GESTIO>' FINANCIÈRE DE GALONNE

I. Le désordre reparaît. — Faveurs scandaleuses, échanges suspects de domaines. — Spéculations à la Bourse. — II. Résultats généraux de la gestion de Galonné. — Accroissement du déficit. — Augmentation considérable du chiflre de la dette. — Impossibilité de connaître remploi des capitaux dilapidés. ^ Étonnement des notables lorsqu'ils découvrent legoufîre. — III. Cependant Galonné fait adopter diverses bonnes mesures. — Payement des rentes à l'échéance. — Caisse d'amortissement. — Payement des rescriptions. — Refonte des monnaies.

Nous avons décrit avec quelques détails les opérations de Necker pour montrer combien les \rais principes de finances, sous le ministre le plus capable de les pratiquer, se trouvaient encore méconnus à la fin du dix-huitième siècle. Mais, si Necker ne découvrit pas de combinaisons nouvelles, au moins s'efforça-t-i) , comme on la vu, d'assurer au crédit ses bases les plus essentielles, l'ordre et l'économie. Ce sont précisément ces bases qui vont faire défaut après lui.

Galonné le premier s'appliqua à les détruire. Fut-il

prévaricalcur, comme l'ont prétendu divers pamphlets, d'un style violent, et dès lors peu faits pour inspirer confiance? En l'absence de preuves positives, il vaut mieux oublier ce genre d'accusations, auxquelles sont exposés tous les hommes d'État. Galonné, du moins, favorisa-t-il les manœuvres équivoques de son entourage ? Il devient ici difficile de fermer les yeux. Les échanges de domaines si sagement proscrits par Necker reparurent sous Galonné dans les conditions les plus suspectes. Le troc de la seigneurie dHatton-Chatel, de la foret de Russi dans le comté de Blois, de la foret royale de Hainault, de la forêt de Sommedieu, des bois de Rouvres, des étangs de Bassaincourt, etc., contre le comté de Sancerre appartenant au baron d"Espagnac, provoqua un long scandale. On prétendit que l'État subissait une grave lésion, et que les estimations favorisaient grossièrement le baron d"Espagnac : on alla môme jusqu'à dire que le baron d'Espagnac n'était, en l'affaire, que l'associé, le prête-nom de Galonné. Dans un mémoire justificatif, Galonné s'écriait : « Non, Sire, je n'ai intérêt dans aucune affaire. La seule « 011 l'on m'ait imputé d'en avoir un indirect, c'est dans « cet échangé du comté de Sancerre, sur lequel on a si « indécemment déclamé. » (Requête au roi, 1787.) Il s'efforçait alors de prouver, en reprenant une à une toutes les estimations, que la valeur du comté de Sancerre ne le cédait en rien à celle des diverses propriétés remises en échange; l'État, au contraire, aurait, d'après lui, bénéficié de 155.808 livres, 7 sous, 6 deniers. Mais il n'indiquait pas quels motifs d'intérêt public avaient engagé le gouvernement dans cette opération (1) : la question, cependant, résidait là tout entière.

1. Décrol voté par l'assemblée conslltuanle, le 27 juillcl 1791 :

« L'assemblée nationale; — considérant qu'aucun motif réel do justice

RÈGNE DE LOUIS XVI '^'-io

Il en GsL de tiiême de l'échange de la baronnie et des bois de Viviers contre la vicomte d'Auvillars. Bien que Calonne prétende que : «il est indubitable et il sera légale- « nient constaté que la vicomte d'Auvillars vaut beaucoup ^ plus que la partie cédée de la baronnie de Viviers », l'honnêteté eût été mieux satisfaite, si l'échange n'avait pas eu lieu. D'autant plus que l'échangiste Fouquet se trouve être le neveu de Calonne.

L'on peut encore citer le troc du domaine de Vélizy, dans le parc de Versailles, contre le flef d'Avesnes-le Comte en Artois, et là ne s'arrête point la liste des échanges non justifiés.

Nous retrouvons ensuite la main de Calonne dans diverses spéculations débourse ;ils'en excuse, sans doute,en mettant en avant l'intérêt public; mais, encore ici, on peut affirmer que le véritable intérêt public consistait à s'abstenir : « Aux approches de l'assemblée des notables, écrit-il « dans sa requête au roi, je redoublai d'attention sur le « cours des effets publics : ils soulfraient alors une dépres- « sion sensible ; j'en savais la cause, l'agiotage y influait « principalement. Le gouvernement ne peut voir avec « indifférence aucune de ces révolutions subites, de ces « agitations convulsives de la place qui en troublent le < cours, compromettent la fortune des particuliers, et

« ou de convenance n'a déterminé l'écliange de la terre de Sancerre en « 1784, que dans le choix des domaines échangés on a compris de? fo- « rets considérables contre l'intention que la loi avait expressément ina-

« nifestée Qu'enfin l'intérêt national, blessé par la disproportion qui

« existe entre le domaine de Sanccrre et ceux qui ont été cédés en échange, « ne permet pas de consommer un pareil contrat, décrète ce qui suit :

«Art. 1— L'assemblée nationale révoque le contrat d'échange passé, le « 30 mars 1785, entre les commissaires du roi, d'une part, et le sieur Jean* « Frédéric-GuillaMme Sahuguct d'Espagnac, de l'autre. »

« nuisent nécessairement hu crédit public. Gomme je « voyais qu'il en résultait, surtout aux yeux de l'étranger, « une dépréciation fâcheuse, je chargeai un banquier, « moyennant le nantissement entre ses mains d'un million « seulement, de faire acheter sur la place des billets de « l'emprunt de 125 millions^ toutes les ibis qu'ils s'y por- « teraient avec trop d'affluence, en -graduant cette opéra- « tion de manière qu'elle ne pût pas être aperçue ; il l'a « fait : l'emprunt a remonté pendant quelque temps. Des « événements imprévus l'ayant ensuite fait baisser, il peut * y avoir eu quelque perte dans la revente. »

Ailleurs, il avoue que : « dans un moment de crise il se « détermina à écouter et à accueillir les propositions qui « lui furent faites de soutenir par des moyens indirects « ceux des effets qui perdaient le plus, et sur lesquels il « y aurait le plus de fonds engagés, le plus de jeu, tels « que les actions de la Compagnie des Indes, et celles des « Eaux de Paris. Qu'en conséquence, il lit remettre pour « 11.500.000 livres d'assignations à ces compagnies, afin de « leur faciliter le moyen de rehausser par leurs achats le « prix de leurs effets qui perdaient trop.» (Requête au roi par Galonné, 1787. Pièce annexe cotée YII.)

Nous avons cru, dans des questions aussi délicates, devoir laisser le ministre s'expliquer lui-même. Il recon?iaît très franchement avoir soutenu les cours en fournissant un million à un banquier et 11.500.000 livres à des compagnies. Nécessairement ces capitaux furent, comme il arrive toujours en pareil cas, engloutis sans amener le résultat cherché. En présence de manœuvres aussi irrégulières, les commentateurs malveillants se donnèrent libre carrière et, l'on pourrait presque dire, avec quelque droit. Loi-squ'un gouvernement intervient à la IJourse, il s'expose h tous les soupçons. Certains courtisans, certains af-

KÈGNE DE LOUIS XVI iiT

filiés connurenl-ils les opérations du iniiiislro assez à temps pour en profiter? Nous ne suivrons pas les libelles sur ce terrain. 11 suffit d'avoir constaté avec quelle facilité l'administration cédait alors à des sollicitations désastreuses pour les deniers de l'État.

Du reste, sans s'arrêter pas à pas au détail des actes de la gestion de Galonné, un peut l'apprécier par ses résultats généraux. A cet effet, nous consulterons le discours môme du ministre. à l'ouverture de l'assemblée des notables, c'est-à-dire ses propres chiffres. Ce discours, prononcé le 22 février 1787, précède sa chute d'un mois et demi, et par conséquent, embrasse à peu près complètement la durée de son ministère.

Galonné rappelle quà son arrivée, vers la fin de 1783, le déficit des budgets ordinaires s'élevait à 80 millions, et les anticipations à 170 millions. Il ajoute que toutes les caisses étaient vides, tous les effets publics déprimés, toute circulation interrompue, et, sur ces points, son affirmation vague ne mérite peut-être pas une créance absolue. Necker, en quittant le ministère au mois de mai 1781, deu.x ans auparavant, se vantait de laisser le Trésor abondamment pourvu^et il n'est pas vraisemblable que, de 1781 à 178:^>, les contrôleurs généraux Joly de Fleury et d'Ormesson aient dilapidé à ce point sa succession. Cependant admettons les affirmations de Gahnmc ; 80 millions de déficit ordinaire, 170 millions d'anticipations, rien dans les caisses, tel est le bilan quil dénonce en novembre 1783, dès son

arrivée au pouvoir. Notons, en passant, que la paix est faite avec l'Angleterre, qu'il ne reste plus que 100 ou 200 millions de dépenses arriérées de la guerre d'Amérique ; que 55 millions de nouveaux impôts (2 sols pour livre et un troisième vingtième) ont été créés par Joly de Fleury et d'Ormesson, qu'enfm aucun événement extraordinaire ne s'est produit de 1783 à 1787. Or, à cette dernière date, le déficit avoué par Galonné s'élève à 115 millions sur le budget ordinaire. Ainsi, en quatre ans, l'insuffisance des recettes ordinaires sur les dépenses de même nature a passé de 80 millions à 115 millions. Galonné ne déclare pas explicitement ces 115 millions devant l'assemblée des notables ; il se borne à mentionner un déficit considcrahle. « Je dois l'avouer et je n'ai garde d'en rien dégui- « ser, le déficit aunuel est très considérable. » Mais plus tard, son successeur révèle le chiffre de 115 millions résultant des états mêmes remis au roi, en 1787, par Galonné, et celui-ci le confirme, du reste, dans sa brochure de janvier 1788. {RéiJoiise à t écrit de M. Neckcr.) « Je ne « puis mieux faire, dit-il, que de rendre public le compte « que j'ai rendu roi au commencement de 1787. Pourquoi « hésiterais-je à le rendre public? On a, dans les calculs « successifs que j'ai rapportés, la preuve que le déficit qui « était de 40 millions quand le roi est monté sur le trône, « était devenu de 70 millions en 1781, de 80 millions en « 1783, et qu'il est aujourd'hui de 115 millions. »

Gette (jénéalodit' du déficit, comme dit Galonné, suit une progression ellrayame. Mais, tandis que les événements de guerre suffisent à justifier Nccker, ainsi que Joly de Fleury et dOiincsson, aucun uiolif apparent ne pallie les désordres de la gestion de Galoime. L'examen des notables porta d'ailleurs à 140 millions le déficit de 1787. avoué

jusqu'à concuiTence de 115 millions. Quoiqiies bureaux même le fixèrent encore plus haut. « Le terme moyen de < leur? recherches peut être fixé à 140 millions *, dit le successeur de Calonne, l'archevêque de Toulouse. (Loménie de Brionne, Discours du 25 mai 1787). A ces 140 millions de déficit il faut ajouter le surcroît des anticipations : elles montèrent de 176 millions, déclarés par Galonné en 1783. à 255 millions en 1787, soit 70 millions en plus. On se souvient combien le public s'effrayait des 120 millions existants sous Necker : maintenant 255 millions sont couramment annoncés par le contrôleur général.

Les emprunts suivirent une marche parallèle à celle du déficit. Leurs intérêts, d'ailleurs, constituaient une des causes principales de la progression des dépenses . Quelle somme Galonné emprunta-t-il exactement? Il est difficile de l'évaluer en raison des formes diverses que revêtirent ses appels au crédit. Nous avons déjà vu Necker recourir sans discernement à tous les expédients qui s'offrirent à lui pour se procurer de l'argent. Galonné fit pis encore. Il emprunta, en créant des charges de finances, en organisant le monopole des agents de change, en augmentant les anticipations, et surtout en étendant abusivement les émissions au delà des chiffres annoncés primitivement : ce procédé, connu sous le nom de suppléments, déroute les investigations.

Cependant les volumineuses controverses, auxquelles nous avons vu se livrer les deux contrôleurs généraux, permettent, dans une certaine mesure, de retrouver la trace de ces expédients. D'après les calculs de Necker, que confirment ceux de Galonné après rectification, la totalité des emprunts depuis la fin de 1776 jusqu'à la Révolution se répartit ainsi ;

Emprunts contracLéssous le premier ministère de Necker,

de 1776 à 1781 530.000.000 livres.

Emprunts contractés sous Joly de

Fleury etd'Ormesson, demail781 à

novembre 1783 400.000.000 —

Emprunts contractés sous Galonné, de

novembre 1783 à 1787 700.000.000 —

Emprunts contractés sous Fourqueux

et Loménie de Brienne, de 1787 à

août 1788 320.000.000 —

Total. . 1.950.000.000 livres.

De 1776 à 1789, il aurait donc été emprunté près de deux milliards sous différentes formes. Sur ces 2 milliards, Galonné, pendant trois ans et demi de ministère écoulés en temps de paix, aurait prélevé à lui seul 700 millions.

Ges chiffres, répétons-le, ne sont pas tirés de documents irrécusables, comme ceux qu'on voit figurer aujourd'hui au sujet do la dette publique dans le compte "général des finances. Mais, à quelques millions près, ils doivent représenter la vérité, car ils résultent des relevés détaillés, établis par les ministres en exercice et revisés parla contradiction de leurs anciens collègues.

Lesintérôts des 700 millions empruntés par Galonné contribuèrent, avons- nous dit, à augmenter le déficit annuel. C'est ce que le ministre s'attache constamment à faire ressortir dans ses discours à l'assemblée des notables : « Les causes du déficit, dit-il, sont trop publi- « quespour que les oll'ets en soient mystérieux. Ges causes « s'expliquent toutes par une seule observation : de la fin « de 1770 jusqu'à la fin de 1780, il a été emprunté 1.250 « millions (Necker a prouvé que le véritable chiffre était

« 1.G50 . Vous savez. Messieurs, combien ces emprunts « étaient nécessaires. »

Mais, si l'obligation d'acquitter les intérêts des emprunts explique une partie du déficit, comment justifier les emprunts eux-mêmes? Galonné prétend que ses prédécesseurs lui avaient laissé, en novembre 1783, un vide de 680 millions. Dans ce vide, il comprend le déficit de 80 millions du budget de 1783, et 176 millions d'anticipations. Lui-même emprunte 700 millions, creuse le' déficit jusqu'à 115 millions, et élève les anticipations jusqu'à 250 millions. Ses propres calculs se retournent donc contre lui ; car il aurait, d'après ses chiffres, absorbé plus de 300 millions au delà des sommes nécessaires pour liquider la situation de ses prédécesseurs (1). Encore, dans son discours, exagère-t-il à dessein la gravité de l'arriéré de 178 , et réduit-il l'importance du déficit de 1787. Mais, en admettant ses affirmations, plus de 300 millions dont ses prédécesseurs ne sont pas responsables, restent à sa charge personnelle. Quelle explication donner à l'emploi de ces immenses suppléments? A quoi furent-ils exactement consommés ? Les documents officiels ne fournissent aucune réponse à ces questions. « Pour éclairer parfaitement « l'origine du déficit en 1787, dit Necker, il faudrait y join- « dre une information que je n'ai point, c'est l'historique « des dépenses auxquelles les emprunts ont été destinés. » (Sur le compte rendu au roi en 1781, par M. Necker.) Ce serait là, en effet, le renseignement essentiel. Mais qui connaît les livres de dépenses d'un dissipateur? Gomment

1. Dans un document posléricur {Leltri' au Roi, 9 ll-vricr 1789), Galonné estime à 400 millions les dettes îimérées de ses prédécesseurs (sans compter cette fois les déficits et les anticipations}. De 400 millions aux 700 millions qu'il a empruntés, la différence est bien, comme nous l'indiijucii», de .300 millions.

se riiine-t-oii ? A quoi passe une tbrtuDe gaspillée? Nul ne le sait : le prodigue lui-même Tignore. Il n'a pas conscience de sa situation, jusqu'au jour où l'excès même du mal le forcé à en faire l'aveu.

Cet aveu fut arraché à Galonné dès la première assemblée des notables. En présence d'un déficit énorme, d'emprunts et d'anticipations qu'il ne soupçonnait même pas, et sous la menace, surtout, de nouveaux impôts, le pays ouvrit les yeux. En pleine paix, après quatre années de tranquillité les plus favorables au rétablissement de l'ordre, à la suite d'un renouvellement avantageux du bail des fermes, un tel réveil troubla profondément l'opinion publique.

Les notables jetèrent, les premiers, le cri d'alarme. Le roi fut obligé de leur déclarer que^ « la masse du déficit « devait paraître effrayante au premier coup d'oeil, et qu'il « était fermement résolu à prendre des mesures pour le « faire disparaître, et pour empêcher qu'il ne se repro- « duisît dans aucun cas ». (Discours du 23 avril 1787.) Depuis quinze jours, Galonné avait été congédié.

En dehors de l'assemblée des notables, l'agitation se propagea dans tous les corps de l'État. « Après cinq ans « de paix, dit le Parlement, après une augmentation pro- « gressive de 130 millions de revenu en moins de 13 ans, « il semblait que le nom d'impôt ne dût plus être prononcé « par un roi bienfaisant. La première réflexion que la « situation fait naître est de se demander quelle a dû être « la dernière administration, si les maux dont elle est la « source exigent un pareil remède ! » (Remontrances du Parlement arrêtées le 16 juillet 1787.)

A la Cour des aides se manifeste le même sentiment d'étnnnement et d'irritation. « Le désordre des finances, s'écrie le « premier président, n'est plus un mystère : il est mainte- « liant révélé h la nation entière abusée trop longtemps

« par de fausses espérances de libération. » (Discours du premier président de Barentin, 17 août 1787.) « Le besoin de « l'État, ajoute le procureur général, sa détresse extrême « au milieu d'une richesse énorme est imn (hiir/mf inexpli- « cable !» (Réquisitoire du 17 août 1787). Le clergé reproduisit cette universelle stupéfaction: « Qui pouvait se douter, « écrit-il, de ce fatal secret découvert dans l'assemblée des « notables, pendant que les édits annonçaient solennel- « ment qu'une libération toujours désirée, souvent entre- « prise et jamais effectuée, allait enfin s'opérer? Toutes les « annales du monde nous apprennent que c'est dans ledés- « ordre des finances et la misère publique que les cœurs « se refroidissent et que les trônes s'ébranlent. » (Remontrances du clergé, présentées au roi le 15 juin 1788.)

Aujourd'hui, à un siècle de distance, nous en sommes encore réduits, comme Necker, comme les notables, comme le Parlement et la Cour des aides, comme le public en 1787, à l'étonnement et aux conjectures. Nous voyons l'étendue des désordres sans pouvoir la préciser. Nous découvrons le mal, dans son ensemble, sans pouvoir en apprécier les détails ni les causes. Cependant les opérations citées au début : échanges de domaines, jeux de bourse, faveurs scandaleuses et sans mesure, etc., suffiraient, si pareils faits se sont souvent reproduits, à expliquer, en grande partie, la profondeur flu gouffre. Les appétits particuliers, une fois mis en éveil, ne connaissent aucune borne, et l'on voit se vider^, comme par enchantement, les caisses ouvertes à leur convoitise.

Ce n'est pas vainement, en effet, que figurent dans les comptes 00.000 livres de rente annuelle aux héritiers de feu le maréchal prince de Soubise, pour prix restant dû sur la baronniede Viviers en Lorraine ; 1.010.500 livres viagères aux créanciers du prince deGuéméné, en déduction du prix

de l'Orient et des terres du Châtel et Cannaii ; 30.000 livres de rente au duc de Liancourt sur le prix restant dû des forêts de Gamors et Florange ; 72.500 livres de rente au comte Archambaud-Périgord pour prix de sa terre et seigneurie de Bois-le-Vicomte ; 31.000 livres de rente au marquis de Fouquel, intérêts du prix de sa terre d'Auvillars ; 24.000 livres de rente au comte de Puisignîeu, intérêts du prix de la baronnie de FIle-de-Ré ; 150.000 livres de rente à M. Glémeni de Barville pour prix du comté de Montgommery ; 73.400 livres de rente à M. Gilbert de Voisins, intérêts de la partie restant due sur la seigneurie de Saint-Priest et de Saint-Étienne en Forez ; 144.000 livres de rente au duc de Grammont pour indemnité des droits qu'il perd par la franchise du port de Bayonne, etc.

Ces largesses s'étendaient à toutes les parties de l'administration. Les dépenses augmentaient dans tous les ministères, même dans ceux où la conclusion de la paix aurait dû les réduire. Depuis le compte rendu de Necker en 1781, les allocations du département de la guerre et de la marine, les pensions, les. traitements, les gages, les frais de perception, les dépenses diverses et extraordinaires s'étaient accrus de 77 millions. En y ajoutant les intérêts d'empi'iiiils, rontes et remboursements, l'augmentation totale des budgets, de 1781 à 1787, s'élevait à 224 millions. Fallait-il s'étonner de voir sombrer le navire ainsi mené à l'aventure, au milieu de l'insouciance et de la cupidité générales ? -

ÎII

Apres le tableau de tels désordres, le moment de l'éloge semble mal choisi. Nous citerons cependant, en terminant,

certains actes de la gestion de Galonné qui contrastent avec les précédents et qu'on croirait émaner d'un autre ministre. Ce courtisan légerpossédait une ])orspicacité merveilleuse; ce gentilhomme ami du plaisir savait, à certaines heures, s'adonner au travail avec, assiduité. Grâce à ces qualités diverses, en même temps qu'il gaspillait les deniers publics, il conçut et proposa des projets parfaitement étudiés, dont l'avenir a démontré la clairvoyance. Les mémoires qu'il soumit aux notables en ont déjà fourni une preuve remarquable. Même dans la matière dont il est ici question, celle du maniement des budgets, on retrouve chez Galonné des éclairs de sagesse et d'intelligence. En premier lieu, il eut le courage de rétablir le payement des rentes à leur échéance, et le mot courage convient bien à l'effort que nécessitait une semblable opération. Necker n'avait pas osé l'aborder (1). Les meilleurs esprits la combattaient, prétendant que le public ne se plaignait pas, que l'habitude du retard était prise et acceptée depuis longtemps, et que l'importance du résultat n'était point en rapport avec une dépense de 40 ou 50 millions. Galonné cependant n'hésita pas ; il prévit que la régularité des payements aux véritables échéances ferait gagner dans l'avenir au delà des 48 millions qu'elle coûterait dans le présent; qu'en matière de crédit le fruit des scrupules n'est pas perdu : en un mot, il exécuta avec fermeté une mesure éminemment équitable, formant un heureux contraste avec les réductions d'arrérages et les manques de foi si communs au xviii* siècle. (Règlement du 15 août 1784.)

Galonné créa, ensuite, une caisse d'amortissement dotée de revenus très réels et très sûrs, capable de réaliser

1. Xous avons même vu, plus haut, Necker critic^uci- le payement des rentes à leur échéance.

effectivement toutes ses promesses, si elle eût survécu. Cette caisse recevait une allocation spéciale de 3 millions du Trésor ; elle jouissait, en outre, du produit annuel des extinctions de rentes viagères; ces deux ressources ne donnèrent que 4.200.000 livres la première année; mais conservées et aménagées à intérêts composés, elles devaient arriver, au bout de25 ans, à alléger la dette de 783. 193.000 livres en capital. Un tableau d'amortissement annexé à l'édit du 15 août 17S4 présentait, année par année, le détail des calculs, et prouvait que le résultat prévu n'avait absolument rien de chimérique : une dotation de 3 millions par an était, d'ailleurs, assez modeste pour être durable.

Un autre tableau annexé à l'édit du 15 août 1784 était suivi d'un tableau indiquant la série de tous les remboursements à époque fixe stipulés dans les emprunts antérieurs. Ces remboursements formaient un second mode d'amortissement, non plus volontaire comme le précédent, mais tout aussi efficace. Jusqu'alors aucun ministre n'avait publié les chiffres exacts de ces engagements. Les comptes rendus ou discours ministériels se bornaient à invoquer la "nécessité d'acquitter les remboursements à leur échéance, danslebut d'excuser la progression des dépenses; ou bien ils faisaient briller l'éventualité de la réduction du capital de la dette, afin d'éclairer d'un jour favorable les perspectives lointaines des finances ; mais ils s'exprimaient toujours d'une manière vague, sans produire de tableaux détaillés et sincères. Galonné, le premier, fit voir clairement que, si le Trésor tenait fidèlement les promesses contenues dans ses édits d'emprunt, les remboursements atteindraient en vingtcinq ans un capital de 481.500.000 livres. Ges 481 millions et demi, ajoutés aux 783. 103.000 livres supprimées par le jeu de l'amortissement, allégeraient de 1.264.700.000 livres le capital de la dette publique, en l'année 1809.

Un édit de 17(34 avait déjà organisé une caisse d'amortissement , mais dans des conditions beaucoup moins simples et beaucoup moins pratiques que ccllesdont l'honneur revient ici à Galonné (1).

On peut encore compter parmi les actes louables de son administration le payement intégral des rescriptions suspendu par Tabbé Terray. Galonné n'hésita pas à sacrifier quelques millions pour effacer des livres du Trésor celle scandaleuse créance.

Sous son ministère, l'on entrepril d'importants travaux publics, et, entre autres, la mémorable construction du port de Gherbourg.

Enfin, Galonné fit disparaître, par une refonte très opportune, la disproportion de valeur existant entre la monnaie d'or et la monnaie d'argent, disproportion qui dépouillait la France de tout son or au profit des pays étrangers, notamment de l'Espagne. Le rapport fixe de 15 1/2 à 1 entre les deux métaux date de cette refonte. (Octobre 1785.)

Si Galonné, succédant à Necker, eût poursuivi ses premières entreprises, avec l'aide, chaque jour plus énergique de l'opinion publique, quels services ses incontestables qualités n'eussent-elles pas rendus au pays en ces temps critiques! Son talent, sa perspicacité, ses idées libérales submergés dans le désordre, l'insouciance et la dissipation, n'ont fait que doubler la gravité de ses fautes et le poids de sa responsabilité.

1. M. Maui-icc Roy a publié un inlrrcssant ouvi-aj^c au aujet de l'amorlisseiucnt sous l'ancieu rcyinie. De l'amurliasei/tent dfs délies de l'Elul. lui pi-, nal. 1883.

2;58 15UDGKTS KT CO.MI'TAHIMTÉ

h. (GESTION FINANCIERE DE BRIENNR. — SECOND MINISTERE DE NEGKER

1. Premièi-fri inesuros de Bi'icuiie. — Econumios. — (lunipte rendu sincère adressé au roi. — J^lit du \i) août 1788 ordonnant le payement des dépenses en papier. — Suspension des reniboursenients, de ramorlissenient, etc. ; ruine du crédit. — II. Rentrée de Nccker aux affaires. — Il révoque l'édit d'aoùl 1788. — 11 vit au jour le jour jusqu'à la réunion des Etals généraux.

A Galonné succéda Loraénie de Brienne, archevêque de Toulouse (devenu archevêque de Sensi. L'exposé de sa gestion, qui dura quinze mois et demi, du mois de mai 1787 au mois d'août 1788, ne mérite pas de longs développements. Elle se trouve stygmatisée par l'acte qui la termine, l'édit du 16 août 1788, ordonnant le payement en papier d'une partie des rentes, pensions, traitements, fournitures, etc.

Quelques mois avant la promulgation de cet édit, lîrienne publia un compte des finances, très détaillé, et certainement le meilleur de ceux, — enpetit nombre d'ailleurs, — que l'ancien régime nous a légués. Il avait été promis à rassemblée des notables, que « chaque année, un « état des recettes et des dépenses serait discuté et arrêté « dans un conseil des finances », et livré à la publicité. Le ministre exécuta sa promesse aussi loyalement que possible, il faut le reconnaître. Le volume contient 183 pages de texte et de chiffres, développant avec clarté et sincérité tous les renseignements susceptibles alors d'être établis dans les bureaux du contrôle général. I^e compte rendu de BricMiio (mai 1788) aboutissait à la déclaration d'un défj-

fit de IGO millions [l). Un se souvient que Calonne, l'année précédente, n'avouait que 115 millions.

L'ine\actilnde de ce dernier chiffre devient évidente, en présence du sincèreexposédeBrienne.L;i situation, en eiïet, notablement améliorée depuis 1787, aurait dû, si Galonné eût précédemment révélé toute l'étendue du mal, faire apparaître un résultat inverse. Lu i^rand nombre de dépenses avaient été réduites, parmi lesquelles il faut citer en première ligne celles des maisons du roi et de la reine. Un règlement du 9 août 1787, suivant de près le départ des notables, remplit à ce sujet les promesses faites solennellement ù l'assemblée. Le roi déclarait supprimer la moitié des places du service de sa chambre et de sa garderobe, diminuer l'importance du service de la bouche, restreindre le nombre des écuyers, pages, chevaux et équipages, par la réunion de la grande et de la petite écurie, cesser toute concession particulière de chevaux et voitures, supprimer la grande fauconnerie, lalouveterié, le vautrait, réformer les gendarmes et chevau-légers de sa garde ordinaire, vouloir démolir ou vendre les châteaux de Choisy, de la-Muette, de Madrid, de Yincennes, de Blois, etc. Ces réformes, dont le programme devait être successivement exécuté, procurèrent au budget, dès la première année, une économie de près de 6 millions, qui devait, plus tard, s'accroître encore, par les décès d'officiers et de serviteurs titulaires d'emplois supprimés, auxquels le roi conservait provisoirement leurs émoluments. Il y eut sur les frais du

1. l);ins oes 100 millions de délicil llsuraiont 76 millions 1/2 de reiiibour- -oments, ceux mêmes que Briennc suspendit au mois d'anùt suivant. A la rigueur, ces 76 millions 1/2 de remboursements, ainsi que 29 millions de dépenses dites extraordinaires, pouvaient être déduits du total général afin d'atténuer d'autant le déficit spécial au budget ordinaire. Nous verrons, plus loin, Necker décomjioser ainsi ces chifîrcs devant les Etals généraux.

■^iO BUDGETS ET COMPTABILITÉ

personnel de la loterie 230.000 livres de réduction, sur les postes 419.000 livres, sur le département de la guerre 8 millions, sur les ponts et chaussées 01.000 livres, sur les gages du Conseil 48.500 livres, etc. Quarante millions de retranchements avaient été promis à l'assemblée des notables. (Discours du premier ministre, 25 février 1787.) Le compte des finances de 1788 n'inscrivait, sans doute, encore que 20 millions de bonifications environ. Mais, si elles étaient durables et sincères, si elles devaient progresser, leur chilfre de début paraît très satisfaisant.

En terminant, Brieime témoignait d'intentions sages et prudentes. Le sens de ses explications, modestement présentées, donnait à espérer le retour prochain de l'équilibre au moyen de l'économie, de l'ordre et de la fidélité aux engagements. Il regrettait la suspension de l'amortissement : « Mais, disait-il, quand on est obligé de payer « des anticipations à 6 et 6 1/2 p. 100, quand on est forcé « d'emprunter à gros intérêts, il n'y a ni ordre ni économie « à rembourser des emprunts non exigibles, dont lintérèt <' est moindre. » Il maintenait l'acquittement réguher des remboursements stipulés dans les contrats d'emprunts, et, loin de paraître alors vouloir les ajourner, il insistait, au contraire, sur les avantages que devait procurer, dans l'avenir, aux finances l'exacte exécution de ces salutaires engagements. « C'est sur la diminution des dépenses or- « dinaires, ajoutait-il enfin, et la cessation successive des < autres, que repose le rétablissement des alîaires. » (Compte rendu au roi, publié par ses ordres, mai 1788.) Malheureusement Brienne, d'un esprit peu consistant, dune moralité incertaine, nesut ni persévérer dans la voie des principes qu'il affichait, ni parer aux difficultés quotidiennes qui s'accumulaient autour de lui. En dépit des bonnes intentions manifestées à son début, il termina sa

carrière ministérielle par l'édit du 16 août 1788, dont nous avons déjà fait entrevoir les funestes dispositions.

Le préambule de cet édit rend compte de l'état des finances dans les termes suivants : « Par des circonstances « dontSa Majestése plaît à écarter le souvenir, la confiance « publique a été altérée par ceux mêmes qui auraient dû « conspirer à la soutenir ; les emprunts publics ont été con- « trariés, comme s'il n'eussent pas été nécessaires, et « discrédités comme si le gage en eût été incertain. L'in- « tempérie des saisons, en exigeant des secours, et en « rendant une partie des recouvrements plus difficiles, a « encore accru l'inquiétude. Les services sont devenus la- « borieux, les ressources ont été plus rares : tout fait crain- « dre qu'un emprunt offert dans ce moment au public, « comme les emprunts précédents, ne soit tenté sans « succès.» Non seulement l'équilibre des budgets se trouvait gravement compromis, — et le mal datait de loin, — mais le remède, dont Galonné avait si aisément abusé, l'emprunt, devenait impraticable. Brienne l'avoue explicitement : « Les émissions tentées n'ont pas réussi, et t tout essai nouveau échouera comme les précédents. » Le crédit se retirait donc définitivement, conséquence d'incorrigibles et persistantes dilapidations.

C'est alors que, pour suppléer aux emprunts, Brienne fit décréter que le payement des rentes, traitements, dépenses des ministères, etc., serait effectué partie en papier, partie en argent. L'édit du 10 août réglait ainsi le détail de ces dispositions. Les rentes soit perpétuelles, soit viagères ne seront plus acquittées, à l'avenir, en argent que pour leurs trois cinquièmes; le surplus sera fourni en billets. Los porteurs de titres infériimrs à 500 livres de rente continueront cependant, par exception, à recevoir en argent la totalité des arrérages. De 500 livres à 1.200 livres,

ils toucheront 5/8 en argent et 3/8 en billets, avec un minimum de 500 livres en argent. Au-dessus de 1.200 livres, le tarif général de 3/5 et 2/5 s appliquera avec un minimum de 750 livres en argent. Pour chaque catégorie de dépenses, un tarif spécial déterminait, dans des conditions analogues, la proportion d'argent et de papier. Sauf la solde de l'armée et de la marine, déclarées exemptes des nouvelles dispositions, et les parties de minime importance, toutes les créances deTÉtat subirent l'obligation de recevoir, au lieu d'argent comptant, plus du tiers de leur montant en papier. Les billets donnés en remplacement d'espèces portaient intérêt à 5 0/0 sans retenue; on les déclara solennellement, en outre, admissibles en capital et intérêts aux emprunts à venir. Triste faveur ! La même forftiule figurer a bientôt dans le décret d'institution des assignats. L'édit de 1788 protestait cependant contre toute assimilation de ces nouveaux billets avec le papier-monnaie, « dont le roi, « dit-il, connaît les inconvénients. » — « Ce sont des « billets du Trésor royal. » Mais des billets remis de force aux créanciers prennent, quoiqu'on dise, le nom de papiermonnaie.

Ledit du 16 août 1788 renouvelait d'office, pour un an, sans consulter les porteurs, les assignations sur les domaines arrivant à échéance ;il rejetait arbitrairement à l'année suivante tous les remboursements stipulés dans les contrats d'em^prunts, dont nous avons vu Jalonne dresser soigneusement le tableau. Bien entendu, et sans môme qu'il en fût fait mention, la loi d'amortissement du 15 août 1784 continuait à rester suspendue, riommc l'a dit Nocker : « Dans la vue d'éloigner une der- « iiiôre crise, l'on prolongeait par toutes sortes de moyens « un état d'intermittence qui devait finir en peu de temps « par ujie défaillance absolue. »

Gomment Louis XVI, autrefois ami de Turgot, docile aux leçons de Malesherbcs, associé aux plans de réformes de Necker,approuva-t-il le honteux édit que Bricnne soumit à sa signature? Galonné pouvait maintenant relever la tête. «Que l'emploi que j'ai fait des fonds pendant trois ans « et demi, dit-il, soit comparé à celui qu'en a fait mon ca- « lomniateur [de Brieiiiio) pendant quinze mois, et qu'on « juge ! Après avoir épuisé vainement toutes les ressour- « ces, après avoir déprimé les fonds publics et abîmé le « crédit, il finit par annoncer la nécessité de payer en papier « une partie de ce que le Trésor royal a toujours payé « comptant, et par faire banqueroute. Et c'est lui qui, van- « tant son administration, accusait la mienne d'avoir ruiné « les finances de Votre Majesté ! » {Lettre adressée au roi, 0 février 1789.) Ainsi, l'administration des finances était tombée assez bas en 1788 pour mériter la juste réprobation de Galonné!

Necker revint au pouvoir après Brienne, à la fin d'août 1788, peu de jours après le triste édit du 16 août. Il s'empressa, dès l'abord, de le faire rapporter officiellement et de rétablir les payements en espèces. (14 septembre 1788.)

« Le roi, instruit de l'alarme qu'avait répandue parmi « ses sujets et dans les pays étrangers l'arrêt autorisant « le Trésor royal à payer une partie des dépenses publi- « ques en effets à un an de date, renonce à unedisnosition « quil avait adoptée avec le sentiment le plus pénible. >> (Préambule de l'arrct du conseil d'État du roi, 14 septembre 1788.)

Une fois cette satisfaction donnée aux principes, Necker

ne vit pas plus que ses prédécesseurs l'argent affluer au Trésor.

Le temps seul, quels que fussent l'habileté et le crédit personnel du ministre, pouvait réparer progressivement une situation à ce point compromise.

A l'arrivée de Necker^ la caisse ne contenait que 500.000 livres, et il fallait, à tout prix, dans la semaine, remplir des engagements précis, s'élevant à plusieurs millions. Quels procédés employa Necker pour se procurer, au jour le jour, les fonds nécccsaires aux besoins urgents des services, l'histoire financière ne l'indique pas. Il suffit de savoir, d'une manière générale, que, pendant neuf mois, jusqu'à la réunion des États généraux, ses seules ressources se réduisirent à celles que lui fournirent des expédients quotidiens constamment renouvelés, il ne fit aucun emprunt, n'augmenta aucun impôt, ne demanda, en un mot, aucun supplément au public. Il rend compte lui-même de sa gestion, pendant cette période, de la manière suivante : « Ce fut en louvoyant, en usant de '.j'js les ménagements, « de toutes les ressources circonscrites dans ce petit cercle « queje parvins à conduire sans brisure et sans échouement « le frôle vaisseau de l'État jusqu'à l'ouverture des États « généraux. Tous ces soins, toutes ces peines ne laissent « aucune trace. » [Sur V administrât ion de M. Necker, par lui-môme, 1791.)

Montesquieu, dans son grand rapport récapitulatif rédigé à la fin de l'assemblée constituante, apprécie de même les opérations du second ministère d(ï Necker : « Il fallait au « moins, dit-il, fournir à la dépense publique, payer les « rentiers, et s'occuper des achats de subsistances. « M. Xccker, à force de crédit personnel et d'économie, « parvint à remplir cette tâche pénible : 25 millions em- € prundes pour un an à la Caisse d'escompte, de petits

« empruiUs faits aux notaires, aux états de Languedoc, « de Bretagne^ d'Artois, quelquesretards dans le payement « des rentes lui firent atteindre le l"' mai 1789, et, à ce « grand jour de l'ouverture des États généraux, 58 mil- « lions en nature étaient au Trésor public. » (Rapport de Montesquiou, 9 septembre 1791.)

L'inaction de Necker n'avait pas seulement pour cause la crainte d'un échec, à peu près certain, du reste. La perspective de la prochaine réunion des États généraux paralysait aussi ses forces d'une manière absolu. Il redoutait la nouvelle assemblée et se sentait, par avance, faible devant elle. Il masquait sa timidité en prétendant que toute entreprise personnelle devenait inopportune, au moment oii les représentants du pays prenaient eux-mêmes la direction des affaires, et qu'il était dès lors convenable de leur réserver toutes les solutions des redoutables problèmes qui allaient s'agiter.

« On se souvient peut-être, dit-il^ que pendant le cours « de ma première administration j'étais dans un mouve- « ment continuel; tout me tenait en activité, une rétbrme « importante, une épargne de détail, une nouvelle consti- « tution des compagnies de finances, une réunion de cais- « seSj une diminution des trésoreries, un nouvel ordre de « comptabilité... -Je vis en rentrant dans le gouverne- « ment, au mois d'août 1788, qu'une marche absolument « différente m'était conseillée au nom du bien de l'État.

« Je vis qu'un grand motif m'inspirait le devoir de con- « tenir l'administration des finances dans une sorte d'obscu- « rite et de silence.

« Je réfléchis qu'à peu de distance du rassemblement « des députés de la nation, il était inutile de commencer, « à moi seul, une guerre aux abus. » {Sur l administrât ion do M. Nrc/iPr, par lui-même, 1791.)

Necker, en effet, n'est plus le ministre ardent et résolu que nous avons vu, de 1776 à 1781, uniquement attaché à son administration, entreprendre eflicacement, comme il ledit, la chasse aux abus. Les États généraux, à la fois son espérance et son effroi, deviennent maintenant sa seule préoccupation. La politique a envahi son esprit. Au lieu de marcher en avant d'un pas assuré, comme autrefois, il hésite, cherche à s'orienter et reste immobile, ne sachant encore quel chemin suivront ceux qu'il va prendre désormais pour guides.

L'administration de Necker, d'août 1788 à mai 1789, consista donc uniquement en ceci : attendre les États généraux. Par son crédit personnel, avec l'appui de la faveur publique, il réunit plus de ressources et obtint un meilleur rendement d'impôts que ses prédécesseurs ; il gagna ainsi, « en continuant la manœuvre d'un navigateur en » péril, l'époque du 5 mai 1789 ».

Jusque-là, il se borna à écarter journellement toutes les difficultés surgissant incessamment sous ses pas, et à étayer provisoirement l'édifice chancelant des finances, consacrant tous ses soins et toutes ses études à la rédaction du grand exposé financier qu'il devait soumettre à l'assemblée, lors de sa première réunion.