CHAPITRE III

mOJET DE CONSTITUTION ÉLABORÉ PAR LES GIRONDINS.

Comme nous l'avons dit, la question brûlante du procès de Louis XVI, fut soulevée et sa solution pressée par les Montagnards, dans le double but de se rendre maîtres de la situation ,en forçant les Girondins à dévoiler leurs sentiments intimes, c'està-dire à se perdre, et d'éloigner Taccomplissement de l'œuvre pour lequel la Convention avait été convoquée, la proclamation d'une Constitution*. Les travaux de la commission, chargée de préparer le pacte social, furent, en effet, entravés, interrompus par eux à tous les instants; et, queiqu'ardeur qu'elle ait déployée, son projet ne put être présenté à la discussion de l'Assemblée nationale que le 1 5 février.

< Voir ci-dfcssus, p. ?5.

Que les historiens aient tenu peu de compte de ce projet et du beau rapport de Condorcet, qui l'explique et le développe, Thistoire peut très-bien ne s'arrêter qu'aux faits accomplis. Mais qu'on se constitue juge de la valeur politique des Girondins sans avoir étudié ces deux documents, sans les avoir comparés à ce qui précéda et à ce qui suivit, à la Constitution de 91 et à celle de 93, c'est une étrange prétention I et cependant c'est celle de bien des gens de notre époque.

Le projet et le rapport dont je parle ne nous donnent pas toute la pensée, ne nous donnent pas même la pensée exacte des Girondins, car les préjugés et les passions du temps ne permettaient pas à la raison de parler librement son langage, ne permettaient pas aux convictions modérées de se produire franchement. Les Girondins Jurent penser que le point important était moins de faire une œuvre irréprochable que de sortir de l'état d'anarchie sous lequel la France gémissait ; que mieux valait certainement une loi défectueuse que l'absence de loi ; qu'il était urgent d'en faire une quelconque, et telle que les circonstances présentes pouvaient la supporter.

lin autre point ne doit pas être perdu de vue ; les

Girondins ont les mains liées par deux dé(^rets de

la Convention. L'un portant que la France formera

une république, une et indivisible; l'autre qu'il n'y

a pas de Constitution sans la ratification du peuple en personne * ; et tel fut le point de départ des rédacteurs du pacte constitutionnel.

Le rapport de la commission de Constitution pose la question nettement ^. (c Donner à un territoire de 27,000 lieues carrées, habité par S15 millions d'individus, une Constitution qui, fondée uniquement sur les principes de la raison et de b justice, assure aux citoyens la jouissance la plus entière de leurs droits; combiner les diverses parties de cette Constitution de manière à assurer Tobéissance aux lois, et la soumission des volontés individuelles à la volonté générale; laisser subsister dans toute leur étendue et la souveraineté du peuple, et l'égalité entre les citoyens, et l'exercice de la liberté naturelle : tel est le problème que nous avions à résoudre. — Jamais un peuple plus dégagé de tous les préjugés, plus affranchi du joug de ses anciennes institutions, n'a offert plus de facilité pour ne suivre, dans la composition de ses lois, que les principes généraux, consacrés par la raison ; mais jamais aussi Tébranlement, causé par une révolution si entière, jamais un mouvement plus rapide, imprimé aux esprits; jamais le poids d'une guerre plus dangereuse, jamais un plus grand

* Moniteur du 25 septembre 1795, séance du 2!. 3 Monittur des 17 et 1 8 février 1793, séance du 15.

embarras de Téconoinie publique, n'ont semblé opposer à rétablissement d'une constitution des obstacles plus multipliés. — 11 faut que la constitution nouvelle convienne à un peuple chez qui un mouvement révolutionnaire s'achève; et que cependant elle soit bonne aussi pour un peuple paisible; il faut que, calmant les agitations, sans affaiblir l'activité de l'esprit public, elle permette à ce mouvement de s'apaiser sans le rendre plus dangereux, en le réprimant sans le perpétuer par des mesures mal combinées ou incertaines, qui changeraient cette chaleur passagère en un esprit de désorganisation et d'anarchie. »

Le rapporteur rejette le principe d'hérédité politique comme étant à la fois une violation évidente de l'égalité naturelle, car toute exceptionà la loi commune, faite en faveur d'un individu, est une atteinte portée aux droits de tous, et une institution absurde, puisqu'elle supposerait l'hérédité des qualités nécessaires pour remplir une fonction publique — de même, à la monarchie ne sont pas exclusivement attachées l'unité, ractivité,la forcedu gouvernement. C'est dans la volonté ferme du peuple d'obéir à la loi que doit résider la force d'une autorité légitime ; il serait donc difficile de trouver quelque utilité .dans l'existence d'un monarque, et la royauté a dû être abolie.

a Depuis une entière unité, inteiTompue uniquement par les divisions de territoire nécessaires à Fexercice régulier des pouvoirs, jusqu'à la confédération , où des républiques indépendantes ne sont unies que par des traités uniquement destinés à leur assurer l'avantage d'une défense mutuelle, on peut imaginer une foule de constitutions diverses qui, placées entre ces deux extrêmes, se rapprocheraient davantage ou de Tunité absolue ou d'une simple fédération. — La disposition du territoire français, dont les parties rapprochées entre elles ne sont séparées par aucun obstacle naturel ; les rapports multipliés, établis depuis longtemps entre les habitants de ces diverses parties, les obligations communes qu'ils ont contractées, la longue habitude d'être régis par un pouvoir unique, cette distribution des propriétés de chaque province entre des hommes qui les habitent toutes ; cette réunion dans chacune d'hommes nés dans toutes les autres, tout semble destiner la France à l'unité la plus absolue. — La nécessité de pouvoir employer avec activité les forces du tout à la défense de chaque frontière ; la difficulté d'y faire concourir avec un zèle égal les portions fédérées, qui, enfoncées dans l'intérieur, n'auraient point d'ennemis à craindre ou qui n'auraient que des côtes à défendre ; les dangers de détruire un lien qui existe pour en créer un plus faible, lorsque l'Europe entière emploierait toutes

ses forces, toutes ses intrigues, pour chercher à le . briser ; le besoin de la réunion la plus intime pour un peuple qui professe les principes les plus purs de la raison et de la justice, mais qui les professe seul, sont de nouvelles raisons d'écarter loin de nous tout ce qui porterait la plus légère atteinte à Tunité politique. — Mais il est même inutile d'en examiner toute rimportance. En effet, pour séparer en républiques confédérées un État unique, ou pour réunir en une seule république des États confédérés, il faut des motifs puissants d'intérêt public, comme pour tous les grands changements que la conservation de la liberté ou de l'égalité n'exigent pas rigoureusement, et aucun de ces motifs n'existe pour nous ; nous ne pourrions vouloir ce changement que pour obéir à des vues systématiques de perfection, ou pour sacrifier le tout à quelques parties, la génération présente au bien-être incertain des générations futures ; c'est au bruit des menaces d'une ligue d'ennemis puissants que. nous exposerions la sûreté de rÉtat, en faisant une révolution nouvelle dans l'intérieur, pour établir un système dont un des effets nécessaires est d'affaiblir les moyens de défense de la nation qui l'adopte. — Ainsi , on a dû prononcer que la France formerait une république, une et indivisible. ))

Le rapporteur aborde une question bien délicate

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alors, délicate surtout pour les hommes signalés à la défiance populaire : celle de la participation plus ou moins directe des citoyens aux affaires publiques et particulièrement à la confection des lois. Il touche celte question avec la plus grande réserve, mais en même temps de manière à nous laisser entrevoir sa pensée secrète, qui n'était certainement pas l'extension du principe démocratique.

(( L'étendue de la république, dit-il, ne permet dé proposer qu'une constitution représentative ^ car celle où des délégués formeraient un vœu général d'après les vœux particuliers exprimés dans les mandats^ serait plus impraticable encore que celles où les députés, réduits aux fonctions de simples rédacteurs, et n'obtenant même pas une obéissance provisoire, seraient obligés de présenter toutes les lois à Vacceplalion immédiate des citoyens.

» Mais l'obéissance provisoire exigée par les lois faites par des représentants, ne doit-elle avoir contre leurs erreurs ou leurs projets d'autre remède que le prompt changement de ces représentants à des époques réglées, que les limites opposées à leur pouvoir par des lois constitutionnelles qu'ils ne peuvent changer ? Les droits des citoyens auront-ils été suffisamment respectés, si ces lois constitutionnelles, faites par des représentants du peuple, exigent une obéissance provisoire pour un temps déterminé, indépendamment de toute sanction nationale ? Suf-

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fira-t-il qu'elles soient soumises en masse à Tacceptation d'une autre assemblée de représentants du peuplé élus pour cette fonction seule ? Ou plutôt faut-il que, pour toutes les lois, il soit ouvert au peuple un moyen légal de réclamation qui nécessite un nouvel examen de la loi ? Fa ut -il que le peuple ait un moyen légal et toujours ouvert de parvenir à la réforme d'une constitution qui lui paraîtrait avoir violé ses droits? Faut-il enfin que la constitution soit présentée à l'acceptation immédiate du peuple ?

» Dans ce moment, où aucune loi n'a pour elle le sceau de Texpérience et l'autorité de l'habitude, où le corps législatif, ne peut borner ses fonctions à quelques réformes et au perfectionnement de détail d'un code de lois déjà cher aux citoyens; dans un moment où cette défiance vague, cette inquiétude active, suite nécessaire d'une révolution, n'a pu encore se calmer ; nous avons pensé qu'une réponse affirmative à ces dernières questions était la seule qui convint au peuple français, la seule qu'il pût vouloir entendre; que c'était en même temps le moyen de lui conserver, dans une plus grande étendue, la jouissance de ce droit de souveraineté dont, même sous une constitution représentative, il est utile peut-être qu'un exercice immédiat rappelle aux citoyens l'existence et la réalité.... d

<c Maintenant, dans quelles vues, par exemple, propose-t-on à l'acceptation immédiate des citoyens

un plan de constitution ? c*est afin que le peuple n'obéissant provisoirement qu'à des pouvoirs établis par son consentement, conserve sa souveraineté toute entière ; c'est afin qu'aucun pouvoir contraire à ses droits ne puisse être établi, même momentanément; c'est afin que ce consentement donne à ces lois Tautorité du vœu exprès de sa majorité...

» Dans les autres circonstances où nous proposons de consulter le peuple, suivant la même forme, nous avons eu soin de nous conformer aux mêmes principes; il ne s'agit que de questions simples, sur lesquelles la réponse est entièrement libre, et n'est point influencée par la manière de la poser, puisque cette forme n'est jamais appliquée qu'à des cas où le refus de ce qui est proposé^ exprime autant que l'acceptation, le vœu que l'on a intention de connaître...

» Un seul ciloyen peut proposer à son assemblée primaire, de demander qu'une loi quelconque soit soumise à un nouvel examen, d'exprimer le désir qu'il soit pourvu par une loi nouvelle à un désordre dont il est frappé. On exige seulement que cinquante autres citoyens signent avec lui, non que la proposition est juste, mais qu'elle mérite d'être soumise à une assemblée primaire.

» L'assemblée primaire a le droit de convoquer, pour examiner la proposition qu'elle a ellemême admise, toutes les assemblées d'une des

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divisions du territoire Si le vœu de la majorité dans celles-ci, s'unit au sien, alors toutes celles d'une division plus étendue sont convoquées, et si la majorité y est encore conforme, rassemblée des représentants du peuple est obligée d'examiner non la proposition en elle-même, mais seulement si elle croit devoir s'en occuper; si elle refuse, l'universalité des assemblées primaires est convoquée sur la même question : toujours celle, si un tel objet doit être pris en considération. Et alors, ou le vœu de la majorité dans les assemblées primaires, se déclare en faveur de l'opinion des représentants, et la proposition est rejetée; ou cette majorité exprime un vœu contraire, et l'Assemblée, qui paraît dès lors avoir perdu la confiance nationale , doit être renouvelée.

y) Les mêmes règles s'observent s'il s'agit de décider qu'il convient d'appeler une convention chargée de présenter au peuple une constitution nouvelle, qui peut n'être que l'ancienne corrigée. )>

Ainsi, on l'a remarqué avant nous ; les Girondins ne firent que céder devant des préjugés si forts qu'on ne pouvait les combattre avec fruit, qu'en ayant l'air de les partager. Ils tournèrent une difficulté qu'il y eût eu folie de leur part à aborder de front. Ils eurent soin d'entourer l'exercice de ce nouveau droit, d'une complication de formalités qui le rendaient absolument inoflensif , et de plus, ce n'étaient

106 U 11E fCBUQCE.

b po«jr e*n quedes deffOsitioDs IgmporMres, on régime 4e trafiMtifin Mcommode an néeeasilés éa mmmti. Qu il^ étaient loin de Robespierre oade Sairil'Ju£t, niant le prindpe même de b représentai, )i<Mj» prétexte qoe b volonté ne se represenle (^b, demandant que le peuple vote en personne sor \f9^ï\i% leb loi» dont le Corps légisbtif ne serait plus, à l'avenir, i^elon l'expression de Gondorœl, que le fcimple réda€;teur \

Apre) avoir exf>osé les garanties qui doivent ashurer les droits du peuple, et réglé ceux dont il a paru utile qu*il conservât Texereiee immédrat, déterminé sTius quelles formes il peut les exercer, le rap(Kirl sV>(x;u|>e de lorganisation des pouvoirs qui doivent être délégués. Il examine les deux systèmes qui veulent, Tun qu'une action unique, limitée et régl^^; fmr la loi, donne le mouvement au système WK;ial ; Tautre, demandant que des principes d'action indépendants entre eux, se fassent équilibre en quelcjue sorte, et se servent mutuellement de r^lateur; que chacun d'eux soit contre les^autres, le défenseur (le la liberté générale, et par Tintérêt de sa propre autoril(i, s'oppose à leur usurpation.

Un seul niolif, dit-il, aurait suffi pour faire décider entre ces deux systèmes. Ces constitutions fon-

f Voir r. Laofrey, Eitai sur la Révol. franc., p. 291 et suiv.

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dées sur Téquilibre des pouvoirs, supposent ou amènent Texistence de deux partis ; et un des premiers besoins de la République française, c'est de n'en connaître aucua. Ainsi le pouvoir de faire des lois, et celui de déterminer les mesures d'administration générale, qui ne peuvent être confiées sans danger à d'autres mains qu'à celle des représentants du peuple, sera remis à une assemblée nationale; et les autres pouvoirs ne seront chargés que d'exécuter les lois et les résolutions émanées d'elle.

c( Les représentants du peuple se réuniront dans une seule assemblée. Sans doute, si, en la parlagéant en deux chambres, on composait chacune d'elles de membres également élus par tous et parmi tous les citoyens, une telle institution ne serait pas contraire à l'égalité naturelle. Mais ce système, inséparable de grandes lenteurs, ne peut convenir à la République française, où la réforme des lois subsistantes, l'établissement d'un nouveau système de législation est un des premiers devoirs des représentants du peuple, où tant de perles à réparer, tanl d'institutions à créer, feront longtemps sentir le besoin d une autorité sans cesse agissante. — Le renouvellement très-fréquent des corps législatifs, les réclamations que le peuple pourra faire contre les lois qu'il jugera contraires à sa liberté, le changement immédiat des assemblées qui refuseraient d écouter sa voix, sont des préservatifs

suflisants contre les projets d'usurpation de pouvoirs, contrôles systèmes destructeurs de la liberté, que Ton pourrait craindre d'une seule Assemblée, source unique de tous les pouvoirs sociaux. »

Avec une seule chambre, il y a un autre écueil, rentraînement, la précipitation dans les décisions prises; le rapport cherche les moyens de forme capables de prévenir ces dangers, tout en évitant de rendre impossible cette promptitude qui est quelquefois nécessaire sans que néanmoins la loi puisse déterminer d'avance les cas ou cette nécessité est réelle. Il fallait en même temps que dans les circonstances les plus impérieuses, ces formes préservassent encore des inconvénients d'une impétuosité trop grande; que les délibérations prises avec rapidité, ne le fussent cependant pas sans réflexion ; que même alors la généralité des membres de l'Assemblée ne fût pas privée des moyens de former son opinion ; qu'elle pût s'éclairer sur les motifs, sur les conséquences de la détermination qui lui serait proposée.

« Trois modes de former la loi ont fixé nos regards ; tous trois nous ont paru satisfaire aux conditions exigées. — Dans l'un de ces modes, ceux des actes de l'Assemblée législative, qui ne sont pas purement relatifs à sa police intérieure, à l'ordre de ses délibérations, sont assujettis à deux discussions. L'une a seulement pour objet d'admettre à un examen

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ultérieur, de rejeter ou d'ajourner un projet proposé. Le projet, une fois admis, doit être renvoyé à un bureau chargé de l'examiner et d'en rendre compte; et c'est après ce rapport que commence la discussion définitive. — Tout projet admis doit être imprimé et distribué avant le rapport du bureau. — Des délais sont fixés pour chacune de ces opérations; mais TAssemblée peut les abréger, avec cette condition cependant que les délais, qui séparent l'admission d'un projet de la dernière délibération, ne peuvent être réduits à moins d'une décision prise au scrutin. — On voit que l'Assemblée a la faculté de donner à ses délibérations toute la promptitude que les circonstances les plus extraordinaires peuvent exiger.

)) Dans le second mode pour la formation de la loi. l'Assemblée peut également accélérer ses délibérations ; mais on ne peut se livrer à une discussion définitive avant de s'être partagé en deux grands bureaux et avoir ouvert et fermé, dans chacun d eux, une discussion préliminaire.

» Dans le troisième moyen on exige les deux tiers des voix dans un scrutin nominal pour prononcer l'urgence, et dispenser des intervalles exigés par la loi. »

La constitution du pouvoir exécutif et l'organisation administrative ont été l'objet d'une sérieuse

ItO U VIE PUBLIQUE.

attention; ils sont conçus d'une manière libérale et pratique en même temps, de façon à leur assurer indépendance et dignité, et à leur conférer la force dont ils ont besoin pour garantir leur autorité.

(c Entre le Corps législatif et les citoyens qui doivent obéir à la loi, entre ce corps et les fonctionnaires publics qui doivent procurer immédiatement Texécution des lois, ou diriger dans leurs détails les mesures d'administration générale, le maintien de l'unité d'action et de principes exige que la Constitution place un conseil d'agents nationaux chargés de surveiller l'observation et l'exécution des lois, de disposer les détails des maures générales d'administration de manière qu'elles puissent être immédiatement réalisées, d'agir d'après ce que la volonté nationale a réglé, d'instruireles représentants du peuple des faits qui peuvent exiger des déterminations nouvelles.

» Ce lien nécessaire à l'ordre social ne doit pas être considéré comme un véritable pouvoir ; le conseil ne doit pas vouloir, mais il doit veiller; il doit faire en sorte que la volonté nationale, une fois exprimée, soit exécutée avec précision, avec ordre, avec sûreté.

» Ce conseil se renouvelle chaque année par moitié. — Ces agents doivent être essentiellement subordonnés aux dépositaires de la puissance lé-

PÉRIODE RÉPUBLICAINE. lit

gislative, ou le principe de l'unité d'action serait violé. Ce conseil doit être la main avec laquelle les législateurs agissent, l'œil avec lequel ils doivent observer les détails de Texécution de leurs décrets, et les résultats des effets que ces décrets ont produits. Mais les institutions d'un peuple ne peuvent offrir l'image d'une dépendance servile; si les membres du conseil sont les agents du Corps législatif, ils ne doivent pas en être les créatures. Il doit avoir les moyens de les forcer à l'obéissance, il doit avoir l'activité de réprimer leurs écarts; mais la loi protectrice des droits de tous, doit pouvoir se placer entre eux et lui. Ainsi, les membres du conseil ne seront point élus par le Corps législatif, puisqu'ils sont les officiers du peuple, et non ceux des représentants. Une destitution arbitraire eût entraîné une trop grande dépendance. Les représentants du peuple, les membres du conseil eussent été fatigués •sans cesse par les intrigues des hommes qui, avides de parvenir à ces places, auraient cherché à y multiplier les changements. Il était dangereux cependant de ne soumettre ces fonctionnaires à aucune destitution, tant que de véritables prévarications n'appelleraient pas contre eux la sévérité des lois. .. Le Corps législatif a le droit de mettre en jugement les membres du conseil pour des faits sur lesquels un jury prononcerait seulement si celui qui est soumis à son jugement doit ou non être destitué.

Par là les fautes involontaires ne sont point confondues avec les crimes. »

Le l'apport supprime Tun des rouages administratifs, les districts ; il ne veut pas d'intermédiaires entre les communes et le département. — Frappé de Tinégalité de population et dimportance entre les villes et les communes rurales, il veut de grandes communes dont ce cependant l'étendue ne puisse être incommode aux citoyens , dont le chef-lieu leur soit facilement accessible, et là une administration municipale. Si ces communes sont formées de plusieurs réunions d'habitations , chacune de ces réunions aura un agent de police municipale, un officier de sûreté. » Un certain nombre de communes formera un département, a En conservant les administrations des départements, nous avons cru d'abord devoir diminuer le nombre de ceux qui les forment, afin d'éviter jusqu'à Tapparence d'une re-* présentation départementaire, si opposée à l'unité, à l'indivisibilité de la république. C'est dans cette vue, dans celle d'augmenter l'activité du gouvernement, d'en conserver l'unité plus entière, que nous proposons de substituer au procureur syndic un agent choisi par le conseil exécutif, chargé de correspondre avec lui, révocable à sa volonté, mais pris nécessairement parmi les administrateurs qui ont réuni les suffrages du peuple... Cette institution

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établit entre les pouvoirs généraux et les administrations locales un lien dont, par ces précautions, on a écarté tout soupçon de corruption ou de complaisance servile; et ce lien était nécessaire pour contrebalancer cette pente à s'isoler^ à se conduire par des principes particuliers. »

Voici les dispositions du projet :

Til. IV, sect. 1 , art. 1 *'. 11 y aura dans chaque département un conseil administratif; dans chaque commune une municipalité; et dans chaque section de commune une agence inférieure subordonnée à la municipalité.

2. Le conseil administratif du département sera composé de 1 8 membres.