H. — ATTRIBUTIONS DU BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL

Les attributions du B. I. T. sont définies par l’article 396 du Traité de Paix.

Ces attributions comportent

1° La centralisation et la distribution de toutes informations concernant la réglementation internationale de la condition des travailleurs et du régime du travail, et en particulier, l’étude des questions qu’il est proposé de soumettre aux diseussions de la Conférence en vue de la conclusion des conventions internationales, ainsi que l'exécution de toutes enquêtes spéciales prescrites par la Conférence ;

2° La préparatoin de l’ordre du jour des sessions de la Conférence ;

3° L’accomplissement, en conformité des stipulations de la présente Partie du présent Traité, des devoirs qui lui incombent en ce qui concerne tous différends internationaux ;

Il s'agit ici des enquêtes sur les réclamations ou plaintes portées contre un Membre de l'Organisation permanente du Travail pour inexécution d’une convention ;

4° La rédaction et la publication en français, en anglais et dans telle autre langue que le Comité d'administration jugera convenable d’un bulletin périodique consacré à l'étude des question concernant l’industrie et le travail et présentant un intérêt international ;

5° Enfin d’une manière générale, tous autres pouvoirs et fonctions que la Conférence juge à propos de lui attribuer.

1°° SOUS-SECTION La Compétence de l'Organisation Permanente du Travail

Cette question a fait l’objet de très vives controverses, dès les premières sessions de la Conférence Internationale du. Travail et ces controverses ne se sont apaisées que lorsque la Cour Permanente de Justice Internationale, consultée en vertu de l’article 423 du Traité de Paix (1), eût émis des avis devant lesquels se sont inclinés ceux qui avaient contesté la compétence de l’Organisation à l’égard de certaines matières.

(1) L'article 426 du Traité de Versailles stipule que « jusqu’à da créa- « tion de la Cour permannente de justice internationale, Îles différends « qui doivent lui être soumis... seront déférés à un tribunal formé de « trois personnes désignées par de Conseil de la Société des Nations ». Cette clause n’a jamais été appliquée.

Dans un ouvrage très documenté, M. GUERREAU, membre du Bureau International du Travail, a tracé très exactement les limites de cette compétence (1).

On se bornera ici à indiquer que la compétence de l’Organisation Permanente du Travail est définie : 1° par l’article 23, $ a) du Pacte de la Société des Nations ; 20 par le préambule de la Partie XIII du Traité de Paix ; 3° par l’article 387 de ce Traité ; 4° par la Section II de la Partie XIII qui pose, ainsi qu'on l’a vu, un certain nombre de principes généraux propres à guider la politique sociale de la Société des Nations.

Envisagée ratione materiae, la compétence de l’Organisation Permanente du Travail s'étend à un très grand nombre de problèmes, si l’on considère que le Préambule de la Partie XIII du Traité de Paix est conçue dans des termes fort généraux et que l'énumération qu'elle donne, des matières sur lesquelles doit porter l’activité de l’Organisation, ne comporte aucun caractère limitatif. Le champ de cette activité comprend, sans la moindre restriction, toutes les questions concernant le travail.

. Au surplus, l’article 427 du Traité (Section II) récommande aux Membres de l'Organisation l’application d’un certain nombre de principes, en ayant soin d’ajouter que les Hautes Parties Contractantes, « sans proclamer que ces principes et ces « méthodes sont où complets ou définitifs, sont d’avis qu'ils « sont propres à guider la politique de la Société des Na- « tions ».

Ratione personae la compétence de l'Organisation Permanente s'applique à tous les travailleurs salariés, quels que soient leur âge, leur sexe et leur race. Les termes de l’article 23 du Pact, le préambule de la Partie XIII, et l’article 427 du Traité de Paix ne laissent en effet aucun doute à cet égard.

Enfin ratione loci, cette compétence s'étend territorialement à tous les Membres de la Société des Nations, à tous les

# (1) Cf M. Guerreau. Une mouvelle Institution du Droit des gens, . L'Organisation Permanente du Travail, pp. 60 à 198 inclus, Chapitre IT, Compétence Générale de l'Organisation Permanente du Travail, Editeur Rousseau et Cie, Paris 1928.

Membres de l’Organisation Permanente du Travail qui ne sont pas ou même qui ne sont plus Membres de la Société des Nations (Brésil par exemple) aux colonies, possessions, pays de protectorat (sous certaines conditions), et enfin aux Etats et territoires placés sous mandat.

Dans l'ouvrage précité, M. GuerREAU développe cette idée que « c'est en raison de cette compétence générale qui s'étend « à tous les problèmes soulevés à propos du travail que l'Or- « ganisation permanente détient le droit d'intervention pour « raison d'humanité » droit déjà reconnu en substance par Grotius, Vattel et Puffendorf, et il cite deux cas à l'occasicn desquels l'Organisation Permanente du Travail a été amenée à faire usage de ce droit, par application du paragraphe a) de l’aïticle 23 du Pacte de la Société des Nations, de l’alinéa 8 du Préambule de la Partie XIII et de l’alinéa 1° de l’article 387 du Traité de Paix.

La première intervention de l'Organisation se produisit dès octobre 1920. Le Conseil d'administration du Bureau International du Travail, au cours de sa 5° Session, avait été mis au courant par Sir MALCOLM DELEVINGNE, représentant du Gouvernement britannique, des conditions déplorables dans lesquelles travaillaient les enfants employés dans les fabriques de tapis de Kerman (Perse) : entassement des ouvriers dans des locaux exigüs, bas et mal aérés, emploi d'enfants de 5 ans dès les premières heures du jour jusqu’à la tombée de la nuit. Justement ému d’une telle situation qui engageait la responsabilité d’un Etat Membre de l'Organisation Permanente, le Conseil d'Administration engagea le Directeur du Bureau International du Travail à se mettre en rapport à ce sujet avec le Gouvernement persan. Après des pourparlers qui se terminèrent à la fin de 1921, celui-ci informa le Bureau, par l’entremise de sa légation à Berne, que des instructions précises et formelles avaient été données aux autorités de Kerman pour mettre un terme aux abus signalés.

La seconde intervention de l'Organisation Permanente du Travail s'exerca à l'égard du Gouvernement espagnol à la suite d’une plainte déposée au Bureau International du Travail par

M. Luarco CABALLERO, Secrétaire Général de l'Union Générale des travailleurs d’Espagne au sujet de violations réitérées de la liberté d’association qui auraient été commises par ce Gouvernement (dissolution de syndicats, déportation d’ouvriers).

Le Directeur du Bureau International du Travail saisit de cette plainte le Conseil d'administration en lui demandant s’il était possible d'appliquer au cas signalé la procédure instituée par les articles 409 et suivants du Traité de Paix. Mais M. Albert THoMaAs, tout en communiquant cette demande au Conseil d'Administration exprimait l’avis que cette procédure ne pouvait être mise en mouvement, étant donné qu’elle ne visait que l’inexécution d'une convention à laquelle un Membre de l’Organisation avait donné son adhésion.

Le Gouvernement espagnol soutenait de son côté, par l’intermédiaire de son représentant au sein du Conseil d’administration, M. DE ArrEa, qu'il s'était particulièrement attaché à respecter les principes généraux exposés à l’article 427 du Traité de Paix, à donner suite aux conventions auxquelles il avait adhéré, qu'au surplus les griefs articulés reposaient sur des questions d'ordre purement intérieur et « relevaient » par conséquent « de la souveraineté et l'autorité exclusive de l’Es- « pagne ».

Telle était, en substance, le contenu de la déclaration dont lecture fut donnée par M. DE ALTEA au Conseil d’administration du Bureau International du Travail.

Aüïnsi « tout en repoussant le principe d’une intervention » la déclaration du Gouvernement espagnol en admettait implicitement l’existence puisque ce Gouvernement avait cru devoir fournir des explications sur les faits signalés.

Après une discussion à laquelle prirent part successivement M. JoUHAUX, représentant ouvrier français ; M. OUDEGEEST, représentant ouvrier néerlandais ; M. Albert THoMas- ; M. Stuart BUNNING, représentant ouvrier britannique et M. Arthur FONTAINE, Président du Conseil d’administration, il fut décidé, par 14 voix sans opposition, de donner suite à une proposition tendant à la publication, au Bulletin Officiel du Bureau Internationai du Travail, du procès-verbal des observations échangées

au cours de la séance, ainsi que des documents soumis par M. LARGO CABALLERO (1).

Cette publication constituait une véritable intervention car, par sa diffusion dans tous les pays, au moyen du Bulletin Officiel, traduit en plusieurs langues, elle permettait de faire appel à l'opinion publique du monde entier.

Dans le premier cas envisagé il s’agissait incontestablement d’une intervention pour raison d’humanité qui par cela même était fondée. Mais dans les deux cas on se trouvait en présence d'une intervention fondée sur l’esprit et la lettre du Pacte. On ne pouvait done contester en l’occurrence la compétence de l’Organisation Permanente du Travail.

Le bien fondé de la compétence de l'Organisation Permanente du Travail à l'égard de tous les problèmes ayant trait à l’amélioration des conditions des travailleurs s’affirma dès l'origine, au moment où se discutaient les clauses ouvrières à insérer dans le Traité de Paix, qui consacra cette compétence, et plus tard, lorsque l’Organisme créé par ce Traité, s'étant mis à fonctionner, des difficultés surgirent qui furent souverainement tranchées par la Cour Permanente de Justice Internationale.

On est ainsi amené à étudier successivement :

1°). la compétence de l'Organisation Permanente d’après les travaux préparatoires du Traité de Paix

2°) la compétence d’après le Traité ;

3°) la compétence depuis le Traité.

1° La compétence d’après les travaux préparatoires du Traité de Paix

Malgré toutes les précautions prises par les négociateurs du Traité de Paix dans l’élaboration de la partie XIII, la question de la compétence de l’Organisation Permanente du Travail a suscité les plus vives controverses.

(1) Cette publication à été faite dans le Bulletin Officiel du 16 février 1921 (Volume III pages 243 et suivantes). Le Gouvernement espagnol ayant répondu, sa réponse a été mentionnée dans le même document (B. O. 18 janvier 1922, p. 251).

On a dénié à l’organisation le droit de S’occuper notañment des travailleurs agircoles.

Et pourtant, dans l'esprit des négociateurs, ce droit n’était pas douteux. Il suffira de rappeler qu'au cours des négociations, la question de la compétence de l'Organisation Permanente du Travail avait été résolue dans un sens très compréhensif et que l’exclusive n’avait pas été prononocée contre les salariés de l'agriculture.

A la séance du 7 février 1919 de la Commission de législation international du travail, M. LOUCHEUR proposait de « don- « ner dans les réunions de la Conférence Internationale du Tra- « vail, deux voix non seulement au Gouvernement, mais encore «< aux patrons et aux ouvriers, parce que cette méthode aurait « l’avantage de permettre l’introduction de représentants du « monde agricole à la fois dans la délégation patronale et dans « la délégation ouvrière ».

Abondant dans le même sens, M. GomPpEers (Etats-Unis) proposait, le 21 mars, une motion aux termes de laquelle « les « salariés de l’agriculture devront être mis à même de bénéfi- « cier d’une législation du travail équitable ».

Sir MALCOLM DELEVINGNE (Grande Bretagne) allait même plus loin. Tout en donnant son adhésion au principe de la motion du délégué américain, il déclarait très nettement qu'il ne pouvait se rallier au texte de cette motion qui aurait dû ne ne pas être limitée aux travailleurs de l’agriculture mais comprendre tous les salariés sans distinction de catégories : agriculture, industrie, commerce, ete.

La motion GoMPERrs fut rejetée.

Ceux qui dénient à l'Organisation Permanente du Travail toute compétence en matière agricole s'appuient trop facilement sur ce vote. Ce faisant, ils commettent une double erreur : erreur d'histoire et erreur d’interprétation. |

Erreur d'histoire d’abord, puisque la décision de rejet prise par la Commission signifiait très nettement que la motion déposée par M. GompErs n’était qu'une superfétation et qu’au surplus elle était trop restrictive. s

Erreur d'interprétation ensuite, car les textes qui régissent l’Organisation Permanente du Travail ont été rédigés en termes très généraux.

Enfin il semble bien que les protaganistes de l'incompétence de l'Organisation en matière agricole, ignorent la valeur sémantique du mot anglais « industriat » adjoint, dans le texte anglais au mot « organisation ».

On invoque en effet l'expression « industrial organisation » pour soutenir que la Partie XIII du Traité de Paix ne peut s’appliquer qu'aux ouvriers de l’industrie, à l’exclusion de tous les autres travailleurs.

Ici encore l’histoire des négociations fournit une réponse décisive.

À. la séance du 10 février 1919 de la Commission de législation internationale, M. Mararm (Belgique), avait proposé de supprimer l’adjectif « industrial ». Sir MALcoLM DELEVINGNE eut soin de préciser que le mot « industrial » en anglais s’applique aussi bien à l’agriculture qu’à l’industrie et n’a pas le sens étroit de l'adjectif français « mdustriel ».

2° La compétence d’après le Traité

Les textes du Traité de Paix (préambule et déclaration) ne font aucune discrimination entre les différentes catégories de travailleurs.

C’est que dans l’esprit des négociateurs, une telle diseriminatior ne se justifiait pas.

D'ailleurs les débats qui s’instituèrent à la Conférence de la Paix démontrent péremptoirement que la protection légale internationale devait englober tous les salariés sans distinction.

M. Bazpesr, à la séance plénière de la Conférence de la Paix du 4 avril 1919, faisait la déclaration suivante :

« La délégation italienne qui-avait soutenu avec la déléga- « tion française l’intérêt qui s’attache à réprésenter le monde agricole, eut satisfaction partielle par la considération que les « Gouvernements auraient, avec deux délégués plus de latitude « pour assurer cette représentation. Il y a lieu d’observer ainsi « que, des conseillers techniques différents pouvant être désignés

« pour chaque réforme en discussion, il est loisible de les choisir, « le cas échéant, dans le monde agricole ».

« Il y a lieu de signaler en terminant, qu’une déclaration « concue en termes très généraux et ayant pour objet l’appli- « cation à l’agriculture des principes de la réglementation pro- « prement dite du travail, déclaration dont l’origine se trouvait « dans une proposition italienne visant la durée du travail dans « l’agriculture, obtint la majorité, mais non les deux tiers des « voix. Les délégués qui se sont prononcés contre ont tenu à « affirmer qu'ils n'étaient nullement opposés à cette idée ; mais « ils estiment qu’une proposition rédigée en termes aussi géné- « raux ne rentrait pas dans le cadre des clauses dont l'insertion « au traité de paix paraissait désirable ».

A la séance du 28 mai 1919, de la même Conférence, M. VANDERVELDE (Belgique) confirmait cette manière de voir en déclarant :

« Le texte français, à la ligne 2, parle de salariés indus- « triels. D'accord avec M. FONTAINE, Directeur de l'Office du « Travail en France, je propose de dire « aux travailleurs sala- « riés », car il a toujours été entendu pendant les travaux de la < Commission que la législation internationale du travail devrait « s’appliquer aux salariés de l'agriculture ainsi qu'aux salariés « de l’industrie. C’est d’ailleurs la portée du texte anglais ».

Enfin la même interprétation correspondait à la pensée du Président du Conseil des Ministres français, (Georges CLEMENCEAU qui, à la séance du 31 mai 1919, formulait la réponse suivante à M. le Comte Brockborrr-RANTZAU au sujet des contre-propositions de la délégation allemande :

« Il importe de se rappeler que dans de nombreux pays « une très grande partie des travailleurs sont employés dans: «< l’agriculture et que ces travailleurs ne sont en général pas « groupés dans les organisations industrielles ; il convient donc < tout particulièrement que leurs intérêts St représentés aux

« Conférences du Travail par l'intermédiaire des (Gouverne- < ments ».

PERMANENTE DU TRAvAIL DE 1919 À 1929 129

3° La compétence depuis le Traité

La question de la compétence de l'Organisation Permanente du Travail n’a donné lieu à aucune équivoque de la part de ceux qui ont eu pour mission d'interpréter et d'appliquer 1es clauses de la Partie XIII du Traité de Paix.

Dès la première Session de la Conférence en effet, cette question fut soulevée à différentes reprises, ainsi qu’en té- - moignent les procès-verbaux des séances de la Conférence de Washington, et elle fut résolue par l’affirmative. :

A la séance du 6 novembre 1919, M. TAyERLE (Tchécoslovaquie) soutenait qu’une proposition dont le but serait « d’éten- « dre la portée du projet du Comité d'Organisation de la Con- « férence n'aurait aucun caractère révolutionnaire » et il faisait « remarquer que, dans son pays, « la journée de huit heures « avait été officiellement et unanimement reconnue par l'Assem- « blée nationale, non seulement pour l’industrie, mais aussi « pour le commerce et l’agriculture » (1).

A la 25° séance du samedi 29 novembre 1919, M. Arthur FONTAINE, délégué gouvernemental français, parlant des 14 résolutions qui avaient été déposées, dont un très grand nombre visaient l'inscription des sujets à l’ordre du jour de la prochaine Conférence, faisait la déclaration suivante : « Il reste « deux autres sujets que, pour ma part, je crois d’une impor- « tance très grande. L'un de ces sujets a trait aux conditions du « travail dans l’agriculture. Vous pouvez être d’avis de les « inscrire ou de ne pas les inscrire, mais il me paraît impossible « qu’un voté unanime n'intervienne pas, étant donné qu’à « Paris, à la Conférence de législation internationale du Tra- « vail on a attaché une importance tout particulière aux ques- « tions agricoles et que c’est en partie, en raison des questions « agricoles, qu’on a donné deux délégués aux Gouvernements ».

Aussi bien les difficultés soulevées à propos de cette ques-

(1) On pourra consulter utilement sur des conditions du travail dans l’agriculture en Tchécoslovaquie la brochure suivante : Bureau International du Travail, La loi de huit heures dans l’agriculture en Tchécos-

lovaquie, Genève 1921.

tion de compétence provenaient-elles des Gouvernements suisse et français.

Elles furent d’une acuité exceptionnelle au moment où fut communiqué aux Membres de l'Organisation Permanente du Travail, l’ordre du jour de la 3° Session qui devait se tenir à Genève en octobre-novembre 1921. Cet ordre du jour.comprenait notamment l'adaptation, au travail agricole, de la résolution de Washington concernant la réglementation des heures de travail,

et des autres résolutions adoptées à la 1° Session relativement aux moyens de prévention contre le chômage, la protection des femmes et des enfants employés dans l'agriculture et enfin des mesures de protection spéciale pour les travailleurs agricoles (enseignement technique agricole, logement et couchage des travailleurs de l’agriculture, garantie des droits d'association et de coalition, protection contre les accidents, la maladie, l’invalidité et la vieillesse).

La première opposition à l'inscription à l’ordre du jour de la 3° Session de ces diverses questions vint du Gouvernement fédéral suisse qui, dès le début de l’année 1921 proposa le retrait pur et simple de ces questions ou leur report à une Conférence ultérieure. Excipant des articles 387 à 427 du Traité de Paix, ce Gouvernement fit connaître qu'il se réservait le droit de soulever la question de prineipe à l'effet de savoir si ces articles habilitaient l'Organisation Permanente du Travail à étendre sa compétence aux conditions du travail dans l’agriculture ; toutefois il ne fit pas usage de la procédure d'opposition qui lui était ouverte par l’article 402 du Traité, aux termes duquel tout Membre de l’Organisation a le droit de contester l'inscription à l’ordre du jour de la Conférence de l’un ou de plusieurs des sujets prévus.

Le Gouvernement français présenta une opposition plus catégorique. Le 13 mai 1921, il protesta contre le sujet de l’ordre du jour concernant la réglementation des heures de travail ans l’agriculture (1).

(1) Cf. Compte rendu définitif de la 3° Session de la Conférence In-

ternationale du Travail (Genève 1921) Volume II. 3 Parti à S RE ÿ / : tie. Annexes Index à Annexe III, p. 661 et sq. PA

Dans le mémoire explicatif présenté au soutien de sa contestation, le Gouvernement français ne fournissait que des arguments de fait, presqu’à l’exclusion de tout argument juridique. Il mvoquait les objections formulées par la Confédération Nationale des Associations agricoles de France et les Commissions parlementaires de l’Agriculture et qui reposaient surtout sur des questions d'opportunité.

Il est juste de faire remarquer que l'opposition du gouvernement français se manifesta surtout à l'égard de la 2° question inscrite à l’ordre du jour (heures de travail dans l’agriculture). Dans son mémoire il avait eu soin de préciser en effet que, si cette question était retirée, il n’aurait plus « aucune ob- « servation à faire » contre les autres questions inscrites à l’ordre du jour qui visaient cependant d’autres problèmes agricoles. C'était reconnaître implicitement le principe de la compétence (2).

La Conférence, à sa 3° Session, fut appelée à se prononcer sur la question de compétence. Par 74 voix contre 20 elle adopta la résolution suivante déposée par MM. Manarm (Belgique) et BaLpesr (Italie) :

« La Conférence,

« Considérant qu’elle est compétente en ce qui concerne « les questions relatives au travail agricole ;

« Considérant que l’ordre du jour présenté par le Conseil « d'administration répond à la fois au vœu émis à la Confé- « rence de Washington et aux revendications justifiées du « monde agricole ; |

« Décide d’examiner, question par question, l’opportunité « de maintenir à son ordre du jour les questions indiquées « sous les numéros 2, 3 et 4 ».

Malgré cette résolution qui tranchait affirmativement la question de compétence, le Gouvernement français, après la clôture de la session introduisit devant le Conseil exécutif de

(2) Cf. Guerreau, l'Organisation Permanente du Travail, sa compétence en matière agricole. Editeur Pedone, Paris, 1922.

Même auteur, l’Organisattion Permanente du Travail, p. 103 à 146, Editeurs Rousseau et Cie, Paris 1923.

la Société des Nations une requête à l'effet de saisir la Cour Permanente de Justice Internationale d'une demande d’avis consultatif. Le Conseil de la Société des Nations, à sa 18° session, décida de transmettre ladite requête à la Haute Juridiction.

La demande du Gouvernement français était rédigée dans les termes suivants :

« La compétence de l'Organisation Internationale du Tra- « vail s'étend-elle à la réglementation internationale des condi- « tions du travail des personnes employées dans l’agriculture ? >

Le 13 juin 1922, ledit gouvernement présenta au Conseil exécutif de la Société des Nations une demande d’avis complémentaire ainsi conçue :

« L'examen de propositions tendant à organiser et à dé- « velopper les moyens de production agricole, et l’examen de « toutes autres questions de même nature, rentrent-ils dans la « compétence de l'Organisation Internationale du Travail ? »

Le Gouvernement français exprima le désir que cette dernière demande fût jointe à la première, afin que la Cour de la Haye püût étudier, dans son ensemble, la compétence de l’Organisation.

La demande d’avis complémentaire dont il s’agit prenait

sa source dans la résolution suivante, adoptée à la 3° session de la Conférence à la suite d’une proposition qui avait été déposée par M. Zumera, délégué du Vénézuela et qui concernait les moyens de prévention du chômage dans l’agriculture : ... «La Conférence générale recommande que les Membres de « l’Organisation Internationale du Travail prennent des mesu- « res pour instituer, par l'intermédiaire du Bureau Internatio- « nal du Travail, un système d’études et d'informations métho- « diques, en vue d'organiser et de développer efficacement les « moyens de production agricole ».

Cette résolution avait été renvoyée au Conseil d'administration qui avait été invité à la faire examiner par une Commission mixte agricole composée de représentants du Bureau International du Travail, de l’Institut International d'agriculture de Rome, et de patrons et ouvriers de l’agriculture.

La Cour Permanente de Justice Internationale, saisie des

PERMANENTE pu TRAVAIL DE 1919 4 1929 133

deux requêtes du Gouvernement français entendit l'exposé des thèses adverses à ses séances des 3, 4, 5, 6 et 10 juillet 1922.

M. DE LAPRADELLE, Professeur à la Faculté de Droit de Paris, représentant du Gouvernement français à la Cour ; M. Charles MAYER, au nom du Gouvernement hongrois ; M. Jules MAENHAUT, au nom de la Commission internationale d’agriculture, se firent les défenseurs de l’incompétence de l'Organisation Permanente du Travail en matière agricole, alors que la thèse contraire était soutenue par M. Albert THomas, Directeur du Bureau International du Travail ; M. TALBOT, représentant du Gouvernement britannique ; M. Da Marra, représentant du Portugal, et M. JOUHAUX, représentant de la Fédération Syndicale internationale.

M. DE LAPRADELLE soutint notamment que le texte de la Partie XIII du Traité de Paix ne mentionnait que l’industrie à l’exclusion de l’agriculture ; il invoquait, en concluant, le principe de l’intangibilité de la souveraineté des Etats qui laisse ceux-ci libres de légiférer chez eux en pleine indépendance. La iimitation de cette souveraineté doit être tirée d’un texte précis : en l’absence d'un pareil texte on doit conclure à la pleine liberté de l'Etat dans l’exercice de la fonction législative.

Les partisans de la compétence de l’Organisation Permanente du Travail s'appuyèrent d’une part sur le caractère de généralité du préambule de la Partie XIIT du Traité, d’autre part sur les différences de signification des mots « industriel » en français et « industrial » en anglais. Ils invoquèrent notamment l’avis favorable donné à l’élargissement de la compétence de l'Organisation par le délégué français à la Conférence des préliminaires de Paix.

Ce fut cette dernière thèse qui l’emporta dans l’esprit des juges.

Dans son avis n° 2, en date du 12 août 1922, la Cour de La Haye répondit par l’affirmative à la question qui lui avait été soumise. En raison de l’esprit et de la lettre même de la Partie XIII du Traité de Paix, l’agriculture doit être considérée en fait comme une industrie et la compétence de l’Orga-

nisation Permanente du Travail doit s'étendre à tous les travailleurs.

La Cour donna son avis N° 3, à la même date du 12 août 1922, sur la demande complémentaire du Gouvernement français.

Dans le mémoire qu'il avait produit devant la Haute Juridiction, le Directeur du Bureau International du Travail excipa de son entière bonne foi dans cette affaire, l'Organisation Permanente du Travail n’ayant jamais eu l’intention d'intervenir dans le domaine de la production agricole. Si le Bureau International du Travail est entré en liaison avec l’Institut International d'agriculture c'est en raison de la connexité étroite qui existe entre les questions de production et le problème de la réglementation du travail.

La Cour répondit que la Partie XIII du Traité de Paix se propose d'améliorer les moyens de production ; toutefois si l’examen même de ces moyens ne rentre pas dans le domaine de la compétence de l’Organisation Permanente du Travail, par contre y sont incluses toutes les questions que le Traité attribue à la compétence de cette Organisation, alors même que celles-ei se présenteraient sous le double aspect économique et social. En d'autres termes il n’y a pas de cloison étanche entre le domaine social et le domaine économique. Dans l’examen des matières entrant dans sa compétence, l'Organisation Permanente du Travali « n’est pas tenue de s'arrêter devant une objection préju- « dicielle tirée des aspects économiques du problème » (1).

Le Gouvernement français avait obtenu une satisfaction purement platonique et l'Organisation Permanente du Travail, dont l’aceroissement d'activité se trouvait favorisé par l'avis N° 2, et implicitement consacré par l'avis N° 3, allait pouvoir désormais poursuivre sn tâche telle que ses dirigeants l’avaient conçue dès l’origine,

A la 4 Session de la Conférence Internationale du Travail, le délégué du Gouvernement français, M. De VoGuf, déclara, le

Q@) Cf. G. Scelle, Précis de législation industrielle, æ. 133, éditeur : Société Anonyme du Recueil Sirey, Paris 1927.

28 octobre 1922, que ce dernier s’inclinait devant l'avis formulé par la Cour Permanente de Justice internationale, en matière agricole.

= Nonobstant ces avis, de nouvelles contestations devaient surair à propos de l'Organisation Permanente du Travail.

A la 6° Session (Genève 1924), la Conférence Internationale du Travail avait à discuter, parmi les questions inscrites à son ordre dwjour, celle concernant le travail de nuit dans les boulangeries. Elle avait adopté un avant-projet interdisant ce travail, et l'interdiction prévue devait s'étendre aux patrons comme aux ouvriers, En 1925, l’avant-projet fut soumis à nouveau à la 7 Session de la Conférence. Le (roupe patronal s’éleva contre le principe de l'interdiction du travail de nuit aux patrons et demanda au Conseil d'administration du Bureau international du Travail de poser à la Cour de La Haye, la question de la compétence sur le travail du patron dans les boulangeries.

Le problème fut posé dans les termes suivants : « L'’Orga- « nisation Internationale du Travail a-t-elle compétence pour « élaborer et proposer une réglementation qui, pour assurer « la protection de certains travailleurs salariés, vise en même « temps et accessoirement le même travail personnel du pa- « tron ? ».

Par son avis N° 13, en date du 28 juillet 1926, la Cour admit la thèse soutenue par le Directeur du Bureau International du Travail et reconnut la compétence. La souveraineté des Etats, invoquée par les patrons, dans leur thèse, n’était d’aiileurs pas en péril puisque la Conférence Internationale du Travail n’est pas un Super-Parlement ; son rôle se borne en effet à voter des projets de convention et des recommandations. La Conférence peut, en votant un texte de protection ouvrière, établir acessoirement des obligations à la charge des patrons. Enfin un argument qui était décisif, dans l’espèce soumise à la Cour était l'absence de toute concurrence internationale dans l’industrie de la boulangerie ; le nain ne constitue pas en effet ur article d'exportation (1).

(1) L'Organisation internationale des employeurs industriels avait produit deux consultations rédigées l’une par MM. Berthélemy, Le Fur et Julliot de la Morandière, doyen et professeurs de la Faculté de droit de Paris, et l’autre par Sir Leslie Scott et M. Rimmer. De leur côté

le Bureau International du Travail et la Fédération Syndicale internationale avaient fait tenir à la Cour chacun un mémoire.

Les quelques exemples qui viennent d’être cités démontrent suffisamment que l'Organisation Permanente du Travail a une compétence qui se rattache étroitement aux termes du Pacte et du Traité de Paix. En pleine conformité avec les stipulations de ces derniers, le champ de cette compétence a fini par englober toutes les catégories de travailleurs (industriels, agricoles, maritimes, intellectuels, étrangers). Il s’est étendu jusqu'aux mutilés de guerre pour lesquels l'Organisation Permanente du Travail a étudié les méthodes de rééducation professionnelle propres à donner à cette catégorie intéressante de personnes les moyens destinés à assurer leur existence. Il a englobé les émigrants et les immigrants, qui, livrés à eux-mêmes, risquent d’être la proie trop facile d’exploiteurs sans scrupules. Enfin l'Organisation Permanente du Travail a estimé nécessaire de s'occuper des conditions de logement, de l'utilisation des loisirs des travailleurs, du mouvement coopératif, problèmes qui sont étroitement liés aux conditions de travail. Rien de ce qui touche à ces conditions ne lui demeure étranger et sans outrepasser, ainsi que ses adversaires le proclament, les termes de sa mission, l'Organisation Permanente, sous l’autorité éclairée de ses dirigeants, poursuit inlassablement la voie droite qui lui a été tracée par les textes diplomatiques. l

2° SOUS-SECTION Organisation Financière . En cette matière, ainsi que le déclare M. Albert THomas dans son rapport de 1921 (1), présenté à la 3° session de la Conférence, « le Traité de Paix n’est nullement explicite sur la’ procédure à suivre pour la répartition des fonds, la vérification et le contrôle des dépenses ».

\ L'article 399 se borne en effet à stipuler ce qui suit : ,

& 1. — Chacun des Membres payera les frais de voyage et « de séjour de ses délégués et de leurs conseillers techniques

(1) Cf. Rapport du Directeur, 2° édition, pp. 28 et 29.

« ainsi que de ses représentants prenant part aux sessions

« de la Conférence et du Conseil d’administration selon les « cas.

«2. — Tous autres frais du Bureau International du Tra- « vail, des sessions de la Conférence ou de celles du Conseil «.d’administration, seront remboursés au Directeur par le Se- « crétaire général de la Société des Nations, sur le budget gé- « néral de la Société.

« 3. — Le Directeur sera responsable, vis-à-vis du Secré- « taire général de la Société des Nations, pour L'émploi de tous « fonds à lui versés, conformément aux stipulations du pré- « sent article. »

Par ailleurs, le Pacte de la Société des Nations et le Traité de Paix ne contiennent aucune directive, qui aurait pu guider les organisateurs de la Société des Nations et de l'Organisation Permanente du Travail.

« Dans le cadre très sommaire tracé par le Traité de Paix « il a fallu construire progressivement tout l’édifice d’une or- « ganisation budgétaire » (1).

Après les errements du début où aucune règle précise n'avait pu être établie et où de simples prévisions budgétaires adoptées par le Conseil d'administration avaient permis de mettre des fonds à la disposition du Directéur, on finit par en arriver, après des négociations engagées avec le Secrétariat général de la $S. d. N. à l'établissement d’une procédure financière qui devait être suivie à l’avenir par le Bureau.

Les règles suivantes régissent cette procédure

1°) Autonomie budgétaire reconnue à l'Organisation Permanente du Travail ;

2° Les Gouvernements des divers pays fournissent les fonds nécessaires au fonctionnement de cette Organisation ;

3° La responsabilité de la gestion de ces fonds incombe au ‘Conseil d'administration qui est responsable de leur emploi;

4° Cette gestion est soumise au contrôle et à la vérification de }’Assemblée de la Société des Nations :

(1) Cf. également op. cit., p: 29.

a) Préparation du budget. — Le budget de l'Organisation ! Permanente du Travail fait d’abord l’objet d’un projet établi par le Directeur du B. I. T. Ce projet est examiné par le Comité du budget puis transmis par ce dernier, avec observations à l’appui, au Conseil d'administration qui établit ses prévisions budgétaires pour le prochain exercice financier. Le projet est alors soumis, sous cette dernière forme, en même temps que le budget cénéral de la Société des Nations aux (Gouvernements des Etats Membres, avant le 1” juin de chaque année, c’est-à-dire trois mois avant l'Assemblée Générale de la Société des Nations qui se tient au mois de septembre.

Lorsque lesdits gouvernements ont retourné le projet en y joignant telles observations qu'ils jugent utiles, celui-ci est communiqué à la Commission de contrôle qui fonctionne comme un organe commun pour toutes les institutions de la Société des Nations. Cette Commission formule ses observations. À l’occasion, elle propose des réductions, ou, le cas échéant, des augmentations. Le Conseil d'administration se réunit à nouveau, donne son avis sur les observations produites.

b) Vote du budget. — Le budget de l'Organisation Permanente du Travail incorporé, sous cette dernière forme, dans le budget d'ensemble de la Société des Nations est soumis à l’Assemblée qui le renvoie, pour examen préalable, à sa quatrième Commission. Celle-ci propose les amendements qu'elle estime nécessaires, condense ses observations dans un rapport général soumis aux délibérations de l’Assemblée qui vote finalement le budeet.

Jusqu'en 1921, le projet de budget de l'Organisation Permanente du Travail ne pouvait être défendu devant l’Assemblée par aucun représentant habilité à cet effet par le Conseil d’administration. À sa session de 1921, la 4 Commission et l’Assemblée ont estimé qu'il y avait lieu de faire droit aux observations qui avaient été formulées à cet égard, et décidé en conséquence qu'un représentant dudit Conseil pourrait être entendu pendant la Hseussion du budget à la condition d'y être invité par le Président et sous réserve de l’approbation de l’Assemblée.

c) Contrôle budgétaire et vérification des comptes. — Le Conseil de la Société des Nations choisit, au début de chaque dnnée un certain nombre d’experts comptables, qui reçoivent, du Secrétariat Général et du Bureau International du Travail, tous les documents nécessaires à l’établissement de leur rapport. Celui-ci, qui porte sur la régularité des écritures, est communiqué, accompagné de l'avis du Conseil d'administration et du projet de budget, aux Etats Membres de la Société des Nations.

Pour compléter ce système l’Assemblée a décidé à sa 2° session, en septembre 1921, sur le vu du rapport établi par la Commission d’enquête et d'organisation chargée, sous la présidence de M. NoBLEMAIRE, d'examiner les différents services de la Société des Nations, d’instituer une commission de contrôle de 3 à 9 membres choisis par le Conseil de la Société parmi les différents Etats Membres.

Cette commission a pour mission d'examiner : 1°) le budget général et de faire un rapport à l’Assemblée :; 2°) le budget de l'Organisation Permanente du Travail. En ce qui concerne ce dernier budget 4 membres du Conseil d'administration du B. I. T. sont admis à prendre part aux travaux de la Commission et peuvent être assistés du Directeur ou du Directeur

adjoint.

d) Contribution des Etats Membres aux dépenses de l’Organisation. — L'article 6 du Pacte de la Société des Nations dispose ?n fine que « les dépenses de la Société des Nations seront « supportées par les Membres de la ponte dans la proportion « décidée par l’Assemblée ».

Cette proportion était basée sur le système adopté par l’Union postale universelle, dans lequel les Etats étaient répartis en sept classes. D'après ce mode de répartition les contributions pour 1921 des Membres de l’Organisation Permanente du Travail avaient été fixées à 342.750 francs or pour la 1" classe et 13.750 francs or pour la 7° classe, Maïs le barême de l’Union postale universelle apparut insuffisant pour les besoins de la Société des Nations. Il fut modifié une première fois en 1921

et une deuxième fois par la 3° Assemblée. Actuellement la répartition des dépenses à lieu d’après le barême adopté par l'Assemblée à sa 6° session (26 septembre 1925) pour les années 1926 à 1928. Cette répartition fut corrigée à la 7° session par suite de l'admission de l'Allemagne et la retraite du Brésil et de Costa-Rica. |

Les sommes inscrites au barême actuel oscillent entre 2.878.052 frances-or pour la plus grande contribution (Grande- Bretagne) et 27.410 franes-or pour la plus petite contribution (Luxembourg et Etats assimilés) (1).

Les Budgets de l'Organisation Permanente du Travail de 1919 à 1929. — Parmi les critiques dont la Société des Nations et l'Organisation Permanente du Travail ont été l’objet, certaines tendent à représenter ces organismes comme étant très coûteux. On parle souvent de l’éloquence des chiffres. Iei cette éloquence offre un intérêt particulier en ce qu'elle va permettre de réfuter ces critiques et d’en établir le mal fondé.

A l’origine le budget de l'Organisation Permanente du L=) o = Travail était évalué en livres sterling.

Du 1° décembre 1919 au 31 mars 1920 les dépenses de cette organisation se sont élevées à 10.000 livres sterling, soit au taux de 20 franes-or par livre, à 200.000 franes-or. Pour les trois derniers trimestres de l’année 1920 ces dépenses ont atteint la somme de 162.000 livres sterling, c’est-à-dire 3.240.000 franes-or.

A partir du 1° janvier 1921 les budgets annuels (2) ont été calculés en franes-or. Le tableau suivant donne les sommes votées par l’Assemblée de la Société des Nations pour les besoins financiers de l'Organisation Permanente du Travail :

(1) Voici, à titre d'exemple, les sommes (exprimé ) versées annuellement par quelques Etats pe A en a dans le texte : Allemagne et France 2.165.391 frs Italie et J: de 1.644.601 frs ; «Inde : 1.534.961 frs ; Canada : 959.850 frs : To ee quie : 194.890 frs ; Royaume des Serbes, Croates et Slovènes MEAR 200 rs ; Belgique : 493.380 frs : Suisse : 465.970 frs. FA ee

(2) L'exercice financier de la Société i : ociété des Nation: Ï x Ë Janvier et se termine le 31 décembre. rs ni de

Années Budwet fixé par l'Assemblée CFA PRE ER TN CES re 8.762.500 francs-or

LL OURS SN SR PAM AE D CES à 7:950.325.7 1

à A NN A REG po TP 8.200.462 =

1 CP TR LA AA EN ES PE DAC D 7.032.295 Sa ROUE TRS TE D REA 7.340.595 uns

1 RATS SE RARES ENTER STE E 7.114.958 on