VI. Uéfutation sur le point de la centralisation

VII. Réfutation sur le point de la démocratie. Véritable notion de la démocratie. Exemple de l'Angleterre.

Si le régime parloraenlaire est la forme la plus naturelle et la plus facile du système représentatif, les premières et les meilleures preuves de sa prudence supérieure ont déjà été données.

Une forme politique qui veut fonctionner sans encombre, résister à Tépreuve de la pratique, survivre à la première application, intéresser et unir les bonnes volontés, ne saurait demander aux

hommes qui ont à la pratiquer des œuvres trop difficiles, des talents ou des vertus trop rares. Le régime parlementaire n'exige, pour se fonder et durer, ni un peuple exceptionnellement instruit et sage, ni un Chef d'État exceptionnellement génial, ni des ministres exceptionnellement capables, ni des Chambres exceptionnellement habiles et modérées. Partout et toujours, il se contente d'hommes moyens, si les hommes remarquables lui manquent, et bien entendu, il accueille, il exalte ceux-ci quand ils se présentent. Telle est sa prudence ; car l'humanité se compose d'hommes moyens, et les régimes qui ont besoin pour subsister d'hommes supérieurs sont exposés à souffrir de leur rareté. Je dirai m^me, sauf à y revenir, que cette qualité du régime parlementaire semble le destiner aux démocraties. En elles, l'intelligence, la science, la vertu sont appelées à se répandre chaque jour davantage; elles élèvent peu à peu le niveau moyen du talent et de la moralité. Eu revanche, elles sont peu favorables h l'éclosion des grands génies politiques; même, le cas échéant, elles aiment mieux, par jalousie ou par prudence, leur refuser l'accès du pouvoir. Le régime parlementaire s'accorde très bien avec leur tendance.

11 impose aux citoyens un devoir politique très simple à définir, très facile h pratiquer, si simple

et si facile que le principe représentatif ne saurait . s'appliquer à moins de frais. Les citoyens ont à nommer leurs représentants dans le Parlement, c'est-à-dire à désigner, en leur donnant leur confiance, les hommes qu'ils jugent les plus capables et les plus dignes de voter les lois et de contrôler le Gouvernement. Sans doute, le citoyen qui veut remplir en conscience ce devoir élémentaire est obligé à quelque eÉFort, à suivre les actes des représentants et à discerner leurs effets sur les intérêts nationaux, à placer le soin des intérêts nationaux au-dessus de ses passions ou de ses intérêts individuels. Comment le citoyen d'un pays libre ne seraitil pas capable de cette vertu modeste, de cet examen aisé ? S'il ne l'est pas, il n'est pas capable du régime représentatif sous une forme quelconque.

Le système de la séparation des pouvoirs, le système américain par exemple, est bien plus exigeant. Le citoyen a au moins deux votes à émettre*; il nomme une fois les membres du Parlement, une fois le Président, et s'il est incapable de bien voter une fois, sans doute est-il encore plus incapable de bien voter

1. En réalité, le citoyen américain vote pour un très grand nombre de fonctions. Sa tâche serait très lourde et très difficile, si l'usage n'avait pas prévalu d'établir un bulletin embrassant toutes les fonctions qui doivent être pourvues à la même époque, et si la discipline des partis n'imposait pas le vote pour le bulletin entier sans rature.

deux fois. En outre, il n'a pas seulement à voter, en Tune et Tautre circonstances ; il doit s'efforcer de donner des votes qui s'accordent; il a donc à se rappeler avec soin ses votes antérieurs, à en déterminer la portée exacte, à rechercher dans quelle mesure le vote présent confirme ou contredit le vote ancien, à décider s'il entend confirmer ou contredire et dans quelle mesure, à prévoir avec sûreté les conséquences du vote actuel combiné avec le précédent. Appréciation fort délicate et qu'on conçoit qui dépasse les facultés moyennes du citoyen ^

Le Chef d'un État parlementaire exerce des fonctions qui ne demandent ni le génie d'un Bonaparte ou d'un Cromwell, ni la vertu d'un Washington ou d'un Lincoln. 11 lui suffit d'être prudent, loyal, impartial; assez intelligent pour observer les luttes établies entre les partis et pour discerner les résultats réels ; assez sage pour en accepter sincèrement les conséquences ; assez ferme pour leur imposer au besoin l'arbitrage d'une autorité désintéressée. Cet ensemble de talents et de qualités ne se trouve peut-être pas chez beaucoup d'hommes; à coup sûr, il est plus facile à rencontrer que les dons surhumains du génie. Le génie est très inquiétant

1. Aussi, en Amérique, beaucoup de citoyens obéissent-ils aveuglément aux indications données par les politiciens qui dirigent les partis.

pour la liberté quand la vertu ne le contient pas, et Tunion harmonieuse du génie et de la vertu est si rare que les peuples seraient fous de compter sur elle pour leur régime ordinaire. On devine quelle eût été Tapplication de la Constitution de Tan VIII, si Bonaparte n'y avait apporté une intelligence et une volonté extraordinaires; quelle eût été la révolution anglaise sans le rude génie de Cromwell ; quelle eût été la république américaine si Washington n'avait été habile soldat, profond politique, citoyen parfait tout à la fois. Et de môme on prévoit ou on sait Tusage d'un pouvoir exécutif libre par un Charles X, un Jacques II, un Johnson. Ceux-ci sont plus nombreux que ceux-là. L'organisation politique doit tenir compte de ce fait indiscutable 1.

Les ministres d'un roi absolu ou d'un président responsable sont naturellement suspects à la nation qui n'a pas concouru à leur élévation et qui n'est pas autorisée à contrôler leurs actes. Insuffisamment représentatifs et cependant chefs nécessaires

1. Il est vrai que le peuple américain ne demande pas à ses présidents des talents exceptionnels et ne parait pas s'en trouver mal» Il a pourtant été fort heureux de trouver pour la mise en activité de la constitution toute une lignée d'hommes éminents, et pour surmonter la crise de la sécession, Lincoln. Au reste, la forme fédérale de l'Union et son abstention à l'é^yard de la politique mondiale allègent la tâche du président.

de radrninistration, ils ont besoin de justifier leur fortune par des talents extraordinaires, à moins qu'ils ne soient couverts et absorbés par le génie de leur maître. Le génie est aussi rare chez les ministres que chez les rois ou les présidents; chaque nation et chaque génération n'est pas assurée de posséder, à défaut d'un Bonaparte ou d'un Cromwell, un Richelieu ou un Bismarck, dont les services légitiment Tindépendance à Tégard de la nation et de ses représentants et paient la lourde et tyrannique autorité.

Les peuples sont moins exigeants envers les hommes qui ont conquis leur confiance, en lesquels ils reconnaissent le caractère représentatif D'ailleurs la pratique régulière du régime parlementaire assure le recrutement des ministres dans les meilleures conditions possibles. Chaque parti a intérêt à découvrir, î\ encourager, à former les jeunes talents; quand la majorité conquiert le pouvoir, elle pousse au ministère ses chefs, les hommes les plus intelligents et les plus expérimentés. L'arbitraire, le caprice, la faveur sont exclus par l'intérêt évident du parti. Les jeunes gens ont comme de juste à attendre, ils se forment à Técole des anciens avant de prendre leur place. Mais le régime parlementaire n'étouffe pas le génie par système; quand un parti a le bonheur de compter un Pitt

parmi ses membres, il n'hésite pas à en faire un premier ministre à vingt-trois ans.

Aux Chambres enfin, le régime parlementaire ne demande rien d'extraordinaire. Elles sont investies par le peuple d'attributions importantes : qu'elles les exercent avec conscience, sans autre passion que le désir de réaliser le bien public et de justifier la confiance nationale I

La majorité a placé ses chefs dans le gouvernement; elle leur doit son appui fidèle et éclairé, son obéissance ; elle leur doit les lois qu'ils demandent, les votes qui les confirment dans le pouvoir contre les attaques de leurs adversaires. Elle doit continuer à les considérer comme ses chefs, après la victoire comme pendant la bataille, parce que la bataille continue, le pouvoir conquis, pour sa conservation.

La minorité, en contrôlant les ministres, doit s abstenir à un égal degré de l'esprit de chicane déloyale et de la faiblesse. Elle lutte, elle aussi pour le bien public; elle désire occuper le pouvoir; elle doit éviter de le déconsidérer, de le désarmer. Elle doit respecter ses adversaires pour en obtenir le m^me respect quand les rôles seront intervertis.

Les deux partis ont à utiliser les travaux parlementaires, non seulement pour le plus grand bien

du peuple, mais aussi pour Téducation politique de leurs membres, pour le classement progressif de leurs chefs, pour la formation des hommes qui doivent les conduire et les représenter.

Cette tâche est-elle si difficile? n'est-elle pas la tâche naturelle n(^cessaire d'un Parlement et de ses fractions opposées?

En tout cas, elle s'impose à peu près identique dans le régime de la séparation des pouvoirs. Là aussi, le Parlement est tenu de travailler consciencieusement; les partis, de garder leur cohésion, de suivre leurs chefs, de combattre avec courtoisie, de favoriser l'éducation politique de leurs membres.

Mais le devoir de tous ne se borne pas là.

Le Parlement, s'il veut s'en tenir à sa tâche, a à se rendre un compte minutieux et précis de ses attributions, afin de ne les outrepasser jamais. Cette connaissance acquise, il devra, avec une vertu courageuse et toujours en éveil, résister à la tentation, séduisante et souvent insidieuse, d'étendre ses pouvoirs ou tout au moins son inlluence. Lutte difficile contre une tendance naturelle à tous les pouvoirs; lutte où la victoire est improbable et nécessaire cependant pour le respect de la constitution, pour le maintien de la séparation des pouvoirs.

Chaque parti de son côté doit refréner des désirs

bien compréhensibles. Il faut que la majorité parlementaire renonce à gouverner ; qu'elle se borne à faire les lois sans lever les yeux sur le pouvoir exécutif, sans connaître le Président et les ministres, sans céder au plaisir d'aider des amis ou d'embarrasser des adversaires; que ses chefs amputent avec courage une partie très légitime de leur ambition, qu'ayant opté pour les sièges législatifs, ils arrachent de leur cœur le désir de réaliser leur destinée complète, d'appliquer en entier le programme du parti, qu'ils renoncent au pouvoir exécutif. 11 faut que la minorité se contente de combattre le programme législatif de ses adversaires. Elle ignore les actes de l'administration, elle ne les critique pas ; et si mauvais ou dangereux qu'ils soient, elle renonce à les signaler au peuple.

Voilà de rudes épreuves pour la vertu parlementaire; voilà des exigences supérieures à la ténacité, à rhéroïsme d'abstention dont les parlements sont capables. Les parlementaires américains ont maintes fois succombé aux tentations qui les assaillaient. Leur exemple achève de prouver que lu régime parlementaire est très prudent en ne demandant aux hommes que les vertus et les talents qu'ils peuvent donner à l'ordinaire.

POUR LE RÉGIMï: PARLEMENTAIRE 445

La prudence supérieure du régime parlementaire se révèle encore en ceci : il offre aux inévitables conflits une solution pacifique et conforme au principe représentatif.

Le régime de la sépalration des pouvoirs prétend ignorer les conflits, les rendre impossibles : n'a-t-il pas supprimé les relations, les points de contact entre les pouvoirs? La prétention est audacieuse et démentie par les faits.

En théorie, le classement des attributions entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif est un travail très difficile, à peu près impossible. Le bon sens le conçoit à peine dans la constitution d'un État fédéral, qui a arrêté la liste des droits abandonnés par les États particuliers à TÉtat central. Même dans ce cas exceptionnellement favorable, le classement ne pourrait être que provisoire; ses lacunes se révéleraient avec le temps, avec le développement inévitable de la vie dans l'État fédéral. A plus forte raison, serait-il chimérique, illusoire, dans un État unitaire comme la France; très vite, surgiraient des questions non comprises dans les catalogues constitutionnels et qui seraient disputées par les deux pouvoirs. Au reste, les affaires du

pays, dont le Parlement et le Chef de VÉlat sont également chargés, sont de telle nature que, rarement, un acte d une seule espèce suffise à les régler; le plus souvent, elles réclament plus ou moins directement et une loi et un acte exécutif. Les causes de conflit sont donc inévitables. Il en est une au moins que la séparation des pouvoirs no saurait songer à nier, puisqu'elle résulte de son principe même : le Parlement fait les lois, le Président les exécute. Aussi sévère que soit la séparation, le pouvoir exécutif est exposé à appliquer les lois de façon à contrarier ou fi braver les intentions du législateur; celui-ci ne manquera pas de s'en apercevoir, aux plaintes que le pays lui portera; il cherchera les moyens de réprimer et de prévenir l'exécution malicieuse ou imparfaite de ses lois; il s'irritera et exprimera son mécontentement. En sens opposé, le Parlement a les moyens, en volant ou en ne votant pas les lois, de gôner, d'entraver Taction légitime du pouvoir exécutif, de le mécontenter, de Texciter h la colère. Le conflit est très facile à imaginer, si Ton suppose que le Président et la majorité parlementaire appartiennent à deux partis différents; et le cas n'est pas invraisemblable ^

1. n est réalisé assez souvent aux Étals-Unis. 11 n'a cependant pas donnc^ lieu à beaucoup de conflits graves. La forme fédérale rend les occasions plus rares, et le Con^'rCîs est peu agressif.

Le conflit est né; dans un pays de presse libre, et la presse est libre dans tout pays représentatif, le conflit est immédiatement porté devant l'opinion publique. La Constitution se bouche les yeux et les oreilles ; mais le pays voit et entend ; les partis s'agitent» les actes sont discutés. Comment sortir de cette situation? Quelle voie légale, pacifique, offre la séparation des pouvoirs^?

Comme les deux adversaires en présence sont les deux autorités suprêmes de l'Etat, comme nul arbitre n'est qualifié pour s'interposer, il faut que la Constitution déclare le conflit insoluble ou qu'elle reconnaisse à l'un des adversaires une supériorité déclarée sur Tautre.

Déclarer le conflit insoluble est un étrange aveu d'impuissance et d'imperfection; et comme, en fait, le conflit ne peut pas ne pas se résoudre, c'est l'appel aux actes révolutionnaires, aux coups de force ; c'est la renonciation à l'ordre légal; c'est le saut dans l'abîme.

Reconnaître ù. Tavance et en tout cas la supériorité de l'un des adversaires, cette décision mé-

1. Le» Américains comptent, en cas de difficulté, sur le8 élections, qui ne sont jamais très éloignées. II faut accepter des élec tions très fréquentes; tous les peuples ne pourraient supporter une agitation presque perpétuelle. Au reste, l'exemple de Johnson a prouvé que le remède peut être inefficace ; le Congrès a dû recourir à Timpeachment. ù un procès criminel, pour terminer le conflit.

connaît la séparation des pouvoirs, subordonne au contraire un des pouvoirs à Tautre ; écrite pour le cas exceptionnel d'un conflit, elle exercera son influence sur la vie politique tout entière.

D'ailleurs, quel pouvoir préférer et pourquoi? L'un et Tautre sont parties intéressées dans la difficulté, ils sont également représentatifs étant tout deux électifs; aucune raison ne dicte un choix.

La tradition favorable aux Parlements les fera sans doute préférer. Leur victoire est pourtant la source de difficultés fort inquiétantes. Dans une République, elle condamne presque fatalement le Président à la démission, s'il ne veut pas pousser le conflit jusqu'au coup d'Etat, et elle appelle tous les embarras et les dangers de la crise présidentielle. Dans une monarchie, pis encore; la couronne ouvertement vaincue est placée dans une situation humiliée qui empoche le principe héréditaire de donner ses bienfaits et que l'abdication n'améliorerait pas assez efficacement.

Le régime parlementaire accepte avec tranquillité l'éventualité d'un conflit entre les pouvoirs. Il a le moyen de le terminer sans violence, un moyen qui est un nouvel hommage rendu au principe représentatif; la dissolulion du Parlement permet de scruter l'opinion publique et d'imposer aux partis la dt^cision donnée par le peuple. Elle ne dépend

ni de VuQ ni de Tautre des adversaires ; elle dépend on grande partie du Chef de TÉtat qui est resté en dehors de la lutte, et elle remet la sentence suprême au pays.

Le régime parlementaire dénoue les conflits avec aisance ; mieux encore, il en évite un grand nombre, un plus grand nombre que ne fait la séparation des pouvoirs.

Il établit entre les pouvoirs publics des rapports constants, une collaboration suivie, une sorte de société qui prévient les malentendus, facilite une action concertée.

Un Parlement et un Gouvernement tout à fait séparés sont exposés k ne pas s'entendre et, faute d'entente, à se contrarier, à se disputer, à se combattre. Le Parlement ne vote que les lois demandées par ses membres; il est privé du meilleur excitateur, de rinitiative du Gouvernement, et le Gouvernement est mieux placé que quiconque pour recueillir les vœux du pays, pour connaître les besoins de la nation, pour choisir les mesures convenables. Cela est vmi surtout pour un pays centralisé comme la France, où, grâce h ses agents administratifs, le Gouvernement possède des infor-

mations complètes et sûres. Partout il est vrai que chaque représentant songe à sa circonscription avant toute chose, et l'initiative parlementaire risque d'être toute détournée par les intérêts locaux; le Gouvernement est plus h Taise pour s'occuper des intérêts généraux; mais la Constitution, la séparation des pouvoirs ne le lui permet pas dans Tordre législatif. L'influence des partis et de leurs programmes n'est pas un correctif assuré.

Le Parlement vole les lois avec ses seules lumières, celles que peuvent avoir des hommes enfermés dans les travaux législatifs, étrangers à la vie administrative. Privé des renseignements et des explications que les ministres pourraient lui fournir, il accepte des mesures législatives dont la portée réelle, les conséquences, les difficultés d'application lui échappent. Sa bonne volonté, sa conscience, son intelligence, son désir de faire des œuvres viables et pratiques ne valent jamais h ce point de vue les avertissements que les hommes de l'Administration lui auraient donnés.

Les Içis moins bien faites s'appliqueront avec difficulté: elles susciteront des plaintes, qui montreront, trop tard, au Parlement des défauts de son œuvre, la route qui devait être suivie, les buts à atteindre. Que répondre au peuple qui souffre? Attendre du Parlement l'aveu de ses erreurs serait

un peu naïf. Pour sauvegarder en même temps son amour-propre et sa réélection, il préférera sans doute rejeter la responsabilité sur le pouvoir exécutif, incriminer Tapplication défectueuse de ses lois, au risque de soulever les réclamations du Gouvernement, qui n'est pas moins intéressé à lui laisser la charge de ses actes.

De son côté le Gouvernement, qui a souvent besoin de lois pour accomplir sa tâche, est obligé d'attendre que le Parlement veuille bien les faire, avoir Tidée de les faire. Il n'a pas le droit de les demander directement; et, si par mauvaise volonté, paresse ou incapacité, le Parlement ne fait pas les lois nécessaires, le Gouvernement se trouve empô ché d'agir, d'exercer môme les plus naturelles attributions de sa charge. Cette situation, h laquelle aucun remède n'est donné par la séparation des pouvoirs, est cependant en contradiction avec la séparation môme; car si un pouvoir est en faute quand il agit à la place du pouvoir compétent, il est coupable aussi quand il empoche l'autre pouvoir de remplir sa tâche.

Le Gouvernement, comme de juste, ne veut pas porter devant le peuple la responsabilité de l'inaction à laquelle le condamne Tinerlie du Parlement. 11 se plaint tout haut, et ses récriminations ouvrent le feu, préparent le conflit.

Mettons les choses au mieux. La loi nécessaire est volée.

Le Gouvernement la reçoit toute faite. Il n'a pas collaboré à sa confection; il n'en a pas dirigé, éclairé la discussion ; elle est peut-être toute différente de la loi qu'il désirait. 11 ne Ta pas vue se former ; il ignore dans quelle intention elle a été proposée et votée, quel sens le Parlement a donné à ses dispositions. Il l'aurait peut-être combattue, il la juge mauvaise, dangereuse. 11 n'importe : le voilà contraint d'appliquer une loi qu'il connaît mal, qu'il désapprouve.

L'application qu'il va en donner risque fort de n'être ni intelligente, ni zélée. Elle reste, en théorie, ignorée du Parlement qui n'est pas autorisé à intervenir pour redresser les interprétations erronées, pour surveiller les actes d'exécution, et qui pourtant ne peut manquer d'ôlre renseigné.

A la mauvaise humeur du Gouvernement s'ajoute bientôt la mauvaise humeur du Parlement dont les intentions se voient méconnues ou trahies.

N'est-il pas vrai que ce régime de travaux séparés est fait pour susciter d'innombrables difficultés entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif?

Le régime parlementaire les évite sans {)eine. Lorsqu'il fonctionne régulièrement, les lois votées par le Parlement ont été, sauf de rares et insigni-

fiantes exceptions, demandées ou acceptées par le Gouvernement, puisque, par hypothèse, les ministres sont les chefs de la majorité parlementaire; et, pour le même motif, le Gouvernement est assuré d'obtenir les lois qu'il désire, telles qu'il les désire. Il dispose d'ailleurs du droit d'initiative.

Toutes les lois ont été discutées en la présence, ^vec le concours du Gouvernement. Il en a signalé le fort et le faible, il a montré le but à atteindre et les meilleurs moyens d'y parvenir, il a révélé les besoins de la nation et leurs remèdes, dénoncé, le cas échéant, les erreurs de fond, les dangers, les vices de forme de la loi en élaboration.

En dernière analyse, si le Parlement ne lui donne pas ce qu'il désire, s'il refuse la loi jugée nécessaire, s'il vote la loi jugée dangereuse, s'il adopte des mesures insuffisantes ou mauvaises, son vote prouve que l'accord est rompu entre les pouvoirs publics; et si la matière est importante, les ministres abandonnent le pouvoir, plutôt que de procéder de mauvaise grâce à l'application d'une loi qui leur déplaît trop.

S'ils restent, c'est que la loi n'a pas une importance majeure et n'est pas destinée à susciter un conflit.

En tout cas, le Gouvernement, ayant suivi la loi depuis le début jusqu'au vote final, on connaît à

merveille le sens, le but, la portée. Il va donc rappliquer selon les intentions du Parlement, sans hésitation, sans erreur, sans contresens. Il l'applique sous les yeux, sous le contrôle du Parlement, dont intervention instantanée rétablit, le cas échéant, Taccord entre les pouvoirs publics.

De ce côté-là, les avantages du régime parlementaire sont si certains que les Etats-Unis, malgré leur constitution *, se sont attachés et sont parvenus à les obtenir. Le Président et leç ministres n'ont pas l'initiative des lois : ils n'ont pas de peine à S'en passer, parce que des représentants amis consentent à déposer les projets de loi désirés par le Gouvernement et même à recevoir le texte tout rédigé. En somme, à part le détour obligatoire, pure forme et très peu gênante, les choses se passent comme dans le régime parlementaire, et il est improbable qu'un Exécutif raisonnable se trouve exposé à ne pas rencontrer l'ami complaisant qui lui rendra le service de s'approprier son œuvre-.

i . La constitution américaine a été retouchée très rarement. L'interprétation et la coutume lui ont apporté des modifications nombreuses et importantes.

2. Il n'est peut être pas sans intérêt de remarquer que, aux yeux des hommes qui ont voté la constitution américaine, la séparation des pouvoirs était un moyen d'empêcher l'inQuence du pouvoir exécutif sur le Congrès, l'influence illicite que Georges UI avait acquise sur les Chambres anglaises. Ce n'était pas principalement un moj'en cj'exclure l'influence du Congrès sur le pouvoir exécutif, bien que le désir d'assurer l'indépendance du Président ait été très vif.

POUR LE RÉGIME PARLEMENTAIRE ISîi

Le Président et les ministres n'assistent pas aux séances des Chambres. Qu'iraient-ils y faire? Le travail officiel des Chambres, celui qui s'accomplit on séance publique est réglé de telle manière que la discussion en est bannie h peu près complètement. Le travail utile s'accomplit dans les comités parlementaires ; c'est là que les lois sont examinées à fond, discutées dans leurs principes et dans leurs détails ; c'est là que les remarques, les critiques, les amendements sont utiles ; et, quand une mesure a été adoptée par un comité, il est à peu près certain qu elle sera adoptée, dans sa forme textuelle, par la Chambre. Or, non seulement le Gouvernement a dans les comités des amis qui, dûment stylés, se chargent de parler, d'agir, de combattre comme feraient les ministres, mais les ministres eux-mêmes sont en relations suivies avec les comités. Ils y sont souvent appelés, y donnent leurs avis, y exercent une réelle inlluence. Ils y sont ainsi en mesure de suivre de près le véritable travail législatif, de connaître les lois et d'aider à leur élaboration. Résultat excellent, fort éloigné de la séparation théorique des pouvoirs.

L'exemple des États-Unis atteste qu'en dépit de sa netteté et de sa rigidité apparentes, le principe de la séparation des pouvoirs tolère des accommodements et fait preuve de quelque souplesse. Il

montre plus clairement encore que, si la théorie peut dicter des textes, la pratique sait, pour assurer le fonctionnement des institutions, oublier ou tourner les principes et trouve les combinaisons discrètes qui, en définitive, forment le fond de la vie politique du pays.

Telle étant la force des choses, est-il raisonnable de proclamer des règles destinées à être négligées, de créer des institutions qui évolueront loin de leurs principes, de tenter, œuvre vaine, la description des attributions législatives et des attributions executives qui ne pourront rester séparées? Pourquoi contrarier la nature, et au lieu d'accepter des subterfuges compliqués, pourquoi ne pas admettre à ciel ouvert les relations inévitables entre les pouvoirs ?

Au reste la souplesse dont fait preuve la constitution américaine, la séparation des pouvoirs, souplesse qui mériterait d'être considérée comme une violation des principes, est très loin d'égaler la merveilleuse facilité d'adaptation déployée par le régime parlementaire.

Le principe de la séparation dispose de ressources très limitées, très peu variées. 11 exige un classe-

ment complet et exact des attributions entre le Parlement et le Gouvernement, et il demande à tous les pouvoirs publics le respect religieux de leurs frontières respectives. La deuxième condition ne saurait varier selon les pays et selon les temps ; seule la première est susceptible de varier un peu en passant d'un peuple à Vautre ou dans le cours des temps. Encore les limites des variations sontelles assez étroites : le système est fondé sur Tidée que certaines attributions ont la nature intrinsèque des attributions législatives ou executives, sur rhypothèse d'un critérium précis. Si Thypothèse n*est pas fausse — et si elle est fausse, comme je le crois, le système croule par la base, — l'application du critérium est comme fatale ; les seules différences concevables entre les régimes sont celles qui résultentdu nombre ou de la variété différents des attributions données à TEtat et à répartir entre les autorités publiques. Ainsi en France, dans un pays centralisé, le catalogue serait plus étendu qu'il n'est aux États-Unis, pays fédéral.

Le régime parlementaire est beaucoup plus souple ; il n'est pas enchaîné par des règles aussi précises et aussi rigides ; il n'est pas limité dans ses procédés. Ri«n ne l'empèchè de se modifier, selon les peuples, d'évoluer avec le temps, pourvu que Tessentiel se retroux'C partout et toujours. L'essentiel en

lui, c'est l'applicalioii du principe représentatif au pouvoir exécutif par le moyen de la responsabilité politique des ministres. Moyen assez précis pour atteindre toujours le but ; moyen très souple, cependant, car la responsabilité ministérielle peut être mise en jeu par des procédés bien différents. Par exemple, en France, le procédé habituel est l'interpellation suivie d'un vote ; en nombre de pays parlementaires, en Belgique, en Italie, en Espagne, Tinterpellation fonctionne aussi, mais dans des conditions différentes. Dans tous ces pays, celle ressource a changé de caractère et a eu des effets différents à diverses époques; l'interpellation de 1903 n'est pas semblable en France à Tinterpellation de 1832. En Angleterre, Tinterpellation est inconnue. Le fond est le même dans tous les pays parlementaires : la responsabilité des ministres devant les Chambres.

Je pourrais multiplier les exemples. Il suffit de rrlléchir à l'expansion rapide du régime parlementaire dans les peuples de civilisation occidentale. 11 a su pénétrer partout, s'accommoder aux différents caractères nationaux, se plier aux diverses forme? politiques. On le trouve dans des royautés et des républiques, dans des peuples jeunes comme la Grèce ou la Roumanie et dans les vieilles nations ; il s'est constitué dans l'aristocratie anglaise

et s'est acclimaté dans la démocratie de pays nombreux et divers. Son principe immuable et nécessaire a reçu des applications indéfiniment variées, pour épouser en quelque sorte chaque nation et en respecter le tempérament propre.

Il n'est pas figé en une formule perpétuelle. En Angleterre même, son évolution ne s'est pas arrêtée ; et dans tous les pays, il suit avec fidélité, sinon avec tranquillité, les transformations sociales.

Il n'a rien abandonné du passé, du moins a titre définitif. S'il n'use guère plus des accusations criminelles contre les ministres, s'il refuse rarement le budget ou les lois, il n a brisé aucune de ces armes et demeure prêt à s'en servir au besoin. En même temps, il imagine des procédés nouveaux, encore plus souples et précis que les anciens. Il est toujours en évolution et en perfectionnement.

xVucun régime n'a fait preuve d'une aussi grande souplesse, d'une pareille facilité d'accommodation, de la même aptitude, de la même habileté h utiliser les ressources propres de chaque nation ol do chaque époque.

Pourtant l'objection qui est le plus souvent et le plus volontiers opposée au régime parlementaire.

qui paratt être la plus impressionnante, la plus efficace, est celle-ci : comme toutes les institutions politiques, le régime parlementaire est né en Angleterre d'un concours de circonstances qui ne se rencontrera plus, nulle part, jamais ; c'est un produit proprement anglais, qui ne peut être exporté. Les nations qui entreprennent de l'acclimater commettent une lourde erreur et s'épuisent en efforts inutiles. Avant de chercher à imiter l'Angleterre, elles devraient devenir anglaises, et même se placer dans Tensemble des conditions où s'est trouvée l'Angleterre depuis 1688.

L'objection prouverait trop, si elle prouvait ; elle prouverait autant pour le régime représentatif, qui a été donné au monde civilisé par l'Angleterre. Pourquoi n'est-il pas lui aussi un produit anglais, et si les peuples civilisés ont pu se l'approprier, pourquoi ne s'arrangeraient-ils pas encore du régime parlementaire qui est son développement logique? Elle prouverait autant pour la séparation des pouvoirs, dont l'application type a été donnée par les Etats-Unis, et on dira sans doute, mais non, on ne dira pas pourquoi celle-ci est susceptible d'exportation, d'imitation et non pas le régime parlementaire. Elle vaudrait autant pour toute institution et s'opposerait à l'adoption de toute règle étrangère parce qu'étrangère.

Poussée à ce point, robjection est évidemment absurde, et les faits se chargent de la réfuter. La réfutation est toute faite pour le régime parlementaire. Il eût été puéril et chimérique de prétendre que le parlementarisme anglais fût transplanté tel quel en un pays quelconque; contre cette idée, il eût été valable d alléguer les différences de tout genre qui donnent à TAngleterre une physionomie propre. Aussi de cela n'a-t-il jamais été question, mais seulement d'accepter Tidée qui anime les institutions anglaises, Tidée de la responsabilité politique des ministres comme moyen d'étendre Tapplication du principe représentatif. Et, en effet, cette idée générale admise par différents peuples a été appliquée de façons différentes, et le régime parlementaire doit aux divers tempéraments nationaux les traits particuliers qu'il revôt ici et là. L'idée elle-même n'a rien de proprement anglais.

Cette réfutation directe ne suffit pas peut-être. L'objection est reproduite avec tact de complaisance qu'elle doit être examinée sous toutes ses faces et poussée dans ses derniers retranchements.

Quelles sont donc les difficultés, déclarées insur-

1C2 POrn LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

montables, que le régime parlementaire rencontre hors de sa patrie d'origine?

Les principales, dit-on, viennent de la centralisation et de la démocratie.

La centralisation attribue aux chefs de l'administration une puissance énorme qui s'étend à une immense quantité d'affaires. Elle donne à la possession du pouvoir exécutif un prix élevé, parce qu'il règle et les affaires nationales et les affaires locales; elle surexcite la convoitise dont il est l'objet; elle exaspère les luttes dont sa conquête est le mobile. Elle permet de comprendre que les représentants, surtout attentifs aux intérêts de leurs circonscriptions, assiègent les ministres de demandes insatiables, que les ministres se fassent payer leurs concessions on votes politiques, et que le marchandage s'établisse entre les uns et les autres. Elle détourne des affaires nationales vers les affaires locales rallention des pouvoirs f)ublics et n'autorise qu'une politique de village.

L'Angleterre ignore ces maux parce qu'elle est décentralisée. Les affaires locales y sont traitées et réglées par des fonctionnaires ou des corps électifs. Les Chambres et les ministres s'y occupent des affaires nationales; les unes n'ont rien a demander pour leurs électeurs, les autres n'ont rien à donner. Aussi l'Angleterre a-t-elle une politique nationale.

A quoi tend cette comparaison, où le portrait (les institutions et des mœurs anglaises est un peu flatté? A vanter les bienfaits de la dc^centralisation, et de cela je conviens volontiers. Mais qu'est-ce que cela prouve contre le régime parlementaire? Ne voit-on pas que la preuve atteindrait jusqu'au principe représentatif? Si même les ministres n'étaient pas responsables devant les Chambres, les ministres et les représentants auraient encore à échanger des votes et des faveurs administratives, et !e marché, moins étendu et moins actif peut-être, n'en existerait pas moins. Le mal n'existe pas seulement dans les pays parlementaires ; il sévit aux États-Unis, où on a vu que le (îouvernement a abandonné aux représentants la désignation des fonctionnaires, concession extrême k laquelle la France parlementaire n'est pas encore habituée.

La centralisation n'y est peut-être pas pour grand'chose. Si l'Angleterre est décentralisée, les Etats- Unis le sont davantage, jusqu'au fédéralisme. En réalité, le désordre est dû à une perversion du système représentatif sous toutes ses formes, à la faiblesse excessive et croissante du pouvoir exécutif, aux prétentions excessives et croissantes aussi des Chambres.

La séparation des pouvoirs n'y remédierait pas. Prétendrait-elle par sa seule vertu moraliser les

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ministres, les députés et les électeurs? Empêcherait-elle que les uns aient des faveurs à distribuer, les autres des votes à accorder? L'Etat, même décentralisé, a beaucoup d'occasions pour enrichir ou ruiner une localité, donc pour négocier avec ie député qu'elle a élu.

La tendance démocratique des sociétés modernes paraît mieux justifier l'objection. Rien, à première vue, n'empêche de concevoir une forme politique qui ne convienne qu'à une société aristocratique et qui ne saurait s'adapter à une société démocratique. Comme la tendance démocratique se manifeste en particulier par l'extension considérable donnée au droit de suffrage, on imagine très bien, sauf à vérifier l'induction par Texamen des faits, que tel régime arrangé pour et par un nombre restreint d'électeurs devienne impraticable ou dangereux avec le suffrage universel. Je ne dirai pas, comme tout à l'heure, que l'objection tombe à côté; je dirai pourtant, mais sans insister encore, que l'objection s'adresse au régime représentatif non moins qu'au régime parlementaire, puisqu'elle considère surtout l'augmentation du nombre des citoyens : le

fait intéresse le principe représentatif sous toutes ses formes.

Serrons de plus près Tobjection.

Elle peut être formulée en ces termes : le parlementarisme anglais s'est formé au sein d'une société aristocratique, la société anglaise du xvm* siècle. A cette époque, les droits politiques étaient peu répandus; les électeurs étaient peu nombreux et appartenaient aux classes riches ou élevées de la nation; ils étaient groupés dans des circonscriptions étrangement découpées, dont la bizarrerie favorisait les influences aristocratiques. La pairie, non contente de régner dans la Chambre Haute et de diriger les partis, disposait en réalité des élections qui nommaient à la Chambre des Communes. La machine politique était construite sur un plan de proportions modestes, et disposée à souhait pour les combinaisons subtiles du parlementarisme. Elle était manœuvrée par des mains fines, prudentes, expertes. Tout concourait au succès d'une forme politique très délicate.

Or voici que la démocratie change tout cela. Elle abolit les classes dirigeantes, les privilèges héréditaires, les influences aristocratiques. Au lieu d'un pays légal réduit à quelques centaines de familles, à quelques milliers d'individus, elle installe la nation entière, plusieurs millions d'hommes, dans la

vie publique. La foule, la foule immense et inorganique, est investie des droits politiques; c'est un corps électoral de proportions colossales qui exprime la confiance du peuple envers ses représentants. L*accès du pouvoir, du Parlement, du Gouvernement, jadis réservé à un petit nombre, est ouvert à tous, a quiconque obtient la confiance de la foule.

Grâce à elle, les intérêts ou les appétits des plus nombreux disposent de J'arme toute-puissante dans un régime représentatif, du bulletin de vote; le pouvoir est destiné aux hommes qui offriront à ces intérêts, à ces appétits, la plus ample et la plus prompte satisfaction. Les plus nombreux, ce sont nécessairement les plus misérables et les moins cultivés ; pour obtenir leurs suffrages, d'autres procédés, d'autres hommes aussi sont nécessaires; il ne s'agit plus de se concilier la faveur d'une élite. Le nombre devenu officiellement la force politique n'accepte plus les multiples distinctions historiques, économiques, intellectuelles, morales, que comporte une société aristocratique; il ne tolère aucun privilège, aucune influence, il ne supporte pas les iniquités des anciennes répartitions électorales, et trace sur le territoire nivelé des circonscriptions aussi égales que possible et dont il veut être Tunique élément.

Entre ses mains vigoureuses et rudes, que de-

viendrait la délicate mécanique parlementaire? Elle n'a plus les conditions indispensables de son fonctionnement. Agrandie jusqu'à des proportions gigantesques, elle manque des hommes subtils et ingénieux que l'aristocratie seule fournit. Ses mouvements souples, doux et sûrs quand ils agissaient dans une sphère restreinte, deviennent incertains, immenses, désordonnés. Les erreurs s'amplifient; les à-coups sont violents.

La démocratie , hors d'état de comprendre et de pratiquer les principes voilés du parlementarisme, s'irrite devant une coutume compliquée, des démarches lentes, des attitudes atténuées. Elle se demande pourquoi tant de gestes qui semblent inutiles, tant de paroles superflues, tant de discussions, de discours, de votes. Séduite par les apparences, dépourvue de sens critique, incapable de prévoyance, pressée d'aboutir, consciente de sa force, il est naturel qu'elle préfère un régime aux contours nets, un principe susceptible d'une formule immédiate, simple, intelligible à première vue, et que, adoptant la règle des pouvoirs séparés, elle demande à chacun un travail spécial, les lois aux Chambres, au Gouvernement l'administration. La logique élémentaire des démocraties n'est pas capable d'une autre conclusion.

Commençons par le commencement, et tâchons de nous entendre sur la véritable nature de la démocratie.

Pour la déclarer incompatible avec le régime parlementaire, on lui a donné une physionomie peu séduisante et qui, j'ose le dire, n'est pas la sienne.

Si j'ai bien entendu, la démocratie n'est qu'un fait matériel, un régime de brutalité et de violence. C'est le nombre qui, prenant conscience de ses droits, ou plutôt érigeant sa force en droit, réclame impérieusement son dû à la société. Refusant de reconnaître des droits ou des intérêts indépendants des siens, le nombre se met en mesure d'arracher par la violence ce dont il a besoin ; il s'empare des pouvoirs publics et entreprend de les employer au mieux de ses intérêts, au bénéfice de ses appétits. La cohue des prolétaires, la foule des miséreux et des travailleurs manuels s'aperçoit enfin que mille hommes sont plus forts musculairement et arithmétiquement qu'un seul, et sans vouloir considérer autre chose, jouant du bulletin de vote, comme elle jouerait des poings et des pieds, elle traduit en faits politiques et juridiques, en lois et en décrets, cette évidente vérité de chiffres.

Si telle est la démocratie, le régime parlementaire n'a rien à voir avec elle; et pas plus que lui, l'ordre légal, la paix publique, la liberté, la civili-

sation. Ce n'est pas une forme sociale ou politique, c'est la violence déchaînée, c'est une nouvelle invasion des barbares, de barbares sans naïveté et sans foi, aux dents longues et amères, agacées par la jalousie et par des appétits vulgaires. Telle, elle détruira, je n'en doute pas, le régime parlementaire, la responsabilité ministérielle et tout ce qui s'ensuit* Elle détruira beaucoup d'autres choses, et la société elle-même ; la force toute nue n'est pas le ciment d'une société durable.

Non, la démocratie n'est pas cette brute démuselée. C est une forme sociale, régulière, fondée sur d'autres principes et employant d'autres ressources que la force. Sans doute, elle réclame que tous les pouvoirs demandent leur légitimité à la confiance de la nation. Elle veut que le gouvernement ait pour but visible le bien de tous, que Imtérèt d'une classe étroite n'absorbe plus toute l'action politique.

Elle déclare juste que l'impôt payé par tous, la loi subie par tous, soient consentis par tous. Elle distribue très largement les droits politiques pour réduire au minimum l'injustice commise au détriment de ceux qui subissent la loi et l'impôt sans leur adhésion; et aussi pour que le Gouvernement utilise dans la plus large mesure possible tous les éléments nationaux, pour qu'aucune parcelle de bonne volonté, d'intelligence et de capacité ne soit

perdue. Mais en prodiguant le bulletin do vote, elle veut éliminer le règne de la force et non pas substituer une brutalité à une autre.

Dans le suffrage concédé à tous, elle voit, au lieu d'un instrument nouveau de la violence matérielle, le moyen d assurer à l'œuvre commune du gouvernement la collaboration de tous les intéressés. Elle s'adresse à des intelligences el non à des appétits. Elle serait aveugle et stupide si elle ne voyait pas, mais elle voit que les intelligences, que les capacités, que la bonne volonté sont inégales entre les hommes, que leur collaboration est donc plus ou moins avantageuse, qu'il ne suffit pas de compter les citoyens pour résoudre les problèmes politiques. Elle admet que des inQuences intellectuelles ou morales contrebalancent le nombre, et ne lui permettent pas de devenir un élément exclusif et tyrannique.

Elle écarte tous les privilèges, elle désire que tout homme ait la liberté de révéler et de cultiver ses aptitudes naturelles ; elle ne permet pas qu'un obstacle légal empêche quiconque de prendre dans la société un rang éminent, d'atteindre les sommets du pouvoir, et elle ne permet pas davantage qu'un homme tienne de la loi un avantage, une facilité particulière à cet égard. Elle veut que chacun occupe le rang auquel le destinent ses mérites; à ses

yeux le nombre seul n'est ni un talent ni une vertu. En un mot, elle est le règne d'une ample justice. Aussi n'est-elle en rien incompatible avec le régime parlementaire, qui, de son côté, s'efforce de réaliser la justice et la liberté. Que les électeurs deviennent plus nombreux, que Taccès des fonctions représentatives soit ouvert aux plus dignes, sans exclusion et sans privilège, le régime parlementaire n'a rien à craindre de ces événements démocratiques; il n'a en tout cas rien de plus à craindre que tout régime représentatif. Il a pour principe la confiance de la nation envers les gouvernants, et bien que, à l'égard du pouvoir exécutif, il adopte un procédé particulier pour l'expression de cette confiance, son existence ne dépend pas de Tétendue plus ou moins grande donnée à la nation, du nombre des citoyens. Au contraire, plus large sera la base électorale, plus libre l'accès des fonctions représentatives, et plus le gouvernement parlementaire gagnera en sincérité, plus exactement ses actes répondront aux vœux du peuple, plus sûrement la confiance nationale produira ses effets.

A cet égard, l'Angleterre fournit une preuve expérimentale qui est décisive.

(Vest dans le courant du xix* siècle que les Anglais ont poussé le régime parlementaire à sa perfection.

Le xviii' siècle avait été la période de lutte et de tâtonnement ; le xix* siècle eut la période de l'épanouissement, du fonctionnement assuré et libre. Or, précisément au xix*' siècle, les Anglais ont accompli des réformes électorales dont le caractère démocratique est incontestable. Elles ont singulièrement élargi le corps électoral, balayé tous les privilèges des classes aristocratiques, transformé la physionomie politique de TAngleterre et les conditions de son gouvernement. L'act de J832 augmenta le nombre des électeurs, abrogea un grand nombre d'iniquités, supprima nombre de bourgs et par conséquent de sièges qui avaient perdu toute raison d'être. Les acts de 1867 et de 1868 doublèrent à peu près le nombre des électeurs admis en 1832. Enfin Tact de 1884 a porté ce nombre à près de six millions, et ses règles sont assez proches voisines du suffrage universel.

La môme période a vu l'Angleterre se démocratiser profondément et perfectionner le régime parlementaire. I^reuve irrésistible que la démocratie et le parlementarisme ne sont pas inconciliables.

Il est vrai, des gens se sont trouvés pour prophétiser la chute, la faillite du parlementarisme anglais. On a cru ou voulu voir des signes de décadence ou de crise tout au moins; on a annoncé, affirmé une transformation importante dans . les

institutions anglaises, et on en a cherché la cause dans les changements démocratiques survenus au sein de la société et de la législation anglaises. Prophéties intéressées : n'eût-il pas été très piquant et très démonstratif que TAngleterre, après avoir inventé le régime parlementaire en temps d'aristocratie, Tabandonnât en temps de démocratie? Prophéties prématurées au moins, et, au fond, tout à fait fausses. Elles prétendent interpréter quelques incidents passagers de la politique contemporaine ; elles les exagèrent et les dénaturent pour les plier au gré de certains désirs. A les entendre, on croirait que le régime parlementaire s'est formé en Angleterre selon un développement rectiligne et que, aujourd'hui, son fonctionnement est contrarié par des circonstances graves, nouvelles, définitives.

Sur les deux points Terreur est manifeste.

L'histoire du régime parlementaire en Angleterre montre combien de difficultés, de crises, le régime a dû surmonter, qui ne le cédaient pas à celles de Theure présente ; ce n'est pas assez dire, l'évolution du parlementarisme a été inconsciente pour une bonne part, et je ne sais si les Walpole, les Pitt et les Fox n'eussent pas eu quelque surprise h contempler les gestes des Gladstone et des Disraeli.

La crise actuelle, c'est avant tout la crise du parti libéral qui s'est divisé, qui hésite, qui cherche

péniblement un chef et un programme. Je ne méconnais pas rimportance de ces difficultés, ni combien la dissolution du parti libéral changerait les conditions du gouvernement en Angleterre. Mais je dis d'abord que cette dissolution n'est pas un fait accompli ; si Tune de ses causes, la mort de Gladstone, est irréparable, les autres sont éphémères, et par exemple la paix du Transvaal supprime une divergence grave entre les différents éléments libéraux. Je dis aussi que si le parti libéral ne peut pas se reconstituer selon ses vieux principes, il sera remplacé par une organisation rajeunie qui empruntera son programme aux problèmes de rheure présente. La souplesse du régime parlementaire est, à cet égard, pleinement rassurante; il saura se plier aux circonstances. Aussi les exigences nouvelles de la politique extérieure, Timpérialisme, la fédération, si elle se réalise, le protectionnisme même s'il s'introduit, ne le feront pas mourir. Il les absorbera comme il a absorbé tant d'autres idées. Sa merveilleuse plasticité l'accommodera sans doute aux changements inévitables.

A coup sûr, si les institutions anglaises évoluent, se transforment, ce n'est pas dans le sens de la séparation des pouvoirs, ni du reste dans le sens de la confusion des pouvoirs. Et cela est capital. Les prophètes qui annoncent la fin du parlementarisme

en Angleterre ne seraient en droit de triompher que s'ils montraient un autre régime, soit le système américain, soit le gouvernement d'un Long Parlement ou d'une Convention, s'instailant à la place des institutions périmées. Ils s'en gardent bien et pour cause; leurs prophéties sont toutes négatives, elles proclament une mort, une maladie mortelle, parce qu'il est toujours aisé de signaler des malaises dans la plus robuste santé; elles ne sont pas positives, elles n'indiquent pas la voie où s'engagerait l'Angleterre, car les démentis par les faits s'amoncelleraient innombrables.

Les regards non prévenus ne voient en Angleterre que les changements que le temps et les événements imposent à tous les régimes; changements qui s'opèrent avec souplesse dans une constitution coutumière comme la constitution anglaise, dans un régime pratique comme le parlementarisme. En toute occasion, les rouages fonctionnent selon les principes.

S'il fallait un exemple probant de la permanence des principes dans le système politique de l'Angleterre, il suffirait de remonter à l'année 1895. A cette date, Gladstone avait obtenu des Communes le vote du home rtile pour l'Irlande. La Chambre des Lords, qu'on représente souvent comme une assemblée sans autorité et sans droits, comme la

partie la plus caduque de la vieille constitution aristocratique, opposa au ministre libéral une résistance décidée. Pour la vaincre, Gladstone eut recours à la dissolution, et le peuple anglais en donnant la majorité dans les Communes aux conservateurs et aux unionistes, en condamnant Gladstone et le home rule, attesta que la Chambre Haute avait mieux que les Communes exprimé le sentiment national, qu'elle gardait un rôle utile et important. Gladslone lui-même en consultant le peuple avait rendu un hommage indirect aux droits des Lords. Ainsi, à une date récente, contre les affirmations exagérées des publicistes qui avaient déjà notifié le décès de la Chambre des Lords, s'est affirmée la solide permanence des traditions parlementaires.

La démocratie peut donc faire boa ménage avec le régime parlementaire. Ce n'est pas assez dire : ce régime lui convient à merveille, mieux que toutes les autres formes du principe représentatif. La démocratie appelle à la vie politique des hommes qui, nécessairement, n'ont pas une culture très profonde. Leur nombre même et leurs simples intelligences réclament un système qui n'exigo pas d'eux des efforts trop compliqués. Le régime parlementaire demande peu de çhosç aux citoyens,

beaucoup moins que ne demande la séparation des pouvoirs, rien de plus que le choix éclairé et honnête des hommes qu'ils envoient au Parlement. C'est un minimum, qu'on ne conçoit pas qui soit abaissé, qui reste inférieur aux exigences de tout autre régime. Le parlementarisme est donc mieux fait que toute combinaison représentative pour les démocraties.

Sa souplesse contribue h sa supériorité à cet égard. La démocratie n'est pas figée en une forme définitive; elle évolue, elle progresse, elle se développe. Le régime parlementaire la suit pas à pas, automatiquement; dès que la démocratie a conquis une extension nouvelle du suffrage, et tel est le minimum de son action politique, l'effet, grâce au parlementarisme et à la responsabilité des ministres, s'en fait sentir sur le régime tout entier.

Avec la séparation des pouvoirs, il en est autrement. Dans une république, l'extension du suffrage obtenue pour les élections législatives n'est pas de plein droit acquise pour l'élection du président; toute réforme en ce sens a besoin d'ôtre examinée et votée deux fois; car on conçoit, on sait par l'exemple de l'Amérique que les élections législatives et les élections présidentielles peuvent être soumises à des règles différentes; les deux problJ^mes ne sont pas nécessairement résolus du

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môme coup. S'ils ne reçoivent pas la môme solution, Tun des pouvoirs pourra être accusé d*ôtre moins représentatif que l'autre, au détriment de la séparation obligatoire des pouvoirs. — Dans une royauté, il est inévitable que chaque réforme démocratique attire l'attention et la discussion sur la contradiction au moins apparente qui oppose le principe représentatif au principe héréditaire; et la chose n'est pas favorable au bon ordre politique. Le régime parlementaire est disposé de façon que ces difficultés n'y puissent naître.

L'introduction de la démocratie n est pas pour le régime parlementaire un fait indifférent; mais ce fait intéresse au môme degré toutes les formes représentatives; plus encore, le régime parlementaire s'en accommode plus aisément que toutes les autres formes représentatives.

L'extension du suffrage qui est l'effet le plus immédiat et le plus important de la démocratie substitue aux petits groupes d'électeurs du suffrage censitaire et aristocratique d'énormes masses électorales. Jadis il était possible, facile de connaître tous les électeurs; leurs intérêts, leurs tendances, leurs habitudes étaient définis; leurs évolutions élaient prévues ut d'ailleurs limitées. Les troupes innombrables du sudragc universel sont mal aisées

à diriger et même à connaître; lamplitude et la force de leurs mouvements impriment à la politique des secousses redoutables. Le fonctionnement du principe représentatif sous toutes ses formes subit sans doute Tinfluence de faits aussi importants. Mais quand la démocratie est admise progressivement, les problèmes suivent une marche analogue ; ils sont posés et résolus un à un, sans efforts excessifs, et la pratique continue de la démocratie aide à les trancher.

Au reste, les difficultés prévues, les changements prompts et profonds ont souvent pour causes les fautes du Gouvernement; ils sont ainsi dans la logique du système représentatif qui appelle le peuple à juger ses représentants sur leurs actes, sur la prospérité ou la souffrance de la nation. Tous les Gouvernements sont exposés à commettre des fautes ; seul, le régime parlementaire, grâce à la responsabilité politique des ministres, donne le moyen de réprimer avec simplicité et énergie les fautes dès qu'elles sont commises ; il permet d'en éviter l'accumulation dangereuse; il conjure les révolutions qui sont dues d'ordinaire à Tinjuste résistance du Gouvernement. Si la démocratie pose à tous les Gouvernements représentatifs des problèmes en partie nouveaux, c'est d'un régime parlementaire qu'elle reçoit les solutions les plus

promptes, les plus sûres, les plus pacifiques. Sans conlredit, les partis sont plus difficiles à constituer et à diriger lorsque les citoyens se comptent par millions, au lieu de se compter par milliers. La difficulté ne va pas sans quelques avantages : un parti très nombreux n*a pas les vices d'une secte, Taveugle égoïsme, Tintolérance, l'inaptitude à suivre révolution sociale. La difficulté existe dans tous les régimes représentatifs. Elle est aussi petite que possible dans le régime parlementaire : la victoire d'un parti est complète dès qu il a triomphé par les élections législatives, la conquête du pouvoir exécutif s'ensuit naturellement. Si les pouvoirs sont séparés, le parti doit vaincre deux fois ; la lutte est établie à Tétat violent et permanent; chaque succès n'est qu'une demi-victoire qui irrite le vainqueur et exaspère le vaincu.