CHAPITRE VI

Des plajis de M. Necker en administration.

Le ministre des finances, avant la révolution, n'était pas seulement chargé du trésor public , ses devoirs ne se bornaient pas à mettre de niveau la recette et la dépense; toute l'administration du royaume était encore dans son département; et, sous ce rapport , le bien-être de la nation entière ressortissait au contrôleur général. Plusieurs branches de l'administration étaient singulièrement négligées. Le principe du pouvoir absolu se combinait avec des obstacles sans cesse renaissants dans l'application de ce pouvoir. Il y avait partout des traditions historiques dont les provinces voulaient faire des droits, et que l'autorité royale n'admettait que comme des usages. De là vient que l'art de gouverner était une espèce d'escamotage, dans lequel on tâchait d'extorquer de la nation le plus possible pour enrichir le roi , comme si la nation et le roi devaient être considérés comme des adversaires.

Les dépenses du trône et de l'armée étaient exactement acquittées ;. mais la détresse du trésor royal était si habituelle, qu'on négligeait, faute d'argent, les soins les plus nécessaires à l'humanité. L'on ne peut se faire une idée de l'état dans lequel monsieur et madame Necker trouvèrent les prisons et les hôpitaux de Paris. Je nomme madame Necker à cette occasion , parce qu'elle a consacré tout son temps , pendant le ministère de son mari, à l'amélioration des établissements de bienfaisance, et qu'à cet égard les changements les plus remarquables furent opérés par elle.

Mais M. Necker sentit plus vivement que personne combien la bienfaisance d'un ministre même est peu de chose au milieu d'un royaume aussi

vaste et aussi arbitrairement gouverné que la France; et ce fut son motif pour établir des assemblées provinciales, c'est-à-dire, des conseils composés des principaux propriétaires de chaque province, dans lesquels on discuterait la répartition des impôts et les intérêts locaux de l'administration. M. Turgot en avait conçu l'idée; mais aucun ministre du roi, avant M. j\ecker, ne s'était senti le courage de s'exposer à la résistance que devait rencontrer une institution de ce genre; et il était à prévoir que les parlements et les courtisans, rarement coalisés, la combattraient également.

Les provinces réunies le plus tard à la couronne, telles que le Languedoc, la Bourgogne, la Bretagne, etc., s'appelaient pays d'états^ parce qu'elles s'étaient réservé le droit d'être régies par une assemblée composée des trois ordres de la province. Le roi fixait la somme totale qu'il exigeait, mais les états en faisaient la répartition. Ces provinces se maintenaient dans le refus de certaines taxes, dont elles prétendaient être exemptes par les traités qu'elles avaient conclus avec la couronne. De là venaient les inégalités du système d'impositions, les occasions multipliées de contrebande entre une province et une autre, et l'établissement des douanes dans l'intérieur.

Les pays d'états jouissaient de grands avantages : non-seulement ils payaient moins , mais la somme exigée était répartie par des propriétaires qui connaissaient les intérêts locaux, et qui s'en occupaient activement. Les routes et les établissements publics y étaient beaucoup mieux soignés, et les contribuables traités avec plus de ménagement. Le roi n'avait jamais admis que ces états possédassent le droit de consentir l'impôt; mais eux se conduisaient comme s'ils avaient eu ce droit réellement. Ils ne refusaient pas l'argent qu'on leur demandait; mais ils appelaient leurs contributions un don gratuit; en tout, leur administration valait bien mieux que celle des autres provinces, dont le nombre était pourtant beaucoup plus grand, et qui ne méritaient pas moins l'intérêt du gouvernement.

Des intendants étaient nommés par le roi pour gouverner les trente-deux généralités du royaume : ils ne rencontraient d'obstacles que dans les pays d'états , et quelquefois de la part de l'un des douze parlements de province ( le parlement de Paris était le treizième); mais, dans la plupart des généralités conduites par un intendant, cet agent du pouvoir disposait à lui seul des intérêts de toute une province. Il avait sous ses ordres une armée d'employés du fisc, détestés des gens du peuple.

Ces employés les tourmentaient un à un pour on arracher des impôts disproportionnés à leurs moyens; et, lorsque Ton écrivait au ministre des finances, pour se plaindre des vexations de l'intendant , ou du subdélégué, c'était à cet intendant même que le ministre renvoyait les plaintes, puisque l'autorité suprême ne communiquait que par eux avec les provinces.

Les jeunes gens et les étrangers qui n'ont pas connu la France avant la révolution, et qui voient aujourd'hui le peuple enrichi par la division des propriétés et la suppression des dîmes et du régime féodal , ne peuvent avoir l'idée de la situation de ce pays, lorsque la nation portait le poids de tous les privilèges. Les partisans de l'esclavage, dans les colonies, ont souvent dit qu'un paysan de France était plus malheureux qu'un nègre. C'était un argument pour soulager les blancs, mais non pour s'endurcir contre les noirs. La misère accroît l'ignorance, l'ignorance accroît la misère; et, quand on se demande pourquoi le peuple français a été si cruel dans la révolution, on ne peut en trouver la cause que dans l'absence de bonheur, qui conduit à l'absence de moralité.

On a voulu vainement , pendant le cours de ces vingt-cinq années, exciter en Suisse et en Hollande des scènes semblables à celles qui se sont passées en France : le bon sens de ces peuples , formé depuis longtemps par la liberté, s'y est constamment opposé.

Une autre cause des malheurs de la révolution c'est la prodigieuse influence de Paris sur la France. Or, l'établissement des administrations provinciales devait diminuer l'ascendant de la capitale sur tous les points du royaume ; car les grands propriétaires , intéressés par les affaires dont ils se seraient mêlés chez eux, auraient eu un motif pour quitter Paris, et vivre dans leurs terres. Les grands d'Espagne ne peuvent pas s'éloigner de Madrid sans la permission du roi : c'est un puissant moyen de despotisme, et par conséquent de dégradation , que de changer les nobles en courtisans. Les assemblées provinciales devaient rendre aux grands seigneurs de France une consistance politique. Les dissensions qu'on a vues tout à coup éclater entre les classes privilégiées et la nation» n'auraient peut-être pas existé, si, depuis longtemps, les trois ordres se fussent rapprochés, en discutant en commun les affaires d'une même province.

M. Necker composa les administrations provinciales instituées sous son ministère, comme l'ont été depuis les états généraux, d'un quart de nobles,

CO?sSlDERATIONS

un quart du clergé , et moitié du tiers état , divisé en députés des villes et en députés des campagnes, lis délibéraient ensemble, et déjà l'harmonie s'établissait tellement entre eux, que les deux premiers ordres avaient parlé de renoncer volontairement à leurs privilèges en matière d'impôts. Les procès-verbaux de leurs séances devaient être imprimés, afin d'encourager leurs travaux par l'estime publique.

Les grands seigneurs français n'étaient pas assez instruits, parce qu'ils ne gagnaient rien à l'être. La grâce en conversation , qui conduisait à plaire à la cour, était la voie la plus sûre pour arriver aux honneurs. Cette éducation superficielle a été l'une des causes de la ruine des nobles : ils ne pouvaient plus lutter contre les lumières du tiers état; ils auraient dû tâcher de les surpasser. Les assemblées provinciales auraient, par degrés, amené les grands seigneurs à primer par leur savoir en administration, comme jadis ils l'emportaient par leur épée; et l'esprit public en France aurait précédé l'établissement des institutions libres.

Les assemblées provinciales n'auraient point empêché qu'un jour on ne demandât la convocation des états généraux ; mais du moins, quand l'époque inévitable d'un gouvernement représentatif serait arrivée, la première classe et la seconde, s'étant occupées ensemble depuis longtemps de l'administration de leur pays, ne se seraient point présentées aux états généraux , l'une avec l'horreur et l'autre avec la passion de l'égalité.

L'archevêque de Bourges et l'évêque de Rhodez furent choisis pour présider les deux assemblées provinciales établies par M. Kecker. Ce ministre, qui était protestant, montra en toute occasion une grande déférence pour le clergé de France, parce qu'il était en effet composé d'hommes trèssages, dans tout ce qui ne concernait pas les préjugés de corps; mais, depuis la révolution , les haines de parti et la nature du gouvernement doivent écarter les ecclésiastiques des emplois publics.

Les parlements prirent de l'ombrage des assemblées provinciales, comme d'une institution qui pouvait donner au roi une force d'opinion indépendante de la leur. M. Necker souhaitait que les provinces ne fussent point exclusivement soumises aux autorités qui siégeaient à Paris; mais, loin de vouloir détruire ce qu'il y avait de vraiment utile dans les pouvoirs politiques des parlements , c'està-dire, l'obstacle qu'ils pouvaient mettre à l'extension de l'impôt, ce fut lui, M. Necker, qui obtint du roi que l'on soumît aussi l'augmentation de la taille, impôt arbitraire dont le ministère seul fixait

la quotité , à l'enregistrement du parlement. M. Kecker cherchait sans cesse à mettre des bornes au pouvoir ministériel, parce qu'il savait, par sa propre expérience , qu'un homme chargé de tant d'affaires , et à une si grande distance des intérêts sur lesquels il est appelé à prononcer, finit toujours par s'en remettre , de subalterne en subalterne, aux derniers commis, les plus incapables de juger des motifs qui doivent infiuer sur des décisions importantes.

Oui , dira-t-on encore , M. Necker , ministre temporaire , mettait volontiers des bornes au pouvoir ministériel; mais c'était ainsi qu'il portait atteinte à l'autorité permanente des rois. Je ne traiterai point ici la grande question de savoir si le roi d'Angleterre n'a pas autant et plus de pouvoir que n'en avait un roi de France. La nécessité de gouverner dans le sens de l'opinion publique est imposée au souverain anglais; mais, cette condition remplie , il réunit la force de la nation à celle du trône , tandis qu'un monarque arbitraire , ne sachant où prendre l'opinion que ses ministres ne lui représentent pas fidèlement , rencontre à chaque instant des obstacles imprévus dont il ne peut calculer les dangers. Mais, sans anticiper sur un résultat qui, j'espère, acquerra quelque évidence nouvelle par cet ouvrage, je m'en tiens aux administrations provinciales, et je demande s'ils étaient les vrais serviteurs du roi , ceux qui voulaient lui persuader que ces administrations diminuaient son autorité.

La quotité des impôts n'était point soumise à leur décision; la répartition de la somme fixée d'avance leur était seule accordée. Était-ce donc un avantage pour la couronne, que l'impôt, mal subdivisé par un mauvais intendant, fît souffrir le peuple , et le révoltât plus encore contre l'autorité qu'un tribut, quelque considérable qu'il soit, quand il est sagement partagé ? Tous les agents du pouvoir en appelaient, dans chaque détail, à la volonté du roi : les Français ne sont contents que quand ils peuvent, en toute occasion, s'appuyer sur les désirs du prince. Les habitudes serviles sont chez eux invétérées ; tandis que les ministres, dans les pays libres , ne se fondent que sur le bien public. Il se passera du temps encore avant que les habitants de la France, accoutumés depuis plusieurs siècles à l'arbitraire, apprennent à rejeter ce langage de courtisan, qui ne doit pas sortir de l'enceinte des palais oi^i il a pris naissance.

Le roi, sous le ministère de M. Necker, n'a jamais eu la moindre discussion avec les parlements. Cela n'est pas étonnant, dira-t-on, puisque le roi,

pendant ce temps , n'exigea point de nouveaux impôts, et s'abstint de tout acte arbitraire. Mais c'est en cela que le ministre se conduisit avec prudence; car un roi, dans le pays même où des lois constitutionnelles ne servent point de bornes à son pouvoir, aurait tort d'essayer jusqu'à quel point le peuple supporterait ses fautes. Personne ne doit faire tout ce qu'il peut, surtout sur un terrain aussi chancelant que celui de l'autorité arbitraire, dans un pays éclairé.

M. Necker , dans son premier ministère , était encore plus ami de la probité publique, si l'on peut s'exprimer ainsi, que de la liberté; parce que la nature du gouvernement qu'il servait permettait l'une plus que l'autre; mais il souhaitait tout ce qui pouvait donner quelque stabilité au bien, indépendamment du caractère personnel des rois, et de celui de leurs ministres , plus incertain encore. Les deux administrations provinciales qu'il établit, dans le Berri et le Rouergue, réussirent admirablement. Plusieurs autres étaient préparées, et le mouvement nécessaire aux esprits , dans un grand empire , se tournait vers ces améliorations partielles. Il n'y avait alors que deux seuls moyens de satisfaire l'opinion, qui s'agitait déjà beaucoup sur les affaires en général : les administrations provinciales et la publicité des finances. IMais, dira-t-on, pourquoi satisfaire l'opinion? Je m'abstiendrai de toutes les réponses que feraient les amis de la liberté à cette singulière question. Je dirai simplement que, même pour éviter la demande d'un gouvernement représentatif, le mieux était d'accorder alors ce qu'on attendait de ce gouvernement , c'est-à-dire , de l'ordre et de la stabilité dans l'administration. "Enfin , le crédit , c'est-à-dire , l'argent , dépendait de l'opinion; et puisqu'on avait besoin de cet argent , il fallait au moins ménager par intérêt le vœu national , auquel , peut-être, on aurait dû céder par devoir.