Ministères Depretis, en 1877, Cairoli en

CHAPITltK IV

i BINIHTBKS ET I. AIUIIMS I II A I I i> N

I. — Lee Institutions locales. — Lalot du20marsl8ti s'introduit en Italie un système d'autonomie provincial)

et communale, inspiré en partie par le régime préoé deuinient mis en vigueur en Belgique, mais souven mitigé par dea dispositions empruntées aux lois fran taises. En !HK8. celte organisatinii a subi diverses mit dilicalions : les unes, relatives a l'administration de 1 province, semble ni inspiréesdes institutions prussienne: les autres, relatives à l'adminiatration tle la cuuimune paraissent destinées à favoriser certains intérêts polit ques plutôt que lu liberté des institutions locales.

Le royaume se divise en provinces, eu arrondisse menls, en cantons et en communes. La province et ] commune sont les seules circonscriptions auxquelles 1 loi reconnaisse une vie propre, désintérêts distincts t un.' organisation plus ou moins indépendante.

De même uuo le gouverneur belge, le pn I, italien trouve en face de lui dans la province un t Hcil cl une dépulalion. Mais il est assisté, comme lo préfet français, par un conseil de préfecture cl. depui la loi h 30 décembre I88N, par uno junte admi [ii-.lr.itiw.

Le conseil provincial M C pose de vingt à soîxanl

LG9 MINISTRES BT l.' AliMlNisn;

membres, élus pour cinq uns cl renouvelés par cinquième chaque année. La session ordinaire qui s'ouvre

do plein drotl dur* un mois ri peul être prolongée. Là

conseil peul aussi Mrs convoqué en session extraordinaire, soit spontanément pur La préfet, soit nir la de-

manda de U députation ou ilu tiers îles conseiller*. Heprésentant des intérêts civils delà province, La conseil slalue sur loules les affaires qui intéressent son patrimoine cl sur la cré;ili les établisse u'.s provinciaux; il vote le budget et approuve les comptes, La loi lui a coolie L'administration da certains intérêts en matière de bienfaisance, d'enseignement, de travaux publics, olc. Il nomme, suspend ou révoque les employés attachés aux établissements provinciaux II est appelé à donner son avis sur certains objets int. ressaut la province que lui soumet le préfet, suit spontanément, soil en verts da la loi. Son pouvoir réglementaire est beaucoup plus restreint que celui du conseil belge: il no peut faire que les règlements relatifs aux établissements ou au intérêts administratifs de la province; les ordonnances de police échappent doue à M compétence,

La dépulalion provinciale se compose do six à dix

membres élus par le conseil. Depuis la réforme de 1888, elle n'est plus présidée p.'ir te préfet, mais par un dises membres élu a cet etrel. et qui, en vrrlu &fl Ce titre, représente la province en justice signa les mandata et les autres actes de l'administration provinciale et surveille les bunua et tofl employés de la province. Elle n'a pas en Italie une mission aassi étendue qu'en Belgique. Kl le n'est pas appelés ;'i participer &

l'administration générale, elle n'exerce aucune jur iliction conleutieuse, et depuis la loi de 1KH8 aile même perdu le contrôle qu'elle exerçait sur les ç.un inuncs. Elle n'est qu'un simple organe d'administra tion provinciale. Elle représente le conseil dans Tinter vnllc des sessions et veille à l'exécution des délibération qu'il a prises. Elle prépare les budgets et fait les étude préliminaires sur tous les objets qui seront soumit a conseil. Elle peut suspendre les employés, nomme et révoquer les ouvriers attachés aux élaldissciuen! provinciaux. Elle conclut tes contrats cooformémn aux décisions du conseil, fait les actes conservatoire et statue sur les cas urgents.

Le préfet est le représentant et l'agent du gouvor usinent dans la province. Agent de l'adniinistralioi centrale, il sauvegarde ses droits, pourvoit, à la public tion et à l'exécution des lois, surveille l'activité de lou les les administrations publiques, maintient l'ordre la sécurité, fait les règlements de police, dispose de 1 force publiijiie et requiert l'assistance de l'armée. Ite présentant du pouvoir centrai, il ouvre et clôt les ses sions du conseil, assiste aux séances avec voix consul tativo et contrôle tous les actes des autorités locales Dans l'exercice de ses attributions, il est assisté pn la junte administrative et par le conseil de préfecture.

Celui-cî comprend au maximum trois membres effec lifs et doux suppléants nommés par le gouvernement Les conseillers de préfecture donnent leurs avis i préfet sur différents actes énumérés par la loi, ils in Icrvicniienl surtout dans le contrôle de l'administration provinciale et approuvent le COfnptC du trésorier de 1

LES MIXISTKKS BT L'A DM ttIBT RATION m

province. Ils suppléent le préfet en cas d'absence et expédient les affaires qu'il juge bon <l<- leur confier,

1,11 junte se compose Ju préfet, qui In préside, de deux conseillers île préfecture et île quatre membres élufl par le conseil provincial, Elle exerce, concurremment avec le prifal et les sous'profeta, la tutelle des administrations locales; elle est appelée A donner son approbation aux délibérations îles conseils provinciaux et communaux! qui ont besoin île la ratification de l'autorité supérieure. Elle juge également certaines questions de contentieux administratif.

Toutes les délibérations dos autorités provinciales sont transmises au préfet : celui-ci les annule si elles sont irrégulières en la forme, contraires aux lois, nu si elles sortent des attributions du conseil ou de la dcputation. Elles dovîOBQont exécutoires si l'annulation n'a pas i te prononcée dans les vingt jours qui ont ■UÎVÎ leur réception, ou dans les deux mois, s'il s'agit du budget. Bien plus, tous les actesimportauts sont soumis à l'approbation expresse de la junte administrative, par exemple, les aliénations mobilières et immobilières, les locations et baux qui excèdent douze années, les règlements pour l'administration des biens et des établissement» de la province et pour la perception des taxes provinciales, les délibérations qui engagent le budget pour plus de cinq innées, la création des établissements publics aux frais de la province, etc.

La commune est administrée par un conseil communal, une junte municipale et un maire (nhu/aro). Le conseil comprend de qiiin/i- à quatre-vingts membres 'lus par cinquième cliaqua anuèe. La loi de 1888, quia

confié le droit, de vole municipal à tous les électeurs

politiques, a admis une certaine représentation de Ja minorité, en lui réservant un siège sur cinq. Le conseil s'assemble en session ordinaire deux fois par an ; chaque session ne peut durer plus de trente jours. Il pettl se réunir extraordînairement sur la convocation du IDâire ou de la jnntft, sur la demande du tiors des conseillers ou sur l'ordre du préfet.

Le CODSeil est appelé à délibérer sur tout ce qui concerne les intérêts de la commune et de ses habitants. 11 voie te budget annuel et approuve les comptes, décide toutes les aliénations et. acquisitions mobilières et immobilières, impose les taxes, failles emprunts. 11 ordonne la création des établissements communaux, fixe leur destination et règle leur organisation. Il failles règlements en matière d'hygiène, d'édilité et de police locale dans les limites fixée* par la loi. Il contrôle la gestion ries établissements de charité et de bienfaisance et des paroisses.

La junte municipale composée du maire et de dou à dix assesseurs joue dans la commune le même rô que la députât ion permanente dans la province, ne peut donc être comparée aucollège échevînal belg elle n'est ni un agent d'administration générale, | même un agent d'exécution dans l'administration locale Kilo ne fait que représenter le conseil dans l'intervalle des sessions. Elle veille à la marche régulière des sei vices municipaux et à la stricte exécution des délibérations du conseil. La direction des services administra tifsesl en uliéi; entièrement au maire et l'interventio de la junte est limitée soit i la décision de certains aeh

L&s ministres kt l .wimisjstiiatiok ua

[dus importants, soit a la préparation îles budgets, des règlement! ci attires têtes 1 soumettre aux délibérations ilu conseil.

Le main est aujourd'hui élu par te conseil dam las chefs-lieux <lc province al d'arrondissement ri dans les l'Diiiriinui's (|ui eoroptanl ploa île dix mil le habitants; il esl nommé par la Roi, panai les conseillers, lians les communal dont la population aal inférieure â ea chiffre. Il est le chef do l'administration municipale et le représentaut du gourer namaat dans la commune. Il est Paniqua agent d'exécution, mate sous le contrôla delà junte munictpale dont il doit suivra laa avis dans cerlainee questions. Kn sa qualité d'officier du ejearmrnement, il ut chargé, sous la contrôla do fadminiatntîofl

supérieure, de la publication des lois et réglementa, de Il tenu '!<"- registres de l'état civil et de la population, du maintien de l'nrdro et de la sécurité publique et de la police sanitaire, avec le droit de faire en cas d'urgence tous les règlements nécessaires sur ces objefe,

Le maire italien diffère donc du honrgmestre belge : car il est le seul dépositaire de l'autorité exécutivo dans la communo.au lieu de la partager avec les membres d'un collège où il no serait que primtmintn' piins. Mais il n'a pas non plus la liberté d'action du maire français : car il doit consomment supporter le contrôle de la junte municipale et parfois lui laisser la déeiMnn des mesures à prendre.

Le contrôle de l'admiuisl ration ci immunate esl exercé, tout comme celui de l'ailrninislralion provinciale, en

partit par te préfet on la sous-préfet, an partie par la junte administrative.

II. — Le Pouvoir réglementaire l. — Le Roi a reçu uV la Constitution une délégation générale de faire les aécrets elles règlements nécessaires pour l'exécution uYs luis, siiiik pouvoir ni les suspendre, ni dispenser de leur exécution. De nombreuses controverses se sont élevées sur l'étendue de cette délégation et au Parlement la question des limites du pouvoir réglementaire a provoqué des discussions aussi nombreuses que ronfuses. Le gouvernement et l'opposition faisaient, en effet, presque toujours abstraction des principes juridiques et se laissaient guider exclusivement par des considérations politiques. L'un ne songeait, semblc-t-il. qu'à élendreoulrc mesure ses droits de réglementation, essayant, par exemple, d'abroger des dispositions légalos ou d'inlliger des peines par de simples décrets, L'autre, sous prétexte de faire respecter les droits du Parlement entreprenait de contester le pouvoir du Souverain jusque dans l'organisation des services administralifs. Cependant, on peut dire que le gouvernement italien a fait un usage très largo et parfois exagère de son pouvoir réglementaire.

11 arrive aussi fréquemment que le Roi reçoit du législateur la mission de porter des règlements sur tels ou tels points particuliers spécifiés par la lot. Ces délégations spéciales sont très nombreuses et elles ont parfois embrassé les pouvoirs les plus larges !. Dans certaines circonstances extraordinaires, le Parla-

I. — Maiiciui-UiiU'iiiii. \uF-mi- rd Uiidtl Parlaim»toîtoBln«,pp, W

I; — inalM, H Gabinetto net Qaauni Puilumcntnri, p\,. IM-tU,

i. — Aimi la loi du S novembre 1888 dùrfureit:

■ Ln gouverueiuerit du llui e*l auton-^ I |nililii:r I- i..,,\.- pi i,.,i ,>,,

mont a même permis a» pouvoir exécutif de so substituer véritablement au pouvoir 1 1: ltis ht( i f c! de promulguer dessertes entières de dispositions importantes, Dans l'exercice de son pouvoir réglementaire le gouvorncinenl se trouve parfois obligé de prendre l'avis do Certain! conseils administratifs. Ainsi tous les règlements généraux d'administration publique doivent être soumis à l'appréciation du conseil d'Iîtat; mais les décisions de celui-ci ne lient pas le gouvernement. Il va certains cas spéciaux où la loi exige en outre l'intervention de quelque conseil technique, tel que le conseil supérieur de l'Instruction publique, ou le conseil des Travaux publics.

III. — Les Agents administratifs. — Les ministres jouissent, •■il principe, d'une autorité sans bornes sur leurs subordonnés, A plusieurs reprises, on a tenté d'introduire en Italie une législation imitée de la législation allemande, qui offrit aux fonctionnaires do sérieuses garanties contre l'arbitraire ministériel. Mais toutes les propositions qui furent faites dans ce sens et qui, d'ailleurs, n'étaient pas suftisammenl étudiées et approfondies, furent rejetées par le Parlement.

Les nururs politiques autorisent l'exercice le plus abusif des pouvoirs que le gouvernement possède sur ses employés. Aussi est-il permis de douter qu'une loi, aussi complète qu'elle soit, puisse apporter des remèdes efficaces à la situation actuelle.

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J3S I.l> MINISTRES EN ITALIE

Aujourd'hui, les rares limites imposées à l'aulorilé des ministres sont insuffisantes par elles-mêmes ou no sont pas respectées. Ainsi certains emplois, spécialement dans les services techniques, ne peuvent, en vertu de la loi ou des règlements, être conférés qu'après des examens ou des concours. Les examens, tout en restreignant la liberté du gouvernement, ne l'empêchent pas de se laisser guider dans le choix de ses fonctionnaires par des considérations absolument étrangères au mérite des candidats. Les concours, semblc-t-il, doivent mettre lin à toute nomination arbitraire. Mais si la loi est trop gênante, on l'élude ou on la viole tout simplement; oune s'en sert que comme d'une arme insidieuse pour atteindre le malheureux quiso hasarde a solliciter quelque chose, muni de titres, mais dépourvu de protections '. Ou a vu parfois le ministre suspendre dos concours déjà commencés et même presque terminés et n eu tenir ensuite aucun compte. Puis, afin de ne pas aller trop ouvertement contre le texledc la loi, il nommait à sa guise des intérimaires, qui géraient provisoirement l'omploi, en touchaient les émoluments et acquéraient ainsi des titres à l'occuper définitivement*.

D'autre part, il est bien vrai que le fonctionnaire n'a pas à craindro une destitution brutale, puisqu'il ne peut être révoqué que do l'avis conformo d'une commission administrative. Mais, en fait, il n'en est pas moins entièrement à la disposition du ministre, quipos-

i. — HoMtj Suflj trvriïti i/i-i t/oifrni e RfJ ijuirriiu MtWoMMten, p. 1V6.

t. — Mins'iotli. I Parti politici e la lngercn:a tara Mita ilwttiiia * util' Jmntinitlratuint. |>. ifl'J.

aède contre lui du moyens de contrainte suffisamment efficaces et qui ne manque pas d'en user a l'occasion. Tout employé sait qu'un simple soupçon de tiédeur M» m te ministère au pouvoir suffira pour lui enlever toiilo chance d'avancement; il voit qu'en toutes choses le faveur prime le mérita réel, qu'elle élève d'un seul coup aux plus liants grades ceux qui en jouissent et i|ii 'i'lle fait méiiie rentrer dans l'administration ceux qui en ont été chassés comme indignée '. Il se sent cniMiriiiriii ,i la ri i .ri ilu bun plaisir miuistériel, qui peut le mettre en disponibilité, le suspendre de ses funclions et le faire passer du Piémont en Sicile, sans qu'aucune voix puisse s'élève.- dans la presse ou dans le Parlement pour prendre utilemeul sa défense.

Le gouvernement n'attend passeulcmenl de scsfonc- Uonnejres l'accomplissement de leur mission administrative; il exige encore qu'ils niellent leur activité au service de ses intérêts politiques. Ils doivent apporter aux candidats du parti gouvernemental lourvoteel l'appui de toutes les influencée dont ils disposent. Chacun sait que le zèle qu'il aura montré dans les élections lui conciliera la faveur ministérielle, mieux que n'aurait pu le faire le soin apporté à. l'exécution de sos fonctions. Les préfets et les sous-préfets sont avant tout des agents électoraux; il semble qu'en les appelante diriger une province ou un arrondissement, le ministère leur demande avant tout des succès politiques et l'affaiblissemeuldes partis d'opposition. Principalement

1 — Uiughcili, /..,-. eu

dans les provinces du Sud, dont l'éducation politique est moins avancée et qui subissent facilement la pression de toutes les influences, ils sont les véritables dïreeteura de la campagne électorale pour le compta des. groupes ministériels. Kt parfois ils vont même jusqu'à s'excuser publiquement des Victoires de l'opposition CORHDO de fautes qu'ils craignent de se voir imputer '.

Mais si l'administration envahit la politique, celleci fait ployer l'administration sous le poids de ses régences cl de ses caprices. Le ministre, maître absolu de ses subordonnés, trouve lui-même un maître dans ebacun des députés uni l'appuient. L'omnipotence du Cabinet sur l'administration n'a d'égale que sa servilité envers la majorité parlementaire; il doit mettre son autorité exagérée à la disposition de ses partisans, sous peine de se voir renverser par eux. Le fonctionnaire n'a plus seulement à craindre les volontés arbitraire* d'un supérieur, sur lequel pèse, en somme, une cerlaine responsabilité; il doit redouter encore les caprice* de députés qui n'ont sur lui aucune autorité directe et qui peuvent exercer sur son sor! une influence décisive, véritables inspirateurs des actes dont ils rejettent SUT d'autresla responsabilité. Un préfet déplaft-il aux députés de sa province ? Le ministre doit trouver quelqne prétexte basé sur les nécessités du service pour le déplacer ou le mettre en disponibilité. l'A cette dépendance envers les membres de la majorité parlementaire ne se limite pas aux fonctionnaires politiques. Le député ministériel entend dispusiT ■ ] • - presque tous les

emplois vacants clans sa circonscription il il MÔgfl IsiiviiisciiiiliiiiioU do ceux (ju'il a fait nommer. Lefonclionnairc sait que toute vellcitéde résistance aurait pour résultat dfl l'arrêter dam sa carrière el qu'il no lui suffirai! même pas il' invoquer les dispositions des luis pour justifie! Ifl refuB 'les faveurs qu'on lui demande '. Le ministre n'es! donc plus véritablement le maître dani sou administration. Les sollicitations impérieuses des députés ne se bornent pas a la distribution des emplois ; elles s'étendent à tous les actes qui peuvent favoriser les intérêts de leur circonscription ou de quelqu'un de leurs clients. « Un grand, un trop grand nom- ■ bre de nos députés, dit un auteur Italien *. exercent « leur mandat comme une agence d'allaîres dans leur « intérêt pu -.iiiuicl un dani l'iiiléi-êl de leurs associés ; « ils sont les satrapes du leurs provinces et de leurs t ci rcoDMrt plions. Q&tIobI v dépend d'eux et de leur vu- - limli' arbitraire cl. comme ils peuvent d'un seul mot « on pur un simple VOMI faire déplacer lous les fonclioo- « naircs du gouvernement, depuis le brigadier de gendar- < merie jusqu'au préfet, l'exécution impartiale el atlen-

* live de la loi ell'administralion éprouvent de ce chef

« de très grands loi âges. Leur jactance ne peut sou

« vent se comparer qu'à celle des agents des gouvernea monta absolus, sans parler des nombreux actes ar- « bilraires etdes multiples privilèges dignes en tuut el

• pour tout des petits seigneurs et des tyranneaux des

« temps passés. Noua en sommes finalement arrivés à