DROITS DE L ÉTAT SUR SON TERRITOIRE

Jusqu'à la Hévolulion ]e roi de France prélendil à une propriété émlnenle sor toutes les terres de son royaume ; Texpropriation n'était, disait-on, qu'une conséquence de ce droit supérieur. Sans doute quelques ordonnances, comme celle de mai 1705, reconnurent une indemnité au propriétaire dépossédé; mais ce n'était qu'une concession gracieuse et jamais l'indemnité d'expropriation ne fut regardée comme un droit général du propriétaire dépossédé, parce l'expropriation n'était que l'exercice d'un droit réel supérieur appartenant au roi. En formulant le principe de la propriété, droit individuel et sacré (Décl.des droits de 1789, art. 17), la Révolution fit disparaître tous les restes de la propriété éminente du roi. L'Etat n'a plus aucun droit supérieur sur la terre, objet d'appropriation privée et l'expropriation n'est plus que l'ordre donné par l'Etat à raison de son imperium sur les personnes, à un individu d'abandonner sa chose moyennant une indemnité.

C'est encore par suite de la disparition de toute propriété éminente de TElat sur les terres privées, que rirapôt foncier ne doit point être considéré comme la contribution récognitive d'une prétendue propriété éminente, comme Je loyer d'une concession faite par l'Etat. Lui donner ce caractère ce serait maintenir dans FEtat moderne Tidée de seigneurie féodale et de souveraineté patrimoniale qui en était directement dérivée. La contribution foncière est un impôt personnel et le fonds possédé est le signe de la richesse que veut atteindre la législation fiscale.

27. Droits de l'Etat sur quelques parties de son territoire. — Si TEtat n'a aucun droit réel sur les parlies du territoire qui sont Fobjet d'une appropriation privée, il est incontestable qu'il existe certaines parlies du territoire qui sont l'objet d'un droit appartenant à l'Etat,

D'abord, il est certaines choses immobilières, qui ne sont affectées ni à un usage public, ni à un service public, et qui cependant, pour une raison ou une autre, ne sont pas objet d'appropriation particulière. On dit que ces choses appartiennent à l'Etat et, suivant une expression consacrée, forment le domaine prit'c de l'Etat. Il est impossible de méconnaître que l Etat possède sur ces choses un droit réel; et comme elles ne sont par hypothèse affectées ni à un usage

i08 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE PREMIER

public, ni à un service public, il n'y a pas de raison de ne pas voir dans ce droit réel de TEtat un droit analogue au droit de propriété privée. L'Etat, on Ta déjà dit, est un sujet de droit, titulaire de droits de ])uissance publique et de droits patrimoniaux. Y a-t-il là deux personnes distinctes, TEtat et le fisc ; ou n'y a-t-il qu'une seule et unique personne? Cette dernière solution est plus logique. Peu importe; mettons que sur ces choses non affectées à un usage public ou à un service public, TEtat a un droit de même ordre que la propriété privée.

Mais il y a certaines dépendances du territoire qui, soit par leur nature même, soit par suite d'une affectation légale, sont affectées soit à un usage public, soit à un service public. Nous voulons dire qu'elles sont dans une situation telle que tout le monde peut en user, ou qu'ellessont employées àl'accomplissement d'une des nombreuses missions qui sont considérées à un moment donné comme devant être remplies par l'Etat. Ce sont, par exemple, la mer nationale, les fleuves et rivières, les voies de communication et tous les biens immobiliers affectés au fonctionnement d'un service public. Nous croyons que tous ces biens forment ce qu'on appelle le domaine public de l'Etat.

On a beaucoup discuté la question de savoir à quel critérium on reconnaît les biens dépendant du domaine public de l'Etal. Pendant longtemps les jurisconsultes français, à la suite de Proudhon, ont voulu chercher ce critérium dans les articles 531 et suiv. du Code civil. Mais M. Barckhausen a démontré d*une manière définitive que les auteurs du Code civil, pas plus que les auteurs de la loi domaniale du 22 novembre 1790, n'ont fait aucune différence entre le domaine public et le domaine national, et que cette distinction, au reste logique et conforme aux faits, est Tœuvre de la doctrine et de la jurisprudence pendant le cours du xix* siècle (Barckhausen, Le domaine public y Revue du droit pu6/ic,1902, 11, p. 401). La distinction entre le domaine public et le domaine privé étant ainsi une œuvre doctrinale, il semble que celle qui correspond le mieux aux faits, est celle indiquée précédemment : sont choses du domaine public toutes celles qui sont affectées à un usage public ou à un service public. Cf. en ce sens Hauriou, Droit a^tninistratif, 5« édit., 1903, p. 577 et suiv.

§ 27. — DROITS DE l'État sua sox territoire 109

Cela établi, se pose la question de savoir quel est le droit de TElat sur les dépendances de son domaine

public.

Beaucoup de jurisconsultes, s'inspirant des idées et des procédés du droit privé, ont voulu faire rentrer cette situation dans les cadres du droit privé et ont pensé que l'Etat avait sur les dépendances de son domaine public un véritable droit de propriété, analogue au droit de propriété privée, que seulement ce droit se trouvait «oumis à quelques restrictions du fait de TafTectation des choses dépendant du domaine public. M. Hauriou, notamment, déflnit le domaine public « des propriétés administratives rendues inaliénables et imprescriptibles par leur destination d'utilité publique et par leur affectation » (Droit administratif, 5» édit., 1903, p. 577).

Mais beaucoup d'auteurs (et à notre avis ils sont tout à fait dana le vrai) ont compris qu'une théorie de droit, faite pour assurer la protection de Faffectation d'une richesse à une utilité individuelle, était tout à fait inapplicable au cas (qui est celui du domaine public) d'une affectation de richesse à une utilité publique et ils estiment qu'on ne saurait parler d'un droit de propriété appartenant à l'Etat sur son domaine public. C'est ainsi que M. Ducroq, suivant en cela Proudhon {Traité du domaine public, 1844), écrit que les mots de l'art. 533 du Code civil « qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée w doivent être entendus en ce sens que ces choses ne peuvent être la propriété de personne, que pour TEtat lui-même le domaine public n'est pas, suivant l'expression de Proudhon, un domaine de propriété, que l'Etat n'en a que la garde et la surintendance avec mission de le conserver aux générations à venir iDucrocq, Droit administratif, !• édit., IV, p. 89). M. de Récy iHépertoire du droit administratif, v» Domaine, n® 199) écrit : « Le domaine public n'est pour personne, même pour l'Etat, un domaine dp propriété ; on peut l'appeler propriété publique, à la condition qu'il soit bien entendu que la propriété publique n'est point une propriété véritable, mais un pouvoir de souveraineté s'appliquant à certaines choses placées directement sans partage sous la dépen* dance de la nation ». Cf. dans le même sens Berthélemy, Droit administratif, 3« édit., 1905, p. 409 et suiv. Enfin M. Otto Mayer a élaboré une théorie très intéressante de ce qu'il appelle la propriété publique. Mais comme le fait observer M. de Récy, l'expression n'est pas exacte ; on peut bien parler de propriété publique, maij à la condition qu'il soit entendu que la propriété publique n'est point une propriété (Otto Mayer, Droit administratif, édit. franc., 11W5, III, p. 87 et suiv.).

A notre avis on ne peut point parler d'un droit de propriété appartenant à TEtal sur des choses du domaine public. Les deux idées sont antinomiques.

IIÔ PRESIIÈRE PARTIE. — CHAPITRE PREMIER

Qui dit chose du domaine public dit chose affectée à une utilité publique ; qui dit chose objet d'une propriété dit chose soustraite à Futilité publique. La propriété est une invention des juristes de Rome, destinée à protéger juridiquement Taffectation d'une chose à une utilité particulière. Il nous paraît donc hors de doute que TEtat n'a point sur les dépendances de son domaine public un droit de propriété, même restreint par une prétendue inaliénabilité et imprescriptibilité.

Mais est-ce à dire qu'il ait alors sur le domaine public un droit de puissance, de souveraineté suivant l'expression de M. de Récy? Non, puisqu'il a été établi que le droit de puissance ou souveraineté de l'Etat ne pouvait exister qu'à l'égard des personnes et non point sur les choses, parce que c'est un droit de commandement, et qu'un commandement ne peut être donné qu'à des personnes, non à des choses. L'expression rapportée plus haut de M. Ducroq, disant que l'Etat a la garde et la surintendance de son domaine public^ n'explique évidemment rien du tout. Pour comprendre la situation de l'Etat à l'égard du domaine public, il faut rester fermement attaché à cette idée que les droits subjectifs publics de l'Etat sont essentiellement des droits de puissance, et que les droits de puissance ne peuvent s'exercer que sur des personnes. Cela étant bien compris, on peut affirmer que l'Etat n'a pas plus de souveraineté territoriale sur les biens du domaine public, que sur les autres dépendances de son domaine- Pourquoi alors ces biens sont-ils dans une situation spéciale? Parce que pour proléger leur affectation h l'utilité publique, l'Etat possède, à l'occasion de ces biens, sur les personnes des droits de puissance particulière, qu'il ne possède pas à Tégard des autres dépendances du territoire national. C'est ce qu'on exprime d'une manière obscure et imparfaite en disant que l'Etat a la police du domaine public. L'expression de police n'est pas exacte ici. Mais peu

I 27. — DROITS DE l'État sur soîï terbitoide 1 1 1

importe Fexpression, si Ton comprend que par celte formule ou \eut dire que TElat a sur les personnes des droits de puissance particuliers, quand il s'agit de protéger raffeclation à rulililé publique des choses coniposant ce qu'on appelli^ le domaine public.

Peut-on faire une Ihéorie générale du domaine puidict c'est-à-dire déterminer par une formule générale et unique Tensemble des droits de puissance particuliers qui appartiennent à l'Etat à Toccasion de son domaine public? \ notre avis, il faut répondre non, catégoriquement. Même en ne considérant que la législation française, la loi et Tusage ont établu pour les diverses dépendances du domaine public, des tt'gles infiniment diverses et infiniment complexes^. Oti ne peut connaître la vérité qu'en étudiant une à une chaque dépendance du domaine public, en s'inspiraùt toutefois de Tidée générale qui vient d'être indiquée.

N'auâ ni^ méconnaissons!! pas que noire docLrmii âur le domaine piiMic soulève des difficulté?, qni apparaissent surtout en ceci que^ ûiM h pratique, les dépendances du doifinlne public î*ônt souvent poyr l'Etal source de profila pécuniaires, ce qui semblerait indiper qull y a une affeclalion palrimoniale, une véritable proprlélé, U <olutlon de k dlfftcullé ne peul être donnée que par une étu<Ie (létiUlée de chaque ctépendanc*^ du doTnaîne public^ élude quL évi- Jemtneul, ne peut être faite ici. On fera iiculenient observer que ks proMb pécuniaires réaullant du domaine public consisLcnt «iseiitieHenient dans des redevances payée.^ par tes conceâsionasines du domaine public, que ces redevances peuvent tHre consl- (lén^es comme une taxe impo.-^ée, bien plutôt que comme le loyer ttunbaiU el tjue l'imposilion d'une laxe cadre parfaitement avec le drorl de puissance exercé par l'Etat à l'occasion de son domaine-

W l&ul ajouter qui) peul arriver ausm qah ci^té du droit de puis- MDc^ ippar tenant h T Etat à Toc caii Ion d'une chose aiîectt>e à Tutl- Hl^ publique, exliile un droit de propriété proprement dît sur ctîlte chose ou sur un accessoire de cette chose, nu profit d'une ptrwnne autre que rKlat, ou au profit de l'Etal tul-mDme. Cela t'vplitine d'une part la situatiou des ehoae-t, appartenant par exempk'àde^ communes ou à de simpleii particuliers el affectted à un sfnice public de TEtat. et aussi les droits de TEtataux fruits naturpL-^roduils par des dépendances du domaine public.

U Hii^one, dont nous avons formulé le principe, conduit lopilUïmeat à ce qu'on appelle rinaU6nabilllé et rimprescrîptJbililé du

domaine public. Celte règle n'aélé formulée, d'une manière grénéraie, nulle pari; elle est déjà Iradilionnelle, el Ton peut y voir une règle coulumière certaine du droit public. Nous laissons de côlé la controverse sur le sens et la portée du préambule el de l'art. 8 de la loi du 22 novembre 1790. Les dépendances du domaine public, tant qu'elles sont affectées à une utilité publique, ne peuvent devenir propriété privée, puisque cela serait précisément la négation de leur aiïectation à Tutilité publique, et TElat, en vertu de son droit de puissance, peut faire tomber toute prétention d*un particulier invoquant une aliénation ou une prescription. Voilà ce à quoi se réduit la règle ; elle est très simple el ne nous parait point devoir soulever la question, parfois disculée, de savoir si celte inaliénabililé du domaine public lient à une incapacité de TEtat ou à une indisponibilité. 11 nous semble assez étrange de parler d'une incapacité de TElat.

Nous faisons observer que le problème de la mer iemtof^iale doit être résolu d'après la même idée générale que celui du domaine public. On s'est demandé quelle était la nature des droits de l'Etal sur ses eaux territoriales : les uns ont dil, c'est un droit de propriété; les autres c'est un droit de servitude; d'autres, c'est un droit de souveraineté. Ce n'est incontestablement ni un droit de propriété, ni un droit de servitude ; car cela impliquerait raffèctalion exclusive de la mer territoriale à un sujet de droit. La vérité est ceci : chaque Etat riverain a sur les personnes qui se trouvent sur des navires traversant ses eaux territoriales ou y mouillant» certains droits de puissance publique, qui sont déterminés par le droit international et qui ne sont pas ceux qu'il a sur les individus se trouvant sur son territoire terrestre. La mer territoriale n'est point objet d'un droit de l'Etat, elle est encore limite d'un certain droit de puissance sur les personnes.

Il ne faut pas confondre la mer territonale avec la mer nationale (baies, rades, havres et ports, détroits resserrés entre deux terres appartenant à la même puissance), qui forme vraiment une dépendance du domaine public de l'Elat considéré.

Sur le territoire, outre les ouvrages précédemment cités, cons. E. Radnitzky, Die rechtUche Natur des Staatsgehietes, Archiv fur o/fent, Recht, XX, 19(», p. 313.

G. La souvevainelê,

28. Notion générale de la souveraineté. — La doctrine dominante, d'accord en cela avec les dispositions principales de nos constitutions, enseigne que TEtat est une corporation territoriale investie de la puissance politique. Une corporation n'est un Etat