PRÉLIMINAIRES

Le travail que Ton va lire a pour objet d'éclairer les origines d'une institution qui a joué un rôle im- % portant dans l'histoire de l'ancien régime. Les li- ^ mites extrêmes de mes recherches sont les dates de 1550 d'une part, et de 1631 de l'autre.

On rattache généralement la création des intendants à la date de 1635. Je m'occupe donc ici des intendants d'une époque qui est réputée n'en avoir pas connu. J'espère que la série des documents cités au cours de celte étude, prouvera que, malgré les apparences, le choix d'un pareil sujet n'a rien de paradoxal.

D'ailleurs, des historiens éminents m'ont précédé dans la voie que j'aborde aujourd'hui. M. Chalmel, M. Caillet, M. de Boislisle, M. d'Arbois de Jubainville ont observé que les intendants existaient avant l'année 1635. Je n'ai mêmei pas à revenir ici

sur la partie négative de leur démonstration ; il suffit de renvoyer aux ouvrages dans lesquels ils ont réfuté l'erreur courante avant -eux, — erreur, qui n'avait guère d'autre fondement que l'inattention de l'éditeur des Anciennes lois françaises ^

Je considère donc ces deux points comme désormais acquis à l'histoire : 1^ que l'Édit de 1635 n'est nullement un édit de création des intendants; 2° qu'avant cette date de 1635, il existait déjà des intendants.

Je voudrais aussi que, sur la foi de mes devanciers, l'on m'accordât que les Intendants des provinces sont les successeurs immédiats des Intendants de justice. Le titre, d'ailleurs, resta le même à toutes les époques. Les pouvoirs se sont peu à peu accrus; le caractère de l'institution s'est transformé

1. V. Tédit publié dans Isambert : Anciennes lois françaises, (t. XVI, p. 441 et suiv.)) sous le titre d'Édit de création des Intendants. M. Caillet a, dès 1857, prouvé péremptoirement que ce titre était absolument inapplicable à Tédit. Il s'agit de la création ou plutôt de la transformation des charges de présidents et tréso^ riers généraux des finances. Voir^ d'ailleurs, la démonstration de M. Caillet ; De V administration en France soiis le ministère du cardinal de Richelieu. (Paris, 1857, p. 44 et suiv.). Aut preuves que M. Caillet donne que le mot intendants est pris, dans cet édit, en un sens différent de celui de la formule inten* dants de justice, j'en ajouterai une, entre mille, mais particulièrement formelle : Les présidents, trésoriers généraux et grands voyers de France à Montpellier s'intitulent, dans une pièce manuscrite, datée de juin 1633 : « Intendans des gabelles de Languedoc >. Ce sont précisément ces officiers auxquels s'applique l'éditde 1635. (V. Correspond, ms. de Sôguier à la Bibl. nat.j fi fr.^nM7368, f> 13.)

et fixé ; mais d'une façon si lente et si insensible, qu'on ne saurait quel moment choisir pour faire le départ entre les premiers intendants, — qui étaient plutôt des commissaires à fonctions transitoires ; — et les seconds, qui sont des fonctionnaires installés et munis de pouvoirs proclamés dans les lois.

Ce sont les Intendants de justice qui, seuls, ont été l'objet de mes recherches. Je ne puis même aborder ici que la première partie de leur histoire, la plus obscure. J'essaye d'indiquer comment ils apparurent et, peu à peu, se répandirent. Toujours j'ai trouvé le développement de leur institution joint au progrès de l'autorité royale.

Les archives des départements doivent contenir plus d'un document intéressant sur l'histoire des premiers intendants. Je n'ai pu consulter que les dépôts de Paris. Mes résultats seront donc bien incomplets. Je les crois justes cependant; car ils sont dans la logique de l'histoire, et j'ai rencontré des faits particuliers, en nombre suffisant pour me permettre de dégager quelques principes. L'activité du mouvement historique en province est grande et l'on doit espérer de voir bientôt rempli un cadre qu'on ne peut qu'essayer de tracer aujourd'hui.

I^armi les écrivains qui ont, jusqu'à ce jour, traité de l'histoire des intendants, il en est qui rappellent la création des Enquêteurs royaux par saint Louis* Il en est qui remontent à Charlemagne et dissertent sur les Missi Domi7iici, D'autres remontent plus

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haut encore, et s'enfoncent dans l'Histoire romaine ^

Je n'ai pas l'intention de suivre leur exemple. Mais avant d'entrer dans l'étude même que je me propose, il y a lieu de donner quelques détails sur une institution d'une nature analogue et que l'on a, plus d'une fois, confondue avec celle des intendants, je veux dire les chevauchées des maîtres des requêtes de r hôtel ^

Dans l'histoire des institutions de l'ancien régime, il est peu d'appellations plus justes et plus pit-

1. Voir pour ces origines : Ducange, v° Inquisitores. — Delamarre, Traité de la Police (t. I, p. 187).— Guyot, Traité des Offices (t. III, p. 120). — M. de Boislisle vient de publier une excellente notice intitulée : Les chevauchées d*un maître des requêtes en Provence. i556. Ce mémoire, rédigé à Toccasion d'une communication faite par M. Mireur, de Draguignan, à la réunion des Sociétés savantes, s'élève vite au-dessus du cas spécial dont il est question et forme un véritable résumé de l'état des études en ce qui concerne les chevauchées et les tournées des commissaires enquêteurs. On y trouve aussi plus d'une mention intéressante pour l'histoire des Intendants de justice. V. Revue des Sociétés savantes, (1881. 7* série, t. III, pp. 159-191.)

2. Guyot (t. II, p. 55), d'après Joly (t. I, p. 664), cite les chevauchées visées dans un règlement fait aux requêtes de l'hôtel, le 21 juin 1526. On s'entend à considérer l'édit de septembre 1551 (V. Isambert, t. XIII, p. 228) comme décisif sur la matière. Un rôle arrêté au conseil, le 23 mai 1555, porte cet intitulé remarquable : « C'est le département des chevauchées que MM. les maîtres des requêtes de l'hôtel ont à faire en. cette présente année, que nous avons départis par les recettes générales^ afin qu'ils puissent plus facilement servir et entendre à la justice et aux finances^ ainsi que le roi le veut et entend qu'ils fassent. » L'édit de Henri II, du mois d'août 1553, contient plusieurs dispositions sur les chevauchées des maîtres de requêtes (V. Guyot, t. III, p. 120).

toresquesàla fois. En effet, ceux des maîtres des requêtes qui étaient chargés, comme disent les ordonnances, « de s'en aller chacun an par les provinces, selon le département qui leur en étoit fait par le chancellier », étaient des magistrats voyageurs, sans attributions fixes, sans puissance déterminée ; ils n'avaient d'autre mission que celle de regarder , d'écouter, enfin de venir faire à la cour le récit de ce qu'ils avaient vu et entendu : a Pourront, dit l'ordonnance d'Orléans, recevoir les plaintes de toutes personnes et les insérer en leurs procès-verbaux *. » Leur rôle est purement spectatif.

Cependant il y avait là une semence d'institution qui pouvait porter des fruits inattendus. Du jour où il plaira au pouvoir central d'ajouter quelque chose à ce rôle de surveillants et d'inspecteurs, et de joindre à leur inquisition impuissante une part de l'autorité souveraine, peut-être ces hommes pacifiques deviendront-ils des hommes redoutables ; et ces magistrats, le cul sur la selle, pourront-ils se montrer bons à autre chose qu'à chevaucher paisiblement par le pays ?

Nous nous trouvons, ici, en présence d'une des origines les plus indéniables de Tinstitution des intendants. A quelle époque la transformation que

1. V. Ordonnance d'Orléans, art. 33 (Isambert, t. XIV, p. 75). — Ordonnance de Moulins, art. 7 (Isambert, t. XIV, p. 191). — Ordonnance de Blois, art. 209 [ihid.^ t. XIV, p. 430).

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nous indiquons eut-elle lieu? Ou, pour parler plus exactement, à quelle époque trouve-t-on, parmi les maîtres des requêtes chargés des chevauchées, ou à côté d'eux, des fonctionnaires ou des magistrats pouvant accomplir des actes d'autorité, rendre des jugements, casser des officiers, se montrer les représentants actifs et redoutés de l'autorité royale dans les provinces ?

Mon avis est que l'existence de ces nouvelles attributions coïncide avec l'apparition du titre d'intendant dans les commissions. C'est peut-être ici le lieu de distinguer la charge des intendants, et de dire en quoi elle diffère de certaines autres fonctions avec lesquelles on pourrait être tenté de la confondre.

Observons d'abord que la création de la magistrature des intendants ne fut nullement, comme on pourrait le croire, l'occasion de la disparition des chevauchées des maîtres des requêtes de t hôtel. Commission d'intendant et attributions de maître de requêtes en tournée, c'étaient là deux choses parfaitement distinctes, que l'on séparait très exactement dans les actes généraux et particuUers *. Ces deux genres de fonctions subsistèrent l'un auprès de l'autre. Cela est si vrai, qu'en 1629, à une époque où l'existence déjà ancienne des intendants

1 . Nous verrons que la commission donnée à Séguier comme intendant en Auvergne (1621) prend le plus grand soin de distinguer ToASce du maître des requêtes de la commission de Tintendant. Voir l'appendice.

ne fait doute pour personne, le code Michaud, dans un article distinct de celui où il s'occupe de ces fonctionnaires, donne les plus minutieux détails sur les attributions des maîtres de requêtes chevauchant parles provinces, et ajoute même des dispositions importantes à celles des précédentes ordonnances sur ce sujet *.

Il ne faut donc pas confondre la charge des intendants avec les chevauchées des maîtres des requêtes; ces diverses fonctions ne sont même pas Tune à l'égard de l'autre dans le rapport de Tespèce au genre ; car, si, le plus souvent, les intendants ont été choisis parmi les maîtres des requêtes, souvent aussi ils ont été pris parmi les conseillers d'État en exercice. Quelquefois même ils *n'appartenaient en rien au conseil.

Il faut prendre garde aussi de ne pas confondre les intendants avec les commissaires. Tous les intendants étaient des commissaires; mais tous les commissaires n'étaient pas des intendants.

On ordonnait des commissions pour mille objets divers : pour la capitainerie d'une place, pour la

1 . y. Tordonnance connue sous le nom de Code Michaud, dans Isambert (t. XVI, p. 223), et cf. les art. 58 et 81. Même en 1648, on distinguait nettement encore, et le Parlement, dans la même séance où il demanda la suppression des intendants, conseilla « d* envoyer dans les provinces MM. les maîtres des requêtes qui, dans les visites auxquelles ils sont destinés par les ordonnances, pourraient y faire ce que Ton propose d'attribuer à ces intendants >. (V. Journal contenant ce qui s* est fait et passé en la cour du Parlement, etc.. Paris, G. Alliot et J. Langlois, 1649, in-4^ p. 33.)

levée d'un régiment, pour la poursuite de certains malfaiteurs, pour un rôle de conseiller à remplir dans une chambre de justice^ pour l'examen de certaines affaires spéciales, pour le règlement de certains comptes, etc. Ce sont là des fonctions qui, toutes, ont quelque analogie avec celles que déterminaient les commissions des intendants ; mais on ne doit donner à un commissaire le titre &' intendant ({\xÇi si on rencontre ce titre même, dans l'acte qui confère les pouvoirs. Il faut du moins qu'à défaut de cet acte, on trouve, dans quelque document contemporain, les mots &' Intendant de justice ou Intendance de la justice^ ou même Surintendance de la justice *, insérés de telle façon, qu'on puisse croire qu'il y a eu, de la part du rédacteur, une intention formelle de distinguer par là une catégorie spéciale de commissaires.

Par exemple, M. d'Arbois de Jubainville cite un arrêt rendu le 30 mars 1600, « par le roi en son conseil, sur ce ouï l'un des conseillers en son conseil, commissaire et député en la province de Champagne pour le règlement de la taille ' ». Nous ne pouvons sous cette formule reconnaître la mission d'un intendant, à moins qu'une découverte

1 . Le mot surintendant de la justice est le plus fréquemment employé à Torigine. Nous en citerons plusieurs exemples au cours de cette étude.

2. Y. d'Arbois de Jubainville, V Administration des intendants d* après les archives de VAube, Paris, Champion, 1880, p. 14.

nouvelle ne nous démontre positivement que c'était bien le titre que portait le conseiller d'Etat dont il est ici question \

Il est vrai que l'usage d'envoyer des commisisaires dans les provinces ne contribua pas peu à l'établissement de l'institution des intendants, le pouvoir apprenant par là à se servir de toute sa force, et les peuples s'accoutumant à en respecter les représentants. Mais, si ce genre de remarque peut être un élément de critique très précieux pour l'histoire, il ne doit nullement dégénérer en une source de confusion. Nous pensons que l'on courrait le risque de tomber dans plus d'une sorte d'erreurs, si on ne prenait garde d'observer la distinction que nous venons d'établir.

Il est donc entendu que, quand nous parlons d'un Intendant, nous voulons dire, par définition : un magistrat que le pouvoir central a chargé, en vertu d'une commission, de faire sentir loin de la cour l'action de la puissance royale, et qui, parmi ses titres officiels, peut citer celui d'intendant ou sur-intendant de la justice ou d'intendant de la justice et police, ou et intendant de la justice, police et finances.

Nous espérons que l'élude que nous allons entreprendre, démontrera que notre définition répond à tout le défini et au seul défini.

Nous espérons démontrer ensuite que, pendant

1. Cf., sur ces commissaires pour les tailles, les explications que nous donnons plus loin.

longtemps , cette magistrature exerça son action simultanément et indifféremment dans les armées ou dans les provinces.

Nous espérons démontrer que les trois attributions de justice y de police et des financer sont quelquefois séparées l'une de l'autre, quelquefois jointes, mais que leur réunion, assez rare tout d'abord, apparaît cependant à une époque très voisine de la création même de l'institution.

Nous espérons démontrer enfin que l'on ne peut chercher l'origine de l'institution des intendants de provinces, telle qu'elle exista dans les cent cinquante dernières années de l'ancien régime, ailleurs que dans ces commissions temporaires, variables, mais par dessus tout justicier es, qui apparaissent dans notre histoire dès le milieu du XVI* siècle.

Qu'on me permette, avant d'entrer dans le détail des faits, d'insister encore sur quelques idées générales.

Je voudrais d'abord qu'on fît table rase de certains préjugés qu'impose à l'esprit l'organisation systématique des pouvoirs publics parmi nous. Il faut éviter de transporter, dans les périodes anciennes de notre histoire, une régularité que nous n'avons obtenue qu'à la suite de commotions violentes et du renversement entier de l'édifice social. L'édifice, au xvi® siècle, avait plus de mille ans d'existence. Et tel quel, il restait debout. On le

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réparait pierre à pierre. Les réformes étaient lentes et respectueuses de l'ordre établi. Si parfois on les introduisait par la violence, du moins on prétendait se conformer aux mesures qui avaient été prises précédemment. C'est ainsi que l'établissement de l'institution des intendants, uni très intimement au triomphe universellement désiré de l'autorité royale, n'est devenu définitif que par un progrès graduel, dont on ne peut, par aucune date fixe, préciser l'époque.

Pour retrouver les traces fugitives de ce progrès, il faut procéder par tâtonnements, remonter d'une époque à l'autre, d'un intendant à l'autre. On voit les mêmes mots, selon les temps, s'appliquer à des choses différentes, et des situations différentes donner lieu à des applications diverses de principes absolument identiques.

Le titre même que portaient les intendants est un témoignage de ces vicissitudes. Ils s'appelaient intendants de justice, de police, des finances et du militaire, commissaires départis dans les provinces pour l'exécution des ordres du roi.

Dans cette formule, tel mot, par exemple le mot de justice, tient une place, que l'idée qu'il représente cessa vite de tenir dans la réalité *.

Tel autre mot, le mot de police, prend un sens

1. V., par exemple, le chapitre que Guyot a consacré aux fonctions de justice des intendants des provinces ; il occupe trois pages et demie de son volume (429 à 433), tandis que T étude entière remplit 336 pages. Les attributions du militaire sont également laissées au second plan.

absolument nouveau, au fur et à mesure qu'on avance dans le développement de l'institution. A l'origine, la signification en est plus élevée, plus générale. Elle équivaut à peu près à celle de notre mot politique *. Mais peu à peu le mot police s'applique à une idée plus restreinte et se rapproche du sens que nous lui donnons aujourd'hui. Il se trouve précisément que c'est dans ce sens également que les attributions de police des intendants se précisent.

De même, les pouvoirs militaires reconnus aux intendants par le titre complet qu'ils portent, se sont réduits presque à rien dans la suite des temps, tout au plus à la surveillance de quelques menus détails d'administration et d'étapes. Si le terme du militaire se conserve dans la formule, c'est par le souvenir d'un ancien état de choses peu à peu disparu.

Enfin, la seconde partie du titre des intendants, cette pompeuse dénomination de commissaires

1 . Il suffit de rappeler qu'au xvi® et au xvii® siècle « la bonne police du royaume > veut toujours dire « le bon gouvernement du royaume >. Le sens étymologique du mot est conforme à cette idée d'administration générale. Le premier exemple, cité par Littré et emprunté à Pascal, donne précisément l'explication du mot de la façon la plus nette : « La pente vers soi est le commencement de tout désordre, en guerre, en police, en économie. » Dans les premières coi^missions d'intendants, les attributions « de police » sont toujours celles qui sont les plus mal expliquées et définies, précisément parce qu'elles ne pouvaient porter 43uf des points spéciaux. Elles embrassaient tout le gouvernement.

départis dans les provinces pour ^exécution des ordres du roi, ne s'applique guère à des fonctionnaires réguliers, installés dans des régions paisibles, paisiblement administrées. En quoi cet état particulièrement accidentel de commissaire départi concorde-t-il avec le caractère absolument stable des intendants du xvm* siècle? En quoi, dans ces derniers temps, était-il nécessaire d'unir (par la formule « pour l'exécution des ordres du roi ») la majesté du nom royal et l'autorité sacrée de la puissance souveraine à chacun des actes, en somme d'importance secondaire, qui émanaient de l'initiative bureaucratique de l'intendant ou de ses subdélégués ?

Tandis que si nous nous reportons par la pensée à l'époque où apparurent les premiers intendants, si nous observons que l'institution naquit au moment des grandes luttes intérieures, qu'elle se développa et grandit (comme nous espérons le démontrer) au milieu des camps, que les premiers magistrats qui portèrent le titre àHntendants de justice furent des magistrats d'armée, que les premières provinces qui les virent, furent des provinces en proie à la guerre civile ou à la guerre étrangère ; si nous nous souvenons encore que les listes établies jusqu'ici parles écrivains locaux, portent à leur tête les noms d'un LafiFemas, d'un Laubardemont, d'un Machaut qu'on surnomma Coupetête, d'un Bellejambe qui condamna Saint-Preuil ; si ces diverses considérations nous reviennent en mémoire, alors le titre que portèrent ces premiers

magistrats et que leurs successeurs héritèrent d'eux, ce titre ne nous étonne plus. Pour l'œuvre que ces hommes accomplirent, l'autorité « invisible mais présente » de la puissance royale n'était pas de trop. Pour le rôle qu'ils ont rempli dans les provinces (en dépit des gouverneurs et des Parlements), violant et broyant beaucoup d'anciennes traditions et de traditions respectables, le titre de commissawe était bien le titré qu'ils devaient porter; les attributions de justice, de police, du militaire et des finances étaient ' celles qui devaient se trouver réunies dans leurs mains.

De pareilles fonctions ne pouvaient être que temporaires. A des moments de lutte, il fallait des hommes de lutte. Ce n'est point dans les époques de paix et dans les exemples tranquilles des siècles précédents ou du siècle qui suivit immédiatement, qu'il faut chercher aux premiers intendants des devanciers ou de véritables successeurs. Ils naquirent du besoin que la royauté avait de se défendre et de centraliser autour d'elle tout le pouvoir ; et les seuls hommes qu'on puisse leur comparer dans la suite de l'histoire de France, ce sont ceux qui, comme eux, prirent part à une mêlée décisive, ce sont les Commissaires de la Convention.

Quant aux fonctionnaires qui, pendant la seconde moitié du xvii® siècle et le cours du xvm% portèrent le même nom qu'avaient porté les premiers intendants, ils n'avaient pas à reprendre le rôle qu'avaient joué leurs aînés. Ils furent des magistrats de paix. Entre 1643 et 1660, un grand

changement se fit dans les fonctions des intendants \ Avec les mêmes titres et les mêmes emplois apparents, ils furent des magistrats nouveaux. Ce sont les premières transformations de cette institution, si longtemps variable, qui seront l'objet de notre étude.

1 . Les auteurs qui, de nos jours, ont serré d*un peu près la question, en étudiant les textes relatifs à des intendants spéciaux, ne s'y sont pas trompés. M. Astre termine la première partie de son étude sur les Intendants du Languedoc par cette phrase : « Avec M. de Bezons (nommé en 1653) commence la série des intendants qui administrèrent pendant longtemps le Languedoc. Il parut dès lors que ces magistrats empruntaient pour leurs fonctions quelque chose de la stabilité et de la force despotique du gouvernement, ainsi que de la longueur des deux règnes, qui allaient, se succédant, durer ensemble près d'un siècle et demi. > (V. Les Intendants de Languedoc, Mémoire communiqué par M. Astre à F Académie des sciences, inscriptions et belles-lettres de Toulouse, et imprimé dans les mémoires de la Société, années 1859-1860-1861. Le passage que nous avons cité est dans Tannée 1861, p. 122.)

M. Boyer de Sainte-Suzanne, encore plus formel, distingue deux périodes dans l'histoire des Intendants, la première politi-^ ^ue allant jusqu'à Colbert^ la seconde administrative postérieure à ce ministre. (V* Intendants de la généralité d'Amiens^ p* 87*)