DU POUVOIR ROYAL DANS LES MONARCHIES CONSTITUTIONNELLES

Notre constitution, en établissant la responsabilité des ministres, sépare clairement le pouvoir ministériel du pouvoir royal. Le seul fait que le monarque est inviolable, et que les ministres sont responsables, constate cette séparation. Car on ne peut nier que les ministres n'aient pas là un pouvoir qui leur appartient en propre jusqu'à un certain point. Si on ne les considérait que comme des agents passifs et aveugles, leur responsabilité serait absurde et injuste, ou du moins il faudrait qu'ils ne fussent responsables qu'envers le monarque, de la stricte exécution de ses ordres. Mais la constitution veut qu'ils soient responsables envers la nation, et que dans certains cas les ordres du monarque ne puissent leur servir d'excuse. Il est donc clair qu'ils ne sont pas des agents passifs. Le pouvoir ministériel, bien qu'émané du pouvoir royal, a cependant une existence réellement séparée de ce dernier : et la différence est essentielle et fondamentale, entre l'autorité responsable, et l'autorité investie de l'inviolabilité.

Cette distinction étant de la sorte consacrée par notre constitution même, elle a paru claire et utile à des

hommes dont l'opinion est à mes yeux d'un grand poids. C'est en effet, selon moi, la clef de toute organisation politique.

Le pouvoir royal (j'entends celui du chef de l'État, quelque titre qu'il porte) est un pouvoir neutre. Celui des ministres est un pouvoir actif. Pour expliquer cette différence, définissons les pouvoirs politiques, tels qu'on les a connus jusqu'ici.

Le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif, et le pouvoir judiciaire, sont trois ressorts qui doivent coopérer, chacun dans sa partie, au mouvement général : mais quand ces ressorts dérangés se croisent, s'entre-choquent et s'entravent, il faut une force qui les remette à leur place. Cette force ne peut pas être dans l'un des ressorts, car elle lui servirait à détruire les autres. 11 faut qu'elle soit en dehors, qu'elle soit neutre, en quelque sorte, pour que son action s'applique nécessairement partout où il est nécessaire qu'elle soit appliquée, et pour qu'elle soit préservatrice, réparatrice, sans être hostile.

La monarchie constitutionnellecrée ce pouvoir neutre, dans la personne du chef de l'État. L'intérêt véritahle de ce chef n'est aucunement que l'un des pouvoirs renverse l'autre, mais que tous s'appuient, s'entendent et agissent de concert.

On n'a distingué jusqu'à présent, dans les organisation s politiques, que trois pouvoirs.

J'en démêle cinq, de natures diverses, dans une monarchie constitutionnelle : 1° le pouvoir royal; 2° le pouvoir exécutif; 3° le pouvoir représentatif de la durée; 4° le pouvoir représentatif de l'opinion; 5° le pouvoir judiciaire.

Le pouvoir représentatif de la durée réside dans une assemblée héréditaire ; le pouvoir représentatif de l'opi-

nion dans une assemblée élective1; 'e pouvoir exécutif est confié aux ministres; le pouvoir judiciaire aux tribunaux. Les deux premiers pouvoirs font les lois, le troisième pourvoit à leur exécution générale, le quatrième les applique aux cas particuliers. Le pouvoir royal est au milieu, mais au-dessus des quatre autres, autorité à la fois supérieure et intermédiaire, sans intérêt à déranger l'équilibre, mais ayant au contraire tout intérêt à le maintenir.

Sans doute, comme les hommes n'obéissent pas toujours à leur intérêt bien entendu, il faut prendre cette précaution, que le chef de l'État ne puisse agir à la place des autres pouvoirs. C'est en cela que consiste la différence entre la monarchie absolue et la monarchie constitutionnelle.

Comme il est toujours utile de sortir des abstractions par les faits, nous citerons la constitution anglaise.

Aucune loi ne peut être faite sans le concours de la chambre héréditaire et de la chambre élective, aucun acte ne peut être exécuté sans la signature d'un ministre, aucun jugement prononcé que par des tribunaux indépendants. Mais quand cette précaution est prise, voyez comme la constitution anglaise emploie le pouvoir royal à mettre fin à toute lutte dangereuse, et à rétablir l'harmonie entre les autres pouvoirs. L'action du pou-

1. Depuis l'établissement du système représentatif en France, les publicistes les plus éminents se sont prononcés pour l'existence de deux Chambres. Ce principe n'est contesté aujourd'hui que par les ultras du radicalisme, qui s'attachent aux souvenirs de la Convention et qui appartiennent au parti de la démocratie autoritaire, c'est-à-dire au parti qui met la république au-dessus du suffrage universel lui-même. L'existence de deux Chambres étant admise, il reste à décider si elles doivent être toutes deux électives. Voir à ce sujet : Le Parti libéral, son programme et son avenir, par M. Laboulaye. Paris, Charpentier, 1865, p. 202 et suiv.

(Note de P éditeur.)

voir exécutif est-elle dangereuse, le roi destitue les ministres. L'action de la chambre héréditaire devient-elle funeste, le roi lui donne une tendance nouvelle, en créant de nouveaux pairs. L'action de la chambre 'élective s'annonce-t-elle comme menaçante, le roi fait usage de son veto, ou il dissout la chambre élective. Enfin l'action môme du pouvoir judiciaire est-elle fâcheuse, en tant qu'elle applique à des actions individuelles des peines générales trop sévères, le roi tempère cette action par son droit de faire grâce.

Le vice de presque toutes les constitutions a été de ne pas avoir créé un pouvoir neutre, mais d'avoir placé la somme totale d'autorité dont il doit êtreinvesti dans l'un des pouvoirs actifs. Quand cette somme d'autorité s'est trouvée réunie à la puissance législative, la loi, qui ne devak s'étendre que sur des objets déterminés, s'est étendue à tout. Il y a eu arbitraire et tyrannie sans bornes. De là les excès du long parlement, ceux des assemblées du peuple dans les républiques d'Italie, ceux de la convention, à quelques époques de son existence. Quand la môme somme d'autorité s'est trouvée réunie au pouvoir exécutif, il y a eu despotisme. De là l'usurpation qui résulta de la dictature à Rome.

L'histoire romaine est en général un grand exemple de la nécessité d'un pouvoir neutre, intermédiaire entre les pouvoirs actifs. Nous voyons dans cette république, au milieu des froissements qui avaient lieu entre le peuple et le sénat, chaque parti chercher des garanties : mais comme il les plaçait toujours en lui-même, chaque garantie devenait une arme contre le parti opposé. Les soulèvements du peuple menaçant l'État de sa destruction, l'on créa les dictateurs, magistrats dévoués à la classe patricienne. L'oppression exercée par cette classe réduisant les plébéiens au désespoir, l'on ne détruisit

point la dictature ; mais on eut recours simultanément à l'institution tribunicienne, autorité toute populaire. Alors les ennemis se retrouvèrent en présence ; seulement chacun s'était fortifié de son côté. Les centuries étaient une aristocratie, les tribus une démocratie. Les plébiscites décrétés sans le secours du sénat n'en étaient pas moins obligatoires pour les patriciens. Les sénatusconsultes, émanant des patriciens seuls, n'en étaientpas moins obligatoires pour les plébéiens. Ainsi chaque parti saisissait tour à tour le pouvoir qui aurait dû être confié à des mains neutres, et en abusait, ce qui ne peut manquer d'arriver, aussi longtemps que les pouvoirs actifs ne l'abdiquent pas pour en former un pouvoir à part.

La même observation se reproduit pour les Carthaginois : vous les voyez créer successivement les suffètes pour mettre des bornes à l'aristocratie du sénat, le tribunal des cent pour réprimer les suffètes, le tribunal des cinq pour contenir les cent. Ils voulaient, dit Condillac, imposer un frein à une autorité, et ils en établissaient une autre, qui avait également besoin d'être limitée, laissant ainsi toujours subsister l'abus auquel ils croyaient porter remède.

La monarchie constitutionnelle nous offre, comme je l'ai dit, ce pouvoir neutre, si indispensable à toute liberté régulière. Le roi, dans un pays libre, est un être à part, supérieur aux diversités des opinions, n'ayant d'autre intérêt que le maintien de l'ordre et le maintien de la liberté, ne pouvant jamais rentrer dans la condition commune, inaccessible en conséquence à toutes les passions que cette condition fait naître, et à toutes celles que la perspective de s'y retrouver nourrit nécessairement dans le cœur des agents investis d'une puissance momentanée. Cette auguste prérogative de la royauté

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doit répandre dans l'esprit du monarque un calme, et dans son àme un sentiment de repos, qui ne peuvent être le partage d'aucun individu dans une position inférieure. Il plane, pour ainsi dire, au-dessus des agitations humaines, et c'est le chef-d'œuvre de l'organisation politique d'avoir ainsi créé, dans le sein même des dissentiments sans lesquels nulle liberté n'existe, une sphère inviolable de sécurité, de majesté, d'impartialité, qui permet à ces dissentiments de se développer sans péril, tant qu'ils n'excèdent pas certaines limites, et qui, dès que le danger s'annonce, y met un terme par des moyens légaux, constitutionnels, et dégagés de tout arbitraire. Mais on perd cet immense avantage, soit eu rabaissant le pouvoir du monarque au niveau du pouvoir exécutif, soit en élevant le pouvoir exécutif au niveau du monarque.

Si vous confondez ces pouvoirs, deux grandes questions deviennent insolubles: l'une, la destitution du pouvoir exécutif proprement dit, l'autre la responsabilité.

Le pouvoir exécutif réside de fait dans les ministres : mais l'autorité qui pourrait le destituer a ce défaut dans la monarchie absolue, qu'elle est son alliée, et dans la république, qu'elle est son ennemie. Ce n'est que dans la monarchie constitutionnelle qu'elle s'élève au rang de son juge.

Aussi voyons-nous que, dans la monarchie absolue, il n'y a de moyen de destituer le pouvoir exécutif, qu'un bouleversement , remède souvent plus terrible que le mal; et bien que les républiques1 aient cherché à orga-

1. « En théorie, la république est le gouvernement qui paraît le plus conforme à l'égalité et à la dignité de l'homme. 11 est le plus rationnel de tous les régimes, quoique le plus compliqué. Il a des développements magnifiques et des expédients ingénieux. Toutes les libertés s'y déploient à l'aise : liberté de conscience, liberté de

niser des moyens plus réguliers, ces moyens ont eu fréquemment le même résultat violent et désordonné.

Les Cretois avaient inventé uue insurrection en quelque sorte légale, par laquelle on déposait tous les magistrats, et plusieurs publicistes les en louent1. Une loi d'Athènes permettait à chaque citoyen de tuer quiconque dans l'exercice d'une magistrature aurait attenté à la liberté de la république*. La loi de Valérius Publicola avait à Rome le même but. Les Florentins ont eu leur Ballia, ou conseil extraordinaire, créé sur l'heure, et qui, revêtu de tous les pouvoirs, avait une faculté de destitution universelle3. Mais dans toutes ces constitutions, le droit de destituer le pouvoir exécutif flottait, pour ainsi dire, à la merci de quiconque s'en emparait, et celui qui s'en emparait le saisissait, non pour détruire,

presse, liberté de tribune, liberlé d'association, liberté de l'individu, liberté du commerce, liberté de production et de consommation. Mais en pratique et chez un peuple vieilli et nombreux, ce n'est plus cela. La dispute, qui n'a ni frein ni fin, y devient ardente sur tous les points et entre toutes personnes. C'est à qui n'obéira pas et, par conséquent, à qui commandera. On ne veut plus qu'une Chambre grande, la plus grande possible, afin que chacun puisse y entrer. On la veut omnipotente, afin qu'elle puisse à la fois légiférer et gouverner. On la veut unique, afin qu'elle n'ait point d'arrêt ni de rivale. On veut un pouvoir exécutif composé de plusieurs membres, pour que chaque député ait la chance d'en faire partie à son tour. » — En reproduisant ces réflexions de M. de Cormenin, nous n'avons pas besoin d'ajouter qu'elles s'appliquent particulièrement à la France. L'exemple de l'Amérique prouve que la république peut donner à ud peuple la prospérité, la sécurité et la force, mais pour arriver à ce résultat, il faut que ce peuple soit composé de citoyens vraiment dignes de ce nom. Avons-nous jusqu'à présent mérité cet éloge? et n'avons-nous pas trop souvent donné l'exemple du mépris de la justice et des lois? C'est ce mépris qui a été la cause de tous nos malheurs, et qui nous a conduits aux catastrophes de la Commune.

[Note de l'éditeur.)