CHAPITRE XVIII

Mon appréciation des projets et des contre-projets de conventions. — Analyse du projet n'' 2. — Je crains qu'il ae serve de base aux négociations. — Pourquoi. — Certains principes communs entre la Hollande et la Belgique sur la liberté de l'Escaut. — Différence d'interprétation. — Droit d'intervention de la France et de l'Angleterre. — Réaction de l'opinion publique en Prusse contre M. Ancillon. — Efforts de ce ministre pour rétablir l'influence du cabinet de Berlin dans le différend hollando-belge. — Mémoire hollandais du 26 février. — La France et l'Angleterre repoussent les prétentions du roi Guillaume. — Instructions adressées aux ministres de France à Francfort et à Berlin. — Rappel de M. Van Zuylen. Je prévois enfin la reprise des négociations. — Instructions données à M. Van de Weyer. — Parallèle de la situation en Belgique et en Hollande dans riiypothèse''de la réduction des deux armées. — Conditions essentielles, pour la Belgique, d'une convention provisoire. — Décision prise par la Belgique dans la question de la dette. — Instructions spéciales à M. Le Hon. — Bonne disposition des cabinets de Paris et de Londres. — M. Dedel nouveau plénipotentiaire de la Hollande à Londres. — Limites de ses pouvoirs.

L'attention du lecteur a été retenue longtemps sur la marche des négociations entre Londres et La Haye; il importe maintenant de rendre les idées et les impressions que me suggérèrent les

projets et les contre-projets, échangés entre les plénipotentiaires des deux puissances alliées et celui de la Hollande.

On se rappelle que sous la date du premier février, lord Palmerston et le prince de Talleyrand présentèrent deux projets, sous les n''' 1 et 2 (1), dont le second était provisoire dans quatre articles patents et définitif dans un cinquième, additionnel et séparé.

L'article premier stipulait la levée de l'embargo ; l'article 2, la rentrée des prisonniers en Hollande ; l'article 5, la reconnaissance de la neutralité belge; l'article 4 supposait que l'on s'occuperait incessamment d'un traité définitif*

Par conséquent, le seul avantage accordé à la Belgique, c'eût été la reconnaissance de sa neutralité. H n'était question ni de l'Escaut, ni de la Meuse, ni même de l'armistice et de la libération complète du territoire. L'embargo aurait donc pu être levé sans que la Belgique eût obtenu la moin-

(1) Voir pièces annexes, n"* XX et XXI.

dre garantie en faveur de l'Escaut et de la Meuse, j étais fondé à me demander quel eût élé l'avantage d'un semblable arrangement et je me félicitai grandement du refus d'adhésion du plénipotentiaire néerlandais.

Lord Palmerston., et le prince de Talleyrand s'étaient vivement et justement recriés contre l'un des projets hollandais, par lequel le baron Van Zuylen demandait la levée de l'embargo, se réservant toutes les autres questions du traité définitif. Mais, hors la reconnaissance de la neutralité belge, il n'y avait aucune différence essentielle entre ce projet et celui des plénipotentiaires des deux puissances, portant le n"" 2.

Aussi, ne croyant pas à la rupture que M. Jerningham avait en quelque sorte offerte et comptant sur la reprise des négociations, j'appréhendai vivement qu'on ne leur donnât pour base ce même projet n" 2. C'eût été, d'après moi, un grand malheur, et je recommandai vivement à M. Van de Weyer d'employer tous ses efforts à le prévenir. Il était d'absolue nécessité qu'indépen-

T. II. il

(lamment de tout arrangement définitif, et comme condition de la levée de l'embargo, la liberté de l'Escaut sur le pied du statu quo de 1851, la liberté de la Meuse et la libre communication par terre à travers Maestricht, fussent expressément stipulées en notre faveur.

En effet, la question de l'Escaut, ce casus belli, posé par la Belgique, avec une résolution encore plus persistante peut-être qu'elle ne l'avait arrêtée pour entrer en possession de la citadelle d'Anvers, dominait tout le débat.

Dans cette question, la Belgique et la Hollande partaient du même principe que l'Escaut serait libre « sans autres droits de péage et de visite que ceux c< établis avant la réunion de la Belgique et de la « Hollande. :»

Mais de ce principe commun, interprété par chacune des deux parties d'une manière diamétralement opposée, naissait, d'une part, des assurances, de l'autre, des prétentions que séparait un abîme et d'où résultaient les lenteurs et les complications de la négociation.

La Belgique soutenait qu'en 1814, il n'existait ni droit de péage, ni droit de visite; le roi Guillaume posait en fait qu'il possédait à cette époque et des droits de visite et des droits de péage.

Cette dernière assertion n'avait aucun fondement et l'on pouvait aisément en fournir la preuve. Le roi Guillaume l'avait tacitement reconnu luimême, en laissant écouler deux années sans réclamation ni efforts pour faire constater l'existence de ces droits.

Mais quand bien même, en i814, l'Escaut eût été assujetti à des droits de péage et de visite, il n'en serait pas résulté que le roi de Hollande possédât la faculté d'en constater seul l'existence, et que, de son autorité privée, sans consulter ni l'autre puissance riveraine, ni les autres parties intéressées, il pût tarifer le montant de ces droits, et en régler le mode de perception. Aux termes du traité de Vienne, les puissances dont les États étaient traversés ou séparés par une rivière navigable s'engageaient à régler d'un commun accord tout ce qui avait rapport à la navigation de cette

rivière. Elles devaient, à cet effet, nommer des commissaires qui, en fixant la quotité du droit, ne pouvaient jamais dépasser le montant de ceux qui existaient en 1815.

Or c'est ce qui n'avait pas été fait, et, en ne le faisant pas, le roi Guillaume avait violé le traité de Vienne et méconnu des engagements contractés depuis 1850.

En présence d'une telle situation, il était incontestable que lord Palmerston et le prince de Talleyrand avaient acquis le droit et contracté l'obligation d'intervenir eux-mêmes, directement, promptement et efficacement. Mais quel serait le mode d'exécution?

Avant de délibérer sur ce parti extrême; les ministres de France et d'Angleterre résolurent de demander des explications dans une note supplémentaire à celle du 14 février, vu que la nouvelle de l'existence de l'arrêté du 51 janvier était parvenue à Londres, postérieurement à la rédaction de cette dernière.

Après la déclaration récente faite par M. de

Bulow à M. Van Zuylen, on sera peut-être surpris d'apprendre que le prince de Talleyrand manifestait en ce moment des craintes sur les intentions belliqueuses de la Prusse; mais c'est que dans l'intervalle, M. Ancillon avait ajouté une nouvelle variation à toutes ses variations antérieures.

Uopinion publique, moins influente cependant en Prusse que dans d'autres États européens, commençait à exercer son empire et se montrait mécontente du rôle secondaire et peu digne que la versatilité du ministre des affaires étrangères avait fait jouer au cabinet de Berlin. -

Sentant la réaction qui s'opérait contre lui, M. Ancillon, pour en. conjurer l'effet, cherchait à faire reprendre à son pays l'influence qu'il avait perdue dans la question belge. De là ses efforts stériles pour transférer, comme nous l'avons déjà dit, le siège de la conférence à Francfort, de là son langage favorable aux prétentions de la Hollande. Tout en professant le plus grand respect pour le traité du 15 novembre, il admettait des combinaisons de nature à saper ce traité par la

base ; il justifiait Texclusiori des vaisseaux belges de l'Escaut; il considérait la Hollande comme dégagée, par la prise de la citadelle d'Anvers, des engagements contractés en 1850 et en 1831. Il allait jusqu'à soutenir que la Belgique et la Hollande pouvaient enfin vider leur difFérend par les armes, et comme s'il n'eût jamais professé d'autres doctrines, il prenait le contre-pied de tout ce qu'il avait soutenu huit jours auparavant.

Son but en agissant de la sorte n'était pas réellement de provoquer une reprise d'hostilités qu'il redoutait plus que personne; mais il voulait embarrasser la marche des gouvernements de France et d'Angleterre, et entraver les progrès de la négociation, dans l'espoir, que, de guerre lasse, les deux cabinets alliés s'adresseraient à la Prusse, et lui demanderaient sa coopération. Dans ce cas on eût à Berlin fait grand bruit de l'impuissance des cours alliées d'arriver à un résultat, sans recourir au cabinet prussien.

En même temps, M. Ancillon insistait pour la reprise des travaux de la conférence, tout en dé-

claraiit cependant que le plénipotentiaire de Prusse ne pourrait y siéger, que si la Russie consentait aussi à y rentrer. Enfin l'Angleteri^e et la France, après avoir levé l'embargo, devaient d'après lui s'engager à ne plus avoir recours à des mesures coercitives d'aucune nature. En un mot, le but suprême de tous les efforts de ce ministre était de contraindre la France et l'Angleterre a ne plus agir isolément.

Dans rintervalle on reçut de La Haye une sorte de mémoire daté du 26 février, en réponse à la note des deux puissances du 14 du même mois. On essayait d'y justifier les contre-projets successivement présentés au nom du cabinet de La Haye, et l'on s'y élevait avec force contre le principe qui subordonnait la levée des niesur.es coercitives à des concessions en faveur de la Belgique. Cette pièce n'était pas signée, et fut considérée comme un écrit sans influence aucune ; on n'y voyait rien de plus que la persistance du roi Guillaume dans ses dispositions antérieures.

Aussi, la France et l'Angleterre, jusqu'à plus

mûre considération, persistèrent dans leur système de mesures coereitives.

A Paris, la prétention du gouvernement hollandais, concernant le pilotage exclusif jusqu'à Lillo, fut considéré comme équivalent au projet d'établir un droit sur l'Escaut. Le duc de Broglie reconnut que cette tentative portait atteinte aux traités existants et au droit public qui reposait sur ces traités; la France et l'Angleterre ne pouvaient, selon lui, tolérer cette violation des droits acquis à la Belgique, comme aux autres nations.

Les ministres de France à Francfort et à Berlin furent donc chargés de faire sur ce point des représentations énergiques et de présenter la conduite et les prétentions du roi de Hollande, comme attentatoires aux droits et aux intérêts de l'Allemagne, aussi bien qu'à ceux de la Grande Bretagne et de la France. Il y avait sur ce point accord des deux cabinets alliés. Ils repoussaient le système de pilotage exclusif; ils entendaient que ce service se fît par les Belges et les Hollandais sur tout le cours du fleuve d'Anvers à la mer; seule-

ment ils ne pouvaient se résoudre à adopter immédiatement un système de répression.

Cependant la note du 14 février avait produit son effet en Hollande; M. Van Zuylen fut rappelé, et quoique ce rappel fût accompagné d'éloges, de grandes marques de faveur, et quoiqu'il eût pour prétexte une demande trois fois réitérée du plénipotentiaire lui-même, on ne pouvait se tromper sur sa véritable cause : c'était incontestablement une victoire remportée par l'opinion publique.

Dès lors, je ne pouvais plus douter que les négociations allaient être reprises, et toujours préoccupé des dangers qu'il y aurait à voir adopter le projetde convention n''^ pour base, jem'empressai d'adresser à M. Van de Weyer des instructions catégoriques dans le cas où cette prévision se réaliserait.

Je puisai ces instructions dans la note même des deux puissances, du 14 février. Elle résumait en quelque sorte nos propresdoctrines, en déterminant, d'une manière claire et précise, la limite

des droits que nous pouvions opposer aux exigences de la politique hollandaise.

Au point où l'on en était venu, il était peu probable que nous verrions se réaliser l'idée d'une évacuation territoriale réciproque telle que l'avait conçue la convention du 22 octobre 1852, évacuation dont les résultats nécessaires devaient être une amnistie pour les habitants des districts évacués, et, pour les Belges, la jouissance immédiate du libre usage des routes commerciales au travers du Limbourg. Mais une telle issue était douteuse, parce qu'elle n'eût pas été de nature à amener le désarmement général, qui était et devait être l'objet des vœux et des efforts des puissances exécutrices.

D'après cela, il y avait lieu, me semble-t-il, de ne considérer pour le moment, que le cas oij le cabinet de La Haye serait amené à approuver un arrangement provisoire , de nature à faciliter la conclusion des questions encore en litige. C'était à un acte de cette nature que la Belgique devait subordonner son consentement aux conditions

que les plénipotentiaires de France et de la Grande Bretagne, dans leur note du 14 février, avaient déterminées de la manière suivante :

« Il est évident que les Belges ne pouvaient slc- « cepter aucun arrangement provisoire qui ne « leur donnât pas la jouissance immédiate de la « navigation de la Meuse, et qui ne leur assurât « pas, jusqu'à la conclusion d'un tiaité définitif, « la continuation de la navigation de l'Escaut, « telle qu'ils en jouissaient depuis le mois de jan- « vier J851. »

Ces paroles, dont je m'emparais, renfermaient les idées dont nous ne pouvions nous départir; M. Van de Weyer devait donc déclarer que le gouvernement du roi n'admettrait d'arrangement provisoire que s'il satisfaisait aux conditions précitées.

Le projet n'' 2 n'était point de nature à nous satisfaire sous ce rapport, et je persistais à le considérer comme étant tout entier à l'avantage de la Hollande : en effet, il créait pour celle-ci, un état dont elle n'avait aucun intérêt à sortir, je dirai plus, dans lequel elle avait intérêt à rester.

On aurait pu m'objecter, il est vrai, que l'arrangement éventuel dont il s'agissviit netait provisoire qu'en apparence, que l'article additionnel lui donnait un caractère définitif; mais l'époque de la signature, et par suite de l'exécution, n'était stipulée nulle part; par conséquent, le gouvernement hollandais était à même de reculer cette époque indéfiniment. Le définitif ne serait donc pas réel; il n'existerait que sur le papier; et qui pourrait alors nous garantir que les trois puissances du Nord, et surtout la Russie, s'empresseraient de répondre à l'appel qui leur était fait par l'article stipulant qu'elles seraient invitées à prendre part aux nouvelles négociations.

Les autres articles étaient donc bien évidemment les seuls que nous eussions à considérer, et il n'en résultait pas les deux conditions suivantes : créer un provisoire que les deux parties contendantes fussent également intéressées à abandonner, et qui leur permît de diminuer les charges de guerre dont elles étaient accablées.

Ce caractère n'existait pas dans le susdit pro-

jet. 11 est vrai que la reconnaissance de la neutralité belge, stipulée dans l'article 5, pouvait, à certains égards, permettre la réduction des armées sur le pied de paix; mais, dans cette hypothèse, quelle eût été la situation respective des deux pays? C'est ce qu'il importait de bien comprendre, avant de s'engager dans la négociation.

Le commerce hollandais, dégagé des entraves de l'embargo, reprendrait bientôt son essor; les charges publiques seraient diminuées et le gouvernement, n'ayant plus à redouter les plaintes du commerce et du peuple, serait ramené naturellement vers cette politique dilatoire dont il n'était jamais franchement sorti. Le commerce lui-même l'engagerait à persévérer dans cette voie, car plus longtemps nos relations avec l'Allemagne seraient interceptées ou entravées,' plus celles du commerce hollandais, avec la même contrée, s'étendraient et s'enracineraient. De nouvelles habitudes seraient créées, et l'on sait par expérience, combien il répugne au commerce de reprendre des re-

lations abandonnées, même quand leur retour doit lui être avantageux.

D'autre part, nous aurions peu d'avantages à recueillir de la réduction de notre armée sur le pied de paix; cette mesure nous offrait même dans les circonstances présentes de nombreux inconvénients. Il n'en était pas de même pour la Hollande. L'armée y était composée d'étrangers et de nationaux ; les premiei'S pouvaient être renvoyés dans leur pays, sans trouble, sans dommage pour la nation, et les seconds, en rentrant dans leurs foyers, y retrouveraient leur aisance première, ou des moyens d'existence offerts par l'essor des affaires commerciales à la suite de la suppression des entraves.

En Belgique, au contraire, l'armée se composait exclusivement de nationaux , et la plupart d'entre eux, après un licenciement , seraient privés de toutes ressources, si le mouvement des affaires industrielles et commerciales ne leur en offraient pas. Or la moitié de nos débouchés commerciaux restant fermés indéfiniment, une stagnation com-

plète en eût été le conséquence inévitable dans plusieurs de nos provinces.

Dans cet état de choses, renvoyer dans leurs foyers des hommes sans moyens d'existence, c'eût été déverser dans la société des éléments de trouble dont on n'aurait pu empêcher la fermentation qu'au prix de sacrifices considérables.

Ainsi, sous quelque face que l'on envisageât le projet de convention provisoire, dont il était question, il se présentait toujours sous un aspect peu favorable à la Belgique.

Nous ne pouvions donc y accéder sans que sa rédaction primitive fût modifiée. Tout en rendant hommage à l'esprit de conciliation qui animait les plénipotentiaires des deux puissances alliées, nous ne pouvions les suivre en cette circonstance sans manquer de prudence et nous exposer à n'avoir pas la liberté de l'Escaut sur le pied dustatuquo de 4831 et 1852, ni la jouissance immédiate de la libre navigation de la Meuse et l'usage des routes commerciales au travers du Limbourg.

Dans l'esprit des deux ministres signataires de

la note du 14 février, il semblait que la levée de l'embargo devait être immédiatement suivie de l'ouverture de la Meuse, et, quen même temps, la Hollande devait s'engager à maintenir, jusqu'au traité définitif, le statu quo sur l'Escaut. C'était sur cette corrélation, perdue de vue dans le projet it 2, que nous devions ramener l'attention des négociateurs.

La stipulation relative à la reconnaissance de la neutralité de la Belgique pouvait disparaître des articles patents du projet de convention. Je n'en voyais pas la véritable utilité. A quoi pouvait nous servir cette reconnaissance, si nous ne jouissions pas des avantages commerciaux qui étaient pour nous la condition de l'existence?

Pour compléter les instructions destinées à M. Van de Weyer, je l'entretins aussi du paiement de notre quote-part à la^dette de l'ancien royaume des Pays-Bas, et ce fut encore dans la note du 14 février que j'allai chercher les principes qui devaient nous guider. Dans le cas où il eût été quesde cet objet, il devait déclarer « que la Belgique

ne prendrait sur elle le paiement d'une partie quelconque de cette charge annuelle, avant qu'elle fût en jouissance de tous les avantages commerciaux qu'un traité définitif devait lui assurer et avant que ses limites territoriales et son souverain fussent formellement reconnus par le roi des Pays-Bas. »

En dernier lieu, j'informai M. Van de Weyer que le cabinet de Paris était porté à fixer à la Hollande une époque à laquelle les marchandises placées sous l'embargo seraient confisquées et vendues. Je lui recommandai, en conséquence, de faire auprès de lord Palmerston des démarches actives, afin que le ministère anglais entrât dans les vues que Ton prêtait au duc de Broglie, et qui n'attendaient peut-être, pour acquérir le caractère d'une résolution, que l'assurance de. les voir partagées par le cabinet de Saint-James. Une telle résolution eût été de nature à produire en Hollande une impression profonde et décisive. Nous devions donc tout employer pour y déterminer les deux gouvernements alliés.

En donnant connaissance à M. Le Hon des instructions rédigées pour M. Van de Weyer, je lui signalai combien de démarches actives une nouvelle direction dans la politique hollandaise exigerait de nous pour éviter que les gouvernements alliés, surpris par ce changement, ne fussent entraînés dans une voie où il nous serait impossible de les suivre.

Cependant, M. Dedel, ancien ambassadeur des Pays-Bas à Madrid, avait été désigné pour remplacer M. le baron Van Zuylen, et l'on attendait avec impatience son arrivée à Londres.

Le terrain était alors heureusement bien préparé tant à Paris qu'à Londres. Je venais de recevoir l'assurance de l'entier abandon du projet de convention n'' 2, dont je redoutais l'adoption comme base de la négociation. On me donnait la certitude que le projet n^ 5, du 5 février, devait le remplacer dans les débats ultérieurs (1).

M. Dedel n'arriva à Londres que le 15 mars. Il

(1) Voir pièces annexes, n" XXII.

était précédé d'éloges sur son caractère, sa probité politique, sa droiture et sa modération. On lui attribuait une grande influence sur l'esprit public dans son pays. M. Dedel appartenait, disait-on, à cette classe d'hommes modérés qui, en Hollande, voulaient la paix, et qui étaient loin d'approuver l'obstination avec lequelle on avait constamment repoussé jusqu'alors un arrangement définitif. Dès sa première entrevue avec lui, lord Palmerston se louait de son esprit de conciliation et de la sagesse de son langage; il pensait que les représentations que M. Dedel se proposait de faire à son gouvernement produiraient une impression salutaire sur le roi Guillaume.

Cependant, les hommes politiques qui avaient connu à Madrid le nouveau plénipotentiaire hollandais n'enchérissaient pas sur ces éloges. Ils affirmaient que nul ne possédait à un plus haut degré que M. Dedel l'art de la dissimulation. Ainsi, si cette dernière appréciation était juste, il fallait conclure que le roi Guillaume, comprenant que M. Van Zuylen était usé à Londres, avait voulu

le remplacer par un homme à formes douces et conciliantes, dont la modération connue serait entre les mains du roi un nouveau moyen de prolonger l'illusion des Hollandais. Mais, s'il en était ainsi, ce rôle ne pouvait être de longue durée; les questions à décider étaient réduites à une expression trop simple pour permettre, même à l'homme le plus adroit, de se soustraire à la nécessité d'expliquer promptement et nettement l'étendue de ses pouvoirs.

Plusieurs jours se passèrent avant que les communications des ministres de France et de la Grande Bretagne avec M. Dedel prissent un caractère officiel. Deux raisons principales firent apporter du retard à ces premières ouvertures. Lord Palmerston et le prince de Talleyrand, en premier lieu, n'avaient voulu montrer à M. Dedel ni hâte, ni impatience, afin de détruire l'idée qu'on s'était faite en Hollande, qu'un arrangement quelconque était indispensahle au ministère anglais. En second lieu, il fallait que la reprise des négociations fût régularisée; car, après leur déclara-

tion du 14 février et l'espèce de rupture qui s'ensuivit, les ministres de France et d'Angleterre ne pouvaient aisément entrer en arrangement avec un plénipotentiaire hollandais, sans que celui-ci en manifestât officiellement le désir et fît les premiers pas; ils attendaient donc de lui une note ou un mémoire destiné à rétablir, entre les trois cours, les relations qui existaient avant l'emploi des mesures coercitives.

Une autre cause encore prolongea les préliminaires. Lord Palmerston et le prince de Talleyrand avaient voulu profiter de cette occasion pour faire sentir à M. Dedel , dans des entretiens particuliers et confidentiels, l'insuffisance probable de ses pouvoirs et la nécessité d'en obtenir de plus étendus. Enfin, avant d'aborder cette question on voulait attendre le départ de M. Van Zuylen, afin d'empêcher qu'il ne jetât des obstacles dans la voie où l'on voulait faire entrer son successeur.

Les nouvelles arrivées de La Haye avaient appris à lord Palmerston et au prince de Talleyrand que M. Dedel n'était pas autorisé à conclure un arran-

gement définitif et qu'il ne pouvait consentir ni à un armistice indéfini ni à la reconnaissance de la Belgique. Il ne pouvait donc imprimer une marche décisive aux affaires, à moins que par son influence personnelle il ne parvint à déterminer le roi Guillaume à apporter des modifications au système si invariablement suivi jusqu'à ce jour.

Telles étaient les incertitudes dans lesquelles s'écoula presque tout le mois de mars. A cette même époque il surgit, entre la France et la Belgique, un incident dont il importe de rendre compte, avant d'entrer dans les détails des discussions qui s'ouvrirent entre M. Dedel et les plénipotentiaires des deux puissances.