Séance du 6 mai

Avant de montrer quels services a rendus l'amortissement, il ne sera pas inutile de dire quelques mots de son organisation et de son action.

La loi de 1816, en instituant une caisse spéciale pour l'amortissement de la dette publique, lui avait attribué une dotation annuelle de 20 millions, que la loi du 25 mars 1817 porta à 40 millions et à laquelle cette loi ajouta 83 millions, produit net de la vente de 150,000 hectares de bois. Lors de la conversion des rentes 5 pour 100 en 3 et en 1 1/2 pour 100, en 1825, il fut décidé que désormais les rachats de rentes n'auraient lieu qu'au-dessous du pair; et, par une disposition vivement critiquée, la même loi statua que les rentes à racheter, du 22 juin 1825 au 22 juin 1830, seraient annulées. La loi du 10 juin 1833 ordonna que toutes les ressources que l'amortissement tenait des lois antérieures fussent réparties, au marc le

franc et proportionnellement au capital nominal de chaque espèce de dette, entre les rentes 5, i, 1 1/2 et 3 pour 100. La même loi voulut qu'à l'avenir tout emprunt, au moment de sa création, fût doté d'un fonds d'amortissement réglé par la loi autorisant l'emprunt, fonds qui ne pouvait être au-dessous d un pour cent du capital nominal des rentes créées.

L'amortissement fonctionna régulièrement sur ces bases pour tous les fonds dont le cours ne dépassait pas le pair, et les arrérages des rentes rachetées, au lieu d'être annulés, durent s'ajouter, pour chaque fonds, au capital <}e la dotation. La foi, si cruellement trompée depuis, que la France avait dans des institutions auxquelles elle a diî trente-trois années de prospérité, de paix et de liberté, le crédit toujours croissant de l'État, affermi par la garantie d'un contrôle sérieux de l'administration de la fortune publique, élevèrent

bientôt le cours des fonds publics. Sauf de rares intermittences, tous les fonds, excepté le 3 pour 100, restèrent au-dessus du pair après Tavoir atteint 1 . Le 5 pour 100, après

1. La Revue des Deux Mondes du 1" janvier 1861 a public un excellent article de M. Victor Bonnet sur Les derniers budgets. Un défenseur officieux du pouvoir, le Constitutionnel du 4 janvier, essayant d'en atténuer l'effet, s'est avancé jusqu'à dire: • Le régime impérial est parvenu à faire fonctionner en partie l'amortissement que le Gouvernement de juillet avait totalement suspendu. »

Voici la réponse à cette assertion :

Sauf en 1859 et en 1860, et pour 40 millions dans chaque exercice, le régime impérial a complètement suspendu l'amortissement, quoique le cours très-bas des fonds publics eût rendu son action éminemment profitable.

De 1830 à 1848, l'amortissement n'a jamais cessé d'opérer sur les fonds au-dessous du pair. Dans ces dix-huit années il a été racheté 19,013,602 fr. de rentes 3 pour 100, au capital de 643,985,002 fr. Jusqu'en 1834, époque à laquelle le 5 pour 100 dépassa le pair, il fut racheté 7,470,871 fr. de rentes 5 pour 100 au capital de 149,417,380 fr. L'amortissement fonctionna également pour le 4 1/2 et pour le 4 pour 100 toutes les fois que les cours le permirent; mais ces deux fonds ayant alors peu d'importance, les rachats restèrent au-dessous d'un million en intérêts, et de 25 millions en capital. (Voir Compte général de f administration des finances pour 1859 , pages 520 et suivantes).

1 834, ne descendit plus au-dessous jusqu'en 1818. De là l'origine des réserves de l'amortissement formées de la portion de la dotation qui ne pouvait trouver son emploi.

Que ferait-on de l'accumulation de ces réserves? Le premier système auquel on s'arrêta fut de les conserver intactes, afin de redoubler la puissance de l'amortissement lorsque les rentes descendraient au-dessous du pair.

— C'était appliquer dans toute sa rigueur le principe de l'intérêt composé inscrit dans la loi de 1833. Bientôt, cependant, les réserves dépassèrent 200 millions. On jugea excessif le résultat de ce respect absolu de la règle et une transaction intervint qui, tout en assurant l'extinction successive de la dette, permit de soulager les contribuables. Une partie des réserves fut appliquée aux travaux publics, dont elle forma le fonds extraordinaire, et la Caisse d'amortissement reçut des inscriptions de rentes en échange du capital ainsi em-

ZOk L'AMORTISSEMENT.

ployé ; des lois spéciales prononcèrent successivement l'annulation de rentes provenant de la consolidation des réserves. Ainsi fut longtemps maintenue une balance équitable entre les droits et les intérêts du présent, les droits et les intérêts de l'avenir.

C'est dans cette voie que le gouvernement impérial avait paru vouloir rentrer, en 1 859, après dix années d'interruption; il ne devait guère y persister. Deux ans ne s'étaient pas écoulés que l'amortissement était de nouveau complètement suspendu. En présence d'un déficit croissant, qui approche d'un milliard et qui approcherait de 1200 millions sans la soulte payée pour la conversion du 4 1/2 pour 100, en présence de la progression constante des dépenses dont on ne peut plus prévoir la limite , dans l'état troublé de l'Europe , avec l'incertitude de notre situation en Chine, avec la Cochinchine soulevée contre nous, déchirant les traités, assaillant perfidement nos forces

trop réduites, avec les redoutables problèmes de l'expédition du Mexique, il est difficile, même en espérant que le fléau de nouvelles guerres nous soit épargné, de prévoir l'époque où l'amortissement exercera son action salutaire, rendue plus nécessaire que jamais par l'augmentation si rapide de la dette publique.

Lorsqu'on arrête son attention sur les résultats merveilleux dus au respect de la monarchie représentative pour l'amortissement , on ne peut, après avoir admiré les bienfaits de ce puissant moyen de libération, s'empêcher de regretter profondément que le gouvernement actuel de la France ne considère pas, à l'exemple de ses prédécesseurs, cette institution comme un dépôt sacré. A la rigueur, on comprendrait que les nécessités d'un temps de crise et de guerre eussent fait accepter momentanément un tel sacrifice ; mais, en réfléchissant à ce que serait aujourd'hui la dette publique sans la sagesse de nos devanciers,

tout ami du pays formera des vœux ardents pour que la raison reprenne ses droits et que l'exception ne se substitue pas définitivement à la règle.

Au 1 er avril 1814, le montant des rentes inscrites pour la liquidation des anciennes dettes de l'État et des pays réunis s'élevait à 63,307,637 fr.

Depuis cette époque jusqu'au 1" janvier 1862 1 , les rentes créées pour les besoins du service représentent. . . . 504,792,858

Ce qui porte le total des rentes créées à. 568, 1 00,495 fr.

Les rentes annulées comme ayant fait retour à l'État, par suite d'échanges, de remboursements et de réduction à divers titres, montent à 71,175,182

Ce qui réduit les rentes créées à. . . . 496,925,313

Les rentes rachetée^ par la caisse d'amortissement ou provenant de la consolidation des réserves et succès-

A reporter. . . . 496,925,313 fr.

1 . Voir le Compte général de V administration des finances pour 1861, page 475. C'est le dernier publié et c'est pour cela que les calculs présentés ici s'arrêtent au 1 er janvier

Report 496,925,313 fr.

sivement annulées s'élevaient , le 1 er janvier 1862 à

La somme totale des rentes inscrites ou à inscrire se trouvait ainsi réduite, le !•* janvier 1862 à

356,080,603 fr.

Les consolidations opérées, depuis le 1 er janvier 1 802, ont porté le chiffre total, provisoirement inscrit au budget de 1861 pour le service des rentes de la dette publique, à 385,937,547 francs. Si donc l'amortissement, sous l'égide tutélaire des chambres, n'avait pas fonctionné pendant trente ans consécutifs, le total des rentes inscrites dépasserait 525 millions, et le budget de l'État se trouverait grevé annuellement d'une charge additionnelle de 140 millions

1. Rentes rachetées directement par la Caisse d'amortissement 80,950,700 fr.

Rentes rachetées par la Caisse des retraites pour la vieillesse, 1,510,608

A reporter

32,461,308 fr.

Depuis la création de l'amortissement en avril 1816 jusqu'au 1 er juillet 1833, époque où fut mis en vigueur le nouveau régime fondé par la loi du 10 juin de la même année, le capital employé aux rachats a été de 1 262 171 490 fr.

Du 10 juin 1833 au 24 février 1848, le cours de plus en plus élevé des rentes restreignant les rachats, qui ne devaient s'opérer qu'au-dessous du pair, ces rachats n'ont atteint que 377,078,226

Capital total des rentes rachetées en

31 ans, de 1816 à 1848 1,639,249,716

Dans les 15 ans écoulés de 1848 à 1862

les rachats ont été (en 1859 et 1860)

de 53,979,458

Total général, en capital, des rachats directs opérés par la Caisse d'amortissement 1,693,229,174 fr.

Enfin il ne sera pas inutile de rappeler que, de 1833 à 1848, les réserves de l'amortisse-

Report 82,461,308

Rentes provenant de la consolidation des réserves de l'amortissement 58,383,402

Total des rentes annulées par l'intermédiaire de la Caisse d'amortissement. . 140,844,710 fr.

ment, formées des fonds de la dotation que le cours élevé des rentes ne permettait pas d'employer en rachats, ont procuré au Trésor une ressource totale de 910 millions, dont 280 seulement ont été affectés aux dépenses générales des budgets. 182 millions ont été consacrés aux travaux extraordinaires, et 442 millions à l'extinction des découverts du Trésor de 1840 à 1847.

De 1848 à 1861, une somme totale de 1 milliard 413 millions appartenant à l'amortissement , et à laquelle , il faut bien le reconnaître, le cours des rentes n'aurait jamais empêché, comme par le passé, de laisser sa destination, a été portée en recette aux budgets 1 .

Dans son rapport sur le budget de 1861, M. le ministre des finances répétait ce qu'il

1 . Compte général de V administration des finances pour 1861, page 551.

avait déjà dit en 1857 : « Pour avoir tout son effet , l'amortissement doit résulter d'un excédant de recette positif. S'il en est autrement, les fonds qu'il absorbe produisent un déficit dans le budget; ce déficit augmente la dette flottante, et celle-ci aboutit, tôt ou tard, à une consolidation en rentes; c'est-à-dire que, dans ce cas, au lieu d'éteindre la dette publique, l'amortissement tend à l'accroître, avec perte pour le Trésor. »

C'est là une argumentation spécieuse et sans solidité. Ce qui est vrai , c'est que l'habitude prise de porter en recette la dotation et la réserve de l'amortissement donne une facilité funeste pour l'exagération des dépenses. La bonne administration consiste non pas à élever , par toutes sortes de moyens et d'expédients , les recettes ou l'apparence des recettes au niveau des dépenses, mais à restreindre les dépenses dans les limites des recettes réelles. Recourir à des emprunts réi-

térés, contractés parfois à des taux onéreux, et disposer en même temps, pour faire face aux dépenses ordinaires, des ressources destinées par la prévoyance de ses prédécesseurs à l'extinction de la dette de l'État, c'est escompter doublement l'avenir. Ni la justice ni la raison n'exigent, sans doute, que la génération actuelle supporte seule tout le fardeau de dépenses dont profiteront les générations futures. Les grands travaux d'utilité publique survivent au préseqt; les guerres même peuvent être fécondes lorsque, justement entreprises, elles ont pour résultat un accroissement durable d'influence ou d'utiles conquêtes; cependant aucun gouvernement sage n'a rejeté sur l'avenir la totalité des charges provenant de ces deux causes.

La suspension prolongée de l'amortissement, que des circonstances exceptionnelles pourraient seules justifier accidentellement, constitue une violation des droits des créanciers

de l'État. Ces créanciers ont dû compter sur les garanties que leur assurent les lois, garanties renouvelées formellement à l'émission de chaque emprunt. Vainement on objecterait l'exemple de l'Angleterre ; cette objection serait sans application. Oui, l'Angleterre semble préférer, à l'amortissement pratiqué au moyeu de rachats successifs et continus des effets publics opérés à la Bourse, la réduction de sa dette par l'affectation aux extinctions des excédants de recettes'. Au point de vue de la réduction de la dette, ce mode est également efficace sous une administration financière prévoyante et contenue par le parlement ; il présente même l'avantage de ne pas peser également sur les situations bonnes ou mauvaises, sur les années de déficit comme sur les années d'excédants, ainsi que le ferait

1 . On sait qu'une partie de la dette anglaise consiste en annuités dont l'amortissement s'opère de lui-même par des remboursements gradués,

notre système d'amortissement, s'il était rigoureusement appliqué, par le rachat des fonds au-dessous du pair jusqu'à concurrence de la totalité des ressources annuelles de la Caisse d'amortissement. Toutefois l'amortissement , tel qu'il a été conçu dans le système français, a un double but : contenir la dette publique, la réduire même, si faire se peut; soutenir le crédit public par le rachat incessant des titres lorsque le cours affaibli des rentes les fait affluer sur le marché. Les partisans du système anglais allèguent que ce système fonctionne mieux dans l'intérêt des contribuables; les défenseurs du système français font valoir en sa faveur, non-seulement les engagements pris par les lois qui ont constitué chez nous l'amortissement, mais encore les avantages que ce système ofTre aux créanciers de l'État dans un pays où les fluctuations de la Bourse sont plus fréquentes et plus marquées. Ce qui importe aux rentiers, c'est bien moins la

sécurité qui peut résulter pour eux de la diminution de la dette de l'État que la valeur négociable de leur créance. Les détenteurs de rentes françaises ne craignent pas la banqueroute, mais il ne leur est pas indifférent de pouvoir, à toute heure, réaliser leur titre avec bénéfice ou du moins sans perte.

Avec le développement du crédit public, qui suffit à assurer la facile négociation des titres, le système anglais offre assez d'avantages pour n'être pas légèrement condamné; on comprendrait même qu'on cherchât à l'introduire chez nous. Il y aurait alors lieu de discuter coutradictoirement et de changer la législation, si la convenance de ce changement venait à être démontrée. Mais tant que la loi existe elle doit être respectée et le premier exemple doit toujours venir du pouvoir.

La dette anglaise, d'origine bien plus ancienne que la nôtre, ne doit cependant son développement excessif qu'aux guerres de la

Révolution française et de l'empire. Cette dette, vers 1790, ne montait guère qu'à 3 milliards de francs. Les efforts gigantesques faits par l'Angleterre pour conserver la suprématie des mers, les subsides qu'elle prodigua à ses alliés élevèrent, en vingt ans, la dette publique à la somme colossale de plus de 25 milliards eu capital, de plus de 800 millions en intérêts. A la même époque, c'est-àdire à la chute de l'empire, la France, qui avait largement fait payer aux vaincus le prix de ses victoires, ne voyait figurer au grandlivre que 03 millions de rentes. Il est impossible de mettre au compte de la monarchie les emprunts qu'il fallut contracter pour payer la rançon de la France envahie. 100 millions des rentes de la dette publique n'ont pas d'autre origine. Si donc, au 31 juillet 1830, le total des rentes s'élevait à 202 millions (dont 37 millions appartenaient à la Caisse d'amortissement , la dette active ne dépassant pas

165 millions), on peut dire que la restauration ne laissait, de ce chef, aucune charge qui lui fût propre, les réductions opérées au moyen de l'amortissement et des conversions ayant suffi pour compenser les créations de rentes nouvelles et pour maintenir la dette dans les proportions que lui avait données la liquidation du passé. Au l pr mars 1818, le total des rentes inscrites était de 244 millions ; mais celui des rentes actives n'était que de 170 millions, soit de 12 millions plus élevé qu'en 1830. Pendant ces trente années, la dette anglaise avait diminué. Des réductions par conversions, par remboursements d'annuités, par applications d'excédants des budgets à la libération du Trésor public, avaient fait descendre le capital au-dessous de 1 9 milliards, et les rentes annuelles à environ 700 millions.

De 1818 à 1862, l'Angleterre, qui a fait l'expédition de Crimée , deux campagnes en

Chine et la guerre de l'Inde , n'a emprunté sous diverses formes qu'un peu plus de 1 milliard, et a opéré des réductions successives de sa dette pour plus de G00 millions. Dans ces même treize années, la dette française consolidée s'est élevée de 24 f millions à 385 millions, et le chiffre des rentes actives est de 327 millions, au lieu de 176. De ce chef seulement, loi millions de rentes annuelles se sont donc ajoutés aux charges publiques.

En résumé la dette anglaise est restée, depuis quarante ans, à peu près stationnai re, variant entre 19 et 20 milliards de capital nominal et entre 6.j0 et 700 millions de rentes 1 . La

1 . Je crois utile de placer ici le tableau de la dette anglaise, car on trouve rarement, dans les documents publiés en France, des renseignements exacts sur ce sujet. Il arrive même que quelques-uns de ceux qui parlent de la dette anglaise commettent des erreurs faute d'en bien connaître les éléments, ce qui les conduit à des comparaisons dont les termes manquent de justesse. Eu effet, si, pour se faire une idée précise de l'ensemble des charges de la dette du

nôtre, constamment maintenue entre 150 et 180 millions de rentes actives, de 1815 à 1848, portée à 230 millions par les quatre années de la république, est aujourd'hui de 327 millions de rentes actives, et de 385 millions en ajoutant les 58 millions des réserves de l'amortissement.

Royaume-Uni, il faut, à la dette anglaise, ajouter la dette irlandaise, il faut aussi ne pas confondre dans la dette, comme on l'a fait quelquefois ce qui figure sous le titre de charges des fonds consolidés (Charges on consolidatcd fund). Ce titre comprend, outre la liste civile, les pensions civiles et diplomatiques, les dépenses des cours de justice et divers autres services qui figurent, chez nous, soit au chapitre des dotations, soit à celui de la dette viagère, soit à divers chapitres des départements ministériels.

Voici le résumé des chiffres arrêtés au 31 mars 1862, d'après le compte financier imprimé en juin 1862 pour la chambre des communes. Les sommes sont traduites en francs, la livre sterling étant comptée pour vingt-cinq francs.

Capital. Intérêts, fr. rr.

Dette fondée de la Grande-Bretagne. .. 18,627,000,000 569.642,000 Annuités d'origine et de durée diverses. 49,403,000

Dette fondée d Irlande 1,072,000,000 32,441,000

Annuités, etc 76,000

Total des deux dettes au 31 mars 1862. 19,699,000,000 651,462,000

L'Angleterre, pendant que la France empruntait plus de trois milliards sous diverses formes, n'a pas hésité à demander aux impôts une grande partie des ressources extraordinaires des guerres de l'Inde et de la Chine et de la guerre de Crimée. Après avoir porté jusqu'à leur extrême limite les taxes de cou-

dette NOS FONDÉS. Capital. Intérêt*.

Les bons de l'échiquier en circulation s'é- fr. fr.

levaient au 31 ma s 1*62 à 413,947,000 12,750,000

Les dépenses qualifiées de charges sur les fonds consolidés étaient : fr.

Liste c.vde » 10,106,000

Annuités et pensions » T,8'24,0O0

Allocations et traitements divers » 3,K96,0O0

Salaires et pensions d plomatiques » 4.360,000

Cours de justice » 16,394.000

Charges diverses - &,Oo60,00

Le budget anglais est partagé en trois grandes catégories : Dette = fonds consolidé = dépenses des services publics (supply services). Les dépenses totales de l'État se partagent ainsi entre ces trois catégories :

Dette publique fondée et non fondée. 665 millions.

Fonds consolidé ^8 —

Services publics, armée, flotte, etc. . . 1,100 —

1,813 millions.

sommation , elle n'a pas reculé devant les impôts les plus impopulaires plutôt que de rejeter sur l'avenir les charges nécessitées par des événements imprévus ou par les entreprises qui servaient les desseins de sa politique. Les gouvernements libres puisent dans le concours de la nation la force nécessaire pour faire accepter de tels sacrifices. Lorsque les représentants du pays exercent la principale influence sur ses destinées, l'intérêt public reste le mobile des grandes entreprises et cette certitude donne à tous le courage d'en supporter le fardeau.

Les gouvernements dans lesquels la responsabilité n'est pas partagée sont trop souvent guidés par d'autres motifs et subissent d'autres nécessités. Un pouvoir unique, ayant à répondre seul de ses résolutions et de ses desseins, cherche, parfois, à les faire mieux accepter en dissimulant et en ajournant les conséquences onéreuses qu'ils doivent en-

traîner. Pour être vraiment digne de gouverner, il faut savoir dédaigner cette funeste recherche de la popularité, ne reculer devant aucune des rudes conditions du pouvoir, ne sacrifier aux exigences du jour aucun des intérêts durables de son pays ; il faut avoir l'ambition assez haute pour penser sans cesse à la postérité et pour maintenir une juste balance entre ce qu'il est permis d'accorder &u présent et ce qu'il n'est pas permis d'enlever à l'avenir.