LES INTENDANTS DES PROVINCES

M. Ardascheff, professeur à l'université de Kiev, a publié sous ce titre de 1900 à 1906 une élude complète en trois volumes in-8°qui a été couronnée par l'université de Moscou. Ce travail était à peu près sans précédents et ce n'est pas sans quelque surprise que nous le recevons de Russie. Pour exécuter une si vaste entreprise il a fallu lire une masse énorme de livres, compulser une masse plus énorme encore de papiers conservés dans des dépôts d'archives, non seulement à Paris, mais encore dans les départements et dans les villes. On se demande comment un étranger a pu entreprendre sans effroi et mener à bonne fin un pareil labeur. Si l'on songe que les ouvrages publiés en France depuis cinquante ans sur l'histoire administrative ne pouvaient, quel qu'en soit le mérite, fournir à cet étranger un guide sûr, qu'ils se sont généralement bornés à des vues d'ensemble sur le gouvernement central, ou à des recherches de détail sur telle ou telle administration locale, ou qu'ils n'ont abordé le sujet que par un côté, par exemple par le côté juridique, on peut facilement se convaincre

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que, tout en appelant l'attention sur des faits importants et peu ou mal connus, ils ne peuvent tenir lieu d'uu ouvrage original donnant une idée exacte et satisfaisante du rôle de . l'administration dans les dernières années de l'ancien régime. C'est ce livre que M. Ardaschefî a voulu faire, et dont nous autres Français devons lui savoir gré. Il ne lui reste plus qu'à le traduire en notre langue, pour le rendre plus accessible aux lecteurs français.

L'origine de l'institution des intendants est bien connue aujourd'hui. Elle ne l'a pas toujours été. Elle a en effet cela de particulier qu'elle ne dérive d'aucun acte législatif, et on a quelque peine à comprendre qu'Isambert, dans son Recueil des anciennes lois françaises^ ait cru pouvoir la rattacher à un édit de 1633, qui crée des avocats généraux chargés du ministère public auprès des bureaux des finances. Cette erreur énorme a pourtant fait fortune, et, pendant quelque temps, tous les historiens l'ont répétée, sans avoir pris la peine de lire l'édit dont il s'agit. En fait l'institution des intendants a été une mesure, ou plutôt une série de mesures administratives, par lesquelles le Roi envoyait des maîtres des Requêtes au Conseil d'Etat pour faire des inspections dans certaines provinces. Ces missions devinrent de plus en plus fréquentes sous le règne de Louis XIU, et les commissaires qui en étaient chargés finirent par résidera demeure dans les villes où ils étaient installés. Dès le commencement du règne de Louis XIV on en trouve un dans chaque généralité^ et leurs fonctions s'exercent sans intermittence, de sorte qu'on peut dresser, province par province, la liste des intendants qui les ont administrées jusqu'en 1790.

C'est non moins vainement qu'on chercherait un acte souverain réglant d'une manière uniforme les fonctions des intendants. Elles ne constituaient pas un office susceptible de définition légale. Le maître des Requêtes qui partait en intendance sur un ordre du Roi recevait une commission qui lui conférait certains pouvoirs déterminés,

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très éleodus assurément, mais non identiques dans tous les cas. Si par la force des choses il se créa une formule, les termes en furent suggérés par l'expérience. L'intendant n'avait à consulter que sa commission. Si elle se trouvait trop étroite, il s'adressait au ministre, qui lui envoyait des instructions ou même un pouvoir extraordinaire.

Le titre conféré par la commission était celui d'intendant de justice, police et finances. La commission n'était pas sujette à l'enregistrement dans les cours de Parlement et autres. Enfin l'intendant correspondait directement avec tous les ministres, particulièrement avec le contrôleur général des finances. Celte correspondance, conservée dans les archives, est un monument historique du plus haut intérêt. On peut en juger par les parties déjà publiées, comme la correspondance de Colbert. Plus on se rapproche de 1789 et plus elle est instructive. En la lisant on assiste en quelque sorte à la création de notre droit administratif, qui s'est fait au jour le jour, suivant les nécessités de la pratique, et constituait plutôt une série de précédents qu'un système théorique. On n'écrivait pas encore de traités ni de répertoires sur cette partie de la jurisprudence, mais on s'occupait déjà de dégager des principes généraux, quoique ces principes ne fussent écrits nulle part. C'est surtout la correspondance des intendants avec les ministres qui a fourni les matériaux de l'ouvrage de M. ArdascheCf. Les citations nombreuses qu'il en a tirées donnent une idée très complète des rapports qui existaient entre l'intendant et l'administration supérieure représentée surtout parle contrôleur général. En somme, l'intendant avait un pouvoir plus étendu et en même temps plus d'indépendance que nos préfets actuels.

La multiplication des affaires à traiter eut pour conséquence naturelle la création d'employés auxiliaires. L'intendant eut des subdélégués, c'est-à-dire des agents nommés par lui pour le représenter dans les principales localités du ressort, sans parler des secrétaires qu'il gardait

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auprès de lui pour les écritures. C'est de là que sont venus, dans notre administration actuelle, les sous-préfets et les bureaux de préfecture. On trouve même l'origine de nos conseils de préfecture dans les conseils que l'intendant s'adjoignait pour l'expédition des affaires contentieuses. Tout ce personnel dépendait étroitement de l'intendant qui l'entretenait à ses frais. Si l'on ajoute à cette dépense celle de la représentation obligée et des réceptions fréquentes, on conçoit que la charge totale devenait lourde et dépassait quelquefois de beaucoup le traitement alloué par le Gouvernement. Aussi fallait-il de la fortune pour entrer dans la carrière des intendances. On s'y ruinait quelquefois et on n'obtenait pas toujours les hautes fonctions qui auraient pu servir de retraite.

Quant aux subdélégués, ils ne recevaient, en général, aucun traitement et devaient se contenter de certains droits qui leur étaient alloués sur les affaires traitées par eux. Aussi exerçaient-ils d'ordinaire plusieurs fonctions à la fois. On voit parmi eux non seulement des avocats, des procureurs, des notaires, tous gens de palais connaissant plus ou moins le droit, ou tout au moins la pratique, mais encore des juges pris dans les présidiaux, dans les bailliages et les prévôtés ou dans les justices seigneuriales, des employés de finances, des commis des fermes, des maires et officiers municipaux. Dans un mémoire manuscrit trouvé par M. Ardascheffaux Archives nationales, on lit la mention suivante :

« Le sieur Fabri de Saint-Michel est tout à la fois subdélégué de l'intendance, syndic du tiers État, trésorier de la province, maire de la ville, juge des terres seigneuriales, fermier du domaine du Roi, directeur de la poste aux lettres... Comme subdélégué, il reçoit les ordres de l'intendance; comme syndic du tiers État (aux États de Bretagne), lise les communique à lui-même. Si l'ordre est de puiser dans la caisse, c'est encore à lui-même, comme trésorier, qu'il intime ces ordres. Comme maire et juge, il condamne

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à l'ameDde; comme fermier du domaine, il la perçoit... ».

Cela se passait ea 1779. Le public et la magistrature s'en plaignaient fort, mais les intendants y tenaient. « Il n'est guère possible, disaient-ils, de trouver dans les provinces d'autres gens capables de concourir à l'exécution des ordres du Roi dans les affaires administratives que les officiers de justice qui, par étal, sont obligés d'être instruits ». En somme, ce mode de recrutement donnait des résultats peu satisfaisants. « J'ai 65 subdélégués, écrivait en 1775 l'intendant de Bretagne. Dans ce nombre, je ne peux pas me flatter d'en avoir plus de 20 dans lesquels je puisse avoir confiance ».

Quoique sanspouvoir pour prendre par lui-même aucune décision, le subdélégué exerçait des fonctions multiples et importantes. Comme correspondant de l'intendant, il devait l'informer exactement de tout ce qui se passait dans sa circonscription, touchant à l'ordre public et au service du Roi. Il envoyait à l'intendant des rapports périodiques, des avis sur tous les projets qui lui étaient communiqués, sur le choix des employés. 11 faisait exécuter les ordres qu'il recevait, en requérant au besoin la force publique; enfin il veillait à l'élection des syndics de paroisse, ainsi qu'à la répartition soit des impôts perçus au profit de l'État soit surtout des charges communales. Il s'occupait des travaux publics, de la corvée pour l'entretien des routes, des péages, des hôpitaux et maisons de charité, des fournitures et logements dus par les communes à l'armée, des prisons, des dépôts de mendicité, de l'instruction publique. Il instruisait les affaires contentieuses de la compétence de l'intendant et recevait parfois Tordre de les juger lui-même.

Quels étaient les rapports de l'intendant avec les autres autorités de la province ? C'est là une question importante et qui, jusqu'ici, n'a pas été traitée avec fous les développements qu'elle comporte. C'est aussi ce qu'il y a de plus nouveau dans l'ouvrage de M. Ardascheff.

Le premier personnage de la province était officielle-

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ment le gouverneur p^énéral, mais, dans la seconde moitié <lu xviii^ siècle, ce n'était pas de là que pouvaient survenir <les embarras pour l'intendant. A cette époque, en effet, le gouverneur général n'était qu'un personnagedecoratif.il lui était absolument interdit de mettre les pieds dans son gouvernement -et, même de loin, il ne pouvait envoyer aucun ordre ni exercer aucune fonction de sa charge sans avoir pris l'agrément du Roi. Telle était la règle attestée par d'Argenson, qui, comme ministre, avait été chargé de la faire observer, et confirmée par une ordonnance royale de 1776. C'est seulement dans les pays d'États que le gouverneur général avait conservé un rôle, celui d'intermédiaire entre le Roi et les Etats, mais ce rôle même était purement décoratif. Le véritable intermédiaire était l'intendant. C'est tout au plus si le gouverneur général nommait encore le maire de certaines villes, comme Tours et 3Iontpellier. L'auteur relève ici l'erreur de quelques écrivains modernes qui ont pris au sérieux les fonctions du gouverneur général, confondant ainsi le xvii* siècle avec le xviii®, et aussi le gouverneur général avec le commandant en chef. Il est vrai qu'une fois, par exception, ces deux charges se sont réunies, en Normandie, au profit des ducs d'Harcourt, mais l'exception confirme la règle, car, si le duc d'Harcourt avait un pouvoir réel, c'était comme commandant en chef, non comme gouverneur.

Les gouverneurs particuliers, les lieutenants généraux de province, les lieutenants du Roi n'avaient non plus aucun pouvoir. C'étaient des charges sans fonctions, écrivait en 1706 l'intendant de Poitiers. « Inconnus dans leurs provinces, oii souvent ils n'ont jamais mis le pied, dit Saint-Simon, souvent encore assez peu connus ailleurs, ils n'ont pas, en toute leur vie, la plus légère fonction ». Pour exercer dans la province un commandement quelconque il leur fallait des lettres particulières du Roi.

lien était autrement des commandants, dont presque

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aucun des historiens modernes n'a parlé. Leurs fonctions n'étaient pas seulement militaires. Elles touchaient encore à l'administration. Ils avaient été créés comme les intendants, non par un acte législatif, mais par des commissions individuelles émanées du Roi. Comme chef delà forcearmée, le commandant était chargé de la police concurremment avec l'intendant, là surtout où il se trouvait une frontière à surveiller, et particulièrement de la police politique. Il avait le droit d'arrêter et d'emprisonner, du moins provisoirement et sous réserve du droit de l'autorité judiciaire. Il se concertait avec l'intendant pour prévenir toute espèce de désordre, notamment en prenant toutes mesures nécessaires pour les approvisionnements. Le maréchal de Alailly, commandant en chef du Roussillon, y crée un champ de Mars, un théâtre pour la garnison, un hôpital militaire, une école de guerre, essaie de faire revivre l'université de Perpignan qui est réduite à rien. Il fonde une maison pour l'éducation des filles, y met des maîtres de dessin et de danse, encourage la fabrication des draps, ouvre des marchés, fait faire une route de Perpignan à l'entrée de l'Espagne, rétablit le port de Port-Vendres, etc. En Bretagne, le commandant concourt avec l'intendant à la police des communautés. Dans toutes les villes où il y a un Parlement c'est lui qui fait enregistrer les actes émanés du Roi, parce qu'il représente le Roi autant et plus que l'intendant. Il est commissaire du Roi, tandis que Tintendant est simplement commissaire du Conseil. L'autorité du commandant en chef était donc très grande, et pour qu'il en usât, les règlements lui imposaient l'obligation de résider dans son commandement au moins trois mois par an.

Un lieutenant général de police avait été créé à Paris par un édit de mars 1667, et l'institution fut ensuite étendue à toutes les provinces par divers édits, notamment en 1699; mais si elle devint à Paris extrêmement importante et dura jusqu'à la Révolution, elle n'eut en province

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qu'une existence nominale. C'est donc à Paris seulement que l'intendant eut à partager son pouvoir avec un lieutenant général de police.

Parmi les collaborateurs de l'intendant, il ne faut pas oublier le clergé. Les évêques et les curés exerçaient une influence dontl'administration profilait. Tu rgot, dit Dupont de Nemours, qui avait été son secrétaire, regardait les curés comme ses subdélégués naturels. Eux seuls étaient en état de fournir les renseignements dont l'autorité civile avait besoin. Avec les fonctionnaires que nous venons d'énuméreret qui dépendaient étroitementdu Gouvernement, les rapports de l'intendant ne pouvaient guère devenir difficiles, mais il en était autrement des rapports avec les corps administratifs et judiciaires.

Les plus puissants étaient les Parlements, Al'avènement de Louis XVI la lutte était engagée depuis longtemps entre les Parlements et la Royauté. Supprimés par le chancelier Maupeou, ils venaient d'être rétablis par le Roi, et l'antagonisme recommença. L'institution des intendants commissaires chargés de la justice, de la police et des finances, avait toujours été mal vue par les cours de justice. Celles-ci revendiquaient obstinément leur compétence, surtout en ce qui concerne la police. A la veille de la Révolution, les conflits devinrent nombreux. Le Parlement de Bordeaux donna le signal de la résistance contre les projets législatifs de Turgot. Le Parlement de Dijon refusa à l'inlendant le droit d'exercer la tutelle administrative des communes et lança contre l'intendant, le subdélégué et le greffier, des décrets d'ajournement personnel. Toutefois les luttes ne furent ni aussi fréquentes, ni aussi graves qu'on pourrait le croire. Les deux parties sentaient réciproquement leur force et se ménageaient l'une l'autre, craignant un éclat qui aurait pu avoir des suites fâcheuses.

Les autres cours souveraines, Chambres des comptes, Cours des aides, suivirent l'exemple des Parlements. Elles

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subirent, non sans murmurer, un amoindrissement de leur compétence en ce qui concernait le contentieux des impôts indirects ; mais quand les Parlements hésitaient, les cours spéciales ne pouvaient songer à engager une lutte sérieuse. A plus forte raison en fut-il de même des juridictions inférieures et des juridictions d'exception. Celles-ci soulevèrent bien des conflits pour défendre leur compétence. Les bureaux des finances surtout se plaignaient vivement. Ils invoquaient les lois qui leur avaient attribué cette compétence, et qui, disaient-ils, n'avaient jamais été révoquées. Mais leurs réclamations ne furent pas écoutées; une grande partie de leurs attributions leur fut enlevée et donnée aux intendants. Toutes ces petites juridictions, reste d'un passé éloigné, n'avaient plus leur raison d'être. Elles ne subsistaient qu'à raison de la vénalité des charges et devaient nécessairement disparaître au premier jour.

Tandis que l'organisation judiciaire était fondée sur des actes législatifs, il en était autrement de l'administration locale. Chaque ville, chaque village avait sa constitution particulière, réglée par d'anciennes chartes des rois ou des seigneurs, ou par de simples règlements émanés soit des Parlements, soitdes intendants, ou même sans d'autre titre que d'anciens usages. On peut toutefois, en cette matière, dégager quelques traits généraux. S'il y a quelque exagération à dire avec Tocqueville que les différences sont purement superficielles, que le fond est partout le même, on peut cependant, jusqu'à un certain point, ramener toutes ces constitutions locales à un petit nombre de types. D'abord il faut distinguer entre les villes et bourgs et les simples villages. Les villes et bourgs forment des corporations organisées. Elles ont un hôtel de ville et une représentation municipale, tantôt élective, tantôt vénale et héréditaire, tantôt nommée par l'autorité administrative supérieure. La vénalité, introduite par édits royaux, rencontra une résistance qui finit par triompher presque partout. Les offices

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municipaux ae trouvaient pas d'acquéreurs ou étaient rachetés par les villes. A la fin du xviii^ siècle, la tendance de radministration fut de rétablir partout un régime électif. A la vérité, les élections étaient dans la main de l'intendant, qui s'en rapportait à ses subdélégués. Dans les pays d'États, comme en Bourgogne et en Languedoc, les Assemblées provinciales votèrent des sommes considérables pour racheter les offices municipaux et rendre aux villes une sorte d'autonomie, ou tout au moins faire exercer les charges municipales par leurs agents. Certaines villes conservèrent des assemblées générales de tous les habitants, mais les intendants s'efforcèrent de les supprimer. « Ce ne pouvait être, disaient-ils, qu'une source de désordres ». Les villes, au reste, le reconnaissaient ellesmêmes et sollicitaient des règlements substituant à l'assemblée générale un conseil de notables pris en nombre fixe dans chaque classe de la population.

Dans les campagnes, au contraire, l'assemblée générale des habitants, ou assemblée de paroisse, composée de tous les chefs de famille, est le centre de gravité de l'administration communale. Elle se tient en plein air et élit un syndic, qui la représente en justice comme devant l'administration provinciale. Mais ces assemblées étaient rares et peu utiles. La commune n'avait pas de sceau ni de greffier. Le syndic n'avait pas le caractèra d'un officier public. Pour rédiger et dresser les procès-verbaux il fallait faire venir un notaire. Enfin la tutelle appartenait à l'intendant dont l'approbation était nécessaire pour la validité des délibérations. Lintendant pouvait d'ailleurs passer outre et imposer sa volonté. Aussi les fonctions de syndic étaientelles peu recherchées. On essaya même de remplacer l'élection par le tirage au sort, mais celui-ci ne réussit pas mieux. Comme les habitants des villes, ceux des campagnes suppliaient le Gouvernement de remplacer l'assemblée générale par un conseil de notables. L'assemblée, en effet, était tumultueuse et souvent troublée. Les habitants

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les plus honnêtes et les plus intelligents se gardaient bien de s'y rendre, et surtout d'y prendre la parole. Les affaires ne se terminaient pas.

Du reste villes et communautés de campagne étaient également soumises à la tutelle administrative des intendants. C'était une institution de l'ancien régime. Le mot même, quoi qu'en ait dit Tocqueville, était dans la langue courante bien avant 1789. Golbert, en prenant le ministère, avait trouvé les finances des communes dans le plus déplorable état : dettes énormes, les biens patrimoniaux engagés ou aliénés, procès ruineux à soutenir. L'administration se chargea, — elle seule pouvait le faire, — de liquider les dettes, de reviser les aliénations, d'arrêter les procédures. L'édit de 1683 traduisit en une règle générale les mesures prises, et les dispositions de cet édit furent renouvelées et amplifiées par les édits de 1703, de 1764 et de 176o. L'intendant approuvait ou repoussait péremptoirement les délibérations communales; toutefois les emprunts, les octrois, les impositions locales ne pouvaient être autorisés que par le Roi en son Conseil. Quant aux comptes, ils devaient être rendus suivant l'usage local, soit à l'intendant, soit aux juges ordinaires des lieux, soit aux États de la province. Aucun acte législatif n'avait posé de règle à cet égard ; aussi les comptes étaient en retard et finissaient souvent par n'être jamais rendus. L'administration supérieure veillait à ce que les dépenses fussent prévues par un budget. On distinguait les dépenses ordinaires et extraordinaires, obligatoires et facultatives. Dans toutes les matières soumises à leur intervention, les intendants avaient le droit de faire des règlements généraux.

Il ne faut pas croire pourtant, comme l'affirme Tocqueville, que les municipalités fussent toujours contraintes d'obéir. Elles résistaient et 5e mutinaient souvent. M. Ardascheff cite de nombreux exemples de ce fait, et l'opposition n'était pas toujours inutile. Ainsi les assemblées d'ba-

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bitants se réunissaient dans bien des cas sans autorisation de l'intendant et malgré celui-ci. Dans les villes, les intendants luttaient pour établir le bon ordre et l'économie, mais ne réussissaient pas toujours à prévenir les malversations. Un grand nombre d'administrations municipales n'étaient au fond que des oligarcbies étroites, s'efîorçant de se perpétuer au pouvoir, afin d'en recueillir pour ellesmêmes tous les avantages.

Si l'on compare le pouvoir des intendants à celui de nos préfets actuels, on voit que les premiers avaient une initiative bien plus large. Cela tenait à ce qu'ils n'étaient pas liés par des règlements minutieux, et aussi à ce que la facilité des communications permet aux seconds d'éluder leur responsabilité en prenant dans tous les cas l'avis du pouvoir central. L'intendant était bien plus souvent obligé de décider par lui-même et sous sa responsabilité. Mais comme agents d'exécution, les fonctions des uns et des autres sont les mêmes. 11 ne faut pas d'ailleurs attacher trop d'importance aux termes de la commission que recevait l'intendant. A la fin du xviii° siècle, la commission était devenue de style. Plusieurs clauses n'étaient plus observées, notamment en ce qui concerne l'immixtion de l'intendant dans l'exercice de la juridiction ordinaire. Il n'en était pas moins un magistrat, ayant le titre de maître des requêtes et d'intendant de justice, rendant des décisions qui, comme des jugements, pouvaient être frappées d'opposition et d'appel, sans préjudice de l'exécution provisoire, qui était la règle. L'opposition, qui était un recours à l'intendant lui-même, n'avait de judiciaire que la forme. Au contraire, l'appel qui était porté au Conseil d'État constituait un véritable procès. De là, ce qu'on appelle aujourd'hui le contentieux administratif, fondé sur des évocations générales ou spéciales prononcées par des arrêts du Conseil dans lesquels le Roi parlait comme législateur. Ces évocations portaient ordinairement sur des affaires qui intéressaient directement ou indirectement le domaine

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royal ou le fisc et quelquefois même sur des affaires de nature purement privée. Il n'y avait pas de règle à cet égard. Ce qui explique la fréquence des évocations, c'est qu'elles étaient souvent désirées ou même sollicitées par les parties, afin d'éviter les lenteurs et les frais de la justice ordinaire, tandis que la justice administrative, rapide et gratuite, expédiait les affaires, et surtout les petites, avec plus d'intelligence, moins de formes et plus d'équité. Mais l'intendant n'était pas seulement un juge. Il était encore, par son titre même, chargé de la police et des finances. Cette part de ses fonctions était devenue la plus considérable, la police surtout, entendue dans le sens large des améliorations matérielles. Avant tout il devait maintenir l'ordre, sans lequel tout progrès est impossible, et réprimer toute espèce de trouble. Faire régner la paix, c'était éteindre les partis et faire disparaître les divisions religieuses. En fait, la persécution des protestants cessa dès le milieu du xviii* siècle, et en 1787 un édit leur rendit tous leurs droits civils. En 1784 les juifs d'Alsace reçurent une charte. L'administration chercha, sans succès il est vrai, à supprimer la mendicité et le vagabondage. Elle fut plus heureuse dans la création des routes, dans l'embellissement des villes, dans l'exécution de travaux publics utiles. La police de l'imprimerie et de la librairie fut aussi remise aux intendants, avec des règlements très sévères, mais ces règlements, contraires à l'opinion publique, furent, il faut le dire, très mal exécutés. A une époque où tout le monde se rendait complice du désordre, on ne peut guère reprocher aux intendants d'avoir fermé les yeux. La corvée des grands chemins, qui s'établit au xviii'' siècle par la pratique administrative et se transforma ensuite en une contribution pécuniaire, était tout entière de la compétence des intendants. Ils instituaient des ateliers de charité pour les ouvriers sans travail et, en général, prenaient toutes les mesures qui leur paraissaient utiles dans l'intérêt de l'agriculture, de l'industrie manufacturière et du com-

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merce. Les subsistances, la santé publique sont aussi des objets qui reviennent à chaque instant dans la correspondance des intendants avec le Conseil. 11 faut y ajouter le recrutement des milices provinciales, les réquisitions pour le service de l'armée, etc.

Quant aux finances, c'était une matière essentielle des fonctions de l'intendant, mais c'est aussi la mieux connue, grâce aux études des historiens modernes. Il suffit de dire que M. Ardascheff a parfaitement exposé les résultats de leurs travaux.

Les deux derniers volumes sont surtout historiques. Ils nous font connaître le personnel de l'institution, et les circonstances dans lesquelles les intendants ont en fait exercé leurs pouvoirs. C'est un tableau fidèle et vivantd'une époque troublée et du mouvement qui a précédé la Révolution de 1789. L'auteur a publié en appendice les actes et les documents les plus importants. On y trouve un grand nombre de pièces inédites qui jettent un jour nouveau sur cette parlie de notre histoire administrative.

XVIU

Le coup d'État manqué de 1788 a été sévèrement apprécié par riiistoire. Les hommes qui l'ont préparé et en ont entrepris l'exécution avaient pourtant de bonnes intentions et de Texpérience, mais ils ne surent pas s'y prendre pour ne pas alarmer l'opinion publique, et ils échouèrent alors que la partie pouvait être gagnée. S'ils avaient réussi, la révolution de 1789 serait peut-être devenue moins violente et la cause de la liberté n'y aurait rien perdu. C'est à ce point de vue que M. Marion s'est placé, et il n'est arrivé à sa conclusion qu'après une étude complète et impartiale des faits. Voici en résumé les résultats de son travail.

Quand après deux ans d'exil les parlementaires, réintégrés par le nouveau roi dans leurs anciennes fonctions, rentrèrent à Paris et reprirent leurs sièges au Palais de justice, on pouvait espérer que le conflit terminé par le coup d'État de Maupeou ne renaîtrait pas de longtemps, et que de part et d'autre on comprendrait enfin la nécessité de s'entendre. Si le jeune roi Louis XVI et son ministre Mau-

* Marcel Marion, Le garde des Sceaux Lamoignon et la réforme judiciaire de 1788, 1 vol. in-8°. Paris, Hachette et C'% 1905.

repas se faisaient des illusions à cet égard, elles furent bientôt dissipées. L'œuvre de Maupeou avait pu être brutale, mais du moins elle avait produit l'effet voulu en écartant les causes du mal. En abandonnant cette œuvre sans réserves, le Gouvernement commit une imprudence inutile et qui devait lui coûter cher. La nouvelle expérience ne dura pas longtemps. Après treize ans tout était à recommencer. L'édil de février 1771 avait détaché du ressort du Parlement de Paris six territoires d'une étendue considérable, dont les chefs-lieux étaient ArraSjBlois, Châlons, Clermont- Ferrand, Lyon et Poitiers. Au point de vue judiciaire, la réforme était excellente et demandée depuis longtemps par la pratique. Pour obtenir ce résultat il fallut créer de nouveaux sièges de magistrature et en même temps en supprimer un assez grand nombre, dont le prix dut être remboursé à ceux qui les avaient achetés. Les charges furent dès lors données par commission du Roi, et le service des magistrats fut rémunéré par un traitement fixe, sans qu'ils pussent recevoir ôe?,épices. Outre son pouvoir judiciaire, le Parlement de Paris conservait la charge d'enregistrer les actes du Gouvernement et de faire au besoin des remontrances. Enfin il restait juge de toutes les questions concernant les droits de la couronne et ceux des pairs et pairies. Deux mois après, le 15 avril 1771, un nouvel édit compléta le premier en supprimant la Chambre des comptes, la Cour des aides et le grand Conseil. Ces corps avaient été détachés du Parlement depuis le xiii® siècle. L'édit les faisait rentrer dans la grande Compagnie dont ils étaient émanés.

Les Parlements de province essayèrent de joindre leurs protestations à celles du Parlement de Paris. Le Gouvernement n'eut qu'à remplacer les protestataires. Le ressort du Parlement de Toulouse fut diminué par la création d'un conseil supérieur à Nîmes.

Ces mesures étaient sages assurément, mais elles avaient contre elles, outre l'intérêt des magistrats dont les sièges D. 22

étaient supprimés, l'opposition de l'opinion publique qui voyait dans le Parlement une garantie contre l'arbitraire du pouvoir et se préoccupait surtout du côlé politique de la question.

Quelle que fût la violence de cette opposition, 31aupeou en avait cependant triomphé. Il avait réussi à renouveler le personnel de la magistrature, en même temps qu'à faire rendre une justice plus prompte, plus accessible à tous et gratuite. La révolution était acceptée en fait quand l'édit de novembre 1774 vint tout remettre en question.

L'édit de rappel (novembre 1774) avait bien réservé quelques points de détail, mais c'étaient des mesures sans importance. Les unes ne furent jamais observées, les autres furent abrogées en 1777. Tous les anciens abus rentrèrent en vigueur et s'aggravèrent même à ce point que deux des présidents du Parlement de Paris saisirent la Cour d'une dénonciation en forme. Un commission fut nommée pour étudier la réforme des épices et des frais de justice (1783), mais tout se termina par une défense de rien innover.

Le président Lamoignon avait été un des promoteurs de la dénonciation. Le Parlement lui garda rancune et dès lors la lutte fut engagée.

L'opinion publique, qui réclamait depuis longtemps la réforme judiciaire, commença à s'émouvoir des abus énormes de la justice criminelle. Attaqué comme cour de justice, le Parlement gardait toujours son prestige politique. On le regardait encore comme la seule barrière qui pût être opposée aux excès de pouvoir du Gouvernement.

C'est dans ces circonstances que le 8 avril 1787, le garde des Sceaux Miromesnil étant tombé en disgrâce, Lamoignon fut nommé à sa place, et l'archevêque de Toulouse, Brienne, devint le chef du ministère. Ce dernier devait s'entendre avec l'assemblée des notables. Quanta Lamoignon, il fut chargé de traiter avec le Parlement. Mais les notables rejetèrent les édits financiers qu'on leur proposait. Portés au Parlement, ces édits furent d'abord enregis-

très, puis le Parlement, revenant sur sa décision, déclara que les mesures en question étaient illégales (3t inconstitutionnelles et refusa de s'y associer. La guerre était déclarée. Le Parlement fut exilé à Troyes. En attendant, le Gouvernement avait besoin d'argent. Le 19 novembre 1787, le Parlement fut réuni en assemblée générale des chambres et le Roi fît connaître sa volonté en se passant de l'enregistrement, au moment même où cette formalité allait probablement être votée. La rupture était éclatante. Il ne s'agissait plus que de choisir les moyens propres à faire sortir le Gouvernement d'un embarras où il retombait toujours.

Tel était l'état des esprits lorsque s'ouvrit à Versailles, le 8 mai 1788, la séance du Parlement de Paris, convoqué en lit de justice. Le Roi se plaignit de l'opposition du Parlement et déclara qu'il voulait profiter de la crise à un double point de vue, d'une part en commençant la réformatioo de l'ordre judiciaire, et d'autre part en instituant une cour unique, dépositaire des lois communes à tout le royaume et chargée de leur enregistrement. Enfin les États généraux, seraient convoqués toutes les fois que les besoins de l'Etat l'exigeraient. Le garde des Sceaux donna immédiatement lecture à l'assemblée de deux déclarations royales, dont l'une mettait provisoirement en vacances le Parlement de Paris jusqu'à ce que la réforme judiciaire eût été complètement exécutée, et dont l'autre modifiait en certains points très importants la procédure criminelle organisée par l'ordonnance de 1670. Aucun jugement portant peine de mort ne pourrait désormais être exécuté que trente jours après qu'il aurait été prononcé au condamné. L'usage d'interroger l'accusé sur la sellette, à l'audience, était aboli. La question préparatoire avait été supprimée par l'édit de 1780. Désormais la question préalable, seule maintenue par cet édit, était également supprimée et remplacée par un serment du condamné. Tous les jugements criminels seront publiés et affichés, avec leurs

motifs explicites, sans que le juge puisse se contenter d'alléguer les faits résultant du procès. Les arrêts d'absolution seront soumis à la même règle, en attendant que les parties déchargées de l'accusalion puissent être indemnisées par le Trésor public. Enfin la majorité requise pour toute condamnation à mort est portée à trois voix au lieu de deux.

Le troisième édit ne laissait plus subsister, en principe, que deux degrés de juridiction en matière civile ou criminelle, à savoir les présidiaux jugeant, au nombre de sept juges, en dernier ressort jusqu'à 4.000 livres, et les grands bailliages, autorisés à juger en dernier ressort, au nombre de dix juges, jusqu'à 20.000 livres. En conséquence, les bailliages et sénéchaussées existants seraient érigés en présidiaux et les présidiaux les plus importants en grands bailliages. Cette réforme entraînerait forcément d'assez grandes difficultés. L'édit y pourvoyait à l'avance et comprenait 61 articles, qu'il serait inutile d'analyser ici.

Le quatrième édit, en H articles, supprimait les tribunaux d'exception, bureaux des finances, élections, juridictions des traites, chambre du domaine et trésor, maîtrise des eaux et forêls, greniers àsel, et renvoyait aux tribunaux ordinaires les affaires qui jusque-là avaient appartenu aux juridictions supprimées, laissanttoutefois subsister les fonctions purement administratives de ces corps, sous réserve de les rattacher à celles du Conseil d'État, des États provinciaux et des assemblées provinciales. Tous les offices supprimés par l'effet de cette mesure seraient remboursés par le Trésor.

Le cinquième édit portait réduction des offices du Parlement de Paris à 67, en indemnisant les titulaires d'offices supprimés, réduction du droit de committimus qui bouleversait les compétences, promesse de règlements pour les conditions d'entrée dans la magistrature, l'avancement, les pensions, l'honorariat, etc. Des édits semblables avaient été expédiés en même temps pour les Parlements et conseils

supérieurs de province, auxquels seuls il appartenait d'en ordonner l'enregistrement.

Enfin le sixième édit, et le plus important de tous, fait valoir ce principe « qu'il est nécessaire que les lois communes à tout le royaume soient enregistrées dans une cour qui soit aussi commune à tout le royaume ». En instituant cette cour unique, on ne fera que revenir à l'ancienne constitution du royaume, retour annoncé déjà dans l'édit de novembre 1774 qui avait réservé ce point lors du rappel des Parlements. La cour plénière devait être composée du chancelier, de la grand'chambre du Parlement de Paris, avec les princes du sang, les pairs et les conseillers d'honneur, des grands officiers de la couronne, de deux archevêques, deux évêques, deux maréchaux de France, deux lieutenants généraux, deux chevaliers des ordres du roi, quatre autres personnes qualifiées du royaume, six conseillers d'Etat, quatre maîtres des requêtes, un président ou conseiller de chacun des autres Parlements, deux de la Chambre des comptes et deux de la Cour des aides de Paris, tous nommés à vie par le Roi et irrévocables. Cette Cour procéderait, seule et exclusivement à toutes autres, à la vérification, enregistrement et publication de tous actes du Gouvernement ayant un caractère législatif commun à tout le royaume. La Cour aurait le droit d'examiner ou de faire examiner par des commissions tous les projets qui lui seraient soumis, et de faire au besoin toutes remontrances et représentations, qui seraient discutées en présence du Roi en Conseil d'État, contradictoirement avec les commissaires de la Cour. Enfin la Cour plénière ne jugerait aucun procès, civil ou criminel, hors le cas de forfaiture.

Telle était dans son ensemble la réforme proposée, mais le jour même où elle fut proposée elle ne pouvait déjà plus aboutir. En effet, le Parlement de Paris siégeant toutes chambres assemblées, les pairs y séant, avait déjà rendu un arrêt repoussant les entreprises commencées contre la

magistrature, comme attentatoires aux principes de la monarchie. « La France, disait le Parlement, est une monarchie gouvernée par le Roi, suivant les lois. De ces lois plusieurs sont fondamentales. Elles embrassent et consacrent ledroit de la maison régnante au trône..., le droit de la nation d'accorder librement les subsides par l'organe des Étals généraux régulièrement convoqués el composés; les coutumes et capitulations des provinces,rinamovibilité des magistrats, le droit des cours de vérifier dans chaque province les volontés du Roi, et de n'en ordonner l'enregistrement qu'autantqu'ellessontconformesauxloisconstilutives de la province, ainsi qu'aux lois fondamentales; le droit de chaque citoyen de n'être traduit, en toute matière, par devant d'autres que ses juges naturels, qui sont ceux que la loi désigne; et le droit sans lequel tous les autres sont inutiles, celui de n'être arrêté par quelque ordre que ce soit, que pour être remis sans délai entre lesmains des juges compétents ».

On voit parla combien le Gouvernement et le Parlement étaient loin de s'entendre, mais du moment où le Roi siégeant en lit de justice exigeait l'enregistrement, il n'y avait pas à discuter. Tous les édits proposés lurent enregistrés le même jour. H était moins facile de les exécuter. On pouvait cependant réussir, à la condition, dit un contemporain, d'avoir beaucoup d'argent etde l'esprit de suite, or, l'esprit de suite manquait absolument, sinon à Lamoignon, du moins àBrienne et au Roi. Au lieu de marcher droit au but, et vivement, on laissa l'affaire traîner en longueur. L'opposition eut le temps de se concerter el d'agir. A Paris la magistrature tint bon, du moinsen apparence. Le Ghâtelel d'abord hésitant, refusa obstinément desiéger, mais la province ne suivit pas le mouvement. A Angoulême, à Tours, à Poitiers, les présidiauxse transformèrent el consentirent à siéger comme grands bailliages aux termes de l'édil. Il en fui de même au Mans, à Beauvais, à Sens, à Langres, à Rethel, à Chàlons surtout oii le peuple accueillit la réforme

avec une vivacité particulière. « Peut-être aurait-il été dangereux, ditun témoin, de refuser l'enregistrementd'une loi dont les effets étaient si salutaires ». Lyon fit d'abord grande difficulté, mais la sénéchaussée céda pourtant et se laissa transformer en grand bailliage, pour ne pas être transférée à iMàcon. Au contraire Troyes et Chaumont persistèrent dans le refus de siéger comme grands bailliages.

Le Parlement de Rouen qui s'était signalé par sa vigoureuse résistance aux édits de Maupeou ne se montra pas moins hostile à ceux de Lamoignon, et entraîna presque tous les bailliages du ressort, à l'exception de Verneuil, Argentan, Beaumont-le-Roger, Honfleur, Pont-l'Évêque et Pont-Audemer. Caen et Alençon résistèrent aussi, mais le présidial de Rouen nesuivitpas l'exemple du Parlement, et la ville de Rouen fut dèslorsle théâtre d'unelulte acharnée entre le Parlement et le présidial.

Dans le ressort de Metz un grand bail liage, créé à Metz, ne put jamais se constituer. Le Parlement de Nancy, le Conseil souverain de Colmar protestèrent jusqu'au bout. Dans toute la Lorraine, Lunéville, Charmes, Pont-à-Mousson etEtain se laissèrent seuls ériger en grands bailliages. En Alsace la justice fut suspendue de fait jusqu'à la chute de Lamoignon; à Besançon le Parlement n'enregistra que pour la forme.

A Dijon il fallut exiler le Parlement tout entier. Le peuple de la ville soutint le Parlement et ne s'arrêta que devant le déploiement de la force armée. Dans la plupart des villes destinées à devenir grands bailliages, la population se montra assez disposée à accepter le nouveau régime. A Bourgen-Bresse ce nouveau régime fut constitué et pratiqué aux applaudissements de toute la ville.

A Aix et à Pau la résistance fut générale. Les édits ne reçurent aucune exécution en Provence, ni en Béarn. 11 y eut même une émeute à Pau et les membres du Parlement furent mandés à Versailles par lettres de cachet. Ils n'y arrivèrent qu'en septembre pour y apprendre la chute de

Brieone, bientôt suivie de la démission de Lamoignon.

Le Parlement de Bordeaux était depuis neuf mois exilé à Libourne, à cause de son opposition à l'institution des assemblées provinciales. Les nouveaux édits ne firent qu'exciter encore son hostilité, et sa rentrée à Bordeaux fut un triomphe. Les bailliages et les présidiaux du ressort se seraient assez volontiers laissé ériger en grands bailliages, mais on perdit du temps, et bientôt il fut trop tard.

Nulle part la lutte ne fut plus ardente qu'à |Toulouse. D'un côté le Parlement, de l'autre le Capitoulat. Le grand bailliage ne put être installé et fonctionner à Toulouse qu'au milieu des sifflets, des injures et des plus grossiers outrages. En revanche, tous les présidiaux du ressort, Auch, Yillefranche du Rouergue, Carcassoone, acceptèrent avec empressement leur transformation.

Nîmes n'avait pas oublié que Maupeou lui avait donné un Conseil souverain; aussi, le présidial accepta, en quelque sorte comme restitution, sa transformation en grand bailliage, et l'adhésion fut à peu près générale.

A Rennes, Tintendant de Bretagne fut menacé, ainsi que le commandant de la force armée. Il fallut faire venir près de 2.000 hommes de troupe et occuper militairement le Palais. L'affaire se termina par une sorte de transaction. Le Gouvernement rappela les troupes et le Parlement promit de se séparer. Mais dans les villes autres que Rennes, à Nantes, Vannes, Quimper Popinion contraire, d'abord hésitante, se reprit bientôt et le Parlement se heurta à un mouvement populaire qu'il eût été difficile d'arrêter s'il n'était tombé de lui-même lorsqu'il fut devenu sans objet.

Enfin à Grenoble, quelques jours après l'enregistrement requis par force, le Parlement se réunit chez le premier président, déclara les auteurs des édits traîtres au Roi et à la nation, ainsi que tous ceux qui accepteraient des fonctions dans les nouveaux tribunaux, ajoutant que si le Parlement n'obtenait pas justice il se considérerait comme en-

tièremenl dégagé de sa fidélité envers son souverain. Le Parlement fut ramené en triomphe à Grenoble, par toute la population en armes, et après un séjour de trois semaines à Grenoble, l'ordre étant rétabli, il se dispersa pour aller en exil dans les divers endroits qui lui étaient assignés; il y resta jusqu'au 21 juillet, jour où les États du Dauphiné se réunirent à Vizille, avec l'approbation du Gouvernement.

Si l'on prend la peine d'examiner les arguments produits de part et d'autre dans cette lutte, on est frappé tout d'abord de la faiblesse des raisons invoquées par l'opposition. La meilleure, la seule bonne peut-être, était celle-ci : Les États généraux vont être convoqués, le Gouvernement s'est engagé aie faire avant 1791. Pourquoi faire aujourd'hui par un coup d'État ce qu'il sera possible de faire demain par des moyens légaux? Quant à la réforme judiciaire, on la trouvait incomplète, mais elle ne soulevait aucune critique sérieuse et le seul reproche qu'on pût lui adresser était de s'être fait attendre si longtemps. Voilà ce qu'écrivait Condorcet, ce que pensait Mirabeau et bien d'autres avec eux. A vrai dire il n'y avait qu'une question à résoudre, celle de l'opportunité.

La faiblesse de l'attaque n'eut d'égale, il faut le dire, que la maladresse de la défense. Pour réussir, le Gouvernement aurait dû prévoir la résistance et se préparer à la combattre. En 1788 les esprits étaient trop échauffés, la confiance trop ébranlée, pour qu'on pût faire passer d'un coup une révolution politique et une réforme judiciaire, mais il était facile de disjoindre l'une et l'autre. Avec certaines précautions de forme on pouvait faire accepter la réforme judiciaire, ce qui était faire un grand pas. Le reste serait venu un peu plus tard. Mais surtout il fallait vouloir, et vouloir jusqu'au bout, ne pas amener de troupes sur le champ de bataille en leur interdisant de se défendre, enfin ne pas engager une lutte dont on ne sortirait que

par une capitulation. Le Gouvernement savait si peu ce qu'il voulait que, le 5 juillet 1788, il fit paraître un arrêt du Conseil qui invitait toutes les autorités constituées et toutes les personnes instruites à envoyer au garde des Sceaux des mémoires sur le mode de convocation des futurs États généraux. « En d'autres termes, dit un publiciste, le Gouvernement disait au pays : nous ne savons comment conduire les affaires et nous prions les citoyens de nous donner leurs conseils. Le pays n'avait qu'à répondre : si vous ne savez pas gouverner, allez-vous-en et laissez la place à d'autres ».

L'arrêt du Conseil du .t juillet contenait cependant deux dispositions importantes, l'une convoquant les États généraux pour le 1" mai 1789, l'autre suspendant jusqu'à cette date la question de la Cour plénière; mais Brienne ne pouvant plus pourvoir aux besoins du trésor épuisé fut obligé de quitter le ministère le 25 août 1788. Lamoignon restait seul avec des collègues qui pour relever le crédit public étaient décidés à rappeler les Parlements. Lamoignon songea à faire tenir un nouveau lit de justice, offrant de ne plus demander que la réforme judiciaire, mais la mesure était tardive. 11 convenait d'attendre la réunion des États généraux. Le 1 4 septembre leRoidemanda à Lamoignon sa démission. Le 23 septembre une déclaration du Roi relira les édits et rappela les Parlements. Le lendemain 24, le Parlement de Paris fit sa rentrée au Palais et les cours de province reprirent leurs audiences en octobre. Des réjouissances extraordinaires eurent lieu à ce sujet dans toute la France.

Un an après, les Parlements étaient tous mis en vacances en attendant qu'ils fussentsupprimés.