SUR QUELQUES MINISTRES

DU RÈGNE DE LUUIS XM

Lo produit annuel des impôts qui constituaient le levcnu public de la France était loin d'égaler le montant des dépenses publiques, jugées indispensables sous le ministère de M. Jolv de Fleurv, comme sous celui de M. INecLer, qu'il avait remplacé.

M. Jolv de Fleurv avait, ainsi que son prédécesseur, cherché des ressources dans des emprunts, mais il n'avait pas eu la prétention de soutenir, sans accroissement tl impôt, les accroissements de dépenses qu'exigeait la guerre ; il n'avait pas créé de nouvelles taxes : il n'avait pas même changé la nomenclatme des anciennes ; il n'avait changé' que les tarifs, et par la commode additioti des sous pour livres, la plupart des taxes s'étaient accrues sous son ministère, depuis dix pour cent jusqu'à cinquante pour cent. S'il avait augmenté par ses enipi-unts la dette de l'Klal. il avait eu, au moins, le mérite d'aupnienter aussi le gage des créanciers nouveaux et anciens, et il laissait à son successeur une tâche moins pénible que n'avait été la

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sienne. 11 a\ait renconlré ])en de résistance dans les cours judiciaires pour l'enreiiisInMiienl de ses tarifs ainpiialiis, parce que dans la tliéoiie de ces cours, (|ui, en matière d'impôts, ne repoussaient (pie les nouveautés, on regardait alors comme une chose simple el naturelle la prof;rcssion de taxes, (pie la progression de valeur de la ])iopriété commune semblait rendre plus supjwrlable pour toutes les classes ; et en même temps chacun commençait à penser, même dans les provinces, ipie la banqueroute qui l'rapperail dans leurs capitaux la nombreuse iamille des créanciers de l'Etat serait un fléau pire que l'impôt, qui ne prélevait cha(pie année qu'une partie des re>enus de toutes les lamilles : (pie la banqueronle deviendrait le terme inévitable d'un renouvellemenl annuel d'enqn'unls ([ui ne jwuvaient combh^r le déficit d'une année qu'en, préparant un surcroit de déllcil pour rauné(> snixante, j)ar la charge des inlérèls des nouxeaux empiunls.

Telle était alors la siluation de la dette puljlicpie, (pie rintérél des rentes peipéluelles s'éle\ait à (So,9()5,ooo l'r. linlérèt des seules rentes v:ai;('rcs à. . . 8i,4oo,000 l'r.

Total i():2, 395,000 (V.

Or, ù la mort de Louis \^ (l'-lx), rinl('rèt total de la dette constituée ne s'élevait (|u'à CjS.SG.S.ooo l'r. ; depuis i-j-j^ jusqu'en 1774. l'inlérèt de la dette constituée avait été porté de 5i,5oo.ooo l'r. à f)0.3()3,ooo fr. ; ainsi, dans l'espace de cinquante-un ans, la cliariic annuelle ne s'était accrue (pie de /|i.8(>o,ooo l'r.: et dans l'espace de 1774 à 1783, l'intérêt de la dette constituée avait été porte de 93,363, 000 l'r. à i()2,39.'3,ooo l'r. ; il s'était conséqueniment accru en neul' années de (59,o3a,ooo l'r.

Dans un ministère de quehpies années et quelques

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mois, AI. Jnly tic I'Iciiin a\ail \omIii omprunlcr lutc snmino de dciiv i-r\\\s inillions coiilr»' di's rentes porpt'-liicllcs à ciiKi pour cciil , Il n'jnail pii ohlouir par cmpninl (lirccl (luCiiN iroii cctil tnilli(iii> : la cliarir»' aiiiMK'llc (\c la dollc n'avait été auiirntMilrc, sous son niiuislt-rc, quo dt' O.iôo.ooo IV. Les ('\lonsious (pi'il aNail données an\ anciens tarifs ioriuaicul. \ couipris les Irolsilèmra viiKjtièwex, un revenu uouxeau de |>lu> de 55,000,000 Ir. Il aNail donc assuré à la nom cl le dcllr rouf raclée depuis 1774 jusqu'au commence me ni de 1 7N 1 uu >upplénient de gaj^'f de /ij). 750,000 Ir. La c!iarir(> aiunielle de la nouvelle dette, de 1774 à 1781, était de (5:^,780,000 Ir. ; elle n'était alors balancée par aucun reveiui nouveau. Eh [7S3, cette cliariie, portée par les emprunts de M. Joly de Fleurv à G9,o!^3.ooo ir., n'excédait plus que d'environ treize millions les accroissements de revenus cpie procuraient ces nouvelles combinaisons de tarifs ; il avait donc eu le mérite d'assurer, à ceux qui s'étaient rendus créanciers de l'État dans les emprunts directs depuis 1774, un ij;af;e équivalent aux onze quatorzièmes de leur créance. A la \éiilé, ce pa^e n'était pas spécial pour les prêteurs, puisque les nouveaux revenus étaient indistinctement applicables à fous les besoins du trésor roval, sans préférence poui' les nouveaux créanciers ; mais il leur ollVait au moins, inalijré cette concurrence, une garantie plus réelle que les économies projetées par AI. Necker, C[ui trouvaient, dans la force des liabitudes. au moins autant d'obstacles que dans les mécomptes inséparables d'e l'état de guerre.

Quoicpie cet écrit soit [)lutùt destiné à recueillir mes actions cpie mes jugements, je m'arrête quelcpies moments sur cette é|)0([ue, non pour mettre en parallèle deux admini'^t râleurs de diuiension si dilTérente, mais pour consi-

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irner, sur cliacuii deux, l'opiiiiou quo jeu avais conçue dès lors.

L'un a IcMininc une canière qu'lionoraient déjà ses services personnels cl les souvenirs attaches à son nom distingué dans la maicistralure, ])ar un ministère quon citera peu, mais du moins qu'on n'accuse pas.

L'autre, ne devant qu'à lui seul sa i'ortune et sa réputation, semldait s'être arrêté au milieu de sa première course comme poiu" diviser sa vie en deux parts. Ce n'était pas peut-être eu sinq^le observateur qu'il avait étudié les •nombreuses làules des ministres en France : mais s il avait commencé par bien .savoir comment un banquier Jiabile jiouvait tirer parti de ces fautes, il est juste de reconnaître qu'il évita d'autant mieux ensuite d'en renou- . vêler les prolils pour les autres.

M. Jolv de Fleurv avait apporté au ministère les vertus d'un magistrat, la connaissance des lois, l'habitude des .formules administratives, l'esprit de règle plutôt cjue l'esprit de ressources, plus de sagacité pour les affaires con-

• tentieuses que pour les combinaisons de finances, les notions que la jurisprudence positive donne sur la propriété, celles que le respect pour la lettre des contrats

.donne sur le crédit public : il n'allait pas plus loin, et

• conséquennnent pas assez loin jjoiu- un homme d'Etat. .Dans les questions de linance. il prenait làcilement las- '

cendant sur les cours judiciaires, et l'aurait bientôt perdu devant les hommes qui cherchent la solution de ces ques-

. lions ailleurs que dans les édits et les ordonnances rovales ; mais alors ces iionunes étaient rares et n'avaient pas d'accès chez les ministres. Les partisans de son prédécesseur ne le ménageaient pas dans leur censure, et je ne l'ai jamais entendu parler de lui qu'avec modération et dé-

-cence. S'il ne suivait pas. s'il l^ap|)rou^ait pas ses plans.

c'était imiqueinont parce qu'il les trouvait nou^eaux, et non pas par haine pour sa personne. Il n'avait pas l'orgueil tle l'aire mieux, mais il pensait qu'il était de son devoir de (aire autrement. Toute nouveauté lui était antipathique. C'est principalement par ce motif qu'en opposition avec le principe de M. Necker, qui empruntait sans imposer, il s'était déterminé à fortifier le système des emprunts par celui des taxes. Le ministère de ^I. Joly de Fleury ne pouvait que ressembler à tous les ministères qui l'avaient précédé, si l'on en excepte celui de M. Turgot, cjui n'avait pas été jugé, et celui de M. jNecker, qui ne l'était que par des hommes passionnés. M. Jolv de Fleury n'avait pas cherché d'autre gloire.

Les ennemis de M. Xccker. en disant qu'il ne réunissait pas toutes les qualités d'un grand homme d'Etat, étaient Ibrcés de reconnaître en lui le mérite d'une haute intelligence dans le mouvement des fonds publics, d'une administration pure comme la morale de ses livres, d'une éloquence à lac|ucllc J(t Jftngue de la finance n'était pas accoutumée ; et peu de ministres on France avaient laissé après eux de pareilles traces.

M. Necker justifiail son aversion pour les impôts par des réflexions assez judicieuses sur les vices du svstème fiscal d'alors, surtout sur l'inégalité de la répartition ; c'était là, en eifct, un vice organique cjui devait rendre tout supplément de taxes plus accablant pour les contribuables qui étaient déjà le plus accablés par les anciennes. 11 a^ait cru trouver dans une autre espèce d'impôt, qui ne pouvait atteindre ([u'une petite partie de la nation, dans les suppressions et dans les économies, des movens de balancer les accroissements de charge c|u'apportaient annuellement les seuls intérêts de .ses emprunts. Il avait entrevu quelquos-uncs des théories de l'économie publique ;

mais son Iiésitalioii iialurello, son goût pour les transactions, le retenaient comme placé à une distance égale des vérités q\ii commençaient à poindre dans le dix-huitième siècle et des erreurs des siècles précédents ; il se rapprochait même de ces erreurs lorsque, dans le grand ouvrage qu'il publia en 1788, il s'excusait de n'avoir rien préparé pour le remboursement, pour l'amortissement tie la dette publique (|u'il avait si l'ort aggravée, parce que, selon lui, l'amortissement devait être en France l'œuvre spontanée du temps, non seulement pour les rentes AÎagères, mais même pour les rentes peip(''tu<'lles. Il était de bomie loi quand il écrivait (jue la balance du commerce apportant naturellement en France une augmentation annuelle de trente a quarante millionts d'or et d'argent, une telle pmijress'ion dans la masse ilu numéraire ferait infailliblement baisser le taux des })rèts : ijue le trésor royal trouverait conséquemment des prêteurs à quatre jiour cent jxmr rendtourscr ceux qui aundent prêté à ciiki, si. ces derniers it'ojj'raient pas eux-mchnes une réduction dans l intérêt prinutif. H l'aul se rappeler que de pareilles méprises sur les inqii')ls, les capitaux et la monnaie, se trouvaient mêlées aux pensées si profondes de Montesquieu sur toutes les autres matières pour se consoler de les retrouver dans M. \ecker. Mais lorsque l'Esprit des Lois parut, Adam Smith u'aNait pas écrit, et M. Turgot n'avait pas été ministre.

On a reproché à M. Necker une sorte d'aversion jalouse contre les grands corps de finances ; personne cependant n'a mieux fait remarquer dans ses écrits l'honorable révolution cjui s'était faite depuis cinc|uante ans dans les mœurs des hommes de finances ; mais il avait trouvé en \-~b soixante fermiers-généraux en possession d'un bail <pn donnait à chacun d'eux plus de deux cent mille l'rancs do bénéfice annuel, indépendamment de l'intérêt de leurs

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'ontls d'avance. Ce lui inalgié lui qu'il en conserva quarante en 1780 ; il en aurait encore réduit le nombre s'il avait pu reinhourser leurs mises de fonds, car il n'iiiuorail pas cpie la plupart de ceux qui restaient ne prendraient part ([u'aux bénélices du bail. Un examen plus approl'ondi des liais de perception lui avait fait connaître que ces Irais s'élevaient avant 1780 à plus de quatorze pour cent. Il avait cbercbé à les diminuer ; il répétait souvent aux cbefs des compagnies de llnances que la dépense des perceptions analogues ne s'élevait dans d'autres Etats qu'à cincj jiour cent : et, malgré les réductions c|u'il avait tentées, on dé- |XMisait en 1780 plus de 58 millions pour en recouvrer moins de cin([ cents, ce qui portait encore les Irais de perception à près de douze pour cent. Il était à la l'ois ambitieux de gloire et de popularité, et c'est surtout par ce dernier motil (juil cliercbait à diminuer les énormes prolits des compagnies de finances, persuadé que le peuple les regardait comme la plus lourde partie des impôts. Il croyait encore en 1780, dans sa retraite, être parvenu par son nou\eau bail à réduire à moins de 80,000 francs le produit de clia([ue place de fermier-général : par l'événement de ce bail, les bénéfices que son traité a encore laissés aux fermiers-généraux ont excédé de plus de cent pour cent son évaluation. Mais il est juste de dire cju'il n'eut pas le teiups de rendre profitables au trésor royal les réformes qu il projetait.

AI. Jolv de Fleurx montra plus de complaisance pour les corps de llnances. et parce que M. Necker en avait montré moins, et parce que lui-même avait plus besoin de leurs secours pour ses nouveaux impôts et pour les petits emprunts indirects qu'il espérait obtenir par leurs moyens.

Lorsqu'en 1781, dans la seconde année du traité qui

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venait d'être renouvelé pour six ans, il avait présenté le plan des taxes additionnelles, ce n'était que par des concessions nouvelles qu'il avait pu obtenir l'adhésion des fermiers-généraux à des cond3inaisons qui, en changeant l'état de l'impôt, changeaient, disaient-ils, les bases de leurs conventions avec le trésor roval pour le versement, et avec leurs agents pour le recouvrement ; otlraient un nouvel appât à la fraude ; menaçaient conséquemment d'une forte réduction leurs bénéfices, (ju'ils présentaient comme le gage de leurs prêteurs, etc.. etc. Je me rappelle que ce ministre ne ])arlait jamais qu'avec effroi du veto, si terrible pour nn iiniilsirr. que les compagnies financières opposaient à toute espèce d'innovation par la seule menace de ne pas verser dans le mois la somme promise par leur traité. Je n'ai pas besoin d'ajouter que M. Joly de Fleurv n'avait pas encouragé les travaux cju'avait fait commencer ^1. Necker pour la modification de l'impôt des sels, pour l'uniibrmité du tarif des douanes ; il appelait cela des innovations.

Dans ce temps où le goût des nouveautés fermentait déjà dans toutes les tètes, ce n'était assurément pas comme novateur que le comte de \ crgennes avait proposé M. d'Ormesson pour succéder à M. Joly de Fleurv ; mais le président du conseil roval des finances espérait tiouver dans nn contrôleur-général plus jeune nn coopéraleur plus docile.

Une combinaison administrative (ju'on n'a pas pu juger dans ses elfets, car elle n'a pas laissé de traces, peut au au moins prouver que le mallieureux gouvernement de Louis \\ I n'avait pas, comme on l'en accuse, des ennemis de réformes dans tous ses ministres.

Cette combinaison aurait apporté une grande innovation à une époque déjà impatiente de nouveautés. Elle n'a

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pas survécu au niinîslrc qui lavait conçue, et qui l'avait l'ait prévaloir dabord dans le conseil de Louis XVI. L'appui de ce judicieux ministre a été perdu pour elle avec lui ; mais les sages mesures d'exécution dont il l'avait entourée pour qu'aucun intérêt ne lût blessé peuvent au moins mériter de n'être pas oubliées.

Le bail de la i'erme-générale, par l'action duquel se recouvrait sur toute la France la partie la plus notable des contributions qu'on nommait indirectes, se préparait toujours deux années avant celle de son terme. ()n devait donc, en 1784, discuter et fixer les bases du nouveau traité qui remplacerait celui de 1-80. C'était une i,'rande alï'aire, dans ce temps, pour le minisire des llnances, C|uand il faisait un pareil traité, que d'obtenir par son résultat cjuelque augmentation dans les revenus publics.

Le gouvernement avait toujours besoin d'un surcroît de ressources pour atténuer d'autant le déficit progressil' de chaque année, dans les recettes du trésor comparées à ses dépenses.

Par ma l'onclion je me trouvais cbargé en 1784 de la rédaction de cet acte.

M. de Galonné, alors ministre des finances, voulait d'autant plus se donner le mérite d'augmenter les revenus de l'Etal, qu'il savait h\cn qu'on l'accusait d'être un peu facile sur leur emploi : il était toutefois assez bien servi -pa.!' cette récente plus-value dans les impôts (l'addition du sol pour lirre) que lui avait léguée son prédécesseur pres- I que immédiat, ^L Jolv de Fleury ; il était, en elTet, arrivé que les bons contribuables avaient, dans leurs rapports avec le fisc, confondu l'accessoire avec le principal : et on s'était partout résigné, sans trop d'humeur, à tous deux. Seulement de bons esprits (indépendamment même de ceux qui faisaient leur état d'être économistes) demandaient depuis

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quelque temps, et par couipensation, des modifica lions dans nos tarifs de douanes. Ils représentaient que dans tout pa\s, dont l'industrie était en progrès, des restrictions, des prohibitions, des gènes qui restaient toujours les mêmes, devaient, avec le temps, beaucoup plus nuire au véritable commerce qu'elles ne pouvaient profiter à quek|ues routines (irriérées ; et ils avaient lassentiment de plusieurs de nos habiles manufacturiers parvenus, par leurs seuls et constants efforts, à approvisionner le marché public, à moindre prix, (le produits meilleurs, qui étaient leurs u'uvres.

Le ministre me paraissait peu touché de ces remontrances, et des bonnes raisons f|u"elles exposaient en faveur des rectdicatious diverses dalis nos taxes sur les importations et les export<itions. Lue seule pensée le préoccupait : il craignait que. si on laissait voir le .symptôme de quelque variation possible dans ces tarifs (qu'on lait remonter jusqu'à Colbert pour les mieux défendre), les fermiersgénéraux ne s'en prévalussent pour réduire le surhausscment de i.5 à 30 millions, ([uils lui avaient fait espérer dans le prix de leur nouxeau bail. Aussi ^I. de Galonné ne rendit-il compte au conseil du roi des représentations qui lui étaient parvenues contre le régime de nos douanes, (jue pour [)roposer l'ajournement de toute proposition semblable, en disant cpie ce n'était 'que sous celte condition qu'il parviendrait à élever juscju'à lôo millions, en i~SC), les impôts dont le produit annuel n'avait été porté qu à lac) millions par li' bail de i-(So. M. de Calonne ne doutait pas d'un assentiment unanime ; son étonnement lui grand quand il entendit le ministre des affaires étrangères, le comte de ^ ergennes, prendre la parole pour dire que dans ce nouvel état du monde toute c]uestion de douane^ n'était pas moins une question de politique qu'une question de finances : c[ue comme ministre des aflaires étrangère^

l'RKMlKHE PAiniF. 20:1

il no pourrait i^ucre désormais ciilanicr une iK'pociatioii. dans Ia(|ii('llc on ne lui doniaiidàt pas dos iiaranlios oxjjlicitos sur la ualuie ri les couditious des rapports rcspctiiis du commerce entre le paxs que le traité intéressait et la France : cpi'au lieu donc de se dessaisir encore par un bail de six ans de son arbitraire supérieur sur la lét;islalion des douanes, le i;ou\ernenient du roi devait. j)lus que jamais, retenir à sa disposition cet arbitraire, entier et libre, pour l'exercer au besoin dans l'intérêt de sa politique avec lecjuel il saurait d'autant mieux concilier celui du commerce mieux compris. Tout le conseil lut de l'avis de M. de ^ crgenncs, et il lallut bien que M. de Galonné parût luimême s'v rendre.

Un second étonnement l'attendait ; en ([uittant le conseil, il V avait laissé voir la crainte de ne pas obtenir des fermiers-iïénéraux, qui pourraient, ilisait-il, ne plus rien voir de stable dans les taiils de douanes, la coiilirmation détlnitive du prix de bail qu'ils lui avaient d'abord fait espérer. Quand il leur en Ut la question, les l'ermiers-iiénéraux répondirent que connue ils avaient évalué à trentedeux lui liions, dans le prix de leur nouveau bail porté à cent cinquante millions, le produit actuel des tarils de douanes, ils continucinienl c!e ]irendre cette première somme pour base de leurs versements mensuels en accpiiltement de leur bail, aussi louutemps que les lariis seraient maintenus dans leur état actuel.

Et c'est là que se montra véritablement liomme (TKlat le comte de ^ eriicnnes : eu inème temps que le nouveau traité lait avec ces lermiers-i;énéraux stipula cju'à com[)ter de l'jSG ils ne iraraut iraient plus, à prix fixe, les produits des douanes dont les tarifs pouvaient être modifiés, comme ils garantissaient leurs autres recouvrements, et qu'ils ne seraient pour les douanes que rcyisseurs coinplahles, il lut

admlnistrativcnient convenu et réi^lé (( qiw les taxes de (( douanes, que le (jouvernement voudrait réduire ou coin- « plètemeiit supprimer, ne seraient, d'<djord, qtw tiiotlérres et u successivement amoindries dans chaque année, soit d'un dixième, (( soit d\in quinzième, quehpies-unes même seulement d'un u vingtième pendant ht durée d'un nouveau bail, etc., etc., etc.»

C'était avec de tels niénau:enienls pour les intérêts publics et piivés engagés dans cette grande question, qu'en 1 784 le gouvernement français déclarait qu'il se réservait la iaculté d'opérer des changements partiels et successifs dans le régime des douanes à compter de 1 78(5 : de telles mesures préparaient sans doute une révolution dans le commerce, mais il n'v aurait eu ni surprise, ni cause de perturbation pour aucune branche d'industrie ; et c'était bien une garantie pour tous les autres intérêts, que l'a-ssentiment si facilement donné à ce grand projet par une compagnie de financiers cpii n'étaient étrangers en France à aucun des intérêts publics et ])rivés, et se trouvaient alors de plus de quatre-vingts millions en avance envers la trésorerie française.

Mais on sait que le comte de \ei'gcnnes ne survécut pas longtemps au système ([uil a^ait lait prévaloir relativement aux douanes. Et il est inutile de dire que M. de Galonné ne fut pas pressé de reproduire ce système ; il n'était que trop embarrassé dans ses propres plans. Le gouvernement de Louis XYI commençait à s'ébranler dans toutes ses parties.

On sait aussi que le nouveau traité de six ans à compter de 1786, fait avec les fermiers-généraux, n'accomplit pas même sa quatrième année. La violation de ce traité par le pillage de tous les bureaux d'impôts fut un des premiers faits de cette révolution de 1 789, cjui devait ne rien laisser à sa place ni dans les choses m dans les hommes.

Ce c[ui n'aurait pas dû être moins observé et mérite