LE BUDUET ET LE ROUBLE

Il y a trois ans, nous écrivions : « La France est le plus gros créancier de la Russie » ; nous pouvons le répéter aujourd’hui avec d’autant plus de raison que cette créance a augmenté de quarante pour cent depuis lors, et que ce n’est plus cinq, mais six ou sept milliards de valeurs russes qui garnissent les portefeuilles de nos capitalistes. Aux fonds d’État et aux titres de chemins de fer garantis ou achetés par le Trésor s’ajoutent un certain nombre d’actions et d’obligations d’entreprises industrielles: charbonnages, usines, hauts fourneaux, qui s’exploitent avec notre argent et qui grossissent le total de la commandite que nous avons fournie à nos amis du Nord. L’intérêt qui s’attache à l’étude des finances d’un grand Empire se double donc pour nous d’une préoccupation personnelle bien légitime, celle de connaître la situation d’un débiteur qui, tout puissant qu’il est, n’en reste pas moins soumis aux lois humaines de l’économie politique. L’heure est venue de jeter à nouveau les yeux sur les finances et le budget du pays ; de voir quels progrès furent accomplis durant la période pacifique au maintien de laquelle personne n’a plus contribué que le défunt empereur Alexandre III ; d étudier l’usage fait par la Russie des ressources considérables que lui a fournies la série d’emprunts et de conversions réalisés sur le marché de Paris ; de nous rendre enfin compte de sa situation monétaire et fiduciaire. Ce dernier point est de la plus haute gravité : car, si depuis le début du siècle la Russie n’a pas cessé de remplir scrupuleusement ses obligations vis-à-vis de ses créanciers

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étrangers, il ne faut pas oublier qu’elle a vécu la plupart du temps sous le régime du cours forcé ; que l’émission des billets y est réglée par le ministère des finances, dont la Banque d’JÉtat n’est en réalité qu’une section; que son change a subi, jusque dans les dernières années, les fluctuations les plus violentes. Si, depuis une époque toute récente, il paraît jouir d’une stabilité inconnue jusque-là, c’est peut-être à l'intervention du gouvernement qu’il convient de l’attribuer, plutôt qu’à un équilibre naturel résultant d’une compensation parfaite entre les besoins d’exportation et d’importation des marchandises et capitaux de toute sorte.

L’exemple que vient de nous donner l’Amérique du Nord doit nous rendre prudens dès qu’il s’agit de pays dont l’étalon monétaire n’est pas nettement défini ; à plus forte raison, là où cet étalon n’est ni l’or ni l’argent, mais le papier. La crise qui a éclaté en 1893 aux États-Unis, et qui n’est pas encore terminée à l’heure qu’il est, atteint un des pays les plus riches et les plus productifs du monde, dont la dette est la plus faible et l’excédent des exportations sur les importations le plus fort. C’est une preuve frappante de l’importance capitale de la question de la monnaie et des billets de banque : pour en apprécier la portée, il suffit de songer aux conséquences qu’elle a eues de l’autre côté de l’Atlantique. Iiâtons-nous d’ajouter que le gouvernement russe apporte autant de prudence à la solution de ce redoutable problème qu’une partie du Congrès de Washington y met d’insouciante extravagance. Il est vrai que jusqu’ici la majorité yankee s’est refusée au bouleversement de l’étalon; mais l’acharnement de luttes encore présentes à toutes les mémoires, certains votes récens ne laissent pas que d’inquiéter les meilleurs amis de l’Amérique. La Russie, au contraire, ne se presse pas de prendre une détermination, et semble avoir adopté la devise de la papauté : Patiens quia æterna. Elle met peu à peu en valeur ses richesses naturelles. Ce mouvement serait encore plus accéléré si la législation et l’instabilité du change n’apportaient de nombreuses entraves à l’immigration des capitaux étrangers : depuis 1892, neuf sociétés françaises seulement, avec un capital global de seize millions de francs, ont été autorisées à fonctionner dans le pays. Néanmoins la production de la houille a plus que doublé depuis 1881 ; celle du naphte a centuplé; l’Asie centrale fournit déjà aux filatures moscovites le quart du coton qu’elles emploient. La baisse des prix, qui a frappé si durement les producteurs depuis un certain nombre d’années, n’a pas pour la Russie la même gravité que pour d autres nations : c’est ce que le ministre a fort

bien mis en lumière dans son rapport sur le budget de 1895 :

« La majeure partie des surfaces emblavées, dit-il, appartient à des laboureurs, qui forment l’élément principal de la population, et qui, sur le sol dont ils sont propriétaires, ne produisent pas assez de grains pour en vendre. Les produits agricoles qui sont exportés ou dirigés sur les marchés intérieurs représentent une fraction relativement minime des quantités récoltées. En règle générale, ce n’est pas en vendant des grains que la population agricole se procure des ressources pécuniaires, c’est en exerçant diverses industries, en allant au loin chercher du travail, etc.; année moyenne, les familles de laboureurs qui achètent du grain sont plus nombreuses que celles qui en vendent. Lorsque la récolte est bonne, il y a accroissement dans le pays des stocks en nature qui servent à assurer la consommation individuelle, à entretenir et à améliorer la production agricole elle-même... Pendant les bonnes années, les familles de laboureurs se constituent une réserve de forces, augmentent leur consommation, améliorent leur exploitation et leur installation... On voit fleurir à la fois les usines et manufactures, dont les produits répondent à un besoin universel, et les industries domestiques ; les transactions commerciales sont plus actives; les entreprises de transport prospèrent ; les revenus de l’Etat donnent des plus-values. Pour la Russie, envisagée dans son ensemble, une bonne récolte, fût-elle accompagnée d'une certaine baisse des prix, est une véritable bénédiction. »

Voilà une excellente leçon d’économie politique donnée par M.de Witte aux jérémies contemporains qui se lamentent sur le sort de la misérable humanité, condamnée à un excès de production et de consommation ! Les quinze cent mille bouches nouvelles que l’Empire a tous les ans à nourrir en plus, sont prêtes à absorber les meilleures récoltes. Quelques auteurs, comme le professeur Dokoutchaieff, vont jusqu’à s’inquiéter, au contraire, de certains symptômes d’appauvrissement des terres au sud et au centre de la Russie : l’évaporation progressive cle l’humidité du sol et 1 abaissement des cours d’eau changeraient en sable des espaces autrefois fertiles. Il est vrai que la Sibérie est là pour compenser les déficits futurs des moissons européennes.

Le premier budget russe qui ait été publié est celui de 1862; le premier dont le contrôle de l’Empire ait fait paraître le compte rendu est celui de 1856. Depuis lors, la population de l’Empire

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a presque doublé, et, si les chiffres des recettes et des dépenses ont quadruplé, si les charges effectives ont triplé, il est permis de croire que, grâce à une meilleure répartition, les impôts actuels ne pèsent pas plus lourdement sur l’ensemble de la nation qu’il y a un demi-siècle. Lorsqu’on compare le budget de 1862 avec celui de 1895, il faut observer que le premier est un budget net, en ce sens que la majeure partie des rentrées qui y figurent sont des ressources eff ectives. Au contraire, en 1895, nous sommes en présence d’un budget brut, où nombre de recettes correspondent à des dépenses d’un montant égal ou supérieur : par exemple, les annuités de rachat des serfs, dont la contre-partie figure à la Dette publique, ou encore le produit du réseau de l’Etat et les versemens effectués par les compagnies, qui s’appliquent aux dépenses d’exploitation et au service des titres des lignes rachetées. Les rentrées des postes, télégraphes, usines, forêts, sont à peu près absorbées par les dépenses de ces divers services.

Le budget russe s’établit de la façon suivante : chaque ministre prépare le budget de son département dans une forme strictement réglée à l’avance, c’est-à-dire par paragraphes subdivisés en articles. Les budgets particuliers sont présentés au conseil de l’Empire, d’août à octobre, date rapprochée de l’ouverture de l’exercice, qui a lieu le 1 er janvier. Ce conseil est composé de princes du sang, d’anciens ministres, des ministres en exercice et d’un certain nombre de hauts fonctionnaires et dignitaires ; il est ordinairement présidé par un proche parent de l’empereur et constitue un des organes importans de la vie politique russe, si tant est qu’il y en ait de tels en dehors de la volonté du tsar autocrate.

Les divers budgets sont soumis au département d’économie du conseil de l’Empire, en même temps qu’au ministre des finances et au contrôleur général. Ces deux derniers les examinent et communiquent leurs critiques et observations au département d’économie. Celui-ci les transmet aux divers ministres, et, après avoir reçu leurs réponses, les examine par paragraphe et article. Si l’entente avec le ministre ne se fait pas, la question est portée devant la réunion plénière du conseil de l’Empire. Quand l’accord s’est établi sur le tout, le ministre des finances dresse le budget d’ensemble, qui est discuté en assemblée générale du conseil de 1 Empire vers le milieu de décembre. Le même jour, celuici reçoit communication du rapport du contrôleur général sur 1 exercice précédent et le compte des sommes disponibles du 1 résor. Le ministre des finances soumet ensuite le budget à 1 empereur, par la sanction duquel il acquiert force de loi.

La publication en a lieu avec une régularité presque mathématique le premier jour de l’année. Grâce à la simplicité de ces rouages, le budget ne souffre pas de ces retards dont les pays parlementaires, et le nôtre en particulier, donnent trop souvent le spectacle irritant : rien là-bas qui ressemble à cette lutte, si éloquemment décrite par M. de Vogüé, entre la Chambre et le monstre aux interminables anneaux, le budget constrictor, dévorateur de millions et broyeur de ministères. Si des discussions s’élèvent parfois au sein du conseil entre le nouveau ministre et celui de la » veille, si de fidèles serviteurs de la monarchie, vieillis sous le harnais et forts de leur longue expérience, protestent contre les innovations qui leur semblent dangereuses d’un successeur audacieux, les échos de ces débats n’arrivent pas aux oreilles du public. La discussion même ne se prolonge guère : une volonté supérieure tranche les difficultés et impose l’accord. Tout au plus, si les divergences d’opinion sont trop profondes, l’ancien ministre se retire-t-il discrètement du conseil avec la permission du souverain. Celui-ci a pour coutume de ne pas ménager sa confiance à son ministre en exercice, à qui il veut pouvoir s’en rapporter pour ainsi dire en bloc du soin de la gestion de son département. Mais un jour vient parfois où le premier commis, par une raison mystérieuse ou tout au moins cachée aux yeux du vulgaire, tombe brusquement et rentre dans le néant d’où son maître l’avait tiré.

Telle est la genèse du budget russe. Quelle marche en suit l’exécution, et comment les recettes et les dépenses sont-elles vérifiées? Tout le mouvement des fonds est concentré au ministère des finances, par les caisses duquel doivent passer toutes les entrées et toutes les sorties. A ses côtés est installé le contrôle de l’Empire, sorte de ministère spécial, à la tête duquel est placé un fonctionnaire qui a rang de ministre et ne relève que du tsar. Il remet tous les ans au souverain, en dehors du rapport officiel qu’il présente au conseil de l’Empire, un rapport secret, au cours duquel il s’exprime en toute liberté et franchise sur ce qui, dans la gestion des deniers publics, lui paraît présenter matière à critique. Cette organisation, due à Tatarinof (1855), est réglementée par la loi fondamentale du 22 mai 1862, promulguée, par une curieuse coïncidence, à dix jours d’intervalle de notre loi capitale sur la comptabilité publique. Le contrôle reçoit tous les mois du ministère des finances les documens, pièces de dépenses et de recettes, qui sont transmises à ce dernier par les autres ministères. Il n’exerce pas seulement son activité à Pétersbourg, mais dans tout l’Empire. Des cours de contrôle, instituées en

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1866, sont installées dans chaque gouvernement : elles sont actuellement au nombre de soixante. Elles étendent leur juridiction non seulement sur les comptables, mais sur les ordonnateurs : tous les registres, toutes les pièces justificatives leur, sont transmis mensuellement et leur permettent de dresser le véritable grand-livre des opérations. Elles ne vérifient donc pas les comptes, mais les pièces; elles contrôlent les dépenses dès qu’elles sont faites, et ne peuvent pas être induites en erreur par des comptes * faux, puisqu’elles les établissent elles-mêmes sur pièces originales. A Pétersbourg se tient la comptabilité centrale et siège la direction principale du contrôle, qui résout les contestations surgissant entre les cours et les administrations provinciales. Les différends avec les ministres sont jugés par le Sénat, qui est en Russie un corps exclusivement judiciaire, à la fois cour d’appel et cour de cassation. Le contrôle se divise en trois branches : administrations civiles, guerre et marine, chemins de fer. Seuls le ministère de la cour et des apanages, la chancellerie des institutions de bienfaisance de l’impératrice, les sommes dont l’emploi n’est connu de personne que de l’empereur, les comptes de la Banque d’État, de la Banque foncière de la noblesse et de la Banque foncière des paysans ne sont pas soumis au contrôle. Çes dernières relèvent du conseil des établissemens de crédit de l’Empire.

Le rapport annuel que le contrôleur présente au conseil de l’Empire contient une analyse complète et une critique détaillée du budget : il est divisé en un certain nombre de sections. Examinons par exemple celui qui s’applique au règlement définitif du budget de 1892.

La première section traite de l’exécution du budget, indique les règlemens définitifs des recettes et des dépenses, les causes d’augmentation ou de diminution par rapport aux années précédentes et aussi par rapport aux évaluations, donne des tableaux comparatifs pour les dix derniers exercices.

La deuxième section traite de l’exécution, pendant l’année civile dont il est rendu compte, des budgets antérieurs, indique par exemple les dépenses effectuées au compte de l’exercice 1891 pendant le délai de tolérance en 1892, puis les paiemens effectués au compte des exercices clos, et donne le total des dépenses qui rentrent dans cette catégorie, en distinguant les crédits réservés et les sommes restant à payer sur les listes nominatives des créanciers de l’État.

La troisième section donne la balance générale des recettes et des dépenses budgétaires effectuées pendant l’année civile

1892, tant au compte de l’exercice 1892 qua celui des exercices antérieurs. Elle est le résumé du livre de caisse de l’Empire et indique que les entrées ont dépassé les sorties de 63 millions.

La quatrième section donne la situation et le mouvement des fonds du Trésor. Elle met en parallèle les montans portés dans le relevé du compte de caisse avec les recettes et dépenses budgétaires; elle indique les modifications qui se sont produites dans l’encaisse du Trésor par suite du mouvement réel des espèces.

La cinquième section énumère les disponibilités du Trésor et met en regard les sommes à payer sur ces disponibilités, auxquelles elles étaient inférieures d’une centaine de millions.

La sixième section dresse le tableau des dettes et créances du Trésor, afin de préciser autant que possible son actif et son passif. La dette publique s’élève à 5 516 millions dè roubles crédit (les roubles-or étant convertis en rouble-crédit à raison de 1 roublecrédit 60 pour un rouble or), soit environ quinze milliards de francs (1). En regard de ce chiffre, le contrôle énumère quatre milliards de roubles de créances du Trésor, parmi lesquelles il range le solde des prêts accordés aux ex-serfs des particuliers, des apanages, et du domaine pour l’acquisition de leurs lots de terre; la partie non amortie de la dette consolidée des chemins de fer sur les obligations émises par l’État ; le reliquat des indemnités de guerre dues par la Turquie et le khan de Khiva; le solde des prêts accordés par les anciens établissemens de crédit et ceux consentis par le Trésor lui-même.

La septième section expose les conversions de 1892 et résume les opérations analogues effectuées dans les dernières années.

La section huitième nous renseigne sur l’exploitation des chemins de fer de l’État, tandis que la neuvième donne les comptes du Trésor avec celles des compagnies particulières qui sont ses débitrices. Le concours financier du Trésor a affecté trois formes diverses : il a accordé des garanties d’intérêt sur les actions et les obligations que les compagnies ont émises sans son intermédiaire; il a, sous sa responsabilité immédiate, créé pour le compte des compagnies des obligations consolidées ; ou enfin il a délivré des prêts en argent et en nature.

La section dix s’applique aux revenus et fonds spéciaux gérés par différentes administrations, dont l’actif s’élève à 450 millions de roubles, consistant en espèces, titres ou créances. Les revenus sont employés à distribuer des secours, à servir des pensions, à

* cr J anv i er 189S, ce total était de 5727 millions de roubles, soit environ 15 milliards et demi de francs.