CHAPITRE PREMIER

Si l'existence d’une société mixte se reconnaît au fait de la participation d’une ou de plusieurs collectivités au capital d’une société anonyme, on peut signaler beaucoup de ces sortes de sociétés en Belgique : cependant, certaines de ces interventions des personnes morales, même quand elles prévoient et organisent la collaboration des collectivités avec des personnes privées, laissent à ces dernières une influence si réduite que les entreprises auxquelles elles s’appliquent relèvent plutôt de l’économie publique que de l’économie mixte : les règles de fonctionnement indiquent plutôt l'existence d’une Régie industrialisée, commercialisée, bénéficant d’un léger apport de capitaux, sinon d'influence, de la part des particuliers.

Quoi qu’il en soit, ces organismes présentent un intérêt certain, à un moment où précisément la commercialisation des entreprises publiques fait l’objet de recherches dans de nombreux pays. C’est pourquoi, avant de passer aux applications, nous essayerons d’en mettre en lumière les origines historiques, politiques et économiques spécifiquement belges.

$ 1”. — Origines historiques et Juridiques Elles s’inscrivent à la fois dans la tradition et dans le

droit belges.

Traditionnellement, les collectivités belges, que ce soit

Etat, les provinces ou les communes, ont eu des possibili-

tés d'action économique relativement larges. Cette compétence étendue, hors de question en ce qui concerne l'Etat, est également très grande pour les provinces et les communes; cela vient de ce que provinces et communes belges sont des entités historiques et non pas seulement des unités administratives ; elles ont été le cadre séculaire d’une activité

locale parfois intense et qui existe encore actuellement.

C’est là plus qu’un souvenir de la longue habitude d’indépendance et de self-gouvernement qu’ont eu les collectivités locales belges; le particularisme des provinces et des grandes villes flamandes et même leur indépendance de fait, pendant des siècles, sous les apparences juridiques fragiles de souverainetés diverses, espagnoles ou autrichiennes, les ont conduites, de même que les collectivités allemandes, à pourvoir de bonne heure aux besoins de tous ordres de leurs ressortissants. Cette compétence large basée sur les coutumes et les chartes locales a déterminé de nombreuses inerventions des collectivités dans le domaine économique et social. Les communes, ou tout au moins les villes, jouissaient aussi d’une large autonomie provenant également de ce qu’elles ont exercé pendant longtemps des pouvoirs politiques ; elles ont conservé de cet état de fait, quand l’union dans un cadre national leur a été imposée, un ensemble de libertés dont on chercherait vainement l'équivalent en France.

Les libertés traditionnelles des communes ont été inscrites dans la constitution ; elles forment une sorte de compromis entre l’esprit français de centralisation qui a organisé pendant vingt ans, non sans résisance les neuf provinces belges (qui sont nées des neuf départements napoléoniens) et le particularisme des collectivités allemandes.

On peut résumer les droits des communes et provinces, en matière économique, en disant que toutes opérations leur sont permises sous réserve d’une autorisation ou d’une annulation par le roi. L’action communale ou provinciale n’est pas, comme en France, automatiquement limitée par des principes ou par une jurisprudence ; le seul con-

trôle juridictionnel est effectué au point de vue de la légalité et non de l’opportunité, et il est exercé par les tribunaux judiciaires. Cette organisation permet une politique plus ample et plus souple qu’en France où des compromis incessants doivent être cherchés entre les nécessités imposées par les faits et les principes généraux qui subsistent, malgré des exceptions de plus en plus nombreuses.

Pendant la guerre, les communes belges, qui restaient les seuls corps constitués pendant l’occupation, ont pu maintenir, avec l’aide financière du Crédit Communal Belge, la cohésion nationale qui est à l’origine du redressement rapide du pays après la guerre. Cette attitude et les services rendus furent reconnus par une loi augmentant les possibilités des communes et par une addition à la constitution.

L’art. 108 de la Constitution (ajouté en 1921) prévoit : « Plusieurs provinces ou plusieurs communes peuvent s'entendre ou s’associer dans les conditions et suivant le mode à déterminer par la loi, pour régler et gérer en commun des objets d’intérêt communal ou d'intérêt provincial ».

La loi prévue par cet article fut votée le 1° mars 1922 : elle autorise les communes à s’associer entre elles, avec l'Etat, les provinces ou des personnes privées morales ou physiques, sous réserve d’autorisation du Roi, dans des buts d’objet communal bien déterminé, sans d’ailleurs que ces buts soient spécifiés par la loi. Les statuts de ces associations sont approuvés par arrêté royal ; l’association a la personnalité civile; elle peut recevoir des libéralités moyennant autorisation royale, contracter des emprunts avec des communes et prononcer des expropriations pour cause d'utilité publique. | | Le gouvernement peut contrôler toutes les opérations de ces personnes morales et exiger d’elles tous états et renseignements ; il peut s’opposer à l’exécution de tout ce qu’il « jugerait » contraire à la loi, aux statuts ou aux «intérêts » de l'Etat. Les comptes annuels sont soumis à l’approbation du Roi ; un terme doit être fixé pour la durée

de la société, et l’unanimité des participants, de même que l'approbation royale, sont nécessaires pour une dissolution anticipée.

La loi n’ayant pas spécifié les formes de cette association, celles qui seront le plus souvent adoptées seront la forme coopérative et surtout la société anonyme ; par conséquent, si celle-ci comprend des particuliers, c’est bien une société d'économie mixte.

Le but de cette loi a été de faciliter aux communes l'exploitation des services publics industriels qui, en raison des nécessités techniques, débordent maintenant souvent le plan communal et même provincial. Auparavant d’ailleurs, les communes avaient la possibilité d'organiser ces services comme elles l’entendaient sur le plan strictement communal : Régies directes, ou industrielles, concession, sociétés d’économie mixte ; la loi de 1922 n’a pas augmenté les droits de chaque commune mais leur champ d’action.

En résumé, la tradition et la loi s’accordent pour reconnaître aux collectivités une large compétence dans le domaine économique, sous le contrôle royal. Des causes politiques ont accentué ces facilités.

$ 2. — Origines politiques

Elles se rattachent à la fois au mouvement des idées en matière sociale et au développement du nationalisme dans tous les domaines et notamment dans l’économie.

Si le socialisme belge, dans ses tendances, est assez près du marxisme, il se rapproche du libéralisme dans ses aspirations ; fortement teinté de religion, il s’apparente plutôt aux doctrines coopérativistes ; il a dû s’adapter à la structure sociale du pays où domine le sentiment jaloux de la propriété et de la liberté individuelle, coïncidant d’ailleurs avec un esprit de discipline consentie ; il est donc nécessairement caractérisé par un sens de la mesure et par un réalisme qui lui font préférer des solutions moyennes, fussent-elles empiriques, aux procédés extré-

mes des idéologues déductivistes. C’est pourquoi la formule de Féconomie mixte, qui tend à instaurer simultanément un contrôle et une collaboration entre les éléments publics et privés, dans certaines entreprises, a eu plus de succès que les essais de nationalisation. C’est pourquoi, également, dans les organismes où l'influence privée est limitée au point d’y être négligeable, les pouvoirs publics ont adopté le mode coopératif.

Par conséquent, les doctrines socialistes ne sont pas étrangères à la création de sociétés nationales, dont certaines sont des socialisation restées à mi-course.

Les participations des collectivités, pour des raisons d'intérêt national ont pris, depuis le début du siècle, un grand développement surtout au Congo. Il n’est pas étonnant que cet intérêt national se soit manifesté le plus vivement sur un territoire qui a suscité et suscite encore de nombreuses convoitises internationales. Dans cette colonie, la formule de l’économie mixte a donc été appliquée dans un but de protection et cela d’une manière presque Systématique dans certaines branches, exploitation des richesse minières, par exemple. Du reste, aux termes de la Charte coloniale, ce n’est pas la loi belge qui s’applique ; le Congo possède une législation spéciale adaptée au milieu tout différent de celui de la métropole.

Successivement, le Roi, souverain de l'Etat indépendant et le gouvernement belge ont adopté une politique de soutien des initiatives privées belge, et de nationalisation, non des entreprises, maïs des intérêts belges engagés. La mise en valeur rapide du Congo était la condition indispensable de sa conservation par la Belgique. Le but des interventions publiques n’a donc pas été d'éliminer des entreprises privées, mais au contraire d'encourager leur croissance et de les soutenir dans les débuts difficiles de la colonisation. S

C’est le principal intérêt de la formule de l’économie mixte, de pouvoir servir à des fins très diverses et C’est pourquoi on se trompe souvent sur le véritable caractère de ses applications par défaut d'analyse de leurs origines.

$ 3. — Origines économiques

La formule de l’économie mixte, ou mieux, de la Société

Nationale, n’aurait pas atteint son développement actuel, si elle n’avait pas correspondu à des besoins économiques et financiers.

Les causes d’ordre financier résident dans la détresse des finances publiques après la guerre ; la société nationale qui en est le résultat naît alors d’un démembrement du domaine public, dont une partie est abandonnée, théoriquement du moins, aux particuliers ; c’est une intervention à rebours effectuée sous la pression des nécessités. Les exemples de sociétés nationales créées dans ces conditions sont rares parce qu’ils se situent à des époques exceptionnelles où l'Etat se trouvant en position d’emprunteur et ayant un crédit très faible, ne peut trouver des capitaux qu’en constituant des garanties réelles aux emprunts qu’il émet ; il s’agit au fond d’une forme d'emprunt et non d’une transformation du mode de gestion d’une entreprise ; l'Etat ne peut en effet transférer entièrement aux particuliers la propriété et la direction d’un service public important ; les engagements sont pris sur le plan financier ; on peut citer comme exemple de cette catégorie d’entreprises, mixtes par le capital, publiques par l’influence qui s’exerce sur leur gestion, la Société Nationale des Chemins de Fer Belges.

Si les nécessités financières ont parfois dat un Etat à céder une partie de son patrimoine à des personnes privées, il est arrivé plus souvent, surtout pendant les désordres monétaires et économiques qui ont suivi la guerre et qui se sont manifestés pendant la crise, que la coexistence dans la formation du capital d’une entreprise, d’actionnaires publics et privés, résulte d’un soutien et par là même d’un contrôle de l'Etat sur certaines branches de l’économie particulièrement atteintes et dont l’effondrement préjudicierait à l’intérêt général.

L'intervention gouvernementale a alors pour but, soit

d'arrêter le développement de certaines entreprises, soit d'éviter les doubles emplois, soit de coordonner des initiatives dispersées, soit de créer, en collaboration avec des particuliers, des organismes suppléant à une lacune antérieure dans la structure économique du pays, lacune correspondant à un objet d'intérêt général. L'intervention publique peut également s’effectuer pour donner des garanties et un soutien à diverses sociétés bancaires ayant un objet bancaire limité à une certaine catégorie sociale

crédit à la petite industrie, à la petite propriété terrienne, construction d'habitations à bon marché, etc. Enfin, l'intervention publique peut s’être manifestée pour réaliser un changement dans la structure d’une branche déterminée de l’économie, dont les défauts lui paraissaient susceptibles de porter atteinte à l’intérêt public ; c’est ainsi que la réforme bancaire de 1935 a entraîné la création d'organismes de liquidation et de soutien dans lesquels l'Etat belge collabore avec des banquiers privés (Institut de Réescompte et de Garantie) dans des conditions spéciales.

En résumé, le développement de l’actionnariat public s’est ordonné autour de trois catégories de causes d’importance variable.

La diversité des origines, des sociétés nationales belges a entraîné une égale diversité des formes qu’elles ont prises ; contrôle et collaboration prennent une importance différente suivant les types d’entreprises. Certaines sociétés nationales connaissent à peu près les mêmes modalités de fonctionnement que les sociétés anonymes ordinaires, l'Etat n’y exerçant aucune influence étrangère à l’objet économique de l’entreprise et laissant la direction cou-. rante des opérations aux particuliers; c’est le type de la société congolaise d'économie mixte.

Dans d’autres applications au contraire, la collaboration entre les personnes publiques et privées est limitée au seul domaine financier : ces entreprises semblent être restées très proches des entreprises purement publiques ; les deux

sociétés nationales de chemins de fer se rattachent à cette catégorie.

Enfin, une catégorie intermédiaire existe, qui présente un caractère typiquement belge ; il s’agit de ces entreprises appelées « Régies Coopératives », dans lesquelles les collectivités de rang et d'importance divers, mais surtout des communes, collaborent entre elles et avec des particuliers pour assurer de grands services d’intérêt général (Distribution d’eau, H.B.M., formes spéciales de crédit, etc.) ; ce sont des sociétés d'économie mixte au sens large du mot, comportant une collaboration financière et administrative des divers éléments participants et généralement un contrôle assez étroit de l'Etat.

Il convient de noter dès maintenant que, dans la Métropole, la société d’économie mixte n’a fait l’objet d’aucune autre réglementation générale que la loi de 1922. Chaque société nationale a été créée par un acte législatif qui a posé les bases de son organisation.