INTRODUCTION

Les guerres étrangères et civiles dont la France fui le théâtre, dans la seconde moitié «lu \\r siècle, causèrent partout des désastres et ruinèrent, notamment, les ouvrages publics (Tune foule de localités.

Parle passage d'hommes pesamment armés et équipés, puis par le transport d'un lourd matériel, les armées belligérantes défonçaient le soi, déjà mal entretenu, des chemins; elles faisaient sauter des ponts, pour retarder la marche de leurs ennemis; elles occasionnaient la perte d'un grand nombre de monuments, l'occupation en étant permise ou prescrite à des soldats sans discipline; ceux-ci, avant de s'éloigner, après avoir saccagé et détérioré les édifices choisis comme lieux de séjour, en opéraient, trop souvent, avec rage, la destruction, à l'aide du fer et du feuW.

Lorsque Henri IV parvint à faire reconnaître son autorité souveraineté royaume présentait, sur tous les points, l'aspect de dévastations comme on n'en avait point vu depuis l'envahissement du territoire par les barbares.

Faire disparaître rapidement les traces de tous les ravages était impossible; la pénurie du Trésor empêchait de suffire aux besoins les plus pressants, et, loin de réclamer aux populations épuisées un surcroît d'impôts, il devenait indispensable de leur accorder des dégrèvements

ii LÉGISLATION DES TRAVAUX PUBLICS.

sur l'arriéré W. On se contenta donc de pourvoir, toui d'abord, au rétablissement des principales communications, par la remise en étal des ponts qui les desservaient^.

Puis il fallut rechercher les moyens (rassurer remploi fidèle des tributs levés par les provinces, villes, abbayes ou seigneurs W, avec une affectation fort peu respectée, généralement, à l'entretien du domaine public ^. Mais, outre que la destination des redevances dûment autorisées était méconnue, il se percevait, sans aucun titre valable, une foule de péages aussi gênants qu'onéreux pour le bien du commerce et la facilité des transports. La poursuite effective de ces usurpations se prolongea, pendant toute la durée des xvue et xviue siècles; on ferait un gros volume avec la seule nomenclature des décisions prises, par le Conseil royal des finances, pour réprimer ces exactions.

Quant aux territoires relevant du roi, comme justicier féodal, l'examen des faits permit de dévoiler l'anarchie qui régnait dans l'administration des voies publiques.

Pour mettre ordre à un service touchant aux plus graves intérêts, Henri IV institua, en faveur de Sully, la charge de Grand-Voyer^, avec mission, pour le titulaire, d'imprimer une direction uniforme à des agents jusqu'alors livrés à leur propre sens et qu'il importait de surveiller, pour les astreindre à remplir leurs fonctions avec exactitude, méthode et probité.

L'office de Grand- Voyer ne subsista qu'un quart de siècle, à titre distinct; mais le principe de la surveillance du pouvoir central, une fois posé, se maintint et s'affermit avec le temps.

A l'égard des travaux qui ne concernaient pas les routes royales, mais les simples chemins reliant les bourgs et

INTRODUCTION. m

villages, l'intervention de fautqrité supérieure ne se ma nifesta guère qu'au wm'* siècle , alors quelle se produisait aussi pour 1rs travaux d'architecture.

\u point de vue technique, on commença, dans la seconde moitié du ïvii6 siècle, à envoyer dans lesprovinc sons le titre if d'ingénieurs et architectes u, des hommes «I»' l'art pourvus de commissions spéciales, tantôt pour vérifier, tantôt pour exécuter des ouvrages publics; la présenoe de ces délégués, dont les actes B'inspiraient d'un programme commun, donna «le l'impulsion H <l<i l'uniformité aux projets <l«' travaux dont, par la suite, l'étude et la réalisation furent confiées, dans les pays d'Etats, ou les grandes et petites villes, aux ingénieurs des ponts et chaussées, lorsque ceux-ci eurent été constitués en corps olliciel.

A la même époque où des gens, versés dans la science des constructions, allaient porter sur tous les points du royaume leurs lumières et leur activité , les ce commissaires du Conseil, départis pour l'exécution des ordres du roi^, recevaient définitivement et avec éclat le rôle que , dès la fin du xvie siècle, on avait essayé partiellement de leur donner, sous le titre cr d'intendants de justice, police et finances ïï, qu'ils conservèrent d'ailleurs^.

Pour protéger et accroître les dépendances du domaine public, Golbert accomplit, dans le système antérieurement suivi, une réforme qui eut des résultats considérables. Le grand ministre apporta, du reste, dans cette branche de service, les qualités précieuses qui lui permirent de donner un si vaste champ d'application à sa puissante intelligence. Comprenant la nécessité de doter la France de moyens de circulation pour le commerce.

iv LÉGISLATION DES TRAVAUX PUBLICS.

l'agriculture et les opérations militaires, <'ii même temps

qu'il l'enrichissait de monuments d'une grande valeur artistique, Colberl offrit, dans la limite surveillance des travaux publics, l'exemple d'une ardeur infatigable, de soins continus, d'efforts assez intenses pour briser les résistances et vaincre l'inertie. Pendant quinze ans, il ne cessa de montrer la plus ferme vigilance, pour faire observer les principes, les méthodes et les règles de conduite énoncés dans ses circulaires et instructions; pour mettre un terme aux empiétements sur les routes et rivières ; pour contraindre les provinces , villes et particuliers qui percevaient des taxes ou péages grevés d'affectation aux dépenses d'entretien des ponts, rivières ou chemins, à en faire l'emploi prévu; pour sévir contre les exacteurs qui levaient, à leur profit, des redevances sans titre régulier; pour donner aux fonds du Trésor destinés à des travaux l'usage le plus judicieux; pour définir, dans des contrats clairement rédigés et sévèrement exécutés, les charges et profits des entreprises; pour ne confier cellesci qu'à des gens réunissant les conditions indispensables d'aptitude et de solvabilité; enfin, pour avoir sous les yeux des preuves matérielles de l'obéissance exacte aux ordres adressés à chaque intendant ^.

Les maximes, ayant pour objet de diriger les agents du pouvoir central, servirent, avec le temps, à guider les administrateurs des pays d'Etats, ceux des villes, bourgs et villages; elles permirent d'assurer partout l'ordre, la célérité, l'économie, dans les ouvrages, et un mode certain de payement des dépenses. Mais ces résultats ne furent obtenus que grâce à la présence, dans toute généralité (9), autonome ou non, d'une part, d'un intendant presque

INTRODUCTION. i

toujours recruté parmi les ipaitres des requêtes, et, d'autre part, d'ingénieurs formés au sein de la capitale, sous l'œil du contrôle généra] des finances.

En outre, depuis le IVIII* siècle , lous 1rs projets de travaux d'intérêt local aboutirent au Conseil d'Etat et ue purent être mis à exécution qu'en vertu d'arrêts revêtus parfois de lettres patentes qui approuvaient les voies et moyens proposés, quand ils s'accordaient avec la jurisprudence administrative de ce Conseil.

Ainsi, l'œuvre de Colbert fut complétée au cours du dernier siècle, où elle produisit les bons résultats que l'on en pouvait attendre.

11 faut le reconnaître, d'ailleurs, c'est pendant cette même période qu'apparut plus clairement l'avantage d'avoir des routes d'un tracé convenable (l0\ délimitées avec soin (n), bien entretenues (12); la nécessité immédiate d'étendre leur réseau (13), afin de répondre à la fréquence progressive des déplacements, due à la multiplicité des relations d'affaires ou à l'habitude, de plus en plus répandue, des voyages, à la vogue des eaux minérales, etc.

Non seulement les grands chemins conduisant d'une province à l'autre (u\ mais les voies reliant les villes d'une même généralité (15) prirent un notable développement.

Dans la seconde moitié du xvme siècle, l'industrie agricole, sur laquelle les études et les écrits des économistes attirèrent, davantage, l'attention publique, appela un redoublement de zèle, pour améliorer les rivières navigables (u\ créer des canaux (17), établir des ouvrages défensifs contre la mer, les fleuves et torrents (1S), assurer le curage et l'élargissement des cours d'eau (19^, le dessèchement des marais (2°).

vi LÉGISLATION DES TRAVAUX PUBLICS.

C'est à l'occasion de ces travail] d'assainissement que furenl reconnues les associations syndicales, organisées

depuis, en minutes circonstances (21).

Dès cette époque, aussi, l<is chemins vicinaux, ou et de communications u surgissaient de toutes paris, pour donner un écoulement plus facile aux produits du

sol W.

En dehors des travaux effectués, pour créer, entre les centres d'agglomérations, des débouchés, ou bien pour en améliorer l'état et le tracé, il y eut, dans maintes cités, des transformations dues à des causes très diverses.

Les villes déclassées, comme places de guerre, réclamèrent, à l'envi, l'autorisation de démanteler leurs anciennes enceintes fortifiées, afin de pouvoir, tout ensemble, mettre en rapport avec l'accroissement de la population urbaine les surfaces livrées à l'industrie du bâtiment, puis ouvrir ou élargir des rues^ et en assurer le bon état de viabilité (24).

On ne s'en tint pas aux mesures indispensables. L'embellissement et la décoration des villes préoccupèrent les officiers municipaux d'une foule de localités. Qui fit germer ces idées de transformation? Une sorte de légende semble en attribuer le mérite exclusif, et, en tout cas, l'initiative , aux intendants.

Sans se perdre en conjectures stériles sur l'origine de cette croyance, il suffira de constater que les actes signalés, dans l'administration édilitaire, eurent une source très différente de celle qu'on leur assigne.

D'abord, les correspondances officielles démontrent qu'au lieu d'exciter les municipalités à s'engager dans des opérations qui, souvent, grevaient le présent et l'avenir,

INTRODI CTION, ni

|.s commissaires départis et leurs subdéiégués faisaient des remontrances, provoquaient des justifications, stipulaient des garanties, afin d'empêcher des entreprises mal conçues ou des dépenses exagérées.

En second lieu, des témoignages concordants établissent (jue, depuis l'apaisement < 1 1 1 1 suivit la Fronde, il \ eut, dans les provinces, une tendance de plus <in plus marquée à se modeler sur la capitale; or, celle-ci recevait chaque jour des hôtes, sinon riches, du moins aisés, pour la plupart, attirés, tantôt par leurs plaisirs, tantôt par les soins de leurs procès, devant le Conseil privé' ou celui des finances, le Grand Conseil, le Parlement (dont I»' ressort embrassait trente-deux de nos départements), la Cour des aides, tantôt par les besoins de leur négoce^.

L'impression produite sur cette masse de personnes ne put manquer d'être beaucoup plus saisissante, aux xvue et xviue siècles, que dans les temps antérieurs, à raison de l'aspect imposant donne à l'ensemble de la grande ville par ses quartiers nouveaux, les uns formés sur remplacement morcelé d'hôtels ou de maisons conventuelles^, les autres tracés dans les rcfauxbourgsn réunis en 1672 au surplus du territoire parisien^. Outre les monuments élevés pendant cette période (le Luxembourg, le nouveau Louvre, le palais Mazarin, la Monnaie, le Palais Roval, l'Odéon, le Palais de Justice agrandi), les places Royale, des Victoires, Vendôme et Louis XV montraient à l'admiration publique la belle ordonnance uniforme d'édifices privés ; l'aristocratie , la noblesse de robe , la haute finance rivalisaient de luxe, dans la construction de somptueux hôtels érigés successivement à l'île Saint-Louis, au Marais du Temple, puis au quartier Gaillon, à la chaussée d'An-

vin LÉGISLATION DES TRAVAUX PUBLICS.

tin, aux faubourgs Saint-Germain ei Saint-Honoré; les jardins magnifiques des résidences royales ou princières étaient accessibles au public; les nouveaux tr remparts u n'avaient de coniniun que le nom avec les anciens; ils se trouvaient ornés de plantations, ainsi que le Cours-la- Reine et les Champs-Elysées; vers ces lieux se portait le monde oisif ou élégant; les quais se continuèrent; les ponts furent débarrassés des hautes et vilaines constructions qui les déparaient; des fontaines monumentales s'élevèrent sur nombre de voies publiques.

Il est donc aisé de comprendre que les récits périodiques des voyageurs, au sujet des changements survenus et des merveilles créées, au sein de la capitale, aient stimulé l'esprit d'émulation des corps municipaux et enflammé l'amour-propre des habitants de villes d'un certain rang.

Aussi voit-on, en beaucoup de lieux, ménager des places (28), dessiner des promenades ^, dériver des sources^30), établir des fontaines (31), bâtir des théâtres^, solliciter l'autorisation d'imposer une architecture symétrique aux maisons des rues, quais ou places le plus fréquentés (33l

De plus, des villes offrirent de pourvoir, à leurs frais, au casernement des troupes'3*), à l'habitation des généraux, commissaires des guerres ou commandants d'un service du ressort, en vue d'affranchir les populations du logement effectif des gens de guerre ou des impositions payées pour en tenir lieu; afin de se racheter aussi de charges fiscales, elles assumèrent parfois le soin de construire des hôtels destinés aux gouverneurs ou intendants^.

INTRODUCTION. n

Ces efforts n<i faisaient pas perdre le désir d établi ments appelés à satisfaire directemenl les besoins collée tifs des habitants de villes en voie d'extension : un certain nombre d'entre elles s'occupèrent notamment d'agrandir

ou transférer «les halles et marchés '"\ de créer des abattoirs H

Lin cri d'humanité lil abattre ou assainir les prisons^, plus d'une fois signalées par les intendants, sous I*1 règne de Louis XIV, coi unie étroites et insalubres w.

Si les administrateurs éprouvaienl de la sollicitude pour les détenus, ce même sentiment «levait exister, plus vif encore, à l'égard des pauvres malades soignés dans les hôpitaux; le célèbre rapport de Tenon, sur l'Hôtel- Dieu de Pans, n'avait pas été attendu, dans les provinces, pour améliorer l'état hygiénique des établissements charitables et donner aux hôpitaux des emplacements plus vastes et mieux situés^.

Les édifices affectés aux diverses juridictions : parlements, présidiaux, bailliages, bureaux des finances, maîtrises des eaux et forêts, chambres des comptes, cours des aides, etc., reçurent un nouvel aspect et des aménagements mieux conçus ; un certain nombre d'entre eux furent reconstruits l*1).

La dignité des corps électifs et des assemblées locales aurait souffert, si les bâtiments réservés aux délibérations

des Etats provinciaux ou des municipalités n'avaient été revêtus d'une apparence capable de rivaliser avec celle des lieux où jugeaient d'autres autorités. C'est pourquoi il y eut des demandes nombreuses tendant à refaire ou agran-

dir quelquefois des ce palais n pour les Etats ^ mais surtout des hôtels de ville (43).

x LÉGISLATION DES TRAVAUX PUBLICS.

Les plus modestes villages ne restèrent pas <in arrière, dans ce mouvement général. Les registres du Conseil

royal dos finances renferment des milliers d'arrêts qui ;iiitorisent ou approuvent, dans de très petites localités, la construction de nouvelles églises ou la restauration des

anciennes; c'est ainsi que l'œil du voyageur aperçoit avec é loi moment, dans toutes les contrées de la France, de vieux sanctuaires romans ou gothiques, auxquels les architectes et ingénieurs ont associé, pour plaire au goût de leurs contemporains, des clochers, portiques ou chœurs d'un style disparate, dont le moindre tort est d'avoir entraîné des dépenses luxueuses, fort au-dessus des ressources et des besoins dépopulations agricoles.

Comme à la suite de tous les grands troubles qu'éprouve un pays, on dut recourir à des dispositions énergiques, après la période révolutionnaire, pour rendre à leur destination les chemins devenus impraticables ou diminués, en largeur, à raison d'empiétements des riverains^; ces mesures réparatrices furent l'œuvre du Consulat.

L'Empire \oulut aller plus loin, et, par une puissante impulsion, rendre aux travaux d'intérêt général ou local l'élan qu'ils avaient eu au xviue siècle. Il coordonna et convertit en lois les règles établies, par l'ancien Conseil des finances, pour l'exécution des ouvrages d'utilité publique, et consacra, ensuite, la jurisprudence du Parlement de Paris en matière d'expropriation.

C'est ainsi que s'accomplit la transition entre l'état de choses né de l'expérience journalière, qui dura jusqu'en 1791, et celui auquel on doit les prodigieux efforts comme les magnifiques résultats réalisés à l'époque contemporaine.

INTltnm CTION, h

L'exposé (|ni précède n'est poini en harmonie avec I' opinions accréditées, sur les origines de notre législation . m matière de travaux publics. Cela tient à une circonstance <|ui explique 1 « t raison d'être «lu concours auquel se rattache le présent ou\ rage.

Les règlements et décisions intervenus avant 1790, n'étaient, le plus souvent, insérés dans aucun recueil; quelquefois, l'impression en était ordonnée, pour ceux de ces actes qu'on jugeait utile de notifier à an grand nombre d'agents, ou même de porter à la connaissance directe et immédiate des populations; mais, c'était là un cas exceptionnel, eu égard à la masse des décisions intervenues.

11 n'y a donc pas lieu d'être surpris du fait que, depuis qu'il existe un enseignement du droit administratif, les idées répandues, au sujet des règles qui régissent, notamment, les travaux publics, se soient formées et affermies, en faisant abstraction du principal élément capable de procurer des notions certaines et d'asseoir la critique sur des bases solides. Cet élément fondamental , c'est la collection manuscrite des arrêts rendus par le Conseil d'Etat, direction et finances, aux xvue et xvme siècles. En 187/1, M. Rodolphe Dareste avait pressenti toute l'importance de ce recueil, lorsqu'il écrivait que le dépouillement officiel qui en devait être fait, aux Archives nationales, montrerait que la jurisprudence de la Haute Assemblée avait été la base de noire droit administratif.

Les registres de l'ancien Conseil renferment, en effet, les plus précieux renseignements, sur l'évolution du droit administratif; néanmoins, ils n'ont encore été dépouillés et publiés que pour le règne de Henri IV t45).

l'jll'.lMt-Klt JitlO.VlLF.

mi LÉGISLATION DES TRAVAUX PUBLICS.

11 faut L'avouer franchement, la lecture des décisions rendues (qui formeraient une bibliothèque) n'est pas

tentante et iki se soutient, pour qui l'a entreprise, qu'avec une indomptable volonté, avec une persévérante ardeur. Sans doute, les résultats des recherches sont très féconds, pour les personnes qu'enflamme la passion de la vérité historique; mais l'enthousiasme ne souffre guère la longueur des épreuves, et la curiosité se lasse vite, en voyant les mêmes données réapparaître d'une manière périodique et fastidieuse.

Ces considérations seraient suffisantes, à elles seules, pour servir d'excuse à ceux qu'avait rebutés, jusqu'ici, l'étude proposée par l'Académie des Sciences morales et politiques.

Mais un autre motif bien naturel s'y ajoute.

Quand des investigations, si arides, si prolongées qu'elles soient, se révèlent et s'annoncent par des extraits dans lesquels on chercherait vainement à entrevoir l'importance du labeur dépensé, il est inévitable que l'accueil qu'obtiennent les écrits où se condensent des résultats restreints soit très réservé et ne puisse consacrer qu'imparfaitement les efforts déployés, pour mettre au jour les faits et dégager les principes applicables à un sujet déterminé.

En pareil cas, la récompense de l'œuvre se mesure, non pas comme le salaire de l'artisan, auquel on paie son temps et sa peine, mais d'après la valeur de la quantité de matière utilisable offerte à l'activité de l'esprit.

Le concours ouvert, pour le prix Odilon Barrot décerné en 1893, présente l'exemple de cette disproportion entre la grandeur et le rendement d'un travail, de ce contraste

INTR0D1 CTION. mu

entre les difficultés et l<i mérite apparent (rime oeuvre.

Il faut compulser environ 3otooo arrêté, pourètri même de se faire une idée suivie el synthétique des éléments à isoler el à combiner. La vingtième partie à peine de ces actes concerne les travaux publics; encore serait-il sans intérêt de mentionner ions ceux qui touchent à cette matière. S'il s'agissait de relater des décisions contentieuses, une nomenclature complète serait admissible; mais, lorsqu'on rappelle des arrêts de propre mouvement intervenus sans aucun contredit, la plupart du temps, l'utilité de citations démesurément longues ue procure point le même avantage, alors que les règles suivies se sont maintenues sans variations.

Si l'œuvre que nous avons mise à exécution comble utilement une lacune dont, jusqu'ici, personne ne s'était aperçu ou n'avait signalé l'existence, nous ne regretterons point la tache accomplie, pour répondre au désir de l'Académie et justifier tant son initiative que ses appréciations.

NOTES ET RENVOIS

(1) Arrêts du Conseil des 3o mars 1602, 12 février, 5 mars 1609, 2 k avril 1610. Toutes les églises du diocèse d'Embrun , notamment , a\ aient été démolies par les Huguenots, de 1673 à 1081. (Arrêt du Conseil du 17 février 1606.)

(2) Edit de mars 1G00; Noël Valois, Arrêts du Conseil d'Etat sous le règne de Henri IV.

(3) Arrêts du Conseil des 10 septembre 1602 (pont de ftevers), 3o septembre 160/1 (pont de Villeneuve-d'Agen), 12 février i6o5 (pont de Saint- Jean-d'Angély), etc.

mv LÉGISLATION DES TRAVAUX PUBLICS.

Des péages avaient <;t«: concèdes, par brevets royaux, à des monastères, <'ii dehors de toule oualité féodale.

Parmi les actes ayant pour l*nt . soit de supprimer les taxes illégitimes .

soit de luire respecter l'emploi des deniers perçus pour les routes, ponts et rivières, voir : ordonnance du 5 décembre 1 3 6 3 ; lettres des lx décembre î.'îuy et 17 juin 1071; ordonnance du 25 mai i£i3 (art. 2^); lettres du 29 mai i5o5; edit de septembre 1 536; lettres du 3i décembre 1 559 ; ordonnance de janvier i56o (1 56 1 ) (art. 107); e'dit d'octobre 1570; lettres du 21 décembre 1577; ordonnance de mai 1579 (art. 282 et 355); arrêts du Conseil des 11 avril 1609, 10* novembre 1 66 1 , etc. — Comme moyen de sanction , l'arrêt de 1609 confère au grandvoyer le pouvoir de contraindre tous ceux qui perçoivent des péages affectés aux ouvrages publics à en faire l'emploi prescrit.

(6) Edit de mai 1 599.

(7) Sur l'existence, le rôle et la distribution des intendants, depuis i553, date de leur établissement, voir Y Introduction à l'inventaire des archives de l'Aube, par M. d'Arbois de Jubainville; sur l'envoi de ces fonctionnaires dans les provinces, avec le titre rrd'intendants de justice, police et finances » , voir les arrêts du Conseil des 2 mars 1 595 , i4 octobre et 27 novembre 1598, 2/» février 1600, i5 juillet 160A, 29 mars i6o5, G novembre et i3 décembre 1607, constatant que Lubert exerçait, en 1592, ses fonctions dans la Bourgogne; Claude Donon, en 1589 et 1590, dans la Picardie; Du Veoir, en 1598, dans la Provence; De Vie, dans le Lyonnais, à la même époque; de Caumarlin, en 1599, dans l'Auvergne et le Bourbonnais; de Vicosc, dans la Guyenne, en i6o5; Merault, en 1607, dans les mêmes provinces; de Montholon, dans le Lyonnais. — Sur la présence d'intendants, de 1618 à i63o, voir l'ouvrage de M. Rodolphe Dareste, La Justice administrative en France ; les inventaires d'archives départementales; Hanotaux, Origines de l'institution des intendants des provinces (1881).

(8) Ces appréciations ressortent pleinement de la lecture des registres de la correspondance de Colbert, publiés par M. Pierre Clément et par M. Vignon (Etudes sur l'administration des voies publiques , tome I, pièces justificatives).

(9) Le terme de ^généralité « s'appliquait, originairement, aux ressorts des généraux de finances; il subsista encore, quand ces officiers eurent été remplacés par les trésoriers de France , dont les fonctions financières s'exercèrent aussi bien dans les pays dEtats que dans ceux d'élections.

(10) Arrêts du Conseil des 26 mai 1705 et 3 mai 1720. (ll> Idem.

INTKohi CTION. if

< in verra plui loin, au chapitre n «lu titre H, les proportions rem quables que prirenl les sacrifices consentis peur remettre el maintenir en

bon étal les unes <l<' communication.

Inscription gravée Bur L'obélisque d'Alençon : Ludovico \ I quod i>(i<-<\ in moi hfftt, confeetâ, timi>li<iml>) popth

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