Mémoire à V empereur j 12 novembre

venu très-différent. L'imprévu et la guerre avaient dérangé tous les calculs; des dépenses considérables avaient été faites, en dehors des règles anciennes et nouvelles, sans qu'on eût jugé nécessaire de convoquer le corps législatif. Les virements de crédits n'avaient pas suffi à couvrir les dépenses imprévues de l'expédition du Mexique, et M. le ministre estimait qu'aux 59 millions votés par le corps législatif il faudrait ajouter 24 millions pour dépenses afférentes à l'exercice 1862. Les sommes ainsi dépensées, en dehors des prévisions et des lois de finances, devaient, d'après le rapport, faire l'objet d'une demande de crédits extraordinaires, quoique le sénatus-consulte du 21 décembre eût statué qu'à l'avenir tout crédit de ce genre exigerait impérieusement la sanction préalable du corps législatif.

Le ministre n'essayait de se justifier qu'en opposant aux engagements qu'il avait pris les

doutes exprimés par les rapporteurs du Conseil d'État et du sénat qui , moins confiants que lui et moins convaincus, « s'étaient accordés tous deux à mettre au nombre des éventualités impossibles à prévoir, un fléau soudain ou les événements du dehors qui exigeraient le développement immédiat de nos forces militaires ou navales. » Or, aucun fléau soudain n'était venu nous frapper, et le ministre se félicitait , au contraire , malgré beaucoup de circonstances défavorables , de la progression des recettes due au maintien de l'ordre et du calme intérieur dont nous jouissons. »

Quant aux événements du dehors, on était en droit de demander s'il était survenu, d'octobre à décembre 1862, des événements qui eussent si profondément changé les prévisions beaucoup plus rassurantes consignées dans le Rapport du 6 octobre? A cette époque si rapprochée, un exposé détaillé de la situation

faisait ressortir, pour le règlement définitif du budget de 1862, un excédant probable de 16 millions dans les ressources. Ni à l'intérieur, ni à l'extérieur, rien ne s'était passé depuis lors qui ne fût prévu de tous. Ce n'était pas seulement depuis octobre que le Gouvernement avait pu reconnaître à quel point il s'était trompé et avait été trompé par ses agents sur les dispositions du Mexique. Ce n'était pas seulement depuis octobre qu'on avait su qu'il n'y a au Mexique ni routes, ni ponts; que les mouvements de l'armée y seraient lents, ditiiciles ; qu'un climat meurtrier décimerait nos soldats et nos marins ; que l'envoi de renforts considérables assurerait seul le succès de l'expédition ; qu'il faudrait tirer du dehors les subsistances et les moyens de transport. De toutes les révélations du rapport la plus grave était celle qui était faite au sujet des traites tirées sur le Trésor pour compte du ministère de la marine. Le total de ces traites

n'était pas encore connu, et, comme il arrive toujours en pareil cas, les conjectures du public allaient peut-être au delà de la réalité. Le rapport se bornait à constater que le vote du corps législatif « interviendrait en temps utile pour imputer leur acquittement sur le crédit supplémentaire qui allait être demandé pour lui. » Il résultait clairement des termes de cette déclaration que des traites avaient été fournies sans que, contrairement à ce qui avait toujours été rigoureusement exigé , aucun crédit y eût été affecté , sans qu'aucun décret eut été signé, sans que le Conseil d'État eut été consulté, sans qu'aucune décision eût été prise, sur l'avis du ministre des finances , comme l'exigeait le décret du i" décembre 1861, rendu sur sa proposition'.

1 . Il n'est pas inutile de rappeler ici les termes et les considérants de ce décret :

« NAPOLÉON, etc., etc.

« Considérant qu'il importe essentiellement à l'ordre des

Rien n'était plus dangereux qu'un tel précédent; et il était, tout à la fois, très-regrettable pour le passé et peu rassurant pour l'avenir que le ministre ne crût pas devoir faire suivre au moins d'une observation, d'une réserve ou d'une promesse l'annonce d'une violation si flagrante des règles posées par lui-même. Que pouvait-il arriver, si un ministre venait à être changé ou à mourir, et que son successeur ne voulut pas reconnaître la validité des traites ? Quelle autre garantie avaient les porteurs de ces traites que la solvabilité personnelle du ministre qui couvrait

finances que les charges des budgets ne puissent être augmentées sans que notre ministre des finances ait été mis en mesure d'apprécier et de nous faire connaître s'il existe des ressources suffisaptes pour y pourvoir, a Avons décrété et décrétons ce qui suit : a A l'avenir aucun décret autorisant ou ordonnant des travaux ou des mesures quelconques, pouvant avoir pour effet d'ajouter aux charges budgétaires, ne sera soumis à notre signature qu'accompagné de l'avis de notre ministre des finances. »

un tel abus de sa sanction? Répondrait-on que l'honneur de la France était engagé, et qu'elle ne pourrait, en aucun cas, désavouer la signature de ses agents ? C'est précisément parce que cela était vrai qu'il était plus indispensable d'observer toujours les formes sans lesquelles la comptabilité n'a plus de règles, sans lesquelles le contrôle devient un vain mot.

Il était certainement malheureux que la première application du système inauguré, depuis un an à peine, pour les virements de crédits, n'eût pas mieux triomphé des critiques dont ce système avait été l'objet. Mais cet échec n'était pas imprévu de tous et, pour ma part, il devait m'être permis de rappeler, comme je le fis ' , ce que j'écrivais au moment où le système des virements avait été mis en vigueur :

a On peut craindre que la faculté de virement

ne remplace les crédits supplémentaires et extraordinaires , puisque ce n'est pas seulement de X excédant des chapitres qu'on pourra changer la destination par virement, mais bien du disponible , c'est-à-dire des fonds non encore employés qui seront nécessaires plus tard et qu'il faudra remplacer. Si les fonds pris sur un chapitre du budget, au moyen d'un virement , pour faire face à des besoins imprévus, sont indispensables aux services réguliers , s'il faut absolument les remplacer sous peine de désorganiser les services, le corps législatif pourra-t-il refuser son consentement ? Un virement opéré dans ces conditions sera- 1- il autre chose qu'un crédit déguisé et la prérogative par- *lementaire sera-t-elle plus libre qu'elle ne l'est aujourd'hui ^ »

Ce que j'avais ainsi prévu s'était exactement

1. La Réforme financière {Revue des Deux Mondes du 15 février 1862).

réalisé. Après avoir avoué la nécessité de faire régulariser par le corps législatif, « que l'arrivée prochaine de l'époque habituelle de sa session rendait inutile de convoquer extraordinairement , » les dépenses faites en dehors des prévisions du budget, sans crédit d'aucune sorte, le rapport ajoutait : « 14 millions ont été obtenus par des virements sur les divers ministères, et la plupart de ces virements ont été opérés au moyen d'économies réalisées. » La plupart seulement de ces virements étant le résultat d'économies, il était d'autres virements par lesquels on avait disposé de sommes nécessaires aux services dont elles étaient distraites et qu'il fallait, leur restituer. A cet égard, comme à l'égard des 24 millions dépensés sans crédits, le ministre montrait une entière confiance ; il exprimait cette confiance dans les mêmes termes que ses prédécesseurs ont souvent employés avant lui :

a Le corps législatif, dont la session s'ouvre dans quelques jours , ne refusera pas sa sanction aux dépenses dont la régularisation va lui être demandée sans délai. Ce n'est pas au sein d'une assemblée animée de sentiments aussi patriotiques que.... et cœtera.. . . » M. le ministre ne devait pas être déçu dans ses espérances ; et, en effet, il serait difficile de comprendre comment le corps législatif pourrait, en pareil cas, répondre par un refus et sur qui retomberait la conséquence de ce refus, puisque ceux qui demandent un BILL d'indemnité (pour employer une expression consacrée, plus juste dans le passé que dans le présent) sont complètement indépendants de l'assemblée à laquelle ils s'adressent et n'ont point à répondre devant elle de leur gestion. Quelqu'un voudrait-il se charger d'expliquer ce qui arriverait si le corps législatif refusait, dans des circonstances semblables, le bill d'indemnité demandé?

On a essayé de justifier l'usage des traites, fourmes pour l'expédition du Mexique, en alléguant que le moyen n'est pas nouveau et qu'il a toujours été employé. C'était prendre volontairement le change. La critique ne s'adressait pas aux traites elles-mêmes, tnais aux irrégularités dont elles n'avaient été que l'instrument. Les Gouvernements sous lesquels le contrôle était le mieux assuré se sont servi de ces traites; mais les sommes ainsi dépensées étaient imputées sur des crédits réguliers. Tout peut être aisément sauvegardé, grâce à ces formes tutélaires : les droits du pouvoir et les principes d'une sage administration. Il peut arriver au contraire qu'en voulant leur en substituer d'autres, on désorganise et on complique, et qu'on enferme le pouvoir exécutif dans ce fâcheux dilemme : ou de rester désarmé en face de circonstances exceptionnelles, ou d'être réduit à violer la loi que lui-même a faite. Les règles administratives,

de même que les lois pénales, pour être efficaces doivent être facilement applicables, et la trop grande rigueur les rend impuissantes quand elle ne les livre pas à l'arbitraire.

Ne deciandons pas aux traditions seules du gouvernement représentatif, qu'il est si fort de mode de décrier, la condamnation de semblables errements ; d'ailleurs nous trouverions difficilement un précédent dans ses annales. Allons prendre cette condamnation dans les souvenirs du premier empire. Napoléon était inflexible en matière de régularité financière. Le 15 décembre 1805, il écrivait à M. de Barbé - Marbois , alors ministre du Trésor :

« Le ministre ne peut ordonnancer que sur le crédit que je lui ai accordé. Je ne sais comment vous avez pu méconnaître ce principe et changer la destination d'aucune somme ; d'ailleurs le monde périrait, vous

n'avez pas le droit de sortir de vos attributions \ »

Ce langage est rude, comme l'était souvent celui de Napoléon lorsqu'il écrivait ou parlait sous le coup d'une impression vive; mais il est juste et vrai. Maitre absolu d'un vaste empire et ne reconnaissant guère d'autre volonté que la sienne. Napoléon savait que plus il y a absence de publicité et de contrôle exercé par les corps délibérants , plus il est indispensable qu'un ordre extrême préside à toutes les opérations financières. Il s'est quelquefois laissé entraîner à des mesures arbitraires et violentes contre ceux qu'il soupçonnait de malversations ou seulement de négligences coupables; mais la terreur salutaire qu'inspirait son courroux et sa vigilance infatigable lui ont permis d'établir et de maintenir, jusqu'au jour de sa chute, un ordre admirable dans ses finances.