DE L’EMPIRE D’ALLEMAGNE

L’étude des finances allemandes est rendue relativement aisée par l’abondance des documens officiels et aussi par la rapidité avec laquelle ils sont publiés : mais elle est compliquée par la coexistence du budget de l’Empire et de celui des vingt-six Etats particuliers parmi lesquels la Prusse tient le premier rang. Sur les 50 millions d’habitans que compte l’Allemagne, le royaume de Hohenzollern en a 30, c’est-à-dire les trois cinquièmes. Chaque Allemand est donc deux fois contribuable : il paie à l’Empire et il paie à l’un des royaumes de Prusse, de Bavière, de Wurtemberg, de Saxe; — ou à l’un des grands-duchés de Bade, de Hesse, de Mecklembourg-Schwerin, de Saxe-Weimar ; — ou àl’un des duchés d’Oldenbourg, de Brunswick, de Saxe-Meiningen, de Saxe-Altenbourg, de Saxe-Cobourg-Gotha, de Mecklembourg- Strelitz; ou à l’une des minuscules principautés qui ont encore conservé une certaine autonomie : Anhalt, Schwarzburg-Sondershausen, Schwarzburg-Rudolstadt, Waldeck, Reuss jeune, Reuss aîné, Schaumburg-Lippe, Lippe ; — ou à l’Alsace-Lorraine, ou à l’une des anciennes villes hanséatiques.: Lubeck, Brême, Hambourg.

En principe il y a séparation des sources de revenus, l’Empire s’étant tout d’abord attribué les douanes, et les taxes de consommation — c’est-à-dire d’une façon générale ce que nous appelons les impôts indirects — et les États particuliers ayant gardé les impôts directs pour faire face à leurs besoins. Mais l’Empire n’a pas jusqu’à ce jour tiré de ses revenus propres de quoi se suffire

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à lui-même; il n’a cessé de réclamer des États particuliers une aide de plus en plus importante : de là les contributions dites matriculaires, c’est-à-dire le versement par chaque Etat au budget de l’Empire d’une somme calculée autrefois d’après le nombre de soldats mis sur pied et qui, étant incorporés dans l’armée de l’Empire, sont entretenus par celui-ci. Des élémens compliqués servent aujourd’hui de base à la fixation de ce concours financier.

L’Empire, de son côté, n’a pas conservé la totalité de ses ressources propres. Lorsqu’en 1879 les droits de douane et certains impôts de consommation furent considérablement augmentés, son prélèvement fut limité à 130 millions de marks (1) et le surplus distribué entre les États particuliers, en vertu d une clause dite Frankenstein, d’après le nom du député qui la proposa. D’autres impôts impériaux sont également répartis entre les confédérés, qui sont donc à la fois créanciers et débiteurs du budget impérial : il résulte de là une complication et une incertitude singulières dans leurs finances. Comment, en effet, établir des prévisions de dépenses et de recettes, puisque des élémens importans des unes et des autres, la contribution due à l’Empire et les viremens à en recevoir, résultent du budget de celui-ci et ne peuvent être dégagés qu’après qu’il est établi ?

Cette situation bizarre est bien le reflet du système politique de l’Allemagne, unifiée sous certains rapports, mais chez qui l’esprit particularité n’a pas encore abdiqué. Le pouvoir central cherche chaque jour à grandir et à s'émanciper financièrement de 1 appui des feudataires ; mais il n’a pu encore réaliser tous ses rêves, s attribuer tous les impôts qu’il convoite; il n’exploite même pas encore à sa guise toutes les sources de revenus qui lui sont réservées : il a dû faire participer à plusieurs d’entre elles, et non des moindres, les trésors des États particuliers. La tendance évidente est d étendre la sphère des impôts impériaux et de fournir au gouvernement central des moyens d’action indépend ans. La matière imposable qui tente le plus son appétit fiscal est le tabac. Il n est pas de session du Reichstag dans laquelle ce sujet ne soit repris : jaloux de l’énorme appoint que cette taxe apporte au budget français, certains orateurs ne perdent pas une occasion den célébrer les mérites; nous verrons dans un instant que le gouvernement vient encore une fois de déposer un projet de réforme a cet égard.

Si la constitution de 1 Empire était rigoureusement appliquée, ses budgets devraient toujours se solder en équilibre, sans déficit

d) Le mark ou reichsmark vaut 1 fr. 25 cours du présent article seront exprimées,

environ. Toutes les sommes énoncées au sauf indication contraire, enreichsmarks.

et sans emprunt. L’article 70 ordonne que les dépenses seront couvertes au moyen des revenus nets des exploitations, des recettes communes, des impôts « impériaux » à établir, et, si le tout est insuffisant, par les contributions matriculaires des États. Celles-ci devraient donc en temps normal être chaque année portées à un chiffre tel que les besoins de l’Empire fussent couverts. Mais ce dernier a préféré recourir à l’article 73 de la constitution, qui prévoit l’emprunt pour faire face à des besoins imprévus. Dans la crainte de mécontenter les différens États en leur demandant des sommes trop considérables, le gouvernement central a singulièrement élargi le cadre des dépenses extraordinaires, et présente des budgets en déficit, pour se faire autoriser à émettre des rentes. Ce système des petits emprunts chroniques est combattu avec énergie par ceux qui voudraient voir le pays réserver son crédit intact pour les cas exceptionnels : ils ont trouvé pendant longtemps un argument additionnel dans la difficulté relative avec laquelle les émissions de rentes allemandes se classaient dans les portefeuilles. Aujourd’hui le courant de plus en plus fort qui porte les capitaux vers les placemens en fonds d’État permet à nos voisins d’emprunter à des conditions presque aussi favorables que nous : le 3 0/0 allemand est aux environs du pair.

Bien que le total de la dette allemande soit faible, si on le compare à la nôtre ou à la dette anglaise, il faut constater que la progression en a été très rapide, puisqu’elle a quintuplé en dix ans. Il n’est pas un budget depuis 1880 qui n’ait été équilibré à l’aide d’emprunts, dont l’importance a varié entre un minimum de 31 millions en 1885-86, et un maximum de 309 millions en 1891-92, avec une moyenne de 155 millions.

L’ordre naturel à suivre dans l’étude des finances d’un pays est d’examiner le budget, d’en analyser les divers élémens, d’énumérer les principales causes de dépenses et sources de recettes, ce qui permet de juger la mesure dans laquelle les forces économiques de la nation sont mises à contribution. Il est nécessaire en même temps de prendre en considération le patrimoine national, l’actif, ou du moins la portion de cet actif susceptible de donner des revenus, telle que les mines, usines, chemins de fer. Ce dernier point est de la plus haute importance en Allemagne, où beaucoup d’États possèdent un domaine industriel étendu. Si on le perd de vue, on ne peut comparer utilement entre eux les budgets de deux pays différens : les dépenses d’exploitation des chemins de fer prussiens, par exemple, sont la cause, la condition des recettes bien supérieures que le budget encaisse du chef des voyageurs et marchandises. Il serait absurde de dire que la Prusse

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dépense plus pour ses travaux publics que telle autre nation qui n’aurait pas de chemins de fer d’État. Il faut au contraire voir dans les recettes annuelles nettes qu’elle retire de cette exploitation une véritable rente patrimoniale qui vient atténuer d autant lescharges des contribuables, sans oublier d’ailleurs que ceux-ci ont payé de leurs deniers la construction ou l’acquisition des lignes.

Le domaine particulier de l’Empire allemand proprement dit est peu étendu. Les seules lignes de chemins de fer qu’il possèdesont celles d’Alsace-Lorraine, 1 200 kilomètres environ. De nombreux partisans de la centralisation ont réclamé la reprise générale des chemins de fer par l’Empire ; mais la Prusse, le plus particulariste, au dire de Bismarck lui-même, des États allemands, a tenu bon et n’a pas voulu céder son réseau de 27 000 kilomètres, qu’elle considère comme un des élémens de sa puissance militaire et qui fournit à son budget une ressource importante.

La constitution prussienne du 31 janvier 1850 avait établi d'une manière définitive que le budget serait voté par la Diète (Landtag)# É formée par la réunion de la Chambre des députés (Abgeordnetenhaus) et de la Chambre des seigneurs ( Herrenhaus ). De 1862 à 1866 un conflit aigu s’éleva entre le gouvernement et la Diète, qui refusa de voter le plan de réorganisation militaire proposé par Bismarck : quatre budgets successifs demeurèrent privés de la sanction législative la plus importante, celle de la Chambre qui émane directement du suffrage populaire. Le roi et son ministère passèrent outre et firent exécuter les lois de finances votées par la seule Chambre haute. Les victoires de 1866 arrivèrent fort à propos pour amener une réconciliation : un bill d’indemnité ratifia après coup les dépenses faites sans base légale ; le roi Guillaume lui-même reconnut que la loi avait été violée. La constitution allemande du 16 avril 1871 prescrit que toute loi impériale doit être approuvée par la majorité du Conseil fédéral et celle du Parlement : le budget est soumis à cette règle.

L’année financière allemande,comme celle de la Prusse s’ouvrele 1" avril pour se clore le 31 mars. L’avantage allégué’ par les partisans de ce système est que le vote du budget intervient à une époque plus rapprochée de celle où l’on peut déjà mieux se rendre compte des résultats probables de l’exercice que lorsque le calendrier budgétaire coïncide avec l’année commune. Nous ne voyons pas pour notre part 1 amélioration qui en résulterait chez nous;, les habitudes déplorables prises par la Chambre traînent en longueur la discussion du budget et nous acculent au piteux expédient des douzièmes provisoires : taire commencer mrtre exercice

T P hu teel'n' du 1 J nnv ier ne changerait pas la tradition.

Le budget allemand, comme le budget prussien, est établi

•conformément au principe de l’universalité, c’est-à-dire que toutes les dépenses et toutes les recettes y sont portées. Cependant, pour certaines exploitations comme celle des postes et télégraphes et des chemins de fer, c’est le produit net qui figure aux ressources budgétaires. Il faut, lorsqu’on veut comparer entre eux les budgets de différens pays, prendre bien garde à la façon dont les écritures sont passées pour les administrations qui fournissent des revenus en même temps qu’elles sont une cause de débours. Les totaux sont tout différens selon qu’on porte le débit et le crédit dans chaque colonne, ou seulement le solde actif ou passif dans l’une d’elles. Ainsi les 28 millions qui figurent comme recettes postales de l’empire allemand résultent de la différence entre 271 millions de recettes et 243 millions de dépenses. En France, de ce chef seul, l’addition serait grossie de 243 millions.

Au point de vue de l’établissement du budget, aucun principe spécial ne lie les ministres des finances allemand ou prussien. Alors que la France est revenue, après s’en être écartée à plusieurs reprises, à la règle de l’antépénultième année, qui donne •comme base fixe aux prévisions du budget en préparation les résultats de l’avant-dernier exercice clos, les Allemands tâchent de se rapprocher le plus possible de la réalité, telle que les circonstances permettent de l’entrevoir : cela leur est d’autant plus facile que la présentation du budget aux Chambres ne précède chez eux que de peu de mois l’ouverture de l’exercice. Il existe cependant certaines règles d’évaluation : le coût du pain de l’armée est estimé pour une moitié d’après le prix moyen du grain pendant dix ans et pour l’autre d’après la mercuriale de la fin de la dernière année.

Avant d’arriver au Reichstag, le budget est soumis à l’examen du Conseil fédéral (Bundesrath ), composé des représentans des divers gouvernemens : ceux-ci ont ensemble cinquante-huit voix, dont dix-sept accordées à la Prusse, six à la Bavière, quatre à la Saxe et au Wurtemberg, trois à la Hesse et à Bade, deux au Mecklembourg et au Brunswick, une à chacun des autres. Les délibérations ne sont pas publiques. Tout membre du Conseil fédéral a le droit d’être entendu au Reichstag chaque fois qu’il le demande. Parmi les attributions du Conseil figure le droit de dissoudre le Reichstag, d’accord avec l’empereur.

Une fois le budget voté, les dépenses ne se font que sur le visa des curateurs des caisses, membres de l’administration régionale qui correspond à nos préfectures et sous-préfectures : avant d ordonnancer les paiemens, ils s’assurent que la dépense est conforme aux crédits votés et imputée au chapitre voulu. La cour des comptes (Rechnnngshof ), organisée sur le modèle fran-

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çais, contrôle les comptables et prononce les déclarations de conformité des budgets. Cette cour est une institution prussienne qui fonctionne également pour l’Empire.

Le Reichstag a le droit d’initiative en matière budgétaire, mais il n’en fait guère usage, et suit à cet égard les traditions du Parlement anglais, qui réserve à la couronne les propositions de dépenses.

Rappelons enfin que si le budget allemand est annuel, comme celui de la Prusse, de la plupart des États allemands et des grandes puissances européennes, la faute n’en est pas à M. de Bismarck, qui, à plusieurs reprises, essaya de le rendre biennal, c’est-à-dire d’obtenir que le Parlement le votât pour deux ans : il présenta notamment le 12 février 1880 une proposition de modification en ce sens à la constitution impériale, mais sans succès. Ce système existe en Bavière. Le budget est même triennal dans la Hesse, en Saxe-Weimar, Saxe-Meiningen et Saxe-Altenbourg. Mais, bien que le budget impérial soit soumis tous les ans au vote du Reichstag, les dépenses militaires n’en sont pas moins soustraites pour une bonne part à son action, par suite de la célèbre loi de 1874 sur le septennat. En vertu de ses dispositions, 1 effectif de l’armée est fixé pour des périodes successives de sept ans : il en résulte que les subsides nécessaires à son entretien ne sauraient être refusés par les députés jusqu’à concurrence de l’effectif accordé préalablement.

Bailleurs la constitution elle-même impose à l’empereur au sujet de l’armée des devoirs et par suite lui confère des droits tels que, dans un conflit à ce sujet avec le Parlement, ce n’est peutêtre pas ce dernier qui serait le plus fort.

Les dépenses ordinaires de l’Empire pour l’année économique 1894-1895 (1 er avril au 31 mars) s’élèvent à 1 080 millions de marks, dont 480 millions pour l’armée, 51 pour la marine, / 2 pour la dette, 356 de viremens au crédit des États particuliers, 48 pour le fonds général des pensions, 27 pour le fonds des invalides de 1 empire. Il s’y ajoute 206 millions de dépenses extraordinaires, en grande partie militaires, au total 1286 millions. Les recettes proviennent pour 350 millions des douanes, 11 milhoiis du tabac, 75 du sucre (taxe de consommation), 43 du sel, t ce a coo - de la bière, 34 des timbres sur les cartes a jouer, effets de commerce, valeurs mobilières, transactions de bourse, 28 des postes et télégraphes, 23 des chemins de fer (excédent des recettes sur les dépenses), 7 de la Banque, 398 des contri-

butions matriculaires des vingt-six États particuliers, 27 du fonds des Invalides (qui figure pour la même somme aux recettes et aux dépenses), et enfin pour 120 millions d’une émission de rentes, au total 1 285 millions; ce qui, à un million près, balance les dépenses. Mais cet équilibre n’est obtenu que grâce à un emprunt d’à peu près le dixième du chiffre total.