bien sérieuse , ceux de Mulhouse à Thann, de Bordeaux à la Teste, d'Épinac au canal du Centre, comme aussi les lignes d'Alais à Beaucaire et d'Alais aux mines de la Grand'Combe *.

Que les projets du ministère eussent été présentés au hasard, comme à la débandade, c'était incontestable ; qu'ils eussent été mal défendus au point de vue des idées d'ensemble, au point de vue de l'économie industrielle et politique, ce n'était guère moins évident. Le ministre des travaux publics, malgré la bonne volonté dont il était anime, faisait peut-être défaut aux exigences de la situa-