Fondement du contrôle des finances

Sa nécessité.

L'idée de contrôle, comme celles de budget et de compte, procède de l'idée de mandat (V. Budget, Comptabilité publique). Le mandataire doit rendre compte à son mandant ; le mandant a le droit de contrôler la gestion de son mandataire et de vérifier l'exactitude et la sincérité du compte qui lui est rendu. Or, le gouvernement est le mandataire de la nation pour la gestion de ses

CONTROLE DES FINANCES

CONTROLE DES FINANCES

intérêts généraux et pour l'administration des ressources mises en commun. Do là, l'obligation dans laquelle il se trouve do rendre compte de ses actes, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un organe de contrôle préposé à cet effet, à un parlement ou à un souverain représentant la nation. A son tour, le gouvernement délègue à ses agents le soin de percevoir et de centraliser les revenus de l'État et d'acquitter les dépenses publiques. Ces agents doivent être soumis au contrôle du [)Ouvoir qui les a nommés et à celui des autorités administratives à qui cette mission est spécialement confiée.

Dans l'administration des finances pufdi- ' ques, le contrôle est encore plus nécessaire que dans la gestion des intérêts privés. Le contrôle des finances concourt, en effet, à la protection de la fortune publique dont dépendent le bien-être général et l'existence même de la société; d'autre part, les agents ou les autorités à qui incombe la mission de contrôle n'ont pas à l'exercer rigoureusement un intérêt personnel et direct, et ne sont eux-mêmes que des mandataires. De là pour l'Etat, comme aussi pour les départements, les communes, les étal)lissements publics, dont les fortunes propres sont un(! partie de la fortune publique, la nécessité d'un ensemble de contrôles dont la garantie se trouve dans la diversité des rouages et dans la sûreté des méthodes'. La pluralité des contrôles financiers tend à les rendre plus efficaces; cette pluralité puise aussi sa raison d'être dans la nécessité de la division du travail et, comme on le verra plus loin, dans le |uincipe de la séparation des pouvoirs.

2. Définition et divisions générales du contrôle des finances. — Contrôle préventif et répres'sif. — Contrôle local, central et extérieur. — Contrôle sur place et sur pièces — Contrôle administratif, judiciaire et législatif.

L'expression « contrôle des finances » s'applique d'une façon générale à la surveillancre exercée sur la gestion de la fortune publique dans le but d'assurer la régularité et la légilimité des opérations qui conslitueul cette gestion.

Le conti'ôlc des finances s'exerce de différentes façons. 11 est d'abord préventif ou répressif; cette distinction se réfère aux différentes phases des opérations financières et s'impose, quelles que soient l'organisation du contrôle et la nature des autorités appelées

f. C'est du contrcMe des finances de TI-lKit qu'on s'ocnpor.-i principatement «laus cet article ; au re^te. la plupart des principes généraux de la matière sont applicables, sous la réserve de certaines diifcrences de détail, au contrôle de la fortune départumcutale, comniucale ou hospitalière.

à l'exercer. Dans cette division, la ligne de démarcation entre les deux contrôles est tracée par le fait comptable ilu payement ou du recouvrement, fait capital, puisqu'il constitue l'exécution définitive et matérielle de tout programme financier, et qu'il consomme l'opération de recette ou de dé- ]iensc : le contrôle préventif ou préalable est celui qui s'exerce avant le payement ou le recouvrement; le contrôle répressif ou a posteriori, celui qui s'exerce après ces deux opérations". Le contrôle préventif ou plus exac- Irment le contrôle préalable — car le contrôle répressif ne laisse pas d'avoir des effets ])réventifs — s'exercera sur l'enga.gement des dépenses et sur les ordres qui précèdent nécessairement leur exécution; il embrassera aussi les actes du contrôle local qui sont antérieurs au payement, par exemple, ceux qui se réfèrent à la réalité du service fait et lies droits des créanciers de l'État; il s'appliquera enfin aux actes qui précèdent la réalisation des ressources, c'est-à-dire à l'établissement des rôles et, d'une façon générale, des litres de perception. Le contrôle répressif, au contraire, portera sur les faits accomplis ; c'est en examinant la gestion achevée (ju'il recherchera si l'agent financier s'est conformé de tous points aux dispositions légales ou réglementaires qui devaient régir les opérations de recette et de dépense-.

On distingue encore le contrôle local exercé par certains agents dans une circonscription régionale déterminée, le contrôle central exercé par l'administration supérieure et le conirôlc extérieur exercé par une autorité indépendante, constituée en un corps de magistrature séparé de l'administration.

Le contrôle des finances peut être aussi divisé, suivant les procédés qu'il emploie, en contrôle sur place et en contrôle sur pièces. Le iiremier garantit, en les surveillant sur

1. Ce que nous disons relativement au payement ou au recouvren'eut doit s'appliquer aux entrées et aux sorties en ce qui concerne le l'outrole des matières appartenant à l'Ktat.

2. On pourrait peut-être dire que le contrôle préventif, entendu dans un sens large, comprenil d'ahoni la fixation des dépenses et des recettes de l'Ktat ou l'établi&semejit du budget. Mais il semble plus exact d'écarter de la conception du contrôle des finances l'œuvre de l'autorité budgétaire ou, d'une façon plus générale, de l'autorité qui décide la rlépense et autorise la recette. En sens inverse, on restreint souvent la portée de rex[)ression coulrôle préventif des finances en la limitant à l'examen préalable des ordonnances de payement et le plus souvent des engagements de déi)enses, par une autorilé, qui tantôt f.iit partie de l'administration, tantôt se confond avec le contrôle judiciaire, t'our ou tribunal des comptes. Nous employons ici cette expression contrôle préventif des lïnauces dans son sens large qui semble le plus rationnel ; qu;"nd nous traiterons du contrôle préventif entendu dans le sens restreint de l'expression, nous nous servirons des expressions plus précises de contrôle de l'engagemeut ou de l'ordonuauccment des dépenses.

les lieux et de visu, la réalité et la véracité (.les opérations administratives etcomplalili's; il assure la sincérité des documents dont le second est appelé à examiner la régularité au point de vue des règles de la comptabilité' publique.

L(! contrôle des finances est enfin, suivant l'autorité qui en est chargée, administratif, judiciaire ou législatif. Le contrôle administratif est exercé par le gouvernement même sur ses agents; le contrôle judiciaire' a pour Lut de recevoir et de juger les comptes rendus par les comptables et de servir d'auxiliaire au contrôle législatif; celui-ci enfin, prononce définitivement sur la gestion financière du gouvernement. Ces trois contrôles se retrouvent toujours, tantôt réunis entre les mêmes mains, tantôt confiés à des organes distincts selon les régimes politiques et selon que les pouvoirs sont confondus ou séparés : c'est ce que va nous montrer l'étude comparée du contrôle des finances sous le régime d'une monarchie absolue, sous un régime où la puissance du parlement est exclusive ou simplement prédominante, enfin sous le régime parlementaire fondé sur le principe de la séparation des pouvoirs.

3. Le contrôle des finances sous la monarchie absolue : règne de Louis XIV ; premier empire ; empire de Russie.

Sous nue monarchie absolue, tous les actes de la vie publique sont censés émaner de la volonté du souverain. C'est lui qui personnifie la nation; c'est sa volonté qui est la loi. 11 est dès lors naturel que la confusion, entre ses mains, des pouvoirs législatif et exécutif se reflète dans l'organisation du contrôle des finances. Maître de fixer le programme des dépenses de l'État et même de prescrire, ordinairement sous la réservée de certains tempéraments, la perception d'impôts suffisants pour y pourvoir, le monarque préside aussi au contrôle de l'administration financière.

Un <i ordre establv par le Roy pour l'administration et conduite de ses finances, » daté de lt)7b, ordre qui émane de Colliert, expose très nettement comment le contrôle supérieur des finances était exercé par Louis XIV.

Le roi n'arrête pas seulement, avant l'ou-

1. L'expression contrôle judiciaire peut paraître impropre, IHiisque la Cour des comptes est une juridiction admiuistriitive malgré l'inamovibilité conférée à ses membres, et i)nisque l'organisation des juridictions admiuistratives a pour but le respect de la séparation des autorités administrative et judiciaire. De plus les attributions de contrôle à l'égard des ministres qui sont confies à la Cour des comptes sont des attributions parlementaires, et non pas judiciaires. Cependant le décret du 3) mai 18li2 en réglementant le contrôle de la Cour des comptes emploie Texpression >< comptabilité judiciaire. » Le langage usuel emploie souvent l'expression " contrôle judiciaire^.

verture de chaque année, les prévisions générales de recettes et de dépenses. En ce qui concerne les recettes, il fixe les règles d'après lesquelles il doit être procédé à l'adjudication des impôts et revenus afi'ermés et il u ordonne lui-même les commissions à envoyer dans les généralités pour le recouvrement des tailles. A l'égard de la dépense, il signe de sa main <> avec le mot Bon » les ordonnances de' payement qui s'expédient journellement ».

Le contrôle a posferîorj est exercé parle roi comme le contrôle préventif.

" Dans les deux ou trois premiers jours

du mois. Sa Majesté se fait lire toute la recette et la dépense qui a esté faite pendant le mois précédent. A mesure que le contrôleur général lit les articles... à Sa Majesté, elle met lion de sa main à côté de chaque article... et, lorsque le calcul est bien vérifié. Sa Majesté l'arrcste de sa main, date et signe.

En fin de chaque année, « après que

Sa Majesté a arrêté tous les différents chapitres de ses recettes et dépenses, elle en arreste aussy l'abrégé, qui contient la totalité de la recette et de la dépense qui a été faite toute l'année, et ensuite elle se fait donner im agenda qu'elle peut porter dans sa pochette, dans lequel elle peut avoir toujours:

« L'estat auquel estoient les finances en 1661; Testât auquel elle les a mises;... les projets des dépenses de l'Estat, toutes les recettes et toutes les dépenses qui ont été faites en l'année précédente;

«Par cet ordre dont Sa Majesté ne se départ jamais, elle voit et entend lire six fois const'cuticcs toutes les dépenses qu'elle fait jusi/u'aux moindres : La première, lorsqu'elle en donne l'ordre ; la seconde, lorsqu'elle en signe les ordonnances; la troisième, lorsqu'elle entend la lecture des dépenses du mois; la quatrième, lorsqu'elle entend la lecture des chapitres des dépenses après l'année expirée; la cinquième, lorsqu'elle entend la lecture et qu'elle arreste les rôles du trésor royal ; la sixième lorsqu'elle arreste Testât au vray.

« Et c'est par cet ordre que Sa Majesté a observé sans jamais s'en départir, qu'elle est parvenue à mettre cette matière si importante en estât de pouvoir fournira toutes les dépenses que sa gloire l'oblige à faire' ».

Ce document, qui serait à citer en entier, met en pleine lumière la conception du contrôle des finances sous une monarchie absolue, conception qui a été si complètement réalisée sous le règne de Louis XIV. Ici comme partout ailleurs, le roi possède le

i. Lettres, instruction-^ et mt^moires de Colberl, par l'ierre Clément, t. 11, 1" partie, 1863, p. 83etsuiv.

CONTROLE DES FINANCES — 3GI

CONTROLE DES FINANCES

pouvoir absolu et réunit entre ses mains le contrôle lulministratil', le contrôle législatif et même, en principe du moins, le contrôle judiciaire, sous la réserve toutefois d'une délégation' de son autorité à des Chambres des comptes. Mais si celles-ci exercent sur les ministres et sur les agents d'exécution un contrôle dont elles puisent les éléments dans l'examen des comptes présentés par les comptables, c'est au souverain seul que sont destinés les résultats de ce contrôle. La conformité constatée par leurs arrêts entre les opérations des comptables d'une part, les états du roi et les états au vrai d'autre part, n'a d'autre but que de témoigner au roi que sa volonté a été intégralement et Qdèlement exécutée.

Cdmnie Louis XIV, Napoléon s'était réservé le contrôle supérieur des linances, et le concentrait entre ses mains ; on sait qu' " il avait pour ses finances, comme pour son armée, de très petits tableaux, résumant les dépenses et les recettes, si petits qu'il pouvait les mettre dans sa poche, de façon qu'à tout moment il lui était facile, d'un coup d'œil, de se rendre un compte exact de sa situation - ». — <i Vous n'avez pas le droit de donner un sou, écrivait-il à Barbé-Marbois eu 180.'), sans une ordonnance du Ministre, et le Ministre ne peut ordonnancer que sur le crédit que je lui ai accordé. Je ne sais comment vous avez pu méconnaître ce principe et changer la destination d'aucune somme; d'ailleurs le monde périrait, vous n'avez pas le droit de sortir do vos attributions •■ ».

Et lorsqu'on 1807, la Cour des Comptes fut créée, c'est à l'Empereur seul que furent destinés les résultats du contrôle qu'il lui conféra il l'égard des Ministres et des ordonnateurs; aux termes de la loi du 10 septembre de la même année (article 22), c'est à l'Empereur (juc le Rapport de la Cour dut être remis.

La Russie possède encore de nos jours un système de contrôle fondé sur les mêmes principes.

Le corps spécial, appelé « contrôle de l'Empire », qui a mission de surveiller la perception des revenus de l'État et l'emploi qui en est fait, constitue un ministère spécial organisé sur le modèle des autres minis-

1. Les comptes pouvaient être évoqués au conseil du roi et soustraits de cette façon au contrôle des ihambrcs des comptes. Au surplus, les acquits au comptant étaient un moyen dont le roi pouvait toujours user pour paralyser l'action des chambres et se réserver pour lui seul l'exercice du contréle.

i. lliscours de M. Thicrs du 3 juillet IS6S.

3. Corresp. de Xapoléon l", kttre à Barbé-Marbois, t. XI, datée de Scliœubrunn le 24 frimaire au XIV (lo X. 1805).

tères ; il est distinct des autres et, par conséquent,indépendant vis-à-vis d'eux. mais relève de l'Empereur comme un ministre ordinaire. Le contrôle de l'Empire exerce sur les finances un certain contrôle préventif. Il avait été question de l'établir d'une façon générale : on y a renoncé à raison de la gène qui en serait résultée dans la marche des services publics, si l'administration avait été soumise au contrôle d'un corps étranger à ses intérêts et à ses besoins. Ce contrôle est limité aujourd'hui aux dépenses de construction et d'exploitation des chemins de fer de l'État, aux travaux des ports, des forteresses et autres édilices publics; il a ét(' en outre employé dans des circonstances exceptionnelles'. Mais l'action du contrôle de l'Empire est surtout répressive : il vérifie les dépenses sur pièces justificatives, et contrôle aussi les mouvements du matériel. Ses travaux aboutissent en dernière analyse au Rapport que le contrôleur de l'Empire remet chaque année au souverain. Dans ce rapport, il passe en revue les principaux chapitres de recettes et de dépenses en indiquant les abus et les irrégularités découverts par le contrôle et (jui méritent particulièrement d'attirer l'attention du souverain; et ce sont les annotations autographes de celui-ci qui sont communiquées aux intéressés.

4. Le contrôle des finances sous le régime d'une assemblée omnipotente. — Système appliqué enFrancependantla période révolutionnaire.

Le régime d'une Assemblée omnipotente est théoriquement semblable à celui de la monarchie absolue, puisqu'il confond également le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif et que la différence des deux régimes réside seulement dans les organes qui sont appelés à réunir ces pouvoirs entre leurs mains. C'est ici une Assemblée qui, ne se contentant pas d'exercer, au nom de la nation, son contrôle sur les actes du gouvernement, intervient aussi, directement, dans le contrôle du gouvernement sur ses agents.

En France, les assemblées de la Révolution retirèrent au roi et aux ministres la gestion des finances publiques :

« Tous nos cahiers, dit Rœderer au nom du comité de l'imposition, portent que les finances doivent être placées en dehors des atteintes du pouvoir exécutif. Le gouveVne-

1. Raffalovich, Les finances de la Hussie. On a fait l'eiperience du contrôle préalable pendant l'expédition du gén-'ral Skobélew i .\klial-Téké. Il ne faut pas perdre do vue qu'.n Russie, le système décentralisateur adopté et la mulliplicitc des chambres de contrôle (une par province, 60 au total) qui reçoivent des trésoreries provinciales et de celles de districts les documents en vertu desquels elles ont reçu ou paye, facilitent l'organisation de ce système.

CONTROLE DES FINANCES — 502

CONTROLE DES FINANCES

mont doit toujours être subordonne à la souveraineté nutioiiale. Les principes seraient blessés, si on laissait au gouvernement l'administration des finances n. (Séance du 20 novemljre 1790.)

Aux termes du décret du 30 mars 1701,1e comité de Trésorerie chargé de l'adrninis- Iralion du Trésor public « n'appartiendra à aucun département du ministère ». Et s'il est décidé après de longues hésitations que les six commissaires de la Trésorerie seront nommés parle Roi, en revanche trois députés sont investis du droit d'assister à ses délibérations, de compulser ses registres, de vérifier' ses caisses et, le cas échéant, de convoquer les commissaires jiar une réquisition spéciale. Le décret du 13 novembre 1791 décide ensuite que les membres du comité de Trésorerie seront placés « sous la surveillance habituelle des législatures >.. Ils travaillcat sous la direction du comité législatif de l'asseml)lée et c'est dans ces conditions qu'ils nomment à toutes les places du Trésor public et destituent les agents infidèles. Ils correspondent directement avec les corps administratifs et, ce qui achève de montrer la puissance de cette sorte de ministère relevant de l'Assemblée, un contrôle préventif de l'ordonnancement des dépenses est confié au comité : aucun payement sur les ordonnances des ministres du roi ne ]>eul être effectué parles receveurs du district ou autres agents sans l'autorisation du comité de Trésorerie (art. Vj et 16, décret du 13 novembre 1791) : dans le cas où celui-ci juge une ordonnance irrégulière, il doit en suspendre l'acquittement et en référer au comité des finances. Enfin, les étals de distributions de tonds rédigés par les ministres passent sous les yeux du comité. 11 ne reste au ministre des contributions publiques que le soin d'assurer l'assiette et la perception des impôts.

Cette autorité que l'Assemblée se réservait en matière de trésorerie s'exerçait aussi directement en matière de reddition de comptes; le décret des 17-29 septembre 1792, article 1, posait en principe : « L'Assemblée nationale législative verra et apurera définitivement par elle-même les comptes de la nation.» Et si les membres du bureau de comptabilité qui soumettaient à l'assemblée un rapport sur chaque compte étaient nommés par le roi, ils ne pouvaient être révoqués par lui.

H en fut de môme sous l'empire des autres constitutions révolutionnaires. D'après la constitutiou du 24 juin 1793 ', (jui ne fut

i. .\a\ termes de lartiele 20 de la déclaralion des Droits qui précède la Constitution de il'Xi : .■ Tous les citoyens ont le droit de consentira toL-ihlissement dos eoutributious, d'en surveiller l'emploi cl de s'en faire rendre compte ».

jamais mise en vigueur, lesagents comptables (jui administraient la trésorerie nationale et j les vérificateurs des comptes, bien que nom- ! mes par le conseil exécutif, étaient surveillés ' nar des commissaires du Corps législatif (art. 104 et 106). Sous la constitution du :i fructidor an 111, qui faisait élire les cinq j commissaires de la Trésorerie nationale par le conseil des Anciens sur une liste triple présentée par celui des Cinq cents, les commissaires, chargés de surveiller la recette do tous les deniers nationaux, d'ordonner les mouvements de fonds et le payement de toutes les dépenses publiques, exerçaient un contrôle préventif sur ces dépenses ; ils ne pouvaient rien faire payer, sous peine de forfaiture, qu'en vertu d'une décision du directoire, de la signature du ministre qui ordonnait la dépense et d'un décret du Corps législatif, et seulement jusqu'à concurrence des fonds décrétés par lui sur chaque objet (Art. 3lo, 317, 318). D'autre 'part, les commissaires de la comptabilité nationale chargés du jugement des comptes des comptables étaient élus par le Corps législatif et c'est à lui qu'ils donnaient connaisance des abus ou malversations et de tous les cas de responsabilité qu'ils découvraient dans le cours de leurs o])érations.

5. Système anglais. — Union intime du Parlement et du pouvoir exécutif. — Caractères du contrôle exercé par la Trésorerie, par le Contrôleur auditeur général et l'Audit-Office et par le comité des comptes publics.

11 serait, sans doute, absolument inexact d'établir une assimilation entre les institutions politiques de l'Angleterre et le régime conventionnel que la Révolution avait créé en France. 11 n'en est pas moins vrai que, dans l'ordre financier, le rôle prépondérant appartient, en Angleterre, à la Chambre des Communes. C'est en son nom et en quelque sorte pour son compte que les autorités chargées du contrôle exercent leur mission. Et le nom même de Trésorerie appliqué par nos assemblées de la Révolution à celui de leurs comités qui était investi du contrôle préventif n'était qu'un emprunt à la terminologie politique de l'.Vngleterre.

Le système linancier du Royaume-Uni a été exposé, dans ses lignes générales, à l'article CoMPT.viiiLiTÉ PUBLIQUE. On n'y reviendra pas ici. On rappellera seulement que ce système repose tout entier sur l'accord constant, sur l'iiuion intime du gouvernement et de la majorité parlementaire. Comme la Trésorerie, ainsi que le contrôleur auditeur général et le comité des comptes publics dont nous allons parler représentent, plus ou moins directement, il est vrai, la Chambre des com-

CONTROLK DES FINANCES

riiunes', celle-ci, conliante dans la vigilance lie leur contrôle, n'exige pas que l'ensemble des actes se rattachant à l'exécution du bud- 11 get revienne devant elle pour cire soumis à son examen et faire do sa part l'objet d'une loi de règlement délinitif.

On sait que la Trésorerie exerce le contnjie |iréventit'des engagenienis de dépenses; de plus, aucune sortie de l'onds de l'Échiquier ne peut avoir lieu qu'en vertu d'un ordre de la Trésorerie et d'une autorisation du contrôleur auditeur général. Quant au contrôle répressif, l'examen des eomple> est fait successivement par le département de l'Audit et par le comité des comi)tcs publics, délégation directe de la Chambre.

Ces divers organes du contrôle ont été plusieurs fois modifiés. A la place du contrôleur auditeur général actuel, il y avait autrefois une commission de contrôle, appelée commission de r.Vudit {Audil-Boai-il). Au cours de la discussion de la loi de 1800, qui supprima cette commission et fusionna les organes de contrôle do l'Échiquier et de l'.Vudit, en les plaçant sous la direction du contrôleur au diteur général, lord Granville s'attacha à justilier rinstituti(ni d'un agent uuiiine pour la vériticatiou de tous les comptes. « Dans les all'aires, dit-il, où des expériences différentes iieuvent être utilement consultées, où des connaissances diverses peuvent être opposées l'une à l'antre, un lnuird (conseil ou commission) est désirable. Mais, quoique certainement difliciles, les devoirs ici sont stricts et peuvent être délégués à un seul individu. La responsabilité sera plus profondément sentie par un seul officier que par quatre ou cinq. D'ailleurs, il ne faut pas ou- Idier que le chef sera assisté d'inspecteurs, examinateurs et sous-exaininateurs par cpii toutes les affaires seront examinées sous ses yeux ». Le contrôleur auditeur général a en effet sous ses ordres environ deux cents ofticiers, tous assez largement rétribués, mais dont seize seulement ont le caractère d'eiiiplijyés supérieurs.

.Ni'anmoins l'organisation actuelle a ét('' plusieurs fois critiquée dans le sein du parlement anglais. On s'est demandé si l'ancicnno commission de V Audit ne présentait pas plus de garanties d'indépendance que le fonctionnaire unique par lequel on la remplaçait ; d'autant plus que c'est la Trésorerie qui nomme les officiers du contrôleur au-

.■jC)3 — CONTROLE DES Fl.XANCES

diteur général et que, dès lors, ce dernier n'a pas le patronage de ses subordonnés.

Quoi (|u'il en soit, à l'heure actuelle, l'Audit ou vériticatiou des comptes s'opère de deux manières.

11 faut eu elfet distiiigniu-, en Angleterre, les comptes d'appropriation et les autres comptes iJi'ésentés par les officiers comptables (\. ('oMPTAIÎlLlTli PL'BLlyUlî, S; .'().

Les compli-s d'appro|iriation du budg(^t des dé])ensrs ont trait à l'exécution du budget au point de vue du respect des crédits volés. La Trésorerie envoie au contrôleur auditeur gi'iiéral, dont la vérification doit être faite avant le 'M) septembre, le compte d'approlu'iatiou des dépenses faites sur le fonds consolidé, en ce qui concerne l'année financière qui a pris (in au 31 mars précédent. Les comptes d'appropriation des divers crédits compris dans Facte d'appropriation sont préparés par les différents départements; pour les services autres que l'armée, ils doivent être envoyés au contrôleur amlitcur général le 30 novembre et adressés par lui a la trésorerie le lo janvier; enfin, à la (Chambre des communes par la trésorerie h' 31 janvier (loi de rÉchiipiier et de l'Audit du 28 juin 1800, annexe A). Le contrôleur auditeur général s'assure que les paiements sont appuyés de pièces justificatives et que les dépenses ont été imputées sur les crédits qui leur étaient destinés'. Il a accès en tout temps convenable aux livres de comptes et autres documents s'y référant.

Cet examen des comptes d'appropriation est rapide : il consiste à s'assurer que les mentions de dépenses correspondent aux tètes de chapitres et que les pièces justilicatives portent des traces apparentes de rap- ]U'ochemenls. Ce procédé sommaire s'applique ordinairement à des services déjà soumis à un contrôle administratif, comme l'armée, la marine et les administrations financières qui ont leurs contrôleurs spéciaux; il est complété, en général, par des éjireuves détaillées qui jiortent sur le dixième des dépenses en ce qui concerne l'armée et la marine, et sur les dépenses d'un mois en ce qui concerne les administrations financières. La vérilicatiou des comptes d'approiu'ialioii n'est donc ([ue partielle.

Ce (|ui est surtout frappant dans ces vérifications, c'est la rapidité avec laquelle elles s'accomplissent, puisqu'il ne s'écoule qu'un

1. Cela est vrai surtout pu ce qui touche la 'trésorerie, r.ir le coutr.jlcur auJiteiu- général et sou assistant sont nommes p.ir la Couronuc et ue peuvent être memhres du Parlement. Mais ils verilient les eoniptes (rnii[)ropriation (tins l'inlenit île la Chambre îles communes et ne peuveut être révoqués que sur luic Adresse des deux Chamhies.

1. Le contn'ile lu-évcntir du coutrôleur ^'ém-ial ue s'exerce en eiïet que sur les transferts par lesquels la trésorerie appro- \isionne les comptes des grands coruptaides du royaume: il ne saurait donc garantir le respect de la spécialité des crédits dans le payement îles dépenses acquittées sur les crédits trausférés.

mois et demi entre la date à laquelle les services ministériels adressent leurs comptes à l'Audit-oflice et celle à laquelle l'Audit les envoie à la Trésorerie, chargée de les faire parvenir, avec les observations et les Rapports du contrôleur auditeur général, au comité des comptes publics.

Outre les comptes d'appropriation, le contrôleur auditeur général, avons-nous dit, examine et vérilie aussi, s'il en est requis par la Trésorerie et en se conformant aux règles qu'elle édicté, les comptes en recettes et dépenses de tous les comptables principaux, lescomptcs de recettes du revenudes douanes, du revenu des impôts indirects et de la poste, etc. L'Audit-offioe ne s'occupe plus ici de l'emploi des crédits, mais de la ligne de compte du comptable et de sa responsabilité pécuniaire. Les relevés de comptes, analogues aux arrêts de notre Cour des comptes, sont définitifs s'ils déclarent le comptable quitte et « de niveau » {even and quit). Une liste do tous les comptes ainsi arrêtés par le contrôleur auditeur-général mettant à jour la charge, la décharge et la balance respective de chaque compt'', est soumise à la Trésorerie deux fois par an. Le contrôleur auditeur délivre aux comptables un certiticat constatant leur situation, à la condition, s'ils sont débiteurs de la couronne, qu'ils fournissent la preuve qu'ils se sont libérés du montant total de leur débet ou qu'ils en ont été dispensés par la Trésorerie. Les comptables en débet ont le droit d'eu appeler à la Trésorerie. Celte vérification des comptes des officiers comptables est, comme la vérification des comptes d'Appropriation, fort incomplète : la Trésorerie peut se dispenser de les soumettre à l'Audit-offlce.

Cette vérification des comptes du comptable aboutissant à la mise en jeu de sa responsabilité pécuniaire est donc faite dans l'intérêt de la Trésorerie, tandis que celle des comptes d'appropriation relatifs à l'emploi des crédits votés est faite au nom et pour le compte de la Chambre des communes.

C'est en elfet au comité parlementaire des corapli;s imblics qu'est destiné le Rapport du conirùleur auditeur-général. Ce comité se compose de onze membres; comme tous les selcci cowmillces, il est nommé par le speaker, le gouvernement et le leader de l'opposiliou consultés. La nomination est faiti; poui' la durée de la législature. Par une impartialité qui est à l'honneur du |)arlement anglais, il est de tradition que le chairman qui préside le comité et qui présente les Rapports à la Chambre appartienne à l'opposition.

Le comité est chargé de statuer sur les conclusions du Rapport du contrôleur auditeur

général, qui contient le résultat des investigations de l'Audit-oflice; il s'acquitte de ses fonctions avec une exactitude et une conscience scrupuleuses, et l'Anglelerre doit à cette institution une grande partie des améliorations introduites dans sa comptabilité'. Il se réunit tous les mercredis à. doux heures jusqu'à l'ouverture de la séance publique; les officiers comptables comparaissent en personne devant lui ; la sténographie recueille les interpellations et les i-éponses, et les comptes-rendus sont imprimés à la suite des Rapports que le chairman dépose sur le bureau de la Chamlue. Celle-ci est donc appelée à examiner les résultats de l'exécutii-.n du budget; mais ce n'est que dans des cas exceptionnels qu'elle délibère sur ces Rapports.

Ainsi la Chambre des communes n'a pas seulement le premier et le dernier mot en matière financière. Par ses délégués, elle intervient d'une manière directe et permanente dans l'exécution du budget, et les faits accomplis sont encore de la part d'un comité pris dans son sein l'objet d'enquêtes minutieuses.

Celle action qui sort de la sphère normale du coiiliùle législatif — c'est-à-dire du couhôlc exercé par le Parlement sur la gestion du gouvernement — pour absorber le contrôle du gouvernement sur ses propres agents, n'est pas à l'abri de la critique. Sans doute, a dit avec raison M. Léon Say, « le pouvoir ministériel n'est pas ébranlé par ces enquêtes; il ne s'agit pas de modifier l'équilibre des pouvoirs, et la constitution anglaise n'est pas en question. Cela n'empêche pas les hommes clairvoyants de jeter sur l'avenir des finances de l'Angleterre des regards inquiets. La puissance du Parlementpréoccupe ceux qui redoutent la tyrannie des majorités - ».

6. Théorie générale du contrôle des finances sous le régime de la séparation des pouvoirs.

Sous un régime parlementaire, qui respecte rigoureusement le principe de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs ainsi que son corollaire obligé, le principe de la responsabilité ministérielle, c'est le budget voté par les. représentants du pays qui est la raison d'être du contrôle des finances. Sa mission est de veiller à la stricte et rigoureuse exécution de cette loi du budget, ainsi (jue de toutes les dispositions légales ou ré-

1. On citera notamment les dispositions qui soumettent aux veritications partielles de l'Audit-OtTicc les dépenses de l'armée et de la marine, ainsi que les opérations de recettes.

2. Léon Say, O; Ihtdgei devant les Chambres françaises.. [Revue des Deux Mondes du l.î janvier 18S5, p. 280.

CONTRÛLli DES FINANCES

glomentaires qui concernent les finances; do s'assurer, en ce qui concerne les recettes, que tout ce qui devait être perçu a été intégralement recouvré et qu'il n'a rien été perçu au delà de ce qui a été autorisé par le budget; en ce qui concerne les dépenses, qu'elles ont été efl'ectuées conformément à l'intention du législateur et n'ont eu pour but que de payer ce qui était dû à de véritables créanciers de l'État.

Sous le régime de la séparation des pouvoirs, les trois contrôles administratif, judiciaire et législatif sont exercés par des autorités distinctes, ayant chacune sou domaine et son rôle propres. Malgré leur division, qui constitue une garantie de l'ordre financier et du respect des libertés publiques, ces contrôles sont solidaires les uns des autres: ce sont, à proprement parler, les parties d'un même tout. Le contrôle administratif est • nécessaire, jjuisqu'il faut que les ministres, responsables de leur administration devant le Parlement, surveillent les agents (ju'ils ont préposés à la gestion de la fortune publique. Maisce contrôle administratif a besoin du contrôle judiciaire; car l'administration ne saurait se contrôler suffisamment elleinèrae et affirmer seule au Parlement qu'elle a bien et fidèlement rempli sa mission : il lui faut, dans son intérêt même, le témoignage indépendant d'un corps qui n'a pas été mêlé à son action; elle est également intéressée à ce que les comptables aient à répondre de leurs opérations devant une magistrature sévère et impartiale. D'autre paît, le contrôle judiciaire ne saurait se passer du contrôle administratif, puisqu'il juge sur pièces et que sa i)rincipalo garantie est dans cette disposition de l'article 1 b de notre décret sur la comptabilité publique, aux termes de laquelle les administrateurs sont responsables des certifications qu'ils délivrent. Le contrôle législatif enfin, c'est-à-dire le contrôle exercé par le Parlement sur la gestion des ministres, ses mandataires, s'appuie sur le contrôle judiciaire, puisque ce sont les travaux de la Cour des comptes qui lui fournissent la base de son examen des comptes des ministres. Le Parlement n'est jias organisé pour descendre dans le détail de la vérification des pièces comptables dont l'examen est nécessaire pour relever les fausses imputations de dépenses et les dépassements de crédits dont les ministres peuvent être responsables. 11 faut, pour ces travaux de vérification , non seulement de longues et patientes investigations, mais aussi la connaissance approfondie de toutes les lois et dispositions réglementaires concernant la comptabilité publique et les finances. Les

oG:, — CONTUOLE DES FINANCES

membres du Parleniciil, dont la mission primordiale est la confection des lois et la direction générale de la politique, ne sauraient trouver le temps d'accomplir des Iravaux de cette nature ; au surplus, les connaissances techniques pourraient leur faire défaut. La Cour des comiites est donc l'auxiliaire indispensable du Parlement. Celui-ci statue sur la responsabilité ministérielle qui peut être engagée par les irrégularités budgétaires signalées par le contrôle judiciaire comme étant imputables aux ministres it non aux comptables.

Mais si le contrôle législatif a besoin des deux autres, il leur est cependant supérieur. Inhérent à resscnce même du régime parlementaire, il forme en quelque sorte le couronnement de l'œuvre budgétaire ; et ni le contrôle administratif, sous peine d'être à la fois juge l't partie, ni le contrôle judiciaire qui n'a pas qualité pour juger le gouvernement, responsable devant les Chambres seules, ne sauraient être chargés d'accomplir sa mission.

« Le gouvernement par les ministres sous le contrôle du parlement est l'expression vraie du régime parlementaire. » L'organisation du contrôle des finances doit èti'e en harmonie avec cette définition. Aussi peut-on appliquer au contrôle des finances ce qui a été dit du budget: « Le budget général des dépenses et des reci'tles de l'Etat, tel qu'il apparaît dans ce grand ordre qui constitue notre système financier, ne peut exister avec tous ses avantages et produire tous ses efliMs politiques, économiques et moraux que dans l'hypothèse d'une autorité administrative et d'une resiionsabilité ministérielle, et sous la condition d'une séparation des pouvoirs qui mette en présence d'un côté, une administration agissant et, de l'autre, un parlement contrôlant' ».

Néanmoins, dans les divers \>a\s dont la constitution est fondée sur la séparation des pouvoirs, deux systèmes se sont fait jour. Dans l'un, rexécution du budget est confiée au pouvoir administratif qui en assume seul toute la responsabilité et qui, jusqu'au jour où il présente ses comptes, demeure indépendant des deux autres pouvoirs. Dans l'autre, au contraire, si le Parlement resli; coniidètemont étranger à l'exécution du budget, il n'en est pas tout à fait de même de l'autorité chargée du contrôle judiciaire. Celle-ci reçoit quelques-unes des attributions qui sont exercées en Angleterre par le contrôleur auditeur-général ; elle est investie de la mission de contrôler préventivement