CHAPITRE IV

De la distribution des pouvoirs dans les communes et les provinces, ou du gouvernement municipal et provincial.

Telle est la meilleure manière de donner les pouvoirs et de les diviser, si l'on veut qu'ils soient bien exercés.

Mais, pour distribuer ainsi les pouvoirs, il faut diviser le territoire dans lequel ils s'exercent en différentes sections, circonscrites les unes dans les autres, les plus petites renfermant une administration inférieure, et les plus grandes une administration intermédiaire , qui lie les administrations inférieures à l'administration suprême.

On divise ordinairement la cité ou l'état en cercles ou provinces, et les provinces en municipes ou communes, qui sont des sections des provinces, comme les provinces sont des sections de l'état.

Les divisions territoriales de l'état doivent être relatives à son étendue et à sa population , et elles ne doivent être ni trop grandes ni trop petites.

Trop grandes , l'administration serait trop éloignée des administrés ; trop petites , elle leur deviendrait trop coûteuse. Il serait difficile d'établir une règle fixe à cet égard ; mais on présume que , dans un état de cinq à dix mille lieues carrées de superficie et de cinq à dix millions d'habitants, comme le sont les états moyens de l'Europe , chaque province pourrait être formée d'une population moyenne de cent mille habitants sur une superficie de cent lieues carrées; et chaque commune, d'une population de cinq mille habitants sur une superficie de cinq lieues carrées, afin qu'en plaçant l'administration de la commune dans un point central, chaque individu pût s'y rendre en une heure de temps.

Il faut réunir les habitations éparses et les hameaux aux villages les plus voisins, et grouper les villages les plus voisins en une seule commune, en formant une section de commune des villages qui ont plus de cent familles ou de cinq cents habitants , et en formant plusieurs communes des villes qui en ont plus de vingt mille.

Il faut circonscrire les provinces où ces villes sont situées , dans un cercle aussi étroit que peut le permettre la facilité des approvisionnements, et il faut placer l'administration de la province et celle de l'état dans une ville et dans une province centrales.

3o THÉORIE

Chaque province et chaque commune doivent avoir une administration particuhère distincte de l'administration générale, parce qu'elles ont chacune des droits ou des intérêts particuliers résultant de leurs besoins locaux et distincts des intérêts généraux de l'état; mais, pour qu'il y ait de l'ensemble dans les différentes administrations , il faut que l'administration de la commune soit subordonnée à celle de la province, et l'administration de la province à celle de l'état.

On ne saurait mieux organiser les communes et les provinces que sur le modèle des municipes romains, qui étaient comme de petites cités incorporées dans la grande, et dont le gouvernement était composé, comme celui de la cité, d'un conseil , d'une administration , d'un tribunal , et d'un commandant en chef de la force «publique.

Le conseil municipal ou communal doit délibérer sur tous les intérêts de la commune, et l'administration communale doit faire exécuter les délibérations du conseil communal et les lois de l'état.

Il ne faut dans la commune , comme dans la province, qu'un conseil administratif qui fasse pour la commune et pour la province des règlements exécutoires des lois , et non im conseil lé- «jislatif qni fasse des lois, parce que toutes les lois

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doivent être faites par le conseil-général de l'état.

Le conseil communal doit être composé de conseillers élus par toutes les sections de la commune, afin que chaque section ait dans ce conseil un défenseur particulier de ses intérêts ; et l'administration communale doit être composée d'administrateurs qui délibèrent et d'autres qui agissent, ou d'administrateurs qui exécutent, chacun en particulier, ce qu'ils ont tous délibéré en commun. Ce dernier mode est plus simple , et l'autre plus compliqué ; mais dans l'un et dans l'autre , la délibération doit toujours précéder l'action , afin que rien ne soit fait qu'avec sagesse.

On peut même ne composer l'administration que d'un seul administrateur; mais, comme un seul administrateur ne peut pas tout faire par lui-même, il faut alors nécessairement lui donner des adjoints ou des ministres pour l'aider dans son travail. Dans tous les cas, le travail doit être divisé, soit qu'on en donne la responsabilité à un seul ou à plusieurs administrateurs; mais la responsabilité divisée s'affaiblit, et c'est ce qui a fait préférer dans quelques pays l'administration individuelle à l'administration collective.

Le tribunal communal doit maintenir la paix dans la commune , et il doit être composé d'un juge au moins qui instruise les procès criminels, concilie les procès civils, et juge ceux qui n'ex-

Sa THÉORIE

cèdent pas une certaine valeur, d'après la décision d'arbitres choisis par les parties parmi les conseillers communaux.

Le commandant communal doit commander la force publique de toute la commune.

La force publique de la commune doit être composée de tous les citoyens ou fils de citoyens valides depuis vingt jusqu'à soixante ans, et elle doit être divisée de la manière la plus propre à la facilité de l'instruction et du commandement. La meilleure division est la plus simple; et la plus simple est la division par mille, par cent et par dix. Il faut donc diviser la force de la commune en colonnes ou bataillons de mille hommes chacun, quand la population le permet, chaque colonne ou bataillon en centuries de cent hommes, et chaque centurie en décuries de dix hommes; et il faut placer à la tête de chaque décurie un décurion, à la tête de chaque centurie un centurion, et à la tête de chaque colonne ou bataillon un colonel; mais le colonel, qui doit commander la colonne ou le bataillon , doit être subordonné lui-même à l'administration de la commune , afin que le pouvoir militaire soit toujours subordonné au pouvoir civil.

— ( Le gouvernement de la commune doit être subordonné à celui de la province, en tout ce qui lui est commun avec la province.

Le gouvernement de la province doit être organisé comme celui de la commune; il doit être composé d'un conseil , d'une administration , d'un tribunal , et d'un commandant de la force armée.

Le conseil provincial doit délibérer sur tous les intérêts de la province, et l'administration provinciale doit faire exécuter les délibérations du conseil provincial et les lois de l'état.

Le conseil provincial doit être composé de conseillers élus par toutes les communes de la province, afin que chaque commune ait dans ce conseil un défenseur de ses intérêts ; et l'administration provinciale doit être composée d'administrateurs délibérants et d'administrateurs exécutants, ou d'administrateurs qui exécutent chacun en particulier ce qu'ils ont tous délibéré en comnmn.

Le tribunal provincial doit maintenir la paix dans la province, et y juger tous les procès civils et criminels. Ce tribunal doit être composé d'un jurisconsulte au moins, ou juge permanent, qui dirige le jugement et juge le droit, de juges temporaires ou jurés qui décident le fait, et d'un agent public qui poursuive le jugement quand il intéresse la société.

Le jugement par jurés est le mode de juger le plus tempéré , parce que le pouvoir judiciaire y est partagé entre le juge et les jurés.

6l\ THEORIE

Mais pour que ce mode soit encore plus tempéré, il faut dans les jugements civils laisser aux parties intéressées le droit de choisir les jurés, et dans les jugements criminels, celui de récuser les jurés qui leur déplaisent, ou dont elles suspectent l'impartialité.

Dans les jugements civils, les jurés doivent juger à la pluralité des voix, parce qu'il est nécessaire qu'ils prononcent pour l'une ou l'autre partie; et, quand il y a partage, le juge doit décider. Mais, dans les jugements criminels, les jurés doivent juger à l'unanimité, ou du moins à la pluralité des trois quarts de voix , parce que cette pluralité seule peut donner une garantie à l'innocence; et, quand ils jugent à la pluralité des trois quarts de voix , le juge doit avoir la faculté de renvoyer le jugement à d'autres jurés.

L'unanimité est le seul mode de juger qui ne laisse aucun doute; et, dans tous les jugements où ce mode est employé, la minorité finit toujours par se ranger à l'avis de la majorité, à moins qu'elle n'ait pour elle l'évidence, ou qu'il n'y ait parmi les jurés quelque homme corrompu. Or, dans ces deux cas, le juge doit décider, ou du moins avoir la faculté de faire reviser le jugement.

On a perfectionné le jury au criminel en le divisant en deux degrés, en jury d'accusation et

en jury de jugement. Le premier juge l'accusation; et l'autre, le fait imputé au prévenu : en sorte que, lorsque le prévenu a contre lui deux jugements, il ne peut plus y avoir de présomption en sa faveur.

La question proposée au jury de jugement doit être simple, et se borner uniquement à lui demander si l'accusé est coupable du fait qu'on lui impute, parce que cette question embrasse tout à la fois le fait, l'intention et la culpabilité.

Le juge peut circuiter d'une commune dans une autre, et aller tenir le tribunal dans celle où s'est commis le délit, quand il y a moins d'inconvénients à déplacer les jurés que les témoins.

On peut même le faire circuiter d'une province dans une autre, pour assurer plus d'impartialité aux jugements, parce que les jugements sont ordinairement dirigés avec plus d'impartialité par un juge étranger que par un juge domicilié, qui peut être influencé par des passions locales ou par ses liaisons particulières.

L'administration de la justice est la plus difficile à bien régler, parce qu'il y a toujours dans cette administration quelque chose d'arbitraire. Les lois ne peuvent pas tout prévoir, et il faut que les hommes décident tout ce qu'elles n'ont pas prévu. Il faut donc faire intervenir dans cette

administration des juges différents, afin que le jugement des uns rectifie celui des autres.

Le pouvoir judiciaire , placé dans les mains d'un être faible comme l'homme et sujet à tant d'erreurs , est un pouvoir redoutable , qu'on n'envisage qu'en tremblant; mais, quand il est placé dans les mains de jurés ou juges temporaires, plutôt que dans celles de juges permanents, on peut dire en quelque sorte qu'il n'est dans les mains de personne, parce qu'on ne peut montrer aucun homme qui en soit proprement investi , et qui ait réellement le droit de disposer de la vie des autres hommes. Ce pouvoir existe donc alors dans la société, et il n'existe nulle part. Si l'on pouvait oublier un moment les bienfaits de cette institution, on devrait au moins en admirer l'invention. On a cru qu'elle était l'ouvrage de la féodalité ; mais elle nous vient , comme tant d'autres institutions, des Grecs et des Romains.

Voulez -vous donc organiser convenablement le pouvoir judiciaire de la province? Établissez un juge du droit et des juges du fait. Que le premier soit permanent, pour qu'il soit plus indépendant. Que les autres soient temporaires, pour qu'ils soient plus impartiaux. Laissez à l'accusé le droit de récuser une partie des jurés, afin qu'il soit assuré de n'avoir pas un ennemi pour juge , et

DES GOUVERNEMENTS. Sy

donnez -lui un conseil qui l'aide à se défendre, quand il ne peut pas se défendre lui-même.

Le pouvoir militaire de la province est plus facile à organiser. Ce pouvoir doit être composé de la force publique de toutes les communes de la province; et la force publique de toutes les communes de la province doit être commandée par un officier-général , qui soit lui-même subordonné à l'administration provinciale, afin que le pouvoir militaire ne puisse jamais agir sans l'intervention du pouvoir civil.

IjC gouvernement de la province doit être subordonné au gouvernement de l'état en tout ce qui lui est commun avec l'état.