DE LA PREMIÈRE ÉDITION

Cette introduction forme le premier tome d’une publication étendue où se trouvera le développement du volume qui parait aujourd’hui. Quelle raison avons-nous d’ajouter un traité nouveau aux ouvrages, déjà nombreux, qui ont le droit administratif pour objet? Quelque estimables que soient les œuvres des écrivains qui nous ont précédé, il n’est pas surprenant que, dans une science de formation récente, des points importants aient échappé à leurs explorations et que leurs études aient besoin d’être continuées et complétées. Pendant les trois années que nous avons passées au Conseil d’Etat, nous avons pu nous convaincre que ces livres ne répondaient pas toujours aux interrogations de la pratique, et que ceux-là même qui paraissaient plus spécialement destinés aux praticiens leur donnaient rarement pleine satisfaction. Cela s’explique aisément. Les ouvrages qui sont faits en vue de l’application ont souvent le défaut de leurs qualités ;

PREFACE

leurs auteurs analysent surtout les décisions, et, quand ils ont bien rendu compte des espèces et des solutions, ils croient avoir entièrement rempli leur objet. Mais comme, en général, les administrateurs ne sont embarrassés que par des espèces imprévues et différentes de celles qui se sont déjà présentées, il en résulte que vainement ils demandent des lumières à l’analyse de la jurisprudence. Sans doute, les précédents sont très-utiles à connaître et nous ne manquerons jamais de les exposeraussi complètement que possible; mais ce qui est surtout indispensable au praticien lui-même, c’est la pleine possession des principes et des doctrines. Celui qui ne connaît que les décisions d’espèces est désarmé par les situations nouvelles. Avec des règles et des doctrines fermes, il saurait, au contraire, facilement se reconnaître au milieu des faits les plus variés et les plus compliqués. Or, parmi les ouvrages publiés jusqu’à présent, les uns ont trop sacrifié à la théorie et les autres trop à la jurisprudence. Aucun ne s’est proposé pour but l’alliance intime entre la doctrine et la pratique, alliance que nous n’avons peut-être pas complètement réalisée, mais que du moins nous n’avons pas un instant cessé de poursuivre.

D’un autre côté, notre plan diffère complètement de ceux qui ont été adoptés jusqu’à présent; s’il n’est pas meilleur, il est au moins différent. Les livres antérieurs à celui que nous publions peuvent

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se diviser, sous ce rapport, en deux catégories principales. La première comprend ceux dans lesquels les matières se succèdent par ordre alphabétique, sans lien logique entre elles et simplement juxtaposées par le hasard des initiales, comme dans un dictionnaire. Cette absence de plan n’a même pas l’excuse de la facilité des recherches; car, si l’on cherchait cet avantage, il serait préférable de recourir à un dictionnaire d’administration où les mots sont plus nombreux et les matières, par conséquent, plüs divisées et plus faciles à retrouver. Les ouvrages auxquels nous faisons allusion sont des réunions de monographies plutôt qu’ils ne sont des traités de droit administratif ou des dictionnaires d’administration; ce qui le prouve, c’est que les auteurs peuvent, sans inconvénient, en détacher des parties et les publier comme des ouvrages

Dans la seconde catégorie, se trouvent le3 écrivains, appartenant tous à l’enseignement desFacultés de droit, qui ont tenté d’établir un peu d’ordre entre des dispositions diverses par leur origine et parleur date. MM. de Gérando,Macarel,Laferrière, Foucart, Chauveau, Cabantous, Trolley, Serrigny, ont présenté des synthèses de droit administratif qui sont presque toutes faites à des points de vue

1 Je prie le* écrivains qui se reconnaîtraient dans cette allusion générale do croire que, sauf cette réserve relative au plan, je suis le premier à reconnaître le mérite de leurs travaux et spécialement les services que leurs ouvrages m’ont rendus.

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dilFérents. Ce qui nous a déterminé à nous éloigner de modèles dignes à bien des égards d’être imités, c’est qu’une si grande diversité résulte de ce que tous ont tiré les divisions de leur esprit plutôt que du sujet lui-même ; nous avons donc cru qu’il était préférable, au lieu de suivre l’autorité des esprits même les plus distingués, de nous attacher à la nature des choses et de réunir les objets par leurs affinités essentielles. En matière administrative, comme en matière civile, il y a trois éléments irréductibles autour desquels on peut méthodiquement classer toutes les dispositions: 1° les personnes ou le sujet du droit’, 2° les choses ou l’ objet du droit; 3° les manières d’acquérir; là est, selon nous, le secret de l’unité qui se trouve au fond des lois administratives.

Le mérite de cette idée ne nous appartient pas, et, si nous l’avons exécutée pour la première fois, nous devons reconnaître qu’elle avait été émise par notre professeur et ami M. Chauveau, en! 858, dans son Programme d’un cours de droit administratif. Ce cadre se prête mieux à un exposé complet de la matière que le plan qu’ont adopté MM. Serrigny et Cabantous et que M. Chauveau lui-même a suivi dans ses Principes de compétence et de juridiction administratives. Ces écrivains font de la compétence et de la juridiction la partie fondamentale de leur division, et c’est à propos des attributions de chaque tribunal administratif, qu’ils exposent les

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diverses matières, ce qui les jette dans de nombreuses digressions. Cette méthode fait, à chaque instant, perdre de vue le sujet principal autour duquel se groupent les épisodes. Nous avons mieux aimé, par une imitation de nos Codes civil et de procédure, netraifer de la compétence et de l’instruction qu’après avoir exposé la législation sur les autorités administratives, les personnes morales, les choses considérées au point de vue administratif et les moyens d’acquérir spéciaux à l’ordre du droit public. C’est ainsi que le législateur civil a placé le CodeN'apoléon avant le Code de procédure. Quanta la division tripartite des personnes, des choses et des moyens d’ acquérir, comme ces trois éléments sont de l’essence d’un droit quelconque, elle s’applique nécessairement aux matières administratives, à moins que l’on ne refuse le nom de droit à la législation dont nous nous occupons dans cet ouvrage.

Une lacune qui se rencontre dans tous les traités qui ont précédé le nôtre, sans distinction, c’est l’étude des législations étrangères, on \e droit comparé. Nous avons essayé de la combler, en étudiant, sur chaque matière, les principales législations. Pour bien faire cette comparaison, nous nous sommes arrêté à trois points de vue différents et considéré : V les peuples dont l’administration diffère le plus de la uôtre, c’est-à-dire l’Angleterre et les États-Unis de l’Amérique du Nord; 2° ceux qui nous ont le plus imité et dont les institutions

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sc rapprochent le plus de leur modèle: dans cette catégorie se trouve l’Espagne; 5° les peuples qui occupent une espèce de milieu entre nos institutions et celles de l’Angleterre, qui tiennent à la fois de notre régularité administrative et du self-government d’outre-Manche, la Belgique, la Hollande et quelques États de l’Allemagne. Nous ne terminerons pas cet avertisement sans indiquer les sources où nous avons puisé nos renseignements, et sans rendre hommage aux écrivains distingués dont les ouvrages nous ont servi de guide.

Pour l’Angleterre, nous avons beaucoup mis à contribution l’ouvrage de M. 11. Gneist sur le Droit constitutionnel et administratif de C Angleterre (, Das keutige Englische Verfassungs-und-Verwallungsrec/it). M. Gneist est professeur à* l’Université de Berlin, et il occupe un rang distingué parmi les politiques libéraux de son pays. Par ses tendances, comme par ses études, il était mieux que personne apte à comprendre et à exposer les institutions anglaises. Le jugement qu’il en porte à la fin de son deuxième volume est d’une remarquable profondeur. Nous avons aussi souvent eu recours à l’ouvrage de M. Ed. Fischel, sur la Constitution anglaise ( Die Verfassung Eng/ands).

Pour les États-Unis, nous nous sommes servi des ouvrages de Tocqueville, Story, de l’ouvrage malheureusement inachevé de M. Laboulaye, de