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tels les protectorats de Cracovie et des Iles Ioniennes. On ne peut plus en citer que trois vestiges à l’heure actuelle : le protectorat de la France sur Monaco, celui de l'Italie sur Saint-Marin, et celui de l’Autriche-Hongrie sur le Monténégro.

La discussion n’est pas davantage possible pour les pseudo-protectorats, que nous devons également éliminer de suite. Ces pseudo-protectorats sont en réalité des procédés de conquête permettant aux puissances qui les pratiquent de jouir des avantages de l’annexion sans avoir à en supporter les charges, et d'abandonner les nouvelles colonies dans le cas où elles deviendraient un sujet d’embarras pour la Métropole (1).

(1) Sur les pseudo protectorats, cf. Despagnet, Op., cit.

Von Stengel : Constitution et administration des colonies allemandes (Revue de droit public, 1895, p. 275).

Engelhardt : Considérations historiques et juridiques sur les protectorats (R. Gand, 1892, sqq.)

» Les protectorats romains (R. D. I. P., 1895, p. 489).

Pic Influence de l'établissement d’un protectorat sur les traités antérieurement conclus avec des puissances tierces par l'Etat protégé (R. D. I. P., 1896, p. 613).

» Vue d'ensemble sur le droit des gens, d'après les périodiques français (Revue générale de législation et de jurisprudence, 1897, p. 450. V. « Protectorats étrangers ».

Wilhelm : Théorie juridique des protectorats, Clunet, 1890, p. 209.

Gairal, p. 64.

Nous devons faire remarquer que ce dernier auteur intervertit complètement la terminologie usitée. Il appelle protectorat colonial le protectorat administratif et vice versa. La terminologie est d’ailleurs un peu flottante en ces matières, et il faut se garder des confusions de mots.

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On désigne généralement sous le nom de protectorat colonial la situation d’un Etat, primitivement souverain, mais dont le dominium a été entièrement détruit par les armes du vainqueur, sans que sa personnalité juridique ait été anéantie. L'Etat vaincu ne cesse pas d’exister, ne s’absorbe pas dans la personnalité du vainqueur, mais il cesse complètement d’être souverain et devient un Etat nonsouverain (1). Le vainqueur, tout en occupant l'Etat vaincu, et en l’administrant lui-même médiatement ou immédiatement, maintient alors sur son trône le souverain dépossédé, et feint de lui laisser exercer son ancienne autorité. Ce souverain n’est plus en réalité qu’un rouage très docile aux mains du vainqueur, un automate dont ce dernier commande les gestes.

Ce procédé ingénieux de colonisation, qui permet de s'implanter dans un pays sans affirmer trop brutalement sa conquête, et sans froisser les susceptibilités légitimes des populations soumises, paraît avoir été inventé par Dupleix, dans sa conquête des Indes. Les rajahs qui commandaient les provinces dans lesquelles il arrivait à s’établir, furent toujours laissés par lui sur leur trône, avec leurs titres et leurs honneurs, mais devinrent dans sa main de simples instruments, qu'il dirigeait à son gré.

Les Anglais ont repris aux Indes et dans plusieurs autres

de leurs possessions le système de Dupleix, en le modifiant

(1) Ce terme d’ « Etat non-souverain » paraît une absurdité puisqu'on considère la souveraineté comme un attribut essentiel de VEtat, mais il est malheureusement aujourd’hui entré dans la langue usuelle. Nous l’avons déjà vu employé à propos de l'Etat fédéral, nous le retrouverons dons l’étude de l'Etat colonial. Par Etat non-souverain, il faut entendre : une collectivité juridique, douée d'une personnalité propre, mais dépourvue de toute souveraineté, et dépendant d’un Etat souverain.

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un peu. Les Hollandais l’ont appliqué à Java. La France enfin en a fait un essai, d’ailleurs malheureux, à Madagascar. Depuis le 18 janvier 1896 (date de la prise de possession de l'ile et de l’acte wnilatéral de soumission signé par la reine Ranavalo), jusqu'au jour de l'annexion définitive et de la déposition de la reine, la France exerça sur sa nouvelle conquête un protectorat colonial. La souveraineté de l'Etat malgache était entièrement détruite et absorbée dans celle de la France, mais sa personnalité juridique subsistait encore, et la reine, maintenue dans son autorité en restait le souverain apparent (1).

Entre l’Etat soumis au protectorat colonial et la colonie annexée, nous ne devons faire aucune différence, puisque cet Etat n'est pas souverain. Or, la révolte d’une colonie contre sa Métropole a toujours été assimilée avec raison à la révolte d'une province : c’est une guerre ‘illégitime, une guerre civile caractérisée, dont les auteurs peuvent être châtiés comme rebelles (2).

Au lieu de maintenir artificiellement la personnalité d’un Etat dont le dominium a été détruit, le protectoral administratif où occupation à titre de protectorat crée de toutes pièces une personnalité internationale fictive qui n’a jamais existé.

L'Allemagne pratique beaucoup ce procédé (d’où le nom de « protectorat genre allemand »). Elle occupe une portion de territoire habitée par des tribus sauvages et qui jamais n'a constitué un Etat. Elle attribue à un roitelet nègre

(1) Voir J. Dubois, La France à Madagascar, R. Gand, 1896, p. 642,

(2) Lorsque le général Galliéni se vit dans la nécessité de faire fusiller deux ministres hovas pour étouffer une insurrection, il saisit ce prétexte, et condamna les deux malheureux comme rebelles envers la France, leur patrie.

quelconque de cette région un territoire vingt fois plus étendu qu’il n’en possède, afin de se ménager un vaste kinterland d'influence, et feint de traiter avec lui comme avec un véritable souverain. « Les caractères de ce régime, dit M. Pic, sont très clairement exposés dans l'étude de M. von Stengel sur la Constitution des colonies allemandes. L'auteur insiste sur cette idée, effectivement essentielle, que les territoires soumis au régime du protectorat administratif sont en réalité au regard de l'étranger de véritables colonies allemandes, du jour où ils ont fait l’objet d’une occupation conforme à l’acte de Berlin. Le protectorat diplomatique ou international présuppose, en effet, l'existence de deux Etats : l’un protecteur et l’autre protégé. Or, les territoires africains et océaniens sur lesquels l'Allemagne étend actuellement sa domination n’appartenaient à aucun Etat organisé analogue à la régence de Tunis ou à l'Empire d’Annam. Ils étaient, au point de vue du droit public européen, des res nullius, susceptibles d'acquisition par le seul fait de l'occupation. Si ces territoires sont qualifiés de protec torats, c’est en raison de ce fait qu’au point de vue de leur administration intérieure, l’Empire utilise le concours des chefs indigènes, et qu’au point de vue législatif, ces colonies sont régies par des décrets spéciaux et non par des lois fédérales (1). » Suivant l’expression de Despagnet, le protecteur fait alors exercer la souveraineté par des personnes qui ne représentent pas d'Etat protégé, puisqu'il n’y en a pas, et qui ne sont que les délégués du protecteur dans le territoire dit protégé (2).

Si la guerre vient à s’allumer, ou à se rallumer, entre les

(4) Pic, Loc. cit. Rev. gén. de législ. et de jurisp., 1897, p. #66. (2) Despagnet, Op. cit., p. 175.

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tribus soumises et les colonnes d’occupation, la qualification de protectorat donnée à la situation des occupants n’en change en rien le caractère. Ce n’est pas une guerre internationale, puisqu'il n’y a pas deux Etats en présence. La qualifier de guerre civile est un abus de mots, car on ne peut raisonnablement considérer ces tribus sauvages dont les Européens viennent envahir le territoire, comme des sujets de l'Etat envahisseur, tenus envers lui au devoir de fidélité. C'est une guerre de conquête coloniale, type qui mérite une place à part dans la classification générale des guerres, en ce qu'elle paraît être bien plutôt un fait que l'exercice d'un droit.

21. — Le terrain du débat se trouvant ainsi limité et circonscrit au seul protectorat du droit des gens, il nous reste encore une question préjudicielle à résoudre. Avant de rechercher quel caractère le lien de protectorat imprime à la guerre entre protecteur et protégé, il faut se demander si cette guerre même ne met pas fin au traité de protectorat. S'il en était ainsi, en effet, la question ne saurait se poser ; dès le début des hostilités, l'Etat protégé reviendrait indépendant et pleinement souverain, recouvrerait l'intégralité de son droit d’action envers l’Etat protecteur, et la guerre aurait nécessairement le caractère internatio-

nal.

Plusieurs auteurs ont défendu cette thèse (1) à peu près

(1) En ce sens : Op. cit.

Despagnet : p. 336. ; » Le conflit entre l'Italie et l’Abyssinie (R. D. I. P. 1897, pp. 36-37.) P. Fedozzi : Le droit international et les récentes hostilités italoabyssines (R. Gand, 1896, pp. 589-591.) Gairal, p. 165.

dans les mêmes termes et avec les mêmes arguments. Déjà Vattel voulait que le protectorat fût rompu par l'infidélité du protégé ou par la négligence du protecteur à remplir ses devoirs (1). Il s'agissait, il est vrai, du protectorat sauvegarde. Mais c’est en étudiant le protectorat moderne du droit des gens que Despagnet a repris récemment cette théorie et l’a développée avec beaucoup de précision : « Assimiler le pays qui combat son protecteur à un insurgé, dit-il, c’est lui refuser le caractère d'Etat, de personnalité distincte du droit international que le traité même de protectorat suppose et aflirme ; c’est dire aussi, ce qui est complètement inexact, que ce pays n'est plus qu'une dépendance de l’Etat protecteur, complètement assujettie à l'autorité de ce dernier, au point que toute résistance violente de sa part est considérée comme celle qu'opposerait une province au gouvernement central. Mais que devient alors la notion essentielle que le protectorat est un rapport d'Etat à Etat ?... Qu'on n'oublie pas que le protectorat ne subordonne le protégé à l’autorité du protecteur que dans la mesure strictement fixée par le pacte qui les unit, et que pour tout le surplus, l'indépendance est complète entre les deux Etats.

«Quant au protectorat, il va sans dire qu’il ne peut subsister quand la guerre éclate. On discute, en effet, pour savoir si les hostilités mettent fin à tous les traités ou les

suspendent, mais il est du moins hors de doute qu'elles

J. Dubois, Loc. cit. R. Gand, 1896, pp. 617 sqq.

Lors de l’expédition de Madagascar, la reine Ranavalo déclara dans sa proclamation au peuple hova que, par suite de l'agression de la France, le traité de protectorat de 1885 avait cessé d’exister (R. D. I. P , 1896, p. 59).

(1) Vattel, L. I, ch. xvi, S$S 196-199.

Ni S 21

mettent à néant ceux qui, par leur nature même, supposent des relations pacifiques et même amicales, comme les traités d'alliance et surtout de protectorat. A moins de faire, sans justification aucune, une catégorie à part des traités de protectorat, il faut bien admettre que pas plus que les autres ils ne sont perpétuels.

«Ce lien de protectorat, c'est le protégé lui-même qui l’a noué par son accord avec le protecteur. C’est er contractant qu'il a agi, et c’est à ce titre qu’il use de la faculté reconnue par le Droit des gens de rompre un engagement (1). »

Et ailleurs : « Le pays protégé refusant d'observer la convention qui le lie à son protecteur et recourant aux armes pour soutenir sa résistance est un Etat qui n'observe plus un traité et qui déclare la guerre internationale contre un autre Etat (2). »

Joseph Dubois pense aussi « qu’assimiler le pays protégé à un insurgé serait lui dénier la qualité d'Etat ; mais que la lutte étant inconciliable avec les devoirs réciproques du protecteur et du protégé, le protectorat cesse d'exister dès que les hostilités éclatent (3) ». Et Gairal précise « que la souveraineté extérieure du protégé appartient au protecteur tant que le protectorat subsiste légalement, mais que la guerre met précisément cette existence en question (4) »-

Il est inutile de multiplier davantage les citations, celles-

(1) Despagnet, Essai sur les protectorats, pp. 337-338.

(CB DH P1697 p.34

(3) R. Gand, 1896, p. 617.

(4) Le protectorat international, p. 164. La théorie de Gairal est assez subtile, car après avoir indiqué qu’en cas de guerre l'Etat protégé recouvrait sa souveraineté externe, il déclare plus loin (p. 263) qu’à son avis, la guerre ne met pas fin au traité de protectorat, mais qu’elle en suspend seulement l'effet.

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ci posant la question d’une manière très nette. Il s’agit de savoir si le protectorat de droit des gens est un traité perpétuel ou temporaire, et si la volonté du protégé peut le rompre comme elle l’a créé. Les auteurs que nous avons cités partent de cette idée que le protectorat est une Convention juridique, passée entre deux Etats, un lien noué solo consensu, et que les deux contractants doivent avoir la faculté de rompre, s’ils le désirent, ce contrat librement formé. Cest une théorie évidemment très juridique, inspirée du droit privé, mais qui ne nous paraît que trop idéale, trop théorique, trop au-dessus des faits et quelque peu en désaccord avec eux.

Est-il exact d’assimiler le protectorat à un traité d'alliance, de le comparer aux contrats du droit privé et de dire que ce que la volonté des parties a fait, elle doit aussi pouvoir le défaire? N'est-ce pas une fiction de considérer ce lien comme résultant du libre consentement des deux Etats, alors que le traité est parfois signé sous la menace de la gueule des canons, presque toujours sous l'influence, pour le protégé, de la plus violente pression morale ? Le protectorat est une demi-conquête, subie par le protégé bien plutôt que consentie; c'est une abdication d’une grande partie de sa souveraineté, une renonciation à l’exercice de ses droits, l'acceptation d’une véritable capitis deminulio que le protecteur lui arrache en le menaçant d’un danger plus grand encore. La volonté du protégé à une part dans la rédaction du traité ; elle contribue à en fixer les termes, à en établir les clauses, et c’est en ce sens qu’on peut dire que le protectorat est un acte synallagmatique ; mais sur la question primordiale de savoir si Le protectorat sera établi ou non, la volonté du protégé n’a qu'une part bien restreinte quand elle n’est pas entière-

ment nulle ; et il paraît singulier d'admettre que cette seule volonté, dont on fait si bon marché pour établir le protectorat, ait le pouvoir de le rompre (1).

De plus, le protectorat est un lien que sa nature destine à être perpétuel ou à ne se transformer qu’en un autre plus étroit encore. IL implique la délégation de la majeure partie de la souveraineté du protégé aux mains du protecteur; suivant l'expression de P. Fedozzi, la personnalité du protégé s'extériorise dans celle du protecteur (2). Elle s'y extériorise si bien qu'elle finit par faire corps avec elle. Le protecteur guide son protégé dans le concert des nations, il organise ses services intérieurs, il prend la responsabilité de ses agissements ; il l'initie à la civilisation, le façonne à son image, le fond de plus en plus en lui. C’est vers l'annexion complète que le protectorat évolue normalement. Cette tâche assumée par le protecteur, et qui rappelle par beaucoup de points la tutelle, exige des garanties de durée de la situation, et pour que l'Etat tuteur puisse remplir convenablement sa mission, et pour qu’il puisse jouir en retour de certains avantages. Aucun Etat ne voudrait assumer de semblables responsabilités sans compensation. Il nous parait donc très difficile de soutenir en droit que le protectorat est un traité révocable ad mutum (3).

Enfin s’il est vrai qu'une Puissance puisse rompre par sa seule volonté un traité international d'alliance par exemple, n'est-il pas bien hardi de prétendre qu’elle puisse en faire

(4) Voir à ce sujet les idées développées par Engelhardt (loco citato) sur le fœdus iniquum romain qui, lui aussi, imposait plus de charges que de droits à celui des deux contractants qui se voyait contraint de l’accepter.

(2) R. Gand, 1896, p. 589-591.

(3) Voir en ce sens : Heïlborn, L’Angleterre et le Transvaal,

R. D. I. P., 1896, pp. 36-40.

autant d’un protectorat qui est autre chose qu’un simple traité, et qui implique une abdication partielle de souveraineté ? Les modifications à la souveraineté des Etats ne s’opèrent pas en droit international solo consensu, et les comparaisons faites avec le droit privé ne peuvent ici qu’induire les esprits en erreur. Si la seule volonté peut produire des effets, en droit privé, c’est qu'il existe dans l'appareil judiciaire un moyen de sanction mis à la portée de tout le monde. Rien de semblable n’existant en droit international, il faut que chacun sanctionne lui-même sa volonté et appuie le droit sur le fait. Un lien de souveraineté ne peut pas être modifié, si la Puissance qui veut le modifier n'a pas une force matérielle suffisante pour faire triompher son désir ; ceci est une thèse universellement admise lorsqu'il s’agit de reconnaitre l'indépendance d'une colonie révoltée ou d’une province sécessioniste. Les Puissances ne consentent à reconnaître le nouvel Etat que lorsqu'il est assez fort pour se maintenir et faire respecter son indépendance. Nous ne voyons pas pourquoi cette théorie recevrait une exception en faveur des protectorats qui constituent certainement un démembrement de souveraineté. Nous pensons donc que la simple déclaration de guerre ne suffit pas à déchirer le traité de protectorat, que ce lien juridique subsiste pendant toute la durée des hostilités, et que c’est seulement dans le cas où l'Etat protégé victorieux peut secouer définitivement le joug de son protecteur qu'on doit le considérer comme rompu.

Persistant pendant la guerre, quel caractère civil ou international le protectorat donne-t-il à celle-ci ?

22. — La question que nous venons de poser n’est pas susceptible d’une réponse absolue ; elle dépend principale-

ment de la conception que l’on se fait du protectorat du droit des gens. Nous ramènerons les différents systèmes, sur ce point, à quatre principaux :

4. — Une théorie chère aux diplomates et aux hommes de gouvernement, c’est qu’il faut agir au mieux de ses intérêts sans s’embarrasser de subtilités juridiques gênantes ; en particulier, que le protectorat est un instrument commode d'expansion coloniale dont on doit se servir sans s’inquiéter de délimiter Les droits ni Les devoirs des parties contractantes. M. Hanoteaux a admirablement développé cette idée à propos de l'expédition de Madagascar : « Si les publicistes qui ont soutenu, dit-il, avec des arguments également solides, des thèses contraires sur la question, avaient touché si peu que ce füt à la réalité, ils auraient renoncé à leur entreprise; le protectorat, en effet, ne se définit pas, c'est un état de pur fait, et voilà tout. Il ne se définit pas, parce que le protectorat n’est rien autre chose, à vrai dire, qu'une restriction, une limitation, une modération, que dans son intérêt la Puissance victorieuse s'impose à ellemême au moment de la victoire, dans la mesure où il lui convient, alors qu’elle pourrait, en vertu du droit de la guerre, aller jusqu’au bout de sa conquête. N’en déplaise à nos jurisconsulles de cabinet, le protectorat ne se définit pas parce qu’il n’y a pas de tribunal pour juger les conflits qui pourraient s'élever entre protecteur et protégé sur la portée des termes de l'arrangement ; et que, d'autre part,la force de la puissance protégée étant brisée et anéantie par une occupation permanente et un désarmement complet, tout recours à la guerre, sanction suprême des différents internationaux, est par là même rendu impossible (1) ».

(1; Hanoteaux, Le traité de Tananarive, Revue de Paris, 1 janvier 1896.

oi À Rougier.

La conséquence du système se devine : dès l'instant que le protégé est sous la griffe du protecteur, il est dépouillé de tous ses droits ; la moindre velléité de résistance lui sera imputée à crime, tout soulèvement sera qualifié de rébellion, et le protecteur se déclarera en droit d'infliger aux insurgés un châtiment aussi rigoureux qu’il croira nécessaire. Lorsqu'on discuta à la Chambre l'expédition de Madagascar (22 nov. 1894), un député imbu de ces principes, M. Denécheau, déclara qu'il s'agissait « d’un acte de répression, presque un acte de police, une mesure de gendarmerie prise à l'égard de brigands ». Et M. Hanoteaux interrompit, du banc des ministres, pour affirmer que telle était bien la pensée du gouvernement (1). De mème, dans son rapport au Président de la République, le ministre de la Guerre écrivait « que le règlement du 22 mars 1893 sur les prisonniers de guerre, ne lui paraissait pas applicable à l'expédition de Madagascar » (2). Des explications analogues furent fournies par le gouvernement anglais devant la Chambre des Communes, toujours à propos de Madagascar (3). La chose n’a rien d’ailleurs de surprenant, la théorie du fait primant le droit étant celle de la plupart des hommes d'Etat anglais en matière coloniale. Enfin les autres

cabinets d'Europe parurent également penser de même (4).

(1) Joseph Dubois, La France à Madagascar, R. Gand, 1897, p. 622.

(2) Idem.

(3) Cependant M. le professeur Holland, dans une lettre au Times, est d'avis de reconnaître les Malgaches comme belligérants. Voir Wilhelm : Protectorats et neutralité. Clunet, 1895, p. 160.

(4) Lors de la guerre franco-malgache, aucune puissance étrangère n’émit de déclaration de neutralité, ce qui parait indiquer que toutes la considéraient comme une guerre civile. Toutefois, ce n'est qu'une présomption, la neutralité n'ayant pas besoin d’être expressément déclarée pour exister.

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Ce premier système a la préférence de tous les hommes de gouvernement, parce qu’il leur permet d’éluder nombre de difficultés. Ainsi, d'après le droit constitutionnel français, l'expédition de Madagascar, considérée comme opération de police, pouvait être dirigée par le Ministère seul. L’eut-on considérée comme guerre internationale ? Sa déclaration aurait nécessité le vote des deux Chambres. La colonne expéditionnaire devenait libre d'observer ou non les lois de la guerre. Les gouvernements étrangers n'étaient pas astreints à la neutralité,etc. (1). C’est donc un système

fort commode en matière politique mais qu'aucun jurisconsulte ne peut accepter, car il est la négation de l’idée même du droit.

8. — Le système classique en la matière, remontant à Vattel et suivi par la majorité des auteurs, considère le protectorat comme un lien juridique laissant — en principe — au protégé sa souveraineté interne, et déléguant sa souveraineté externe au protecteur (2). Aussi la guerre entre protecteur et protégé est-elle généralement qualifiée de guerre civile. Le droit de guerre étant un attribut de la souveraineté externe, le protégé ne peut plus jouir de ce droit envers l'Etat auquel il l’a lui-même délégué. C’est en vertu de cette idée qu'on compare parfois le protectorat à la Fé-

dération, « chaque Etat conservant son gouvernement inté-

(4) Voir à ce sujet : Fauchille, Chronique, R. D. I. P., 1895, p- 156 sqq.

(2) « L'abandon de la souveraineté dite externe est un élément essentiel de tout protectorat. »

(Wilhelm, Théorie juridique des protectorats, Clunet, 1890, p. 205. « La marque caractéristique d’un Etat mi-souverain consiste en ce que ses relations extérieures dépendent d’une Puissance étrangère » (De Martens, Op. cil., [, p. 351).

Dans le même sens : Klüber, Heffter, Calvo, Travers Twiss, etc.

rieur et remettant à l'Union le soin des affaires extérieures » (1) (comparaison fort inexacte d’ailleurs), et qu’on en conclut par analogie « qu'au point de vue du droit de guerre, le protecteur et le protégé ne forment qu’un seul Etat; que les hostilités entre eux sont une guerre civile » (2).

Il est certain que tout protectorat du droit des gens implique un abandon plus ou moins grand de la souveraineté externe du protégé aux mains du protecteur; plus ou moins grand, mais non pas nécessairement absolu. L’étendue de l’immixtion du protecteur dans les affaires extérieures ou intérieures du protégé est avant tout déterminée par le traité même de protection; une distinction radicale entre la souveraineté interne et externe ne répond pas à la réalité des choses. L’immixtion dans la souveraineté interne est parfois très considérable, et celle dans la souveraineté externe peut se réduire à un simple droit de contrôle sur les affaires du protégé.'Parce que l'Italie avait, depuis 1889, un droit de contrôle sur les traités passés par le Négus d’Abyssinie (attribut de la souveraineté externe), doit-on en conclure que la guerre qui éclata en 1896 entre ces deux pays fut une guerre civile ? Faire du droit de guerre un attribut de la souveraineté externe est une notion de théorie pure ; mais le caractère civil ou international de la guerre dépendra de l’étroitesse du lien qui unit les deux Etats, quelle que soit la nature de souveraineté absorbée par le protecteur (3).

(1) R. D. IL. P., 1895, p. 156.

(2) Idem.

(3) Souveraineté interne et souveraineté externe ne sont d’ailleurs que deux modalités, deux applications de la Souveraineté tout court, qui est l’attribut caractéristique de l'Etat. En matière de protectorat, c’est surtout au degré d'absorption de la souveraineté

y. — S'inspirant de ces idées, un troisième système propose une solution transactionnelle et prend un critérium de fait : à savoir, l'occupation militaire. Le protecteur n’exercet-il aucune occupation militaire dans le pays protégé ? C'est le signe qu’il renonce à exercer sur cet Etat des droits véritablement souverains pour se contenter d’une direction diplomatique plus ou moins vague sur les affaires du protégé, qu'il laisse à ce dernier son indépendance vis-à-vis de lui, qu’il ne lui demande pas une promesse de fidélité. La guerre conservera alors le caractère international comme si le protectorat n'existait pas. Et, à l'inverse, si l’occupation militaire est établie ; plus encore, si la force matérielle du protégé est brisée par un désarmement, une lincorporation de ses troupes dans celles de l'Etat protecteur, alors son droit de guerre peut être considéré comme définitivement aliéné ; s’il tente de le ressaisir, il se comportera comme un rebelle.

ô. — Ce critérium a le double avantage de très bien s’appliquer à la réalité des faits et de s'harmoniser avec les théories modernes sur le protectorat auxquelles nous arrivons maintenant.

L'idée fondamentale dont il faut partir pour concevoir le protectorat de droit des gens, ce n’est point celle d’une délégation de souveraineté de protégé à protecteur, c’est celle de protection due par celui-ci à celui-là (1). Ce devoir

qu'il faut se reporter pour juger de l’étroitesse du lien, sans s'inquiéter de savoir si les effets de cette absorption se manifestent principalement dans le droit public interne ou dans les relations extérieures.

(45 Voir : Despagnet, Op. cit., p. 317. — Pillet, Droit de la puissance protectrice sur l'administration intérieure de l'Etat protégé, R. D. L. P., 1895, p. 583 sqq. — Heilborn, L'Angleterre et le Transvaal, R. D. I. P., 1896, p. 36 sqq.

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de protection est, suivant le mot de Despagnet, l'essence irréductible du protectorat; toutes les autres obligations du protecteur sont des éléments contingents et variables lorsqu'elles ne sont pas des conséquences de la première.

Et, par protection, il ne faut pas seulement entendre la défense matérielle du pays protégé contre ses ennemis, mais encore la gestion de ses affaires, la direction de son administration, une absorption de sa personnalité, une véritable tutelle. Dans tous les rapports internationaux, publics ou privés, c’est le protecteur qui représente son pupille et agit en son nom ; c’est lui qui, par une conséquence logique, est responsable des actions de son protégé, car “c'est en partie de lui que ces actions dépendent. L'Etat misouverain n'étant pas pleinement libre ne peut être pleinement responsable.

Cette œuvre d'initiation d’un Etat de civilisation inférieure à la vie politique des grandes Puissances est un devoir véritable et entraine une lourde responsabilité. Aucun Etat ne consentirait à l’assumer s’il n’avait les moyens d’agir énergiquement sur son protégé pour le contraindre à remplir toutes ses obligations internationales et à marcher dans la voie que le protecteur s’est engagé à lui faire suivre. Aussi est-il nécessaire, pour que le protecteur puisse remplir sa mission, qu’il aitle moyen de diriger non seulement les afaires extérieures, mais encore les affaires intérieures du protégé, qu’il occupe militairement son territoire, qu’il organise la justice et la police intérieures, qu'il surveille les finances, l’armée, la marine, et même qu’il impose à son pupille certaines lois d’intérèt général. Suivant l'excellente formule de Heïlborn : « Le droit d’ingérence du protecteur est aussi étendu que sa responsabilité. » Et cette responsabilité est elle-même le corollaire direct du devoir de protection.

Nous pouvons comprendre maintenant toute l’importance juridique du critérium de l'occupation militaire. Critérium de fait, dira-t-on. Oui, sans doute mais ce fait exprime une idée juridique. À défaut de stipulations expresses du traité, c’est lui qui indique avec une précision très grande quel degré de protection le protecteur veut accorder à son pupille, quelle responsabilité il entend assumer, quels devoirs il compte imposer à l'Etat qui dépend de lui. Mieux qu'une convention diplomatique, ce simple crilérium de fait manifeste les intentions des parties contractantes, distingue le protectorat rée/ du protectorat platonique, montre quand l'Etat mi-souverain est astreint au devoir de fidélité et quand il conserve son indépendance ; c'est à lui qu’il faut se reporter pour savoir jusqu’à quel point la souveraineté du protégé est démembrée, et si la guerre faite par lui à son protecteur est civile ou internationale : Jamais, en effet, le protégé ne peut être astreint à plus de devoirs envers son protecteur que ce dernier n’a

consenti à en assumer envers lui.

23. — En 1896 on discuta beaucoup sur Le caractère de la guerre franco-malsache. La majorité des auteurs tombèrent d'accord que c’était une guerre civile; les divers cabinets d'Europe parurent penser de même. Seul le gouvernement hova voulut la considérer comme une guerre internationale, et cette solution, toute intéressée qu’elle fût, parait bien avoir été la plus juridique.

Le protectorat que la France exerçait sur la grande ile africaine depuis 1885 était éminemment platonique. [l'avait eu pour résultat de faire de l’île un «communal européen » (le mot est de Leroy-Beaulieu), où les Français étaient

beaucoup plus mal traités que les autres étrangers. Assuré-

8 23 ne

ment, notre situation à Madagascar était bien, en /héorie, un protectorat. La France s’engageait à prêter assistance à la reine de Madagascar pour la défense de ses Etats (1) ; elle représentait diplomatiquement le gouvernement hova (2); elle envoyait dans l'ile un résident ayant pouvoir mème d’accréditer les consuls (3). L’Angleterre et l'Allemagne avaient reconnu d'ailleurs notre « protectorat avec toutes ses conséquences « (4). Mais en fait, l’île n'était pas occupée militairement; la reine continuait de gouverner seule et nous n'avions aucun contrôle sur l'administration (5) ; ni sur la justice ; ni sur les finances ; le régime des capitulations subsistait ; les Français n'avaient même pas le droit de propriété dans l’ile. La France se désintéressait de Madagascar et la laissait entièrement indépendante envers elle.

Dans ces conditions, on ne pouvait sérieusement soutenir que l'Etat malgache fût un Etat mi-souverain proprement dit. La guerre entreprise par lui contre la France était nécessairement une guerre internationale (6).

Les hostilités furent d'ailleurs conduites selon les lois de la guerre, les Malgaches reconnus « communauté belligérante », et la guerre eut les caractères d’une guerre civile

(1) Traité du 17 décembre 1885 (art. 11).

(2) Id. (art. 1).

(3) Id. (art. 2, 3).

(4) 5 août, 17 novembre 1890.

(5) (Art. 2 et 12).

(6) Dans sa lettre au Times, déjà mentionnée (p. 98) M. Holland émet l'opinion que le maintien de la souveraineté intérieure par la nation hova est contradictoire avec l’idée d'un protectorat. C'est aller un peu loin. Tout ce qu’on peut dire, c’est que notre protectorat était seulement nominal ou théorique, qu'il n’entrainait pas pour la France l’accomplissement du devoir de tutelle, ni pour Madagascar celui du devoir de fidélité et d’obéissance.

du droit des gens. Quelques difficultés prirent naissance dans les rapports avec les tierces Puissances, difficultés que nous verrons dans le cours de cet ouvrage; elles furent résolues en se plaçant dans l’hypothèse d'une guerre civile.

Vers la même ép oque, la guerre italo-abyssine fournit un nouvel aliment à la controverse. Mais les termes du traité étaient tels que les jurisconsultes et les ministres italiens eux-mêmes hésitaient à affirmer leur protectorat. M. di Rudini, président du Conseil, déclara lui-même au Sénat que le protectorat sur l’Abyssinie « fut une simple aspiration d'un ministère italien, mais que le protectorat ne ut jamais exercé; de manière qu’en ne l’exigeant pas, ajoula-t-il, nous ne renonçons à rien » (1). Le soi-disant protectorat se basait sur le traité d'Uccialli du 44 mai 1889. D'après l’article 17 dudit traité, l’'Abyssinie ne devait négocier de traités internationaux que par l’intermédiaire de l'Ttalie. Encore cette clause n’était-elle point certaine; le texte italien du traité portait que l’Abyssinie devait négocier par cet intermédiaire ; le texte amharan portait qu'elle pouvait le faire. De cette divergence de vues sur la portée réelle du traité naquit le conflit qui devait entrainer la guerre.

Quel que fut le texte vrai de Particle 17, on ne pouvait pas voir dans la situation de l'Italie en Abyssinie un protectorat. « D'une formule équivoque nous ne pouvons tirer un droit parfait », disait M. di Rudini lui-même. Mais mème en admettant qu'aucun équivoque n’existàt, l'article 17 du traité d'Ucciali ne donnait à l'Italie qu'un

(4) V. Prosper Fedozzi, Le droit international et les récentes hostilités ilalo-abyssines, R. Gand, 1896, p. 580.

simple droit de contrôle sur les affaires de l’Abyssinie. Le critérium juridique du protectorat, c’est-à-dire le devoir de protection assumé par le protecteur, faisait délaut. Le critérium de fait, l'occupation militaire, faisait également défaut. La souveraineté abyssine n’était point démembrée ; tout au plus était-elle gônée dans son exercice par une sorte de servitude du droit des gens.

Ces considérations s’imposaient d'ailleurs si fortement aux esprits, que la guerre italo-abyssine fut unanimement considérée comme une guerre internationale.

Internationale aussi, sans aucun doute, fut la récente guerre qui se déroula entre le Transvaal et l'Angleterre (1). La question paraît si peu discutable que cette affirmation serait bien inutile, si un certain parti en Angleterre n'avait obstinément parlé du « protectorat anglais sur le Transvaal » et de la «rébellion des Républiques Sud-Africaines », et si Le gouvernement anglais lui-même n'avait pas déclaré le Transvaal et l'Etat d'Orange annexés au Royaume Uni sous le nom de Vaal River Colony (24 mai et 1er septembre 1900).

Fondé en 1834 par un groupe d’émigrants fuyant les armes de l'Angleterre; longtemps en lutte avec cette der-

nière puissance ; reconnu pleinement indépendant en 1851

(1) Sur la question du Transvaal, voir :

De Louter : L'annexion du Transvaal, R. Gand, 1881. » La question du Transvaal, R. Gand, 1896.

» L’Angleterre et la Rép. Sud-Africaine, R. Gand, 1899. Westlake : L’Angleterre et la Rép. Sud-Africaine, R. Gand, 1896. Pic La question du Transvaal (Paix par le droit, mars 1900).

Heilborn : L’Angleterre et le Transvaal, R. D. I. P., 1896. Despagnet: L'union de la Rép. Sud-Africaine et de l'Etat Libre d'Orange, R. D. I. P., 1898.

(Convention de la Rivière des Sables) ; le Transvaal se vit obligé, en 1877, de reprendre la guerre contre le Royaume Uni. L'avantage partiel lui resta et un traité fut signé le 3 août 1881 pour régler les relations réciproques des parties. Ce traité faisait de la Républiqus Sud-Africaine un Etat mi-souverain, vassal de l'Angleterre (1). Si la guerre eüt éclaté de nouveau à cette époque, on aurait eu des raisons de discuter sur son caractère. Mais sur les instances de la République Sud-Africaine, jalouse de sa pleine indépendance, une nouvelle convention annulant l’ancienne fut signée à Londres le 27 février 1884.

Ce traité, encore en vigueur aujourd'hui, reconnaissait l'indépendance absolue du Transvaal, et lui rendait son droit de représentation diplomatique (ce dont il profita aussitôt pour envoyer des agents diplomatiques ou des consuls en tenant lieu à Londres, Berlin, la Haye et dans les principales villes d'Europe) (2). La seule restriction à sa pleine souveraineté était celle stipulée en ces termes par l’article 4 du traité :

« La République sud-africaine ne conclura aucun traité ni engagement avec un Etat ou une nation autre que l'Etat libre d'Orange, ni avec aucune tribu à l’est ou à l’ouest de la République, sans l'approbation de Sa Majesté la reine. Une telle approbation sera considérée comme accordée au

cas où le gouvernement de Sa Majesté ne notiliera pas,

(1) La majorité des auteurs veulent voir dans la situation du Transvaal en 1884 une vwassalité. On pourrait également y voir, comme Heilborn, un protectorat, et personnellement nous préférerions cette solution (Cf. infra, ch. vi, $ 24).

(2) L'Angleterre méconnut ce droit, en interdisant au Transvaal d'envoyer des représentants au Congrès de la Haye en 1899, sous prétexte que cet Etat était suffisamment représenté par les envoyés du Royaume Uni.

dans les 6 mois qui suivront la réception d’une copie de ce traité (copie qui sera envoyée immédiatement après la rédaction définitive de l’acte en question), que la conclusion d'un pareil traité est en opposition avec les intérêts de la Grande-Bretagne ou d’une des possessions de Sa Majesté dans l'Afrique du Sud (1). »

C'est donc un droit de veto que l’Angleterre se réserve, et rien de plus; c’est un droit moins étendu encore que le droit de l'Italie envers l'Abyssinie ( en adoptant la version italienne) et c’est sur ce texte que se basent les patriotes anglais pour parler du protectorat de la Grande-Bretagne et traiter de rebelle la République sud-africaine luttant pour son indépendance. Peut-on considérer cette situation comme un protectorat mème platonique, même nominal? Nous ne le pensons pas. L'idée de protection ou de tutelle de l'Angleterre sur le Transvaal n’est pas indiquée ni même sous-entendue dans le traité ; elle ne reçoit aucune application en fait : Heilborn en conclut avec raison que l’Angleterre, ne remplissant aucuns des devoirs qu'implique le protectorat ne doit en avoir ni les avantages ni même le

titre (2). Louter, concluant dans le mème sens, qualifie la

(1) En admettant que le traité de 1884 maintienne le Transvaal en Etat de mi-souveraineté, {la Constitution de cet Etat établirait plutôt, d’après la majorité de la doctrine, une vassalité qu'un protectorat (le point est cependant douteux, étant donné les termes vagues de l’art, 4 ). Si nous avons abordé la question au chapitre du protectorat, c’est que tous les publicistes anglais se sont servis de ce mot pour désigner les droits de l'Angleterre sur le Transvaal. On sait d’ailleurs que pour les jurisconsultes anglais, le mot protectorat a un sens beaucoup moins précis que pour les jurisconsultes français. Il désigne à peu près toutes les formes possibles de domination et de suzerainté qu'un Etat peut exercer sur un autre (CF. supra, p. 107, n° 1).

restriction apportée à Ja liberté du Transvaal de simple € servitude du droit des gens (1) ».

Quant à l'annexion décrétée par le ministère anglais du Transvaal et de l'Etat d'Orange, il va de soi qu’elle n’a pu produire aucun effet juridique tant que les hostilités n’ont pas été terminées. On ne peut déclarer un pays annexé que lorsqu'on s’en est rendu matériellement le maître. Ce n'est qu'après la fin de la guerre que les Puissances ont eu à s'inquiéter de cette situation. Nous pouvons done conclure que la guerre entre l’Angleterre et le Transvaal, a été du commencement jusqu’à la fin une guerre internationale entre deux Puissances souveraines et indépendantes (2).

(1) R. Gand, 1899.

Contra : Voir Westlake, R. Gand, 1896. — Le jurisconsulte anglais soutient que la République Sud-Africaine conserve à peine « un vestige d'indépendance » et que c« le protectorat de l'Angleterre... est semblable à celui qui lie la Tunisie à la France » !

(2) Le gouvernement britannique prit d’ailleurs soin de notifier cette guerre aux puissances, et plusieurs firent à ce sujet une déclaration de neutralité. C'était reconnaître indirectement l'indépendance de la République.