CHAPITRE PREMIER

L'évolution de l’État industriel : conception patrimoniale fiscale, économique, sociale.— L'école libérale et l'inaptitude organique de l'Etat en dehors de ses fonctions politiques.

L'État devient industriel : le fait est incontestable. Daus tous les pays, les revenus des exploitations industrielles deviennent de plus en plus nombreux et variés. Ainsi, les Postes sont Service d'État dans tous. les pays, les Télégraphes dans presque tous les pays (sauf aux Etats-Unis), les Téléphones de même. Les Chemins de fer appartiennent à l’État en Allemagne, Russie, Danemark, Belgique, Suisse, Italie, Japon, Australie... Nous trouvons des mines en Prusse, en Hollande, en Russie ; des fabriques de monnaies en Angleterre, aux Etats-Unis, en Italie, en Allemagne, des usines, des imprimeries, des ateliers de construcions.

Ces interventions de l’État dans le domaine industriel remontent fort loin. Dès le Moyen Age, les princes recoururent aux régales pour éviter les difficultés et les aléas de

la levée des impôts. Les monnaies, les mines, les banalités Husson 1

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de toute espèce étaient l'occasion de recettes faciles à percevoir. Cette source de revenus, à cause de l’abondance de ses produits, fut conservée par la monarchie qui y ajouta même de nouvelles entreprises. Mais ces dernières étaient fondées sur une couception nouvelle. A la notion de fiscalité, jusqu'alors dominante, se substitua l’idée de venir en aide à l’industrie privée, de lui fournir des modèles, de l’encourager. De cette époque datent ces manufactures de glaces, de porcelaines, de tapisseries, qui font encore partie aujourd'hui du patrimoine de l’État.

À ce double point de vue, les institutions du passé ont laissé des traces profondes dans le domaine industriel des États ; mais, comme tous les faits sociaux, les faits financiers sont influencés par les idées, les croyances, les désirs des hommes, par conséquent par l’opimou.

Les transformations économiques, sociales et politiques, ont amené l’État à de nouvelles interventions. Ll est incon-

‘testable que, dans certaines circonstances, l’État est appelé à s'ingérer dans les faits de l’ordre économique, en vertu de son droit de souveraineté. Il en est ainsi lorsque la sécurité nationale est en jeu, ou quand 1l est nécessaire de pro-

-céder à une expropriation. Certaines industries aboutissent à des monopoles de fait, et nécessitent son intervention quand la concurrence ne suffit pas à sauvegarder l'intérêt

général.

Quelle doit être la forme de ces interventions ? Les systèmes ont varié à l'infini. L'Etat peut intervenir par voie de concession, imposant simplement un cahier des charges

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dans lintérêt du public, comme dans un grand nombre d'entreprises industrielles ; par voie de participation aux bénéfices, comme dans les banques d'émission, ou en stipulant le retour à son profit d'installations fixes.

Toutes ces modalités ont tour à tourété employées; mais les revendications sociales modernes, qui se traduisent de plus en plus par des questions de finances publiques, jointes à l’extension du pouvoir de légiférer des nations démocratiques, ont abouti à la couception actuelle de l’exploitation directe par l'État, à l’idée de la régie. Les idées élaborées par l’opinion passent dans la loi et font triompher l’évolution nouvelle.

« La supériorité du monopole légal sur le monopole de fait ne saurait être contestée », dit M. Gide, et l’opinion de plus en plus répandue estime que pour certaines branches d'industrie, qui par leur nature ne peuvent prendre que la forme du monopole, mieux vaut qu’elles soient monopolisées au profit de tous que monopolisées au profit d'individus isolés ou de compagnies. « Il ne faut voir ici qu’une forme de la coopération libre, quand il s’agit de pourvoir aux besoins de tous, c’est le domaine de la coopération municipale ou nationale. »

Et en fait, le système de l'exploitation par l'État pour les industries monopolisées tend de plus en plus à se substituer au système de la concession, de l’entreprise ou de la ferme. En France, pour la fabrication des monnaies, la loi du 21 juillet 1879 a substitué la régie à l’entreprise ; l'État, par la loi du 17 décembre 1880, a repris l'exploitation

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directe de la fabrication des allumettes affermée à une compagnie concessiunnaire, et, par la loi du 13 juillet 1908, a racheté le réseau exploité par la compagnie de l'Ouest.

Ainsi, c’est souvent dans des raisons historiques qu’il faut chercher l’origine de ces établissements industriels, et si plus tard les transformations survenues dans le droit public ont pu servir à expliquer et à corriger le mode d’intervention directe de l'État dans ces industries, il faut ‘reconnaître que les survivances économiques et juridiques se rencontrent ici à chaque pas. Il en résulte des enchevètrements et des difficultés de toutes sortes. C’est ainsi, qu’en matière postale ou télégraphique, se présente la question de savoir si l'État doit administrer les Postes comme une institution d'utilité publique, comme 1l le ferait pour l’Armée, la Police, l'Enseignement, ou si au contraire il doit en faire une industrie fiscale productive de hénéfices. Avec le droit régalien, aucun doute n’était possible : la fiscalité était le but poursuivi. Mais avec la conception moderne du droit public, il n’en est plus ainsi: la réalisation la plus parfaite de cette conception tendrait à établir la gratuité absolue du Service.

Diversité d'origines, différence de buts, divergence de méthodes expliquent les variétés infinies de modes de gestion de ces Services industriels d'Etat: chaque gouvernement adopte les solutions qui lui sont propres. L'État devient industriel, mais il le devient sans plan préconçu, sans idées directrices. L'histoire, les faits économiques ou sociaux sont à la base de cette orientation des activités de

pue J'État ; il en résulte des différences d’un service à un autre, et d'un peuple à son voisin, différences . qui rendent les comparaisons fort délicates, les rapprochements difficiles. Ici les généralisations trop hâtives sont dangereuses, elles conduisent à des conclusions souvent fausses : il faut pour chaque espèce rechercher avec soin toutes les conditions -de son organisation.

Mais à cet accroissement constant de ses fonctions industrielles, l'État, tel qu’il est organisé, peut-il prétendre faire face ?

Les économistes de l’école libérale lui refusent toute aptitude, basant leur opinion sur ce fait quel'État ne peut être qu’un organisme pesant, uniforme, lent à se mouvoir ou à concevoir. Dans son ouvrage intitulé: L'État moderne et ses fonctions, M. Paul Leroy-Beaulieu relève trois griefs primordiaux contre toute administration d'État : le manque d'initiative, l’incompétence, l'absence d'esprit de suite. Selon cet auteur, l’État, organisé en vue de fonctions politiques, ne peut entreprendre des services qui le font sortir de son rôle. Enserré dans des règles strictes, -dont il ne peut se départir dans son administration sans courir le risque de rendre sa gestion suspecte ou d’encourager les calomnies, l'État manquera toujours de la plasticité, de la souplesse indispensables, pour une gestion embrassant une variété infinie de détails et exigeant des décisions promptes. Le défaut de l’aiguillon de lintérêt per- -sonnel, empêchera toujours une Administration publique,

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composée d'hommes habiles et éminents dans leur spécialité, d’avoir ce flair commercial que l'on acquiert dans

les luttes incessantes de l’industrie et du commerce privés.

Enfin, la prédominance sans cesse croissante de la puissance

électorale, [crée une menace pour tous ces Services: le. danger serait encore plus grand dans ce domaine industriel

nouveau dont on voudrait le doter. L’énorme appoint de

salariés, dans la dépendance directe des pouvoirs publics,

risque de ruiner tous les principes de liberté.

Mais tous ces arguments, à côté d’une part de vérité dont il faudra toujours tenir compte, sont certainement exagérés. Rien ne démontre que l'État soit organiquement incapable de gérer de grandes entreprises industrielles, alors que nous voyons des organismes énormes, sociétés, trusts, compagnies, entreprendre des œuvres immenses. Pourquoi, dans une pareille hypothèse, l'État serait-il plus bureaucratique, plus paperassier, moins commercial et moins industriel que n'importe quelle grande compagnie ? Il n’y a pas de raison pour que le personnel de l’une soit plus apte, mieux adapté à ses fonctions que les employés de l’autre. En réalité, rien ne s'oppose à ce que l’État évolue dans le sens industriel ; mais alors la gestion de ses affaires doit être commandée par les mêmes principes qui s'imposent au travail de tous les hommes : L'État moderne doit surtout appliquer le principe de la division des tâches.

Certes, la volonté collective et innombrable de l’État n'aura Jamais la souplesse, la vivacité et l’unité qui sont les qualités d’un seul. [l ne pourra jamais entreprendre des

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tâches minuscules et méticuleuses. Mais pour des grands Services tels que les Postes, Télégraphes, Téléphones, Chemins de fer, sa compétence est l’égale de celle de n’importe quelle société privée : son seul devoir est de respecter autant que possible les méthodes organiques et de suivre l’évolution organique. L'État ne doit pas imposer ses cadres “administratifs, autrement il se voue à un échec certain ; il doit respecter la loi que lui impose sa fonction industrielle vouvelle.

Cette idée, que les fonctions différentes de l’État appellent des organes différents et que ces organes différents ne sauraient être soumis à des règles uniformes, progresse de façon de plus en plus marquée dans l’opinion publique, elle influence profondément la doctrine et inspire la rédaction de nombreuses propositions de loi. S’il y a avantage, d’une façon générale, à accorder l’autonomie administrative aux Services publics ; si cette indépendance, quelquefois due à des raisons historiques, est le plus souvent commandée par la nature des choses, en aucun cas ces avantages n’apparaissent comme plus appréciables, ni cette indépendance comme plus nécessaire que lorsqu'il s’agit des services industriels soumis aux lois de la concurrence, incapables de triompher dans la lutte commerciale s'ils restaient enserrés dans le cadre de la vie administrative. De nombreuses propositions de lois et d’amendements, et même certaines dispositions de textes législatifs récents, se sont inspirés de ces tendances nouvelles. Mais la solution du problème d'organisation administrative semble comme