CHAPITRE XIII

Dans l'histoire de la guerre civile des États, les questions financières forment le chapitre le plus aride^ mais non le moins intéressant. L'Europe a vu avec stupéfaction la dette des États-Unis, si insignifiante avant la guerre, s'élever par bonds prodigieux au niveau de la dette des plus vieilles et des plus riches nations de l'ancien monde. Tout le monde sait que la nation américaine s'est imposé les plus lourds sacrifices pour maintenir les principes de son gouvernement et son existence nationale, mise en péril ; mais l'histoire financière des dernières années mérite d'être étudiée de près: elle est féconde en enseignements de plus d'un genre. Tant de lois ont été votées en quatre ans, tant de titres divers jetés sur le marché, tant d'emprunts souscrits à des conditions changeantes^ qu'on a quelque peine à se retrouver dans le labyrinthe actuel des finances américaines. Je me

propose donc de passer en revue la série des actes par lesquels le congrès fit face aux dépenses de la guerre et maintint le crédit de la nation, au milieu d'une crise épouvantable, dont pendant longtemps on ne put prévoir le terme.

Il faut remonter à la fin de 1860, quand M. Buchanan était encore président, mais ne faisait plus, en quelque sorte, que conserverie fauteuil présidentiel pour son successeur. Les États du Sud se détachaient alors l'un après l'autre de l'Union par les actes dits de sécession ; le 17 décembre 1860, M. Buchanan approuva l'acte du trente-sixième congrès intitulé : « Acte pour autoriser rémission de bons du trésor et pour autres objets. » Cet acte permettait au président d'émettre des billets du trésor, jusqu'à concurrence de 10 millions de dollars. Ces bons ne devaient pas être inférieurs à 50 dollars; ils étaient remboursables un an après l'émission et portaient intérêt à 6 pour 100.

Au commencement de 1861, on commence à emprunter. L'acte du 8 février 1861 autorise le président à emprunter avant le 1er juillet une somme de 25 millions de dollars, pour subvenir aux besoins du trésor et rembourser les bons en circulation. L'émission devait se faire par certificats de 1000 dollars, portant intérêt de 6 pour 100 au maximum, et remboursables de dix à vingt ans (je veux dire dans dix ans au plus tôt et dans vingt ans au plus tard).

Avant le 1er juillet, on vota un nouvel emprunt de 21 millions de dollars, aux mêmes conditions que le précédent, avec lequel il se fondit. Au début, on ne s'était préoccupé que de remplir à la hâte les coffres de la trésorerie ; mais bientôt on dut songer à créer quelques ressources permanentes. Avant de les demander à l'impôt, on les demanda aux douanes : le tarif fut révisé et l'acte qui le modifia fut approuvé par le président le 2 mars 1861. Les droits d'entrée furent un peu relevés, et dans un grand n'ombre de cas des droits spécifiques se substituèrent aux droits «ad valorem » établis par des lois précédentes. La loi du 2 mars 1861 avait aussi pour objet d'autoriser un emprunt nouveau. Elle donnait au président la faculté, dans un laps de douze mois, d'emprunter 10 millions de dollars, pour subvenir aux nécessités des services publics. Les certificats d'emprunt, qui ne devaient pas être inférieurs à 1 000 dollars, portaient intérêt à 6 pour 100. Le gouvernement se réservait le droit de rembourser ces certificats à telle époque qu'il lui plairait après un laps de dix années à partir du 1er juillet 1861, après en avoir informé le public trois mois à l'avance. Le remboursement devait être fait au plus tard au bout de vingt ans. Dans le cas où les banques ne feraient point de propositions assez avantageuses à l'Etat, le président pouvait émettre, au lieu de titres d'emprunt, des billets du trésor (d'au moins 50 dollars) portant intérêt à 6 pour 100. Ces billets devaient être reçus en payement de toutes les dettes ou créan-

ces fédérales; ils devaient également être reçus en payement des droits de douanes, et pendant quelque temps ils servirent en effet à cet usage. Une grande quantité de ces billets furent donnés aux quartiersmaîtres et aux fournisseurs de l'armée et revinrent ensuite à la trésorerie en remboursement des droits d'entrée.

Cependant l'esprit de révolte avait dépassé les bornes de l'agitation politique. L'attaque et la prise du fort Sumter avait fait courir dans tout le Nord un frisson d'indignation et de colère; le sang avait coulé dans les rues de Baltimore, où les soldats du Massachusetts, accourus à la défense de Washington, avaient été attaqués par une multitude furieuse, dévouée aux intérêts du Sud. Le peuple, après avoir longtemps refusé de croire à la guerre civile, vit s'envoler les dernières espérances d'arrangement et de paix; le congrès dut enfin se résoudre à prendre des mesures, rigoureuses pour vaincre la rébellion. Je ne m'occuperai ici que de celles qui regardent les finances. Le 11 juillet 1861 fut approuvé un « Acte qui autorise un emprunt». Nous sortons du coup des chiffres modestes des actes précédents; cette fois le secrétaire de la trésorerie est autorisé à emprunter 250 millions de dollars, soit sous forme de coupons d'emprunt, soit sous forme d'obligations ou de billets du trésor. Les obligations doivent rapporter au plus 7 pour 100 d'intérêt, et ne peuvent être remboursées avant vingt ans. Les billets, si connus plus tard sous

le nom de seven-thirtîes (sept-trentièmes), doivent être d'an moins 50 dollars et sont remboursables trois ans après l'émission, avec l'intérêt accru de 7,30 pour 100 par an. Le trésor peut en outre émettre des billets, dits demand-notes, pour des chiffres inférieurs à 50 dollars, ne portant pas intérêt, mais remboursables à toute réquisition, aussi bien que des billets du trésor remboursables au bout d'un an et portant un intérêt de 3,65 pour 100. Les billets payables sur réquisition (demand-notes) ne doivent point dépasser le chiffre de 50 millions.

L'emprunt des 250 millions de dollars fut le premier pas fait dans la voie des grands emprunts populaires. On ouvrit des livres de souscription, où l'on reçut jusqu'à des sommes de 50 dollars. Le peuple américain répondit à l'appel du gouvernement; la loi avait autorisé le ministre des finances à placer 100 millions de dollars de l'emprunt sur les marchés européens, mais on se jeta avec autant davidité en Amérique sur les sept-trentièmes qu'on mit peu d'empressement en Europe à les acheter.

On n'aurait pourtant pu émettre une si grande masse de papier, si grand que fût le patriotisme de la nation, si l'on ne s'était préoccupé d'assurer le payement des intérêts du grand emprunt national. G'est dans cette vue que le congrès vota un tarif de guerre, et fit peser une taxe directe sur le peuple des divers États. La loi du 5 août 1861, intitulée « Acte pour assurer de plus grands revenus par les importations, pour

le payement de l'intérêt de la dette publique et autres objets », répondit à ces deux besoins.

Le nouveau tarif éleva dans une très-forte proportion tous les droits d'entrée, particulièrement ceux qui frappent les articles de luxe. On fit rentrer dans cette catégorie tous les objets de consommation qui ne sont point d'une utilité absolue, même les sucres, les épices et les esprits.

La même loi frappa les États-Unis d'un impôt direct annuel de 20 millions de dollars, répartis d'avance entre les divers Etats, tant du Nord que du Sud. Cette taxe directe devait être fixée d'après la valeur de la terre et des impenses qu'elle avait supportées. Des employés des États-Unis (assesseurs et collecteurs) devaient en fixer et en percevoir le montant. Chaque État, toutefois, avait le droit de prélever sa quotepart à sa guise, auquel cas on lui accordait une remise de 15 pour 100.

• Le même acte créa l'impôt sur le revenu. A partir du 1er janvier 1862, un impôt de 3 pour 100 dut frapper tout revenu dépassant la somme de 800 dollars. Dans le cas où ce revenu provenait de l'intérêt des fonds fédéraux, la taxe était réduite à 1 1/2 pour 100. La taxe du revenu fut plus tard modifiée par l'acte dit du revenu intérieur, du 1er juillet 1862,

En même temps qu'on s'efforçait d'augmenter les recettes, on continuait à emprunter. Un acte du 5 août 1861 autorise le secrétaire de la trésorerie à émettre des obligations portant intérêt à 6 pour 100, et rem-

boursables après un laps de vingt ans. Il pouvait, soit à l'époque du remboursement, soit auparavant, échanger ces obligations contre des billets dits septtrentièmes ; les obligations devaient avoir au moins une valeur nominale de 500 dollars, et leur somme totale ne pouvait excéder la somme totale des septtrentièmes. La même loi autorisait l'émission de billets de 5 dollars, et déclarait que l'État recevrait enpayement les billets d'une valeur inférieure à 50 dollars.

Cet acte clôt la série des mesures financières du trente-septième congrès, qui siégea du 4 juillet 1861 au 6 août de la même année. La deuxième session du même congrès s'ouvrit le 2 décembre 1861, et se termina le 17 juillet 1862; pendant cette période, les questions de finances ne le cédèrent pas en importance aux questions politiques. Le régime de l'impôt fut entièrement modifié, et, bien qu'il ait depuis subi encore quelques modifications, il fut arrêté dès lors dans ses traits principaux. La guerre était devenue une lutte gigantesque; les armées sortaient du sol, et la marine prenait un développement formidable. Les dépenses courantes étaient énormes; il fallait courir au plus pressé, et créer les ressources sans trop avoir le choix des moyens ni songer à l'avenir.

A peine assemblé, le congrès révisa le tarif et éleva encore, par l'acte du 1k décembre 1861, les droits sur le thé, le café et le sucre.

Le 12 février 1862, il autorisa une nouvelle émis-

sion de billets des Étals-Unis. Outre les 50 millions de billets dits demand-notes, ne portant point intérêt et remboursables à vue, émis en vertu de la loi du 17 juillet 1861, le gouvernement fut autorisé à émettre 10 millions de dollars de billets semblables, qui, toutefois, formaient une part de l'emprunt des 250 millions de dollars, voté l'année précédente.

A ce moment, le trésor s'était graduellement vidé à la suite d'incessantes demandes. De tous côtés surgissaient des projets en vue de procurer des ressources à l'État; les idées les plus absurdes et les plus chimériques étaient discutées par la presse. Le congrès alarmé voyait le péril grandir, et ne trouvait dans son sein aucun financier capable de le guider parmi des difficultés toujours croissantes et de raffermir le crédit public. Cette session fut peut-être l'ère la plus sombre du grand drame de la guerre civile. Après de longues et verbeuses discussions, où les plus noires prédictions ne furent point épargnées à la république, le congrès se décida enfin à sortir des expédients, et à entrer franchement dans la voie des mesures extrêmes. L'ère révolutionnaire commença pour les finances.

Jusqu'alors, il n'avait été émis de papier-monnaie véritable que les 50 millions de dollars des demandnotes. La loi de février 1862 inaugura le règne des fameux green-backs (dos verts, ainsi nommés à cause de la couleur des premiers billets). La trésorerie fut autorisée par cette loi à émettre 150 millions de

billets des États-Unis, ne portant point intérêt, payables au porteur et de toute dénomination décimale, jusqu'au chiffre minimum de 5 dollars. L'émission n'était en réalité que de 100 millions, car les 50 autres millions se substituaient aux demanda-notes , qui devaient être aussi promptement que possible retirés de la circulation. Les nouveaux billets étaient déclarés monnaie légale, et pouvaient servir à payer toute dette publique ou privée.

La même loi autorisa l'émission des obligations dites cinq-vingtièmes (remboursables après cinq ans au minimum et vingt ans au maximum), qui devinrent le placement favori du peuple, et se répandirent promptement dans toutes les parties de l'Union. L'émission du papier-monnaie se liait à celle de ces derniers billets, car ceux-ci, dans l'esprit de la loi, devaient servir à retirer quelque jour le papier à cours forcé de la circulation. Le chiffre des cinqvingtièmes, mis à la disposition du gouvernement, était de 500 millions; leur intérêt de 6 pour 100 par an était payable en or. Ces billets étaient exemptés de toute taxe locale et des taxes d'État, et devinrent ainsi un placement privilégié.

Mais comment assurer le payement en or de l'intérêt d'une somme aussi considérable? On ne trouva d'autre moyen que d'obliger les importeurs à payer tous les droits d'entrée en espèces. Les recettes des douanes devinrent ainsi la garantie de l'emprunt; d'une façon indirecte, le tarif douanier se trouva

fortement relevé, car l'or était déjà devenu fort cher, et le commerce, assujetti à s'en servir, n'en trouvait sur le marché qu'au prix de lourds sacrifices. La connexion entre le payement en or de l'intérêt de la dette et celui des droits de douane fut l'idée originale de l'administration de M. Chase ; ce dernier avait aussi songé à l'amortissement; la loi qui spécifie que les droits de douane seraient payables en espèces dit aussi que l'or ainsi obtenu serait employé à l'achat de 1 pour 100 de la dette entière des États- Unis, «achat qui devra se faire chaque année à partir de juillet 1862. »

Le congrès sentait bien qu'on ne pouvait demander des ressources indéfinies à l'emprunt; le présent devait porter une partie au moins des charges de la guerre et ne pas les liguer toutes à l'avenir. Pendant la session presque entière, on discuta donc les chapitres et les articles d'une loi qui créait un système complet de nouveaux impôts. Jamais on n'avait vu pareil spectacle; d'ordinaire les parlements luttent contre des impôts anciens , cherchent à les supprimer ou à en alléger le poids ; on vit au contraire le parlement américain s'ingénier à inventer des impôts, n'épargner rien de ce qui pouvait être soumis à une taxe, et organiser une sorte de procédure financière aussi minutieuse qu'impitoyable.

L'acte du 1er juillet 1862, dit « Loi du revenu intérieur», est tout un volume. A peine peut-on trouver la trace d'une idée générale, d'un système dans cet

amas de stipulations et de règles. Il semble pourtant qu'on s'attacha surtout à frapper tous les produits fabriqués, tous les métiers, et tous les articles de luxe. On fit peser l'impôt du timbre sur toutes les ventes. Dans chaque district électoral, deux employés des États-Unis, un assesseur et un collecteur, devaient répartir et prélever les nouveaux impôts.

Le 11 juillet 1862, un nouvel emprunt fut autorisé et on vota l'émission de 150 millions de dollars de billets des États-Unis payables au porteur, sans intérêt, de telles dénominations que la trésorerie jugerait convenable d'admettre. C'est sous le bénéfice de cette loi que l'on commença à faire circuler des billets de 2 dollars et de 1 dollar. La circulation des billets inférieurs à 5 dollars fut toutefois limitée par la loi à 35 millions de dollars. Ces billets furent déclarés monnaie légale, ce qui en assurait le cours forcé. La limite des dépôts chez les trésoriers de l'État, qui avait déjà été portée de 25 millions de dollars à 50 millions le 17 mars 1862, fut élevée jusqu'à 100 millions.

Peu après, le \k juillet 1862, on fit une nouvelle loi pour c augmenter temporairement les droits à l'importation » . Une fois encore le tarif fut entièrement révisé et ses exigences furent rendues encore plus impérieuses; à tout prix on voulait s'assurer des recettes en or afin d'être en état de payer les intérêts de la dette publique.

J'arrive à un des actes les plus importants de l'administration financière de M. Chase; à sa loi sur les

banques. La pensée secrète de M. Chase était de créer une banque fédérale et de faire disparaître toutes les banques particulières, indépendantes de l'État: pensée politique qui par des liens visibles se rattachait aux doctrines du parti appelé à combattre le principe de la souveraineté des Etats. Supprimer d'un coup les vieilles banques était toutefois impossible ; leur substituer une banque des États-Unis, semblable à la banque de France ou à celle d'Angleterre, n'était pas plus facile ; le souvenir de la lutte victorieuse du président Jackson contre la banque des États-Unis n'était pas encore oublié, le parti démocratique avait toujours repoussé comme inconstitutionnels les projets d'établissement d'une banque fédérale et unitaire. M. Chase, ne pouvant arriver directement à ses fins, s'efforça de trouver des moyens indirects pour diminuer graduellement l'influence des vieilles banques et pour lier aussi étroitement que possible le crédit des banques nouvelles au crédit national. Il renonça à fonder une banque unique, placée directement sous le contrôle de l'autorité centrale , mais il établit entre les banques nouvelles une étroite solidarité, et les réduisit à être les agents multiples de la même politique financière.

Le titre même de la loi sur les banques, approuvé le 25 février 1863, en indique bien l'esprit. C'est « un acte pour établir un médium circulatoire national, garanti par les fonds des États-Unis ». Aux termes de la loi, toute banque nationale doit avoir

un capital d'au moins 50 000 dollars; le tiers doit être versé au moment où commencent les opérations, le reste est payé par dixièmes ducapital entier, les versements ne pouvant avoir lieu à des intervalles moindres que deux mois. Gomme garantie de ses émissions, la banque est tenue de déposer entre les mains du trésorier des États-Unis à Washington des obligations des États-Unis : les billets de banque sont livrés aux banques par l'administration elle-même. L'émission totale des billets est limitée à 300 millions de dollars. Les banques nationales ne peuvent émettre de billets que jusqu'à concurrence de 90 pour 100 de la valeur des obligations fédérales qui constituent leur dépôt. Elles sont investies par la loi d'un privilège important, car les États ne peuvent taxer leur capital; au lieu que les anciennes banques subissent une taxe locale variable qui équivaut à environ 1 pour 100 de leur capital. Aussi vit-on rapidement les vieilles banques se transformer et se constituer en banques dites nationales. Ce mouvement de transformation trouvera son terme naturel quand l'émission des banques nouvelles atteindra 300 millions; le nombre des banques nationales ne pourra plus dès lors être accru ; celles qui se trouveront constituées à ce moment jouiront d'un véritable privilège au point de vue de l'impôt, et seront comme autant de succursales d'un vaste établissement financier qui n'aura, il est vrai, pas de centre apparent et nominal, mais dont les opérations se trouveront forcément guidées par un

intérêt unique et purement national. Les billets des nouvelles banques nationales circulaient déjà dans toutes les mains, quand je quittai les États-Unis en mars 1865; dans toutes les grandes villes que je traversais, j'apercevais lesinscriptions : First national Bank, — Second national Bank, — Third national Bank, etc. Le 3 mars 1863, le congrès autorisa un nouvel emprunt de 300 millions de dollars pour l'année fiscale courante, sans compter 600 millions de dollars réservés pour l'année fiscale à venir; l'émission devait être faite sous forme d'obligations remboursables, au gré du gouvernement, après un terme de dix ans au minimum et de quarante ans au maximum, d'où leur est venu le nom de vingt-quarantièmes {ten-forties). Ces obligations portent un intérêt de 6 pour 100, payable en espèces. La même loi autorisait l'émission de Zi00 millions de dollars de ce vaste emprunt, sous forme de billets du trésor remboursables dans un laps de temps qui ne pouvait dépasser trois ans, et portant un intérêt de 6 pour 100, payable en toute monnaie légale et par conséquent en papier-monnaie. Ces billets eux-mêmes étaient déclarés monnaie légale. Dans le but d'assurer le remplacement facile de ces billets du trésor par les billets des États- Unis, le secrétaire de la trésorerie fut autorisé à émettre 150 millions de dollars du même emprunt en billets des États-Unis semblables à ceux des émissions précédentes. Il fut autorisé également à appliquer, s'il était nécessaire, 150 millions de dollars de pa-

pier-monnaie, sans intérêt, aux payements de l'armée et de la marine. Dès le 17 janvier 1863, une résolution commune [joint résolution) des deux chambres, avait permis l'émission pour le même objet de 100 millions de papier-monnaie. Ces 100 millions devaient être inclus dans les 150 millions autorisés par la loi du 3 mars. Divers articles fixèrent les termes de l'échange entre les nouvelles obligations et celles qui avaient été créées par les lois du 25 février 1862 et du 11 juillet 1862. L'administration fut ainsi mise en mesure de créer pour 850 millions de dollars de papier-monnaie, sous les deux désignations de billets des États- Unis et de billets du trésor; les premiers, ne portant pas intérêt, s'élevant à 450 millions, et destinés à former la circulation courante; les seconds, portant intérêt, qu'on espérait voir se retirer de la circulation, attendu qu'ils n'étaient estimés comme monnaie légale qu'à leur valeur nominale, sans tenir compte de l'intérêt.

On autorisa l'émission de dépôts pour les matières d'or, et les certificats furent déclarés recevables pour le payement de l'intérêt de la dette publique et des droits de douane. La loi permit au gouvernement d'émettre pour 50 millions de papier, devant servir de petite monnaie, afin d'empêcher l'emploi des timbres-poste et de timbres de commerce, dont le public se plaignait vivement. La loi imposa enfin une taxe sur la circulation des banques à partir du 1er avril 1863.

En même temps qu'on faisait appel au crédit et qu'on empruntait sur une si vaste échelle, on amendait la loi du revenu intérieur, dans le but d'obtenir de plus fortes recettes. Les droits dans cet acte additionnel étaient relevés sur un très-grand nombre d'articles.

Le trente-huitième congrès se réunit le 7 décembre 1863 et se sépara le 4 juillet 1866. Son histoire fut, comme celle des congrès précédents, marquée par d'importantes mesures financières. La première, en date du 3 mars 1864, servit simplement de supplément à la loi du 3 mars de l'année précédente, qui a déjà été analysée. Il fut enjoint à l'administration de pas emprunter au delà de 200 millions de dollars dans l'année fiscale (au lieu de 300 millions), et cela sous forme d'obligations 5-40 (remboursables après 5 ans au minimum, 40 ans au maximum) remboursables en espèces, portant intérêt à 6 pour 100, et exemptes de toute taxe comme les autres obligations des États-Unis.

A une période postérieure de la session, le 30 juin 1864, le congrès revint encore sur la loi du 3 mars 1863 et décida que ses termes n'étaient valables que pour les 75 millions de dollars dont l'administration avait déjà annoncé publiquement l'émission ; elle fut autorisée à émettre 400 millions d'obligations dites 5-40. On lui donnait aussi la faculté de substituer à la moitié de ces obligations 200 millions de billels du trésor, qui pourraient être déclarés mon-

naie légale et qui porteraient un Intérêt de 7,30 au maximum, payable en monnaie légale, et convertibles au gré de l'État en obligations 5-40. Le secrétaire de la trésorie fut autorisé à substituer à tous les billets du trésor déjà émis une quantité équivalente de nouveaux billets; mais le chiffre maximum des billets anciens ou nouveaux fut fixé à 400 millions.

Durant la même session, le congrès fit une loi pour empêcher l'agiotage sur l'or ; mais les effets désastreux de cette mesure, qui produisit une hausse prodigieuse de l'or, nécessita son abrogation presque immédiate. Enfin, on éleva encore sur quelques points les tarifs douaniers (loi du 30 juin 1864), on amenda la loi sur les banques (loi du 3 juin 1864) et on vota une taxe de guerre rétrospective de 25 pour 100 sur les revenus de 1863, supérieurs à 600 dollars.

La dette publique, qui au 1er juillet 1861 n'était que de 90 millions de dollars, a pendant la guerre atteint successivement des chiffres de plus en plus formidables : le 1er juillet 1862, elle était de 514 millions; à la même date, en 1863, de 1098 millions; en 1864, de 1740 millions. Le 31 mars 1865, elle atteignit 2366 millions. Le chiffre d'accroissement quotidien dépassa à une certaine époque plus de 20 millions par jour. Au 31 juillet 1865, la dette était ainsi composée :

Dette portant intérêt en or. . 1 108GG2 641 dollars.

Dette portant intérêt en papier 1 289156 545 —

Dette ne portant pas intérêt 357 906 968 • —

L'intérêt était expiré sur 1 527 120 —

Dette totale 2 757 253 275 dollars,

L'intérêt annuel payable en or était de 64 521 837 dollars, l'intérêt en papier de 1k 740 631. — Total, 139 262 468 dollars.

Le chiffre des billets en circulation (monnaie légale) était à cette date de 685 236 269 dollars (sans compter les 25 750 000, billets de petite monnaie, inférieurs à un dollar).

Le grand danger, et, j'oserai le dire, le grand vice des finances américaines depuis l'adoption du papier monnaie a été l'écart trop considérable entre la masse du médium circulatoire et les nécessités du pays. Ajoutez aux émissions de l'État celles des anciennes et des nouvelles banques , et vous arriverez à un total formidable qui excède ce qui est nécessaire aux échanges, même dans un pays où la spéculation est aussi active et aussi générale. L'écart que je signale devait avoir pour effet invincible d'augmenter considérablement la valeur de l'or, et d'imposer ainsi des sacrifices toujours croissants au pays, car au bout de tout emprunt, de toute opération de crédit, si loin qu'on reporte les échéances finales, le créancier a en vue un payement en espèces. Après avoir d'abord émis des emprunts dont l'intérêt était payable

Uk LES FINANCES DE LA GUERRE.

en 01% on en a prudemment émis d'autres dont l'intérêt n'est payé qu'en papier, mais on n'a pu les placer qu'en élevant le taux de cet intérêt et qu'en subissant des conditions de plus en plus onéreuses. L'accroissement graduel de tous les prix qui devait suivre celui de l'or a bientôt révélé au pays que la circulation s'était avilie. L'histoire des fluctuations des valeurs pendant la guerre est des plus instructives. Je donnerai à cet égard quelques chiffres.

Le prix de l'or (100 étant regardé comme le pair), s'éleva en 4862, après l'émission de 150 millions de dollars de papier-monnaie, de 109 à 120; il toucha 137 en octobre 1862. L'hiver suivant, nouvelle émission de 100 millions plus 50 millions de petite monnaie; l'or en janvier est coté 160, en mars 171. — En octobre 1863 , il est à 156. La circulation fut grossie par les certificats de la dette {certificates of indebnedness) , dont le 30 juin 1863 on avait émis pour 157 479 261 et dont une grande partie jouait le rôle de monnaie. Les banques firent d'énormes émissions, quand elles purent rembourser leurs billets en green-backs au lieu d'espèces.

La prise de Wicksburg et la victoire de Gettysburg ramenèrent un moment l'or à 122 en 1863, mais il remonta bientôt à des cours plus élevés. La confiance s'était toutefois assez accrue pour que le trésor trouvât des ressources suffisantes dans l'emprunt sans recourir h de nouvelles émissions de papier-monnaie,

A la fin de 1863, l'or s'élève graduellement; en mars 1864, il atteint 169, en avril 187, en mai 190, en juin 251, en juillet 286; il retombe en avril à 262, en septembre à 255, en octobre à 229. En novembre, il est coté 260, en décembre 244. La hausse presque insensée de 1864 était due à l'émission des billets à 6 pour 100, payables en trois ans, aux nombreuses levées, au découragement causé par les événements militaires. Dans l'automne de 1864, Sherman commence sa fameuse marche vers l'Atlantique, M. Lincoln est réélu président. En quatre mois l'or tombe de 75 pour 100. L'acte de juin 1864 avait fixé 450 millionscomme maximumau papier-monnaie émis en billets inférieurs à 10 dollars; les billets du trésor 7-30 de 10 dollars ou de sommes supérieures pouvaient plutôt être regardés comme des placements que comme de la monnaie d'échange. L'or continue cependant à osciller en novembre entre 200 et 260.

Les heureuses campagnes deGrant et de Sherman, au printemps de 1865, ramènent le cours de l'or à 150, et le jour même de l'assassinat de M. Lincoln il se cote à 145. Depuis ce temps il est resté à peu près stationnaire. Le gouvernement a hautement déclaré qu'il ferait tous les efforts possibles pour réduire la circulation fiduciaire, et cette résolution a contribué puissamment à maintenir la confiance exaltée par la grande victoire du Nord.

Les fluctuations inouïes des cours de l'or devaient d'abord régir sur les valeurs de bourse, sur les ac-

lions des chemins de fer, etc. La sensibilité de certaines de ces valeurs, choisies par la spéculation, s'est montrée presque aussi grande que celle de l'or pendant le cours de la guerre. Les marchandises de tout genre obéirent moins docilement à l'élan, mais leur hausse, pour avoir été plus lente, a été plus permanente. L'élévation des droits d'entrée fut pour beaucoup d'articles une cause durable de renchérissement. Citons quelques prix : avec l'or, au pair, en décembre 1861, la farine valait 5,50 dollars; en décembre 1862, elle se paye 6,60; en décembre 1863, de 6,90 à 9,25. Depuis cette époque elle a suivi l'or assez complaisamment, sans toutefois obéir aussi facilement à la baisse qu'à la hausse. La fonte américaine monta de 23 à /i3 dollars la tonne, le café du Brésil de 19,50 à 3h,75 dollars les 100 livres, l'acajou de 35 à 110 dollars la tonne, le sucre de Cuba de 8,75 à 13 dollars les H0 livres. Les cotonnades triplèrent de prix.

La propriété foncière , on devait s'y attendre , suivit bien plus lentement la hausse de l'or : pendant fort longtemps elle conserva les anciens prix nominaux , avec l'or à 200 ou au delà ; dans les temps fiévreux, la spéculation se jette d'abord sur les valeurs les plus aléatoires : ce n'est que quand beaucoup de fortunes ont été faites par la spéculation qu'elles cherchent à se consolider dans la propriété foncière. Ce n'est donc que sur la lin de la guerre que la terre a commencé à augmenter de valeur, et cette hausse modérée a survécu aux hostilités. Le prix

de la main-d'œuvre suivit au contraire très-dociiement les prix des objets de consommation ; car ceux-ci ne sont qu'une transformation du travail humain. La main-d'œuvre, pendant la guerre, quand l'armée réclamait tant de bras, put faire ses conditions et les fit très-onéreuses. Le chiffre moyen des salaires pour les ouvriers de tout genre s'éleva jusqu'à U dollars par jour.

Emprunter, c'est sacrifier l'avenir au présent. Quand la guerre civile éclata, le peuple américain n'avait pas les moyens de faire peser sur le présent une grande partie des sacrifices réclamés par l'Union. La loi du 1er juillet 1862, dite du Revenu intérieur, montra pourtant que la république était prête à s'imposer immédiatement de lourds sacrifices. Les citoyens appelèrent l'impôt au lieu de s'y refuser : mais si les dépenses peuvent, du jour au lendemain, s'accroître dans de formidables proportions, il n'en peut être tout à fait de même des recettes : le mécanisme de l'impôt ne se crée pas en un jour, et il faut un temps assez considérable pour que des droits nouveaux produisent tout ce qu'on peut en attendre.

Les deux sources de revenu principal du trésor aux États-Unis sont le Revenu intérieur et les droits de douanes. La loi du Revenu intérieur ne fut mise en vigueur que durant 10 mois pendant l'année 1863; les recettes mensuelles s'élevèrent graduellement de 2 millions de dollars à 9 millions ; la recette des dix mois fut de 34 769 257 dollars. Les recettes s'élevèrent

beaucoup en 1864, grâce à des corrections laites par le congrès à la loi primitive et aux perfectionnements apportés dans les modes de perception. Elles atteignirent le chiffre de 102 214 165 dollars : chiffre inouï, si l'on songe qu'il s'applique au deuxième exercice durant lequel les nouveaux impôts ont été perçus. La loi primitive du revenu intérieur fut amendée sur quelques points le 30 juin 1864, mais les effets de ces modifications ne se firent pas immédiatement sentir. L'idéal financier poursuivi par le congrès est une recette de 300 millions de dollars provenant du Revenu intérieur : dans son dernier rapport officiel, le commissaire du Revenu intérieur estimait que ce chiffre serait atteint dans l'année fiscale 1865-1866. Il ne se trompait pas : du 1er juillet 1863 au 1er juillet 1864, la recette totale provenant du Revenu intérieur a été de 136 983 422 dollars. L'année suivante, du 1er juillet 1864 au 1er juillet 1865, elle s'éleva à 203 millions. Enfin, du 1er juillet 1864 au 1er juillet 1865, elle a largement dépassé 300 millions.

En parcourant la loi du Revenu intérieur et ses divers amendements, on a quelque peine à se débrouiller dans le chaos de ses prescriptions : dans son ardeur à obtenir des recettes, il semble que le congrès ait voulu tout/taxer, sans exception : il ne s'est laissé guider par aucun des principes favoris de l'économie politique, il n'a pas cherché à faire peser les impôts sur un petit nombre d'objets de grande consommation, à opposer le moins d'obstacles possible à la produc-

tion, à ne frapper que la consommation; la eireulation elle-même a été atteinte par des impôts sur les ventes ; le capital a été frappé par la loi sur le revenu. A la différence des pays où les impôts sont nés, si l'on me permet le mot, les uns après les autres, à des intervalles souvent fort éloignés, tous les impôts amérieains sont, quelle que soit leur nature, perçus par les mêmes mains. Il n'y a qu'un assesseur et qu'un collecteur par district électoral, et toutes les recettes se versent directement dans la caisse de ce dernier employé, qu'elles proviennent de taxes directes ou indirectes, du revenu ou du timbre, des patentes ou des manufactures, des eaux-de-vie ou du revenu. L'assesseur et le collecteur, largement rétribués, ont à se pourvoir eux-mêmes de tous les agents secondaires nécessaires au service, et sont seuls responsables vis-à-vis de l'administration.

Le Revenu intérieur n'est qu'une des deux grandes ressources fiscales du gouvernement, la seconde est fournie par les Douanes. Les droits d'entrée, comme je l'ai dit, sont versés en or. Ils ont fourni :

En 1861 (du 30 juin 1860 au 30 juin 1861). . 39 582 125 dol.

En 1862 (du 30 juin 1861 au 30 juin 1862).. 49 056 397 —

En 1863 (du 30 juin 1862 au 30 juin 1863). . 69 059 642 —

En 1864 (du 30 juin 1863 au 30 juin 1864). . 102 316 152 —

En 1865 (du 30 juin 1864 au 30 juin 1865) . . 81 874 616 —

Je ne parle point des sources de revenus accessoires, ventes des terres, etc., dont le gouvernement

pourrait au besoin tirer beaucoup plus qu'il n'a fait jusqu'à présent.

Enfin, si les sources actuelles de revenus devenaient insuffisantes pour les besoins du trésor, les États-Unis auraient encore la faculté de prélever des droits à l'exportation sur le coton, le tabac et le pétrole qu'ils fournissent à l'Europe.

Au budget des dépenses des États-Unis il faut désormais inscrire l'intérêt de la lourde dette dont j'ai analysé tous les éléments. Cet intérêt était en mars 1865 égal à 139 262 468 dollars: en y ajoutant les dépenses courantes, on peut évaluer à 170 millions environ le chiffre des dépenses futures annuelles, à condition toutefois que toutes choses rentrent dans l'état normal et que de nouvelles révoltes ou des guerres extérieures n'apportent point au budget une part d'inconnu. De nouveaux emprunts deviendront sans doute nécessaires quand on voudra retirer le papier-monnaie de la circulation, et Ton ne saurait trop tôt le tenter. On ne peut guère évaluer approximativement à moins de 30 millions l'intérêt de cet emprunt éventuel qu'on pourrait nommer l'emprunt de liquidation; il faut donc se résigner à voir le budget normal des dépenses s'élever à environ 200 millions de dollars. Avec le produit des douanes et du revenu intérieur, on peut faire face à cette dépense et il restera encore une marge considérable pour l'amortissement de la dette. Diminuer la circulation devrait être la première préoccupation actuelle des

financiers aux États-Unis: la monnaie fiduciaire peut être évaluée en ce moment à 1 milliard de dollars; tout le monde sent que ce chiffre est trop élevé. La moitié sans doute serait déjà suffisante. Comment endiguera-t-on le torrent de la circulation? Gomment reviendra-t-on aux payements en espèces? Gomment ramènera-t-on l'or au pair? Il n'y a pour cela qu'un moyen, l'anéantissement du papiermonnaie : tout le reste est chimère. Mais on ne peut ressaisir le papier-monnaie que de deux manières : par l'impôt ou par l'emprunt. Si l'impôt donne au gouvernement de forts excédants de recettes, il est en son pouvoir de retenir ou de détruire ses propres billets : il peut aussi racheter le papier-monnaie en le payant avec de nouveaux titres d'emprunt. En usant judicieusement de ces deux moyens, on ramènera les finances du pays à des conditions normales.

La guerre est toujours destructive, elle anéantit une partie des capitaux créés par la paix. J'ai souvent entendu dire aux Etats-Unis que la guerre, loin de ruiner, avait enrichi la nation : elle ne l'a ni ruinée, ni enrichie, elle l'a certainement appauvrie. Les flottes et les armées ne sont pas des producteurs, mais des consommateurs d'un effrayant appétit. La guerre a certainement imprimé une activité prodigieuse à toutes sortes d'industries, mais la même activité, sans la guerre, eût trouvé ailleurs des emplois plus féconds et plus durables. On ne peut nier, toutefois, qu'à l'abri du système protecteur, les usines, les manufactures

dos États-Unis se développent comme par enchantement : on ne vent plus rien demander à l'injuste, à la rapace Europe : le sol américain doit fournir tout ce qu'il faut à l'Amérique. L'économie politique, la science anglaise, est méprisée : il sera temps de s'en occuper, quand tous les flancs des Alleghanies auront été fouillés, quand des milliers de hauts fourneaux fumeront dans leurs vallées, quand les fabricants de Manchester viendront visiter des filatures modèles dans le Massachusetts, quand toutes les industries nouvelles auront traversé la période de création et d'organisation. Jusque-là, les tarifs de douanes seront maintenus juste assez haut pour empêcher toute concurrence sérieuse de l'étranger, juste assez bas pour faire entrer une certaine somme annuelle dans les coffres de l'État. Telle est l'humeur du pays, tel est le langage que les intérêts prêtent aux passions et les passions aux intérêts.

J'en ai dit assez, je crois, pour montrer que les États-Unis peuvent faire face aux lourds sacrifices que la guerre civile leur a imposés. Ils pourront, sans trop de difficulté, payer l'intérêt de la dette et en éteindre même une grande partie avec le temps; ils feront bien d'en conserver une large part, comme un gage d'union entre tous les États, comme un lest et une garantie contre l'esprit de sécession. S'il y avait eu une dette en 1860, les États du Sud n'auraient peut-être pas songé à se séparer de ceux du Nord.